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L’année politique au Québec

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Robert Boily

I. Les aspects institutionnels

Le local dans la glace

Louise Quesnel

Texte intégral

1La « crise du verglas », en janvier 1998, a donné le ton à cette année pour ce qui touche les questions municipales. Alors que la table était mise pour que soient enfin tranchés les débats persistants à propos de la décentralisation et du développement régional au Québec, le compte à rebours électoral a finalement prévalu et les problèmes de fond ont été mis au congélateur. Les questions de la fiscalité municipale et du développement régional ont-elles évolué ? La dynamique locale a-t-elle manifesté un regain d’énergie ? Nous faisons porter notre propos sur ces grands thèmes de la problématique locale pour mettre l’accent sur l’actualité, tout en examinant celle-ci en continuité avec les décennies antérieures.

La fiscalité municipale

  • 1 Le Québec compte six régions métropolitaines de recensement. La municipalité qui occupe la position (...)

2La question du financement des services et des équipements collectifs locaux et régionaux est au cœur de débats qui se sont intensifiés en 1997-1998. Mais les enjeux ne concernent pas uniquement les relations entre les autorités provinciales et les municipalités. En effet, les débats sont de plus en plus axés sur la situation, qualifiée d’inéquitable, qui prévaut au sein des grandes agglomérations. Par exemple, le financement des coûts du transport en commun qui incombe surtout aux villes situées au centre des agglomérations, et celui des coûts des logements sociaux qui sont assumés par les villes-centres1, crée une répartition très inégale des taxes foncières à l’intérieur d’un même territoire régional.

3Ce constat, énoncé par les six villes-centres dans leur rapport au premier ministre du Québec en mars 1997, s’appuie sur le fait que les bénéficiaires de ces services viennent de la grande région et que le financement devrait être fait à l’échelle du bassin des populations desservies, à défaut de quoi il y a un manque d’équité. Cette situation, jugée injuste par les villes-centres, est à la source du poids démesuré du fardeau fiscal des contribuables des villes-centres par comparaison avec les banlieues et plus encore avec les villes de la couronne métropolitaine.

4En 1997-1998, la problématique de la fiscalité municipale a donc atteint un niveau critique. Non pas qu’il s’agissait là d’une question nouvelle, puisqu’à plusieurs reprises les situations avaient déjà été jugées suffisamment difficiles pour justifier des mesures d’enquête ou de réflexion : le Groupe de travail sur l’urbanisation avait été présidé par Claude Castonguay en 1976, la Commission d’étude sur les municipalités, sous la direction de Jacques Parizeau, avait remis son rapport en 1985, et plusieurs autres équipes s’étaient penchées sur les problèmes urbains et régionaux pendant la même période. De même, le ministre Claude Ryan avait-il amorcé la réforme qui devait porter son nom, en 1990-1991, pour conduire à des mesures dont la mise en application s’est échelonnée tout au long de la décennie, soit le transfert des coûts de la voirie locale, et la facturation des services de la Sécurité du Québec pour les petites municipalités non dotées d’un service de police. L’on doit constater que ces politiques ont transcendé les changements de gouvernement, la décentralisation ayant été lancée par le gouvernement de René Lévesque en 1976-1977, reprise par celui de Robert Bourassa avec la « réforme Ryan », et consolidée par le Livre vert sur la décentralisation de 1995 et le projet du ministre Guy Chevrette. Ce serait un euphémisme que de dire que ces projets n’ont pas suscité d’enthousiasme de la part des municipalités dont la plupart affichaient encore une situation financière très favorable, avec un bilan qui montrait régulièrement un excédent des revenus sur les dépenses.

5Telle n’était pas, toutefois, la position des villes-centres qui faisaient face à des besoins accrus malgré une décroissance de leurs revenus. Le problème spécifique des villes-centres avait fait l’objet d’un premier rapport en octobre 1993, quelques mois avant la remise du Rapport Pichette sur la grande région de Montréal. Ces deux documents, déposés devant le gouvernement libéral du Québec, appuyaient les principes d’équité dans le partage des ressources à l’intérieur des zones métropolitaines et de solidarité à l’échelle de la grande région montréalaise.

6Mais ces enjeux ne firent pas long feu au cours de la campagne électorale de l’été 1994, la priorité dans le domaine des politiques urbaines étant alors accordée aux promesses de programmes d’infrastructures à frais partagés. La trêve électorale fut cependant de courte durée, puisqu’une mobilisation des villes de moyenne dimension vint reposer la question de la fiscalité municipale au gouvernement péquiste de Jacques Parizeau. Pour avoir accès aux mesures d’aide que ce gouvernement s’apprêtait à consentir aux six villes-centres, 25 autres villes revendiquèrent le statut de ville-centre dans un geste qui fut perçu comme un désaveu à l’égard des six. Les relations déjà difficiles entre les villes-centres et leurs banlieues (dont la plupart se trouvaient dans le groupe des 25) s’en trouvèrent encore plus tendues, comme en firent la preuve les débats houleux à la table de l’UMQ dont elles faisaient toutes parties.

7Le gouvernement Parizeau, quant à lui, s’engagea dans son projet référendaire, en mettant de l’avant un projet de restructuration de l’État québécois où les municipalités recevraient leur dû des montants récupérés d’Ottawa dans un Québec souverain, avec, en attendant, une proposition plus modeste de transfert de responsabilités. La problématique des villes-centres fut ainsi reléguée au second plan, le ministre des Affaires municipales préférant quitter le front des villes-centres pour engager une politique de regroupement sur le terrain moins miné des municipalités rurales.

  • 2 La loi 173 propose de créer un fonds provincial de financement des activités locales pour dégager l (...)

8Avec l’arrivée du premier ministre Lucien Bouchard, la priorité gouvernementale fut accordée aux questions budgétaires, les questions institutionnelles étant abordées principalement dans une perspective fiscale. Le gouvernement s’engagea alors dans une politique de réduction des dépenses provinciales de façon à rétablir l’équilibre budgétaire annuel. Parmi les moyens retenus à cet effet, la décision d’imposer une contribution de plusieurs centaines de millions de dollars aux municipalités fut sans doute parmi les plus audacieuses de la décennie2. Les municipalités furent, en fait, obligées par les autorités provinciales à verser un montant équivalent à 6 % de leur masse salariale, en échange d’une promesse de conclure un « pacte fiscal » pour l’an 2000.

9Les municipalités sont ainsi à nouveau placées devant la promesse d’une entente à propos de la fiscalité municipale, comme cela avait été le cas alors que Jacques Parizeau était responsable des finances publiques du Québec au début des années 1980. Le « pacte fiscal » avait alors affirmé l’utilisation quasi exclusive de la taxe foncière par les municipalités, en réduisant la part des commissions scolaires et en posant comme objectif l’autofinancement des municipalités à partir des revenus de sources locales. Presque 20 ans plus tard, en 1998, la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locales est créée pour se pencher sur les problèmes posés par les modes actuels de financement des municipalités, particulièrement dans le contexte de la métropolisation. En accordant un mandat à la Commission qui s’étend jusqu’au 1er avril 1999, le gouvernement du Québec fait un geste dont l’effet indirect est de placer en attente tout le dossier des villes-centres, de même que celui du financement des services municipaux dans la grande région de Montréal. Il réduit ainsi la pression sur les milieux urbains, comme il l’a fait pour les petites municipalités à qui il a accordé une période supplémentaire allant jusqu’au 1er janvier 1999 pour faire aboutir les projets de fusion.

10Ces dossiers ne sont donc pas discutés dans le cadre de la campagne électorale de novembre 1998, aucun des partis politiques n’étant incité par l’adversaire à prendre des engagements à propos de ces questions pourtant primordiales pour les municipalités. Mais y aurait-il convergence entre les points de vue péquiste et libéral à ce sujet, de sorte que les partis n’y trouvent pas de terrain d’affrontement électoral ? Le rappel de l’évolution du dossier que nous venons de présenter autorise à tirer cette conclusion puisque les politiques de restructuration cheminent à pas lents depuis plusieurs décennies, en semblant faire fi des alternances gouvernementales.

Le développement régional

11Dans le dossier de l’aide au développement des régions, le constat quant à la responsabilité des gouvernements qui se sont succédé à Québec est semblable à celui dont nous venons de faire état. Plus que les couleurs politiques, ce sont les contextes qui semblent avoir poussé les décideurs centraux vers un rôle plus accentué dans le domaine économique.

12Avec la priorité accordée au développement économique, le ministre responsable des régions a annoncé la création de nouvelles instances locales chargées d’aider à la mise en place d’entreprises locales et au support de projets dits de l’« économie sociale ». Le gouvernement provincial lance donc une nouvelle formule de partenariat en proposant la création de Centres locaux de développement (CLD) dans chacune des MRC et des communautés urbaines.

13Le projet gouvernemental laisse miroiter la possibilité de développer au-delà de 300 000 emplois dans le cadre des activités des CLD, avec un financement provenant des fonds publics provinciaux et des coffres régionaux (MRC, communautés urbaines et autres acteurs du milieu). Les municipalités, manifestant un intérêt modéré, constatent que les fonds mis à la disposition des régions, de l’ordre de 60 millions $, sont loin de compenser pour la ponction de 375 millions $ effectuée par le gouvernement du Québec dans le cadre de sa stratégie de lutte contre le déficit et de rétablissement de la situation budgétaire provinciale. Par ailleurs, la formation des CLD et l’incertitude qui entoure leur engagement dans la voie de l’économie sociale interpellent les milieux communautaires qui s’efforcent d’identifier, le cas échéant, leurs intérêts dans ce nouveau projet local.

14Ainsi, une dizaine d’années après l’expérience des conférences socio-économiques régionales qui visaient à identifier les priorités de développement dans les grandes régions, la responsabilité du développement est enfin remise entre les mains de centres locaux disposant de moyens fort limités pour répondre aux besoins d’emplois et pour réduire le chômage et la pauvreté. Au moment d’amorcer leurs opérations, en avril 1998, les CLD sont au nombre de 35, l’objectif à atteindre étant d’une centaine.

15La création des CLD est accompagnée de la mise en place du « ministère des Régions » au sein de l’organigramme gouvernemental. Selon Guy Chevrette, titulaire de ce portefeuille, le nouveau ministère aurait pour mission de favoriser une plus grande intégration des politiques gouvernementales de développement régional, en harmonie avec les traits spécifiques des régions. Le ministre ne cache pas, toutefois, que ce ministère joue un rôle stratégique et politique en ce qu’il offre une place propre au sein du Conseil des ministres aux intérêts des régions, à côté de celle qui est réservée à la métropole.

16Cette restructuration ministérielle est donc propulsée par des visées politiques, dans le but de réduire la tension qui caractérise les relations entre le gouvernement et les municipalités. Mais le moyen retenu est loin de suffire à régler le problème du développement régional qui tient, d’une part, à la faiblesse des ressources financières que le gouvernement injecte dans les projets des CLD et, d’autre part, dans les obstacles auxquels se butent les efforts de convergence de la politique métropolitaine et de la politique de développement des régions. À voir le peu de progrès qui caractérise cette problématique depuis une trentaine d’années, y a-t-il lieu de constater, sinon un échec de la part des autorités responsables, tout au moins une situation qui montre la complexité du développement régional à l’heure de la mondialisation et de la redéfinition du rôle de l’État ? Le Québec de la métropole et celui des régions sont incités à s’ouvrir aux partenariats intersectoriels (privé-public-communautaire) dans un contexte où les ressources très inégales des différents secteurs de la société ne peuvent qu’influencer les résultats des opérations de mobilisation locale et régionale.

17Avec l’émergence, au cours des années 1990, de la politique de partenariat, un volet important des pratiques locales a été remis en cause, notamment en ce qui touche la place des élus municipaux dans l’ensemble des processus d’élaboration des politiques locales et régionales. Au cours des quinze dernières années, la plupart d’entre eux avaient à consacrer une part de leurs ressources et de leur temps aux activités de la MRC, confirmant ainsi l’hypothèse de la construction d’un sentiment d’appartenance qui était à l’origine de la création de ces municipalités de la « petite région ». Deux remarques s’imposent cependant ici. D’une part, le partenariat au sein de la MRC continue la tradition du gouvernement local contrôlé par des élus municipaux, qui entretiennent, à leur guise et selon les conjonctures, des alliances avec les différents milieux locaux d’affaires, de la culture, etc. D’autre part, ces dirigeants municipaux, qui sont élus dans les municipalités locales, continuent de représenter leurs propres commettants, faisant ainsi peu de place aux enjeux régionaux. Par exemple, ils ont peu suscité de débats dans les localités concernant les orientations des schémas d’aménagement ou l’assainissement des eaux, qui sont pourtant des champs d’intervention déterminants pour les collectivités locales et régionales. Avec les MRC, il n’y a donc pas eu de rupture majeure par rapport aux processus de prise de décision locale. À une exception près : une cohabitation entre les élus des villes et ceux des milieux ruraux a été imposée, forçant ainsi la collaboration entres les élus d’une même région. À ce niveau, les difficultés ont-elles été aplanies, de sorte que les dirigeants des villes acceptent plus facilement le partenariat avec les MRC ?

18La collaboration entre le centre urbain et la couronne rurale semble s’être installée depuis la mise en place des MRC. Il n’en demeure pas moins quelques régions où la configuration particulière de la MRC, et la présence d’une ville centrale forte et réticente à reconnaître les compétences de l’organisme régional, font en sorte que le climat de collaboration demeure difficile. Le dynamisme attendu de la MRC s’en ressent, tandis que continue de se poser la question épineuse de la relation entre la ville centrale et les municipalités environnantes.

19La mise en perspective de l’expérience des MRC par rapport à celle, plus récente, des partenariats intersectoriels, fait ressortir une différence importante. Avec la reconfiguration des organismes régionaux de concertation et de développement (ORCD) et avec la formation des conseils des régies régionales de la santé et des services sociaux (RRSSS), les élus municipaux se sont vu accorder une place au sein de ces organismes opérant au niveau des grandes régions. Contrairement à la situation qui leur était familière localement et dans les MRC, où ils étaient les seuls responsables, les élus municipaux se sont retrouvés assis à la même table que des représentants non élus des milieux professionnels, communautaires et sectoriels dont ils sont devenus les partenaires. Bien que cette nouvelle réalité touche une proportion très restreinte des élus municipaux, elle n’en représente pas moins un changement important à moyen terme pour plusieurs raisons.

  • L’implication des élus municipaux devrait imposer la prise en considération des points de vue territoriaux (organisation de l’espace, qualité de vie locale) dans les décisions des organismes régionaux.

  • Du côté des élus municipaux, la participation au conseil de la RRSSS et de l’ORCD exige une ouverture d’esprit et une sensibilité régionale peu commune. La réorientation qui s’impose pourrait à la limite être contre-indiquée au niveau politique puisque la base électorale de ces élus demeure très locale.

  • Même si la représentation régionale s’avère très exigeante pour les élus locaux en terme de temps, elle pourrait susciter un intérêt de la part de certains élus pour les affaires régionales, par contraste avec d’autres de leurs collègues davantage portés vers les affaires locales. La formation d’une telle classe politique axée sur les décisions régionales pourrait constituer la base d’une véritable décentralisation.

20Mais se trouve-t-il quelqu’un pour souhaiter un tel changement qui pourrait impliquer une réduction des possibilités d’intervention à d’autres niveaux ? L’année 1998 fournit un cas intéressant pour aborder cette question : la crise du verglas.

La crise du verglas

21Les gros problèmes territoriaux mettent souvent à jour les défaillances de la coordination intra-régionale et intergouvemementale. Tout le monde a rapidement convenu que la panne de courant qui a frappé le sud du Québec durant l’hiver 1998 relève de ces défaillances. La question se pose à deux niveaux : celui de la gestion de la crise et celui de la gestion de l’après-crise.

22Faisons d’abord un bref rappel des événements. Le 6 janvier 1998, une forte pluie verglaçante provoque une panne d’électricité dans un périmètre qui inclura, au plus fort de la crise, jusqu’à 700 municipalités et presque la moitié de la population du Québec. Un climat de panique devant l’ampleur des besoins est créé par l’écroulement des pylônes hydroélectriques qui ont vite fait de convaincre de la nécessité d’évacuer les populations touchées par les pannes et de constituer des lieux d’hébergement. C’est alors que se manifeste toute la complexité de la gestion de cette crise où les intervenants sont nombreux : la Sécurité civile du Québec, la Communauté urbaine de Montréal ou la Municipalité régionale de comté (selon le cas), les municipalités locales, les Centres locaux de services communautaires, les Commissions scolaires, etc. Les actions urgentes et multiples, touchant la relocalisation des personnes, l’aménagement des abris de fortune ou le repérage des génératrices d’énergie électrique, sont ralenties par l’imprécision qui caractérise le partage des responsabilités : qui doit établir les priorités d’intervention ? d’où viennent les ressources nécessaires ? qui se charge de l’information ? De façon plus générale, qui est responsable de la coordination des mesures d’urgence lors de sinistres majeurs ?

23Si les événements ont montré que, malgré la confusion, les populations touchées s’en sont tirées tant bien que mal, les constats, après coup, autorisent à affirmer qu’il s’agit de l’une des épreuves les plus graves auxquelles les milieux régionaux ont été confrontés depuis la création des MRC au début des années 1980. Dans l’évaluation qui a été entreprise par la commission présidée par Roger Nicolet, on peut s’attendre à des conclusions sur le rôle réel et souhaitable des instances locales et régionales. Dans l’attente du rapport de cette commission, nous rappelons les grandes lignes des conclusions formulées lors du dénouement de la crise à propos du partage des responsabilités.

24La Sécurité civile du Québec a été très critiquée par les dirigeants municipaux pour son manque de compréhension des problèmes locaux et pour l’inadéquation de son intervention, particulièrement dans les petites localités dépourvues de service de protection publique.

25Les critiques ont aussi été adressées aux municipalités par la Sécurité publique du Québec qui a constaté que ces dernières étaient nombreuses à ne pas s’être dotées de plan d’urgence et à se trouver ainsi totalement prises au dépourvu.

26Plusieurs villes, comme Saint-Hyacinthe, ont fait connaître leur insatisfaction face au rôle des MRC, préférant s’approprier la maîtrise d’œuvre des opérations d’urgence avec l’aide financière des gouvernements supérieurs. Cette position est en continuité avec la position adoptée par ces villes depuis que la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme les a forcées à s’asseoir à la table de la MRC. La crise du verglas montre ainsi que la résistance de certaines villes à l’égard des MRC perdure, même dans les situations d’urgence. Ce qui n’empêche pas les MRC de se proposer comme responsables de la coordination régionale et de jouer un rôle déterminant dans la gestion de l’après-crise.

27Alors que plusieurs millions de personnes étaient toujours privées d’électricité à la fin de janvier 1998, des mesures de gestion de l’après-crise sont annoncées par le gouvernement du Québec et Hydro-Québec. Dans un décret adopté par le Conseil des ministres, Hydro-Québec est autorisée à construire une nouvelle ligne hydroélectrique aérienne et est soustraite aux obligations de tenir des audiences publiques sur l’impact du tracé choisi pour l’implanter. Pour les autorités provinciales, il s’agit d’augmenter la sécurité d’alimentation en énergie hydroélectrique avant le prochain hiver pour écarter tout risque d’interruption du service dans des conditions semblables à celles de l’hiver 1998.

28Dans la foulée des débats que l’annonce gouvernementale a suscités, le volet territorial nous intéresse particulièrement. Le projet d’Hydro-Québec de construire une ligne aérienne qui traverse le territoire de la MRC du Val Saint-François suscite une très vive opposition de la part des dirigeants de la MRC. En effet, le tracé touche un espace pour lequel la MRC, par son schéma d’aménagement, a déjà identifié un usage récréo-touristique jugé incompatible avec l’implantation de lignes électriques aériennes. Alors que la MRC s’apprête à demander une injonction visant à obliger Hydro-Québec à respecter le schéma d’aménagement dans le cadre des obligations que la loi 125 impose aux MRC, HydroQuébec annonce en avril 1998 qu’elle accepte d’examiner un tracé plus acceptable localement.

29Cette expérience, qui a pris la forme d’un affrontement entre David (la MRC) et Goliath (Hydro-Québec), est intéressante par ce qu’elle suggère concernant la perception que les autorités provinciales ont des priorités régionales et des MRC qui en sont tenues responsables. Pendant que la Coalition des citoyens et citoyennes du Val Saint-François tentait d’empêcher les travaux d’Hydro-Québec et que la MRC faisait valoir les orientations de son schéma d’aménagement, comme la loi 125 l’y oblige, Hydro-Québec négociait privément avec les propriétaires des terrains situés le long du tracé de la nouvelle ligne projetée. Cette démarche visait à contourner le schéma d’aménagement et à agir de gré à gré avec les individus, de façon à réaliser sur la base d’ententes privées ce qui n’était pourtant pas possible dans le cadre public du processus d’aménagement de la MRC.

30Une telle approche de la part des autorités provinciales est en contradiction avec les engagements pris par le même gouvernement du Parti québécois lorsqu’il forçait la création des MRC, contre la volonté des municipalités. Pour gagner l’adhésion des milieux locaux, le gouvernement faisait alors valoir l’argument du renforcement des instances locales et régionales par la décentralisation. Force est de constater que les vertus anticipées de la décentralisation peuvent sembler utopiques du point de vue des municipalités lorsqu’elles se font imposer rien d’autre qu’un alignement de pylônes hydroélectriques en plein cœur d’un parc récréo-touristique. C’est à l’épreuve de la gestion des crises et de leurs sites que la véritable portée des arrangements institutionnels peut être évaluée. Dans ce cas-ci, nous constatons, premièrement, un manque de considération de la part d’Hydro-Québec pour le processus d’aménagement régional, deuxièmement, la rapidité étonnante de l’appui accordé par le Conseil des ministres à la démarche d’Hydro-Québec et, troisièmement, le rôle joué par l’Union des municipalités régionales de comté (UMRCQ). En faisant valoir l’inconsistance du geste gouvernemental, l’UMRCQ a contribué à l’interruption du projet en avril 1998. La crise du verglas a ainsi démontré à quel point il est difficile pour le gouvernement de reconnaître que les orientations des schémas d’aménagement s’appliquent à ses travaux en région comme à ceux des promoteurs privés. Les citoyens du Val Saint-François n’en ont pas pour autant abandonné leur lutte, malgré le jugement rendu par la Cour supérieure, en novembre 1998, qui va dans le sens de l’approche d’Hydro-Québec.

31Parmi les projets de réforme des institutions municipales entrepris par le gouvernement du Parti québécois lors de son premier mandat, la création des MRC occupe une place marquante. Cependant, cette décision ne porte pas que les empreintes de ce gouvernement, puisque le gouvernement libéral qui lui a succédé a fait, lui aussi, des gestes qui ont renforcé le virage amorcé. On ne peut donc pas affirmer que le gouvernement péquiste a été caractérisé plus que le gouvernement libéral par la réforme municipale.

32Voyons maintenant un volet où la marque du Parti québécois est plus évidente : la démocratie locale et la reconnaissance des partis politiques municipaux.

La politique locale

33L’année 1998 marque le 20e anniversaire de l’adoption de la Loi concernant les élections de 1978 dans certaines municipalités et modifiant la Loi sur les cités et villes, suivie d’une autre loi en 1979 qui étendait les nouvelles dispositions concernant les partis politiques et le financement des activités électorales, à toutes les villes de 20 000 habitants et plus. Le gouvernement péquiste a fait adopter les lois qui ont été à la base des pratiques électorales actuelles. Nous proposons de faire le point sur ces pratiques en procédant en trois temps : d’abord nous verrons l’état de la situation en ce qui concerne l’implantation des partis politiques dans les villes de 20 000 habitants et plus ; puis nous examinerons les expériences dans les municipalités où des scrutins étaient prévus à l’automne 1997, pour terminer avec la politique montréalaise qui a été agitée par une longue campagne préélectorale en 1997-1998.

Les partis politiques : état de la situation

34Pendant longtemps, les élites locales ont tourné le dos à la présence active des partis sur la scène politique municipale. Mais la création des partis civiques, à Montréal et à Québec, vers 1960, répondait à un besoin de concertation au sein du groupe des élus et de modernisation des processus politiques en milieu urbain. Une dizaine d’années plus tard, c’est avec une argumentation axée sur le rôle des partis en régime démocratique et sur les mérites du système de partis que les partis-mouvements (le RCM à Montréal et le RPQ à Québec) se définissaient. Ces derniers ont été à l’origine d’une demande adressée aux autorités provinciales visant à encadrer la création des partis politiques et à réglementer leur financement ainsi que celui des activités électorales.

35En 1998, les débats sur la pertinence de l’implantation des partis politiques sont terminés, ces derniers faisant désormais partie du décor municipal dans les villes de 20 000 habitants et plus. Non pas que le modèle partisan ait été adopté partout, puisque la moitié des villes moyennes (soit 31 sur 61) ne comptent aucun parti municipal en 1997. Mais dans les 30 villes où un ou plusieurs partis sont actifs, leur présence ne fait plus l’objet de critiques majeures.

36Ces partis sont strictement locaux, c’est-à-dire qu’aucun d’entre eux n’a investi plusieurs municipalités ou l’ensemble des municipalités d’une agglomération. Ils ont tendance à être formés en vue d’un scrutin, montrant ainsi qu’ils ont d’abord une fonction électorale à remplir. D’ailleurs, la plupart d’entre eux limitent leur action à ce niveau, soit parce qu’ils se démantèlent suite à une défaite de leurs candidats, soit que les élus optent pour un fonctionnement consensuel au conseil municipal qui limite le rôle du parti dans ce contexte.

37Mais il y a aussi de véritables systèmes de parti mis en place à Montréal, à Québec, à Laval, à Longueuil (quatre villes ayant plus de 100 000 habitants) et dans quelques villes moyennes.

38Le nombre de partis municipaux peut donc fluctuer selon les années, puisque différentes cohortes de municipalités tiennent des scrutins d’une année à l’autre. Les trois dernières cohortes présentent le profil suivant :

  • en 1995, 75 partis présents dans 36 villes ;

  • en 1996, 72 partis présents dans 35 villes ;

  • en 1997, 61 partis présents dans 30 villes.

39Les villes les plus populeuses sont celles où le système de partis est le plus complexe, tandis que les plus petites villes sont celles où existent le plus de partis uniques.

40Quelle contribution les partis politiques municipaux ont-ils apportée à la politique municipale au Québec ? Leur contribution a été déterminante parce qu’ils ont entraîné une mobilisation accrue de candidats, une diversification des sources de recrutement des candidats, une augmentation de la présence des femmes parmi les candidats. Dans les villes où plus d’un parti est représenté au conseil municipal, il est arrivé qu’un régime quasi parlementaire prenne forme, pour donner lieu à des débats structurés et à un rôle d’opposition.

41Comme la réglementation du financement des partis et des candidats indépendants a accompagné la reconnaissance légale des partis, il est intéressant de souligner les impacts bénéfiques de cette réglementation : les candidats peuvent maintenant compter sur un financement public, les dépenses admissibles sont bien identifiées, les sources de financement sont connues publiquement, et les écarts trop grands dans les montants dépensés ne sont plus tolérés. Ces conditions ont contribué à rendre les activités électorales plus transparentes et plus démocratiques dans les villes où vivent plus de la moitié des citoyens et citoyennes du Québec.

42En résumé, l’évaluation de la situation des partis politiques municipaux s’avère positive. Mais il ne faut pas oublier qu’il s’agit d’un modèle qui n’est pas appliqué dans la grande majorité des municipalités québécoises, qui comptent moins de 5000 habitants. Cette réalité est bien soulignée par l’examen des résultats des scrutins municipaux de l’automne 1997.

Tableau 1. Élections à la mairie, municipalités du Québec, 2 novembre 1997

Tableau 1. Élections à la mairie, municipalités du Québec, 2 novembre 1997

Source : Rapports régionaux sur les élections à la mairie, ministère des Affaires municipales.

Les scrutins de l'automne 1997

43La cohorte des municipalités où des élections municipales sont prévues en novembre 1997, représentant plus de la moitié des municipalités du Québec, se compose surtout de petites localités auxquelles s’ajoute une vingtaine de villes de 20 000 habitants et plus. Il n’est donc pas étonnant de constater que plus de la moitié des postes de maire sont comblés sans opposition dans ces petites municipalités. Compte tenu de la politique de fusion adoptée par le gouvernement provincial, un certain nombre de petites municipalités sont engagées dans un processus de regroupement. Les scrutins sont donc reportés à plus tard pour 37 d’entre elles. Enfin, soulignons l’absence de candidats à la mairie dans 14 municipalités, ce qui fait ressortir la difficulté de recruter des leaders locaux dans ces petites localités.

44Lorsqu’il y a scrutin, l’intérêt des électeurs est très variable d’une localité à l’autre, comme on peut le constater dans le tableau 1. Sur l’ensemble des 276 localités considérées, on observe un écart immense entre la participation électorale la plus faible (16 % dans la municipalité de Gore, dans les Laurentides) et la participation la plus élevée (91 % à Saint-Sévère, en Mauricie). Ces données témoignent de l’importance de facteurs liés aux enjeux soulevés par le choix d’un nouveau maire suite à la retraite du maire sortant et à l’abstentionnisme caractéristique des contribuables-villégiateurs nombreux dans les régions du nord de Montréal.

45Dans les trois quarts des municipalités où il y a élection en 1997, les maires sortant de charge sont réélus. Il n’y a donc changement à la mairie que dans 25 % des cas, ce qui laisse peu de possibilité pour accroître la présence des femmes à ce niveau. Parmi les personnes élues ou réélues, la présence masculine demeure très accentuée, 8,4 % seulement des postes de maire étant occupés par une mairesse.

46Sur les 276 localités où il y a des élections, 40 % sont dans la région Chaudière-Appalaches et 43 % en Montérégie. Les scrutins municipaux de l’automne 1997 sont donc concentrés dans quelques régions. Mais, malgré le nombre de localités, ces cas sont loin de représenter une population équivalente à celle de Laval, Verdun, Lachine, Repentigny, ou à celle des 33 localités de la région de Québec, où des scrutins sont aussi tenus.

47Aux lendemains des scrutins municipaux, certains maires et certaines mairesses se sont retrouvés en situation paradoxale, ayant été élus par des électeurs qui, par ailleurs, avaient élu une majorité de conseillers du parti adverse. C’est le cas de la mairesse de Repentigny, en banlieue de Montréal, qui fit une lutte à sept à la mairie et se retrouva à la tête d’un conseil municipal où trois des six partis politiques étaient représentés. Avec deux élus de son parti, parmi un groupe de dix conseillers, cette nouvelle mairesse a maintenant du pain sur la planche.

48Une situation non moins difficile attend la mairesse de Sainte-Foy (ville adjacente à Québec), suite à sa réélection pour un quatrième mandat, avec deux conseillers sur dix venant de son parti. Dans ce cas, l’opposition est composée de conseillers dits « indépendants », qui n’en sont pas moins très solidaires dans leur rôle de chien de garde de l’administration municipale.

49À Québec, c’est un cas de figure semblable en ce que le maire sortant de charge est réélu pour un troisième mandat, avec huit conseillers de son parti, le Rassemblement populaire de Québec, l’opposition étant partagée entre deux partis ayant respectivement neuf élus (le Progrès civique de Québec) et deux élus (le Parti des citoyens) et un conseiller « indépendant ». Dans une campagne fortement axée sur les problèmes propres à Québec comme ville-centre, les débats électoraux, dominés par la question de la fiscalité municipale, reproduisent le système de partis politiques qui caractérise la politique locale de Québec. Les deux principaux partis s’y affrontent depuis 1977, avec une stabilité relative en ce qui a trait aux programmes et aux projets locaux. Le scrutin de 1997 ébranle toutefois le Rassemblement populaire de Québec dont plusieurs conseillers sortant de charge importants sont défaits. Le RPQ saura-t-il regagner la confiance des électeurs des quelques districts centraux (Limoilou et Saint-Sauveur) qui lui ont fait faux bond ?

Tableau 2. Élections municipales dans quelques villes, 2 novembre 1997

Laval

Québec

Sainte-Foy

Repentigny

Candidats à la mairie

4

4

3

7

Nombre de partis

4

3

1

6

Maire sortant de charge réélu

oui

oui

oui

non

Participation électorale

50,0 %

43 %

50 %

56,4 %

N électeurs

227 153

118 597

50 810

36 101

  • 3 La Presse, Ier novembre 1997, b5.

50La situation politique est plus stable à Laval, où le Parti du ralliement officiel (PRO) est majoritaire au conseil depuis 1981. Le maire a été réélu pour un troisième mandat, avec 16 conseillers sur 21, dans une lutte à quatre partis qui s’est avérée très « coriace » dans les quartiers (selon l’expression du journaliste Jean-Paul Char-bonneau3). Ce constat est intéressant puisqu’il permet de souligner le rôle des partis politiques dans les campagnes électorales qui se déroulent dans les quartiers. L’exemple de Laval montre que, avec un système de partis, il y a une pluralité de candidatures dans les quartiers qui provoque des débats et une mobilisation autour des enjeux très locaux. Dans une ville de la taille de Laval, qui compte plus de 300 000 habitants et qui, ne l’oublions pas, a été formée à la suite d’un regroupement important il y a 30 ans, les espaces de vie que sont les quartiers sont aussi significatifs pour les populations que le sont les questions plus globales qui retiennent l’attention au niveau de l’ensemble de la ville.

La politique montréalaise

51Pendant que les dés sont jetés dans quelque 800 municipalités à l’automne 1997, une lutte électorale de plus longue durée s’amorce à Montréal, en vue du scrutin de novembre 1998. Vision Montréal, ayant à sa tête le maire Pierre Bourque, et le RCM, qui s’oriente vers un congrès au leadership, font face à des difficultés internes majeures qui nécessitent du temps. Le calendrier est aussi serré pour quelques autres prétendants à la mairie. Comment s’active-t-on de part et d’autre ?

52Du côté de Pierre Bourque et de son parti Vision Montréal, la quatrième année de mandat s’avère très difficile. À l’intérieur du parti, les tiraillements conduisent au départ de plusieurs conseillers, de sorte que le parti ne détient plus la majorité des sièges au conseil municipal. Les conséquences en sont importantes à plusieurs égards. D’un côté, la capacité de fonctionner selon un mode consensuel au comité exécutif est ébranlée du fait que deux membres se dissocient du parti du maire. Ce dernier, dans une tentative de les exclure du comité exécutif, se heurte à la loi qui limite les prérogatives du maire à cet égard. D’un autre côté, le processus d’élaboration des politiques est remis en cause avec le renversement, par une majorité du conseil, de certaines propositions émanant du comité exécutif. En perdant l’appui de la majorité des conseillers, le maire Bourque se voit contraint de gagner les votes des membres du conseil à la pièce, au gré des propositions émanant de l’administration. Une telle situation donne lieu à un marchandage entre le maire et les conseillers, dont une majorité sont « indépendants », et qui rappelle les expériences pénibles des années 1950. La formation du Parti civique de Montréal, par Jean Drapeau, et celle du RCM, une dizaine d’années plus tard, visaient à introduire plus de cohérence dans le processus décisionnel. Mais il semble que les réalignements politiques des années 1997 et 1998 aient détruit les conditions favorables au maintien de procédures quasi parlementaires au sein du conseil municipal.

53À l’extérieur de l’hôtel de ville, le maire amorce dès janvier 1998 un travail de terrain dans les quartiers. Des rencontres en petits groupes dans des lieux bien ciblés, comme les centres d’hébergement pour personnes âgées, lui permettent de faire valoir ses grandes qualités d’entregent. L’été venu, il fera même une tournée à pied des quartiers, prétexte à rappeler certaines réalisations et à en annoncer d’autres. Il voudra montrer son ouverture à l’égard des populations d’immigrants en séjournant, à grand renfort de publicité, dans une famille du quartier Côte-des-Neiges pendant 24 heures.

54Le maire « horticulteur » ne se laisse donc visiblement pas ébranler par les sondages qui le donnent perdant à l’hiver 1998, ni par les dissensions internes à son parti. Lors de l’ouverture officielle de la campagne électorale, en septembre, il a déjà visité lui-même tous les quartiers de la ville, en y apportant son sourire rassurant et ses poignées de main qui valent bien des mots. Il dira qu’il est en campagne électorale « depuis quatre ans »...

55Le rôle de l’opposition officielle est tenu par les représentants du Rassemblement des citoyens et citoyennes de Montréal (RCM). Ce parti est aussi aux prises avec quelques démissions, de même qu’il fait face à une crise de leadership importante alors qu’il s’approche de son congrès à la chefferie. Les disputes à propos de la date de la tenue de ce congrès, et à propos de la possibilité de recourir au suffrage universel pour choisir le chef du parti, cachent des enjeux plus fondamentaux concernant les candidats. Deux candidats sont connus (Thérèse Daviau et Michel Prescott), tandis que l’ombre de Jean Doré (ex-maire de 1986 à 1994 et candidat du RCM défait par Pierre Bourque en 1994) plane encore pendant l’automne 1997.

56Les tensions internes ne sont pas résorbées avec le choix de Thérèse Daviau comme chef du parti au congrès de mars 1998. Elle quitte le parti et la politique, en avril, pour être remplacée par Michel Prescott qui devient donc le candidat à la mairie.

57Fort des résultats des sondages qui le présentent comme gagnant à l’automne 1997, Jean Doré confirme son intérêt pour la politique et annonce, en décembre 1997, son intention de fonder un nouveau parti municipal. Il lance, dès ce moment-là, mais sans succès, un appel à la création d’une coalition visant à renverser le maire Bourque lors du scrutin de novembre 1998.

58En mars 1998, alors que son ancien parti, le RCM, voit sa crédibilité mise en cause par des luttes fratricides, Jean Doré annonce sa candidature à la mairie. Quelques mois plus tard, son parti Équipe Montréal est fondé dans une atmosphère marquée par l’optimisme qu’autorise la première position encore occupée par Doré dans les intentions de vote des électeurs montréalais.

59Parmi les quelques autres personnalités dont le nom circule dans les milieux politiques de la métropole, celui du chef de police de la CUM, Jacques Duchesneau, est le plus crédible. Aussitôt après avoir quitté son poste de cadre à la CUM, M. Duchesneau annonce la création d’un parti municipal, Nouveau Montréal, dont le congrès de fondation est tenu en juin 1998.

60Moins présente dans les médias, mais bien enracinée dans quelques quartiers, la Coalition démocratique de Montréal se prépare à livrer la bataille dans certains districts mais sans candidat à la mairie.

61La scène politique comprend une sixième formation, Parti Montréal, dont le candidat à la mairie, Michel Bédard, s’était déjà fait connaître avec le Parti Éléphant blanc de Montréal, en 1994.

62À ce fond déjà bien garni par les candidats des partis politiques, se sont ajoutés trois candidats indépendants à la mairie, et 20 candidats indépendants aux postes de conseillers en plus des 234 porte-couleur des six partis politiques. Le scrutin de novembre 1998 a donc donné lieu à une mobilisation de candidats impressionnante, tout en demeurant conforme à une tradition bien établie à Montréal depuis 1970. Les candidats et les partis y sont très nombreux et variés, avec un programme ou une plate-forme qui se situe quelque part sur un continuum plus ou moins progressiste, plus ou moins axé sur des engagements concrets, et plus ou moins ouvert aux enjeux de l’ensemble de la ville ou à ceux des quartiers.

63La campagne électorale à la mairie de l’automne 1998 en a été une d’images plus que d’idées, impliquant presque exclusivement trois candidats : Pierre Bourque, Jean Doré et Jacques Duchesneau. Les partis ont dépensé des sommes très considérables en publicité, notamment pour placarder la ville d’un bout à l’autre. Les affiches rectangulaires, souvent alignées verticalement sur les poteaux en bordure des rues, tentaient d’attirer l’attention des automobilistes pressés.

64Pourtant, les occasions pour débattre ont été nombreuses, puisque les principaux candidats à la mairie se sont affrontés en public dans le cadre d’une dizaine de débats. Mais les deux caractéristiques de cette campagne, soit la fragmentation de l’opposition et la stratégie non conflictuelle de Pierre Bourque, ont fait en sorte que les candidats d’Équipe Montréal et de Nouveau Montréal se sont entre-déchirés, mettant ainsi moins d’énergie à combattre le maire sortant.

65Au fur et à mesure que la campagne avançait, la tendance du vote se déplaçait, à la faveur de Pierre Bourque. Soutenant peu d’idées nouvelles, sinon un engagement à maintenir les taxes municipales à leur niveau de 1998, ce dernier a continué sa stratégie de terrain, se prêtant aussi aux invitations des stations de radio et de télévision. Celles-ci lui ont réservé un accueil plus favorable que ne l’ont fait les quotidiens montréalais, tous très critiques des réalisations du maire sortant et appelant à l’urgence du regroupement des forces d’opposition.

66Comme il l’avait fait plusieurs mois auparavant, Jean Doré relança son appel à la formation d’une coalition, sous son leadership, à une dizaine de jours précédant le scrutin. Peine perdue, chacun des aspirants à la mairie préféra terminer la lutte seul. Comme prévu, Pierre Bourque fut réélu pour un deuxième mandat, avec 45,7 % des voix exprimées et 38 des 51 candidats de son parti comme conseillers (tableau 3). Jacques Duchesneau prit la deuxième position, avec 27,0 % des voix, Michel Prescott, du RCM, vint en troisième position avec 14,7 %, et Jean Doré d’Équipe Montréal, avec 10,3 % des voix, prit la quatrième position.

Tableau 3. Élections municipales, 1er novembre 1998, Ville de Montréal

Partis politiques

 % voix à la mairie

Conseillers élus (N)

Équipe Bourque/Vision Montréal

45.7

38

Nouveau Montréal

27,0

4

Rassemblement des citoyens et citoyennes de Montréal

14.7

4

Équipe Montréal

10,3

2

Parti Montréal

1,0

0

Coalition démocratique de Montréal

1

Indépendants

1,3

2

Source : La Presse, 2 novembre 1998, Al.

67Tous les candidats sortant de charge et une vingtaine de nouveaux candidats furent élus pour Vision Montréal. Dans l’opposition, 17 des 19 conseillers étaient déjà en poste. Il y a donc très peu de renouvellement de ce côté, de sorte que les conditions prévalentes au cours du premier mandat de Pierre Bourque devront changer pour que cette opposition renouvelle ses activités.

68Le scrutin du Ier novembre 1998 à Montréal confirme une tendance présente dans la politique municipale de cette ville, à savoir qu’aucun maire n’y a été défait après un premier mandat depuis 1960. Cependant, le scrutin de 1998 a soulevé beaucoup d’intérêt de la part des électeurs, qui se sont rendus aux urnes dans une proportion de 51 %. Il y avait, de toute évidence, plus d’incertitude quant à l’issue de la campagne en 1998 qu’en 1990, alors que 35 % des électeurs s’étaient déplacés pour réélire le maire sortant du RCM, Jean Doré.

***

69Dans les grands dossiers intéressants les municipalités au cours des dernières années, il apparaît très clairement en 1997-1998 qu’ils ne peuvent être conclus en cette période pré-électorale provinciale. La fiscalité municipale, les problèmes des villes-centres et les regroupements municipaux sont autant de questions dont le dénouement pourrait aliéner une partie importante des élites politiques ou des populations qui sont mises sur la glace. Par contraste, des mesures plus sûres sont adoptées, comme la mise en place des centres locaux de développement (CLD), qui injectent un peu de fonds publics dans les régions et dans les villes.

70Si la dynamique locale a montré avec quelle rapidité et quelle efficacité elle a pu soutenir la mobilisation des secours d’urgence lors de la crise du verglas de janvier 1998, et cela malgré des difficultés de concertation, elle paraît impuissante lorsqu’il s’agit de trouver une solution permanente aux problèmes persistants du développement urbain. Quel gouvernement du Québec pourra adopter les mesures nécessaires au contrôle des difficultés liées à la métropolisation et au développement des régions ? S’il ne s’en est pas trouvé jusqu’ici, espérons que l’avenir nous réserve des surprises.

Notes

1 Le Québec compte six régions métropolitaines de recensement. La municipalité qui occupe la position centrale de chaque région est dite « ville-centre ». Ce sont : Montréal, Québec, Chicoutimi, Hull, Trois-Rivières et Sherbrooke.

2 La loi 173 propose de créer un fonds provincial de financement des activités locales pour dégager le gouvernement du Québec d’avoir à puiser les ressources nécessaires à cet effet à même ses propres revenus tirés de l’impôt sur le revenu.

3 La Presse, Ier novembre 1997, b5.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Élections à la mairie, municipalités du Québec, 2 novembre 1997
Légende Source : Rapports régionaux sur les élections à la mairie, ministère des Affaires municipales.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/14643/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 224k

Auteur

Université Laval

© Presses de l’Université de Montréal, 1999

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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