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L’année politique au Québec

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Robert Boily

I. Les aspects institutionnels

De l’affairisme à la politique frustrée

Louis Balthazar

Texte intégral

1Voilà quelque dix années, le Québec avait atteint sa taille adulte en tant qu’acteur international non souverain. À la suite du compromis historique de 1985 entre le gouvernement fédéral de Brian Mulroney et le gouvernement provincial de René Lévesque, le Québec était devenu « gouvernement participant » au sein de la Francophonie. Au Sommet de 1987, à Québec, le premier ministre Bourassa agissait comme une des têtes d’affiche de l’organisme, prenant place au premier rang de la photo officielle des chefs d’État et de gouvernement, à la gauche du président Mitterrand (M. Mulroney était à droite), et présidant le deuxième volet des travaux, sur la coopération et le développement.

2Mais, au même moment, comme si c’était là le tribut à payer pour le climat d’harmonie qui régnait entre la diplomatie canadienne et la para-diplomatie québécoise, le Québec se confinait volontairement à un rôle plus effacé dans ses relations internationales. La dépolitisation et la privatisation étaient à l’ordre du jour du gouvernement Bourassa, à l’externe comme à l’interne. Cela est apparu, à l’évidence, quand Paul Gobeil reçut le portefeuille du ministère des Affaires internationales qui regroupait le commerce extérieur et les relations internationales. Le nouveau ministre parlait d’un « changement radical » de politique et mettait l’accent sur les fonctions économiques de son ministère. Il se faisait fort d’interpréter le mot « affaires » dans le sens restreint qu’on lui accorde généralement dans les milieux économiques. La politique extérieure du Québec prit alors une allure tout affairiste. On s’en remettait volontiers à la diplomatie canadienne dans les dossiers de politique étrangère.

3Le retour du Parti québécois (PQ) au pouvoir, à l’automne de 1994, marqua un changement de cap. Sans abandonner les orientations économiques du gouvernement précédent, le premier ministre Parizeau et le nouveau titulaire des Affaires internationales, de l’Immigration et des Communautés culturelles, Bernard Landry, ont remis à l’honneur une véritable politique extérieure.

4Puis, dans la foulée de la défaite référendaire et d’une politique de redressement des finances publiques, la politique s’est vue frustrée à la fois par le démantèlement du réseau des délégations et par la conduite intransigeante de la politique étrangère canadienne.

5Voilà dix années que le Québec ne s’est guère comporté comme un acteur politique sur la scène internationale, d’abord parce qu’il ne le voulait pas, ensuite parce qu’il ne le pouvait pas. L’intervalle préréférendaire n’aura été qu’une courte exception. Les orientations des relations internationales du Québec ont surtout été de nature économique, bien que le Québec n’ait pas tout à fait renoncé à ses dimensions politiques et culturelles. Cela apparaîtra aussi à l’examen des relations entre le Québec et ses principaux partenaires.

Orientations

6Au cours de la décennie, certaines orientations sont demeurées constantes. D’autres ont été modifiées par le retour du PQ au pouvoir en deux temps majeurs : la période préréférendaire avec Jacques Parizeau et l’après-référendum avec Lucien Bouchard. Les continuités ont été ressenties dans le domaine économique, les mutations dans les domaines politique et des affaires publiques.

Privilégier l'économie

7En soi, il n’y a rien de nouveau dans l’insistance mise par le gouvernement du Parti libéral du Québec (PLQ) sur le caractère résolument économique de ses relations internationales à compter de l’été 1988. Depuis l’élan des années 1960, tous les gouvernements québécois ont voulu justifier la présence du Québec à l’étranger par les retombées économiques qu’une telle présence produit. Cet argument paraissait le plus susceptible de légitimer les opérations internationales auprès de la population. Il ne fait pas de doute, non plus, que la gestion de l’économie québécoise a imposé l’ouverture à l’extérieur. Pour une petite société comme celle du Québec, l’industrialisation avait nécessité à la fois l’apport d’investissements étrangers et l’exportation de produits vers l’extérieur. Les relations économiques internationales du Québec sont des bouffées d’air frais pour la nation québécoise.

8Le nouveau départ insufflé par le PLQ en 1988 relevait donc bien moins de la découverte de l’importance des « affaires » que d’une volonté de dégager abstraitement les opérations économiques de leurs inévitables connotations politiques et même culturelles. Pour Paul Gobeil et pour John Ciaccia, qui lui succédait en 1989, il fallait affirmer bien haut que le Québec ne se comportait plus dorénavant comme un acteur politique mais comme un agent de promotion économique.

9Paradoxalement, M. Ciaccia est probablement celui qui a le plus voyagé, parmi tous les titulaires du ministère québécois voué aux relations internationales. Il a littéralement sillonné la planète, se produisant, souvent en compagnie d’autres ministres et de gens d’affaires, sur tous les continents. Mais autant ce ministre a établi de contacts étrangers, autant il s’est gardé de toute incursion dans le domaine politique et de rencontres qui n’auraient pas eu un caractère strictement économique. Il est assez significatif qu’aient été annulés, par exemple, deux projets de voyage en France, le pays qui a consacré le Québec comme acteur politique.

10Cette orientation purement économique et technique a été soulignée par le document d’orientation publié par le ministère des Affaires internationales en septembre 1991, Le Québec et l’interdépendance. Le monde pour horizon. Éléments d’une politique d’affaires internationales. Dans cet énoncé, la politique québécoise s’inscrit dans le cadre de la mondialisation, de l’interdépendance économique et technologique. Le caractère unique de la culture québécoise n’en est pas moins mis en relief, de même que la participation du Québec à la Francophonie. Mais le document ne s’attarde guère aux significations que revêt cette spécificité à l’intérieur d’une politique globale.

11Il en ira tout autrement avec l’arrivée au pouvoir du Parti québécois en 1994, surtout durant la période qui a précédé le référendum. Mais l’élan économique des relations internationales du Québec n’en sera pas pour autant ralenti. Le premier ministre Parizeau et le ministre des Affaires internationales Bernard Landry s’étaient depuis longtemps engagés à poursuivre une politique économique ouverte à l’interdépendance, à la mondialisation des marchés et aux échanges technologiques. Ils s’étaient montrés tout aussi favorables à l’Accord de libre-échange canado-américain (ALE) que le gouvernement Bourassa. Ils avaient aussi appuyé l’extension de cet accord au Mexique dans le cadre de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), entré en vigueur en 1994.

  • 1 Ces données et celles qui suivent proviennent du Service des données du ministère de l’Industrie, d (...)

12Cette décennie est donc bel et bien marquée, indépendamment des changements de gouvernement, par un progrès fulgurant des exportations québécoises vers l’étranger, particulièrement vers les États-Unis. De 1991 à 1997, les expéditions de marchandises du Québec vers l’extérieur du Canada ont doublé, passant de 26 à 52 milliards de dollars. Comme les importations ont crû plus lentement au cours de cette même période, le Québec a pu transformer son déficit commercial chronique (3,4 milliards en 1989) en un surplus remarquable de 6,7 milliards en 19971.

13Autre trait marquant de la décennie : les marchés extérieurs sont devenus plus importants pour le Québec que le marché canadien. En 1988, le Québec exportait encore 52,9 % de biens et services vers les autres provinces canadiennes et 47,1 % vers l’étranger. Dix ans plus tard, en 1997, ces proportions étaient plus qu’inversées. Les exportations internationales avaient grimpé à 65 % par rapport à 35 % pour le Canada.

  • 2 Les importations peuvent aller jusqu’à 52 % si l’on tient compte des marchandises qui transitent vi (...)

14Cette nouvelle évolution, qui semble bien irréversible, est due, pour une très grande part, au commerce avec les États-Unis. C’est grâce aux exportations massives vers le sud que le Québec enregistre maintenant un surplus commercial. En 1991, deux ans après l’entrée en vigueur de l’ALE, le marché américain recevait 73,4 % des biens québécois exportés mais les importations américaines ne comptaient que pour 44,1 %. En 1997, c’est 82 % des exportations québécoises de marchandises qui vont aux États-Unis tandis que les importations demeurent beaucoup plus faibles, se situant à 47 %2. Le Québec exporte maintenant deux fois plus de biens (plus de 42 milliards) vers le pays voisin qu’il n’en importe (environ 21 milliards). Il est donc clair que le surplus commercial québécois est dû au commerce avec les États-Unis. D’autant plus que les échanges avec le reste du monde, avec l’Europe notamment, demeurent déficitaires.

15Il est aussi très clair que la croissance du commerce extérieur par rapport aux échanges interprovinciaux est due à l’intensification des exportations aux États-Unis. On comprend alors pourquoi le Parti québécois se faisait fort d’applaudir à l’ALE et à l’ALENA, qui ont nettement réduit la dépendance québécoise à l’égard du Canada. Un gouvernement qui se propose de réaliser la souveraineté du Québec a donc tout intérêt à stimuler, tout autant et davantage qu’un gouvernement du PLQ, les échanges économiques internationaux.

16Notons encore que cette décennie a vu croître, de façon plutôt spectaculaire, le commerce des produits de haute technologie et à forte valeur ajoutée. Le Québec est devenu, entre autres, le centre canadien de l’industrie aéronautique. Il a aussi développé le secteur des télécommunications avec un dynamisme remarquable. C’est maintenant ce secteur qui figure en tête de liste des expéditions vers les États-Unis.

  • 3 Voir les textes de P. Soldatos dans L’Année politique au Québec, 1987-1988 et 1988-1989, Montréal, (...)

17Cette expansion remarquable du commerce américano-québécois n’a pas trouvé son équivalent entre le Québec et d’autres pays. En dépit des efforts répétés des gouvernements, des multiples voyages sur plusieurs continents, le Québec n’a pas réalisé ce que Panayotis Soldatos appelait la « quatrième option », c’est-à-dire une complémentarité de la continentalisation et de la diversification de l’économie3. Sans doute des progrès ont été enregistrés quant aux exportations de haute technologie vers l’Europe. Des investisseurs européens ont pu être attirés par le Québec qui devenait, avec l’ALENA, une porte d’entrée en Amérique du Nord. Les relations économiques avec d’autres pays, tout particulièrement en Asie, ont progressé au cours de la décennie. Mais un fait brutal demeure. Le Québec est toujours déficitaire avec tous ses partenaires, mis à part les États-Unis et, ce qui a peu d’importance, le Moyen-Orient. Les échanges avec des pays comme le Royaume-Uni, l’Allemagne, la France, le Japon n’ont pas atteint une proportion qui permettrait de parler de diversification. Les changements de gouvernement n’ont marqué aucune différence à cet égard.

Le Québec, acteur politique

18C’est, bien entendu, au chapitre de la politique que les changements sont apparus. Après la dépolitisation libérale, le gouvernement Parizeau a on ne peut plus valorisé la politique internationale. Celui de Lucien Bouchard, par contre, s’est montré beaucoup plus ambivalent et a dû faire face à une intransigeance fédérale sans précédent.

19Notons d’abord que la politique n’a pas été tout à fait absente des relations internationales sous Robert Bourassa. Ce dernier a rencontré plusieurs chefs d’État et de gouvernement au cours de son mandat. Il a voyagé en Europe presque chaque année. Il est vrai que toutes ses visites européennes gravitaient autour de la conférence économique de Davos, où il se présentait comme un humble observateur tout en bénéficiant de quelques rencontres non officielles. Mais ses séjours en France, en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne ont été à l’occasion marqués par des rencontres officielles importantes et jalonnés de déclarations parfois étonnantes. Ainsi, ses fameux propos de 1990, repris en 1992 dans un contexte québécois turbulent, sur le maintien d’une « superstructure canadienne », ont donné lieu à quelques conjectures politiques. Il faut dire que la période qui a suivi l’échec de l’Accord du lac Meech plaçait le Québec presque inévitablement dans une situation politique incertaine et particulière, qui suscitait un certain intérêt sur la scène internationale. D’autant plus que d’autres fédérations étaient alors remises en question ou modifiées.

  • 4 Cité par Manon Tessier, « Retour sur la scène internationale », Toute l'année politique, économique(...)

20Si M. Bourassa demeurait ambigu et MM. Daniel Johnson, son successeur, et John Ciaccia, le ministre des Affaires internationales, silencieux, M. Jacques Parizeau ne s’est pas privé de déclarations et de démarches toutes politiques tandis que le ministre Bernard Landry se produisait aussi autant qu’il le pouvait. Dès le mois d’octobre 1994, le nouveau ministre annonce ses couleurs. Tout en demeurant un « partisan actif » de la libéralisation des échanges, il entend affirmer l’identité québécoise et inscrire les relations internationales « dans une vision du développement qui intègre la dimension politique et socioculturelle au lieu de les réduire aux seuls impératifs du commerce4 ».

21Le grand événement politique est, comme il se doit, la visite de M. Parizeau à Paris, en janvier 1995. Le premier ministre est reçu à l’Elysée par le président Mitterrand, à Matignon par le premier ministre Balladur et à l’Assemblée nationale par son président, Philippe Séguin. Il rencontre aussi Jacques Chirac, alors candidat à la présidence de la République. Parizeau ne se prive pas d’annoncer l’imminence de l’accession du Québec à la souveraineté. Il obtient des appuis de Séguin et de Chirac. Ce qui entraîne des répliques plutôt gauches et malveillantes de l’ambassadeur du Canada, Benoît Bouchard, à l’endroit du président de l’Assemblée nationale, et du premier ministre Chrétien envers celui qui deviendra le président de la France. L’ambassadeur semble ignorer le haut rang qu’occupe M. Séguin tandis que M. Chrétien minimise la candidature de M. Chirac.

22MM. Parizeau et Landry, sans convoiter le même succès à Washington, s’efforcent tout de même de sensibiliser les Américains sinon à la cause de la souveraineté, du moins à l’orthodoxie économique d’un Québec souverain.

  • 5 Ibid., p. 121.

23Le gouvernement québécois utilise aussi sa participation aux institutions de la Francophonie pour préparer son rôle d’État souverain. Le ministre Landry s’adresse aux représentants des institutions européennes. « Nous ne faisons rien de plus et rien de moins que les peuples d’Europe5 », déclare-t-il pour expliquer le projet québécois de souveraineté limitée.

  • 6 Le Canada dans le monde, Ottawa, Travaux publics et services gouvernementaux, 1995, p. 44.

24La réaction du gouvernement fédéral et de son appareil diplomatique ne se fait pas attendre. Mais cette réaction se doit de demeurer modérée et de ne pas jeter de l’huile sur le feu. Il faudra attendre la victoire du NON au référendum pour que la diplomatie canadienne s’embarque dans une véritable campagne de promotion de l’unité canadienne et d’encadrement systématique des activités internationales du Québec. Plus souvent même, la politique étrangère du Canada se définit comme si le gouvernement du Québec n’existait pas. Dès avant le référendum, d’ailleurs, l’énoncé politique du ministère canadien des Affaires étrangères et du Commerce international présente le Canada comme un pays bilingue, multiculturel et où vivent des populations autochtones. La promotion des « valeurs » et de « la culture » canadiennes est une des priorités de la politique étrangère du Canada. Il y est même question d’un « système d’éducation » canadien. Le mot « province » n’y apparaît même qu’une seule fois pour affirmer l’intention du ministère de travailler « de près avec les provinces, le secteur privé, les universités, les collèges et tous les intervenants afin de promouvoir les institutions d’enseignement supérieur de notre pays6 ». Nulle part, le Canada n’y apparaît comme une fédération.

25C’est donc sous le gouvernement Bouchard que cette nouvelle diplomatie exclusive et nationaliste se manifeste tous azimuts. Fort de la victoire référendaire et fouetté par la marge étroite de cette victoire, le gouvernement fédéral s’emploie, de toutes les manières possibles, à célébrer l’unité canadienne et à contrer toutes les actions du gouvernement souverainiste du Québec. Que ce soit à Paris, où M. Chrétien renoue avec le président Chirac et empêche l’émission d’un timbre commémoratif de la visite de De Gaulle au Québec en 1967, à Washington, où on ne tolère plus la présence discrète d’un représentant du Québec, au sein de la Francophonie où on présente Moncton et la région d’Ottawa comme sites du Sommet et des Jeux, au Canada même où on court-circuite les visites officielles au Québec, tout est mis en œuvre pour étouffer la politique internationale québécoise.

26À ceux qui leur reprochent ces attitudes intempestives et cet exclusivisme intolérant, les responsables canadiens se font fort de pointer du doigt les intentions du gouvernement québécois quant à la promotion de la souveraineté à l’étranger. Comment les représentants canadiens ne lutteraient-ils pas contre ceux qui cherchent à détruire le pays ?

27Qu’en est-il ? Le gouvernement du Québec s’emploie-t-il toujours, sous Lucien Bouchard, à promouvoir la souveraineté dans ses activités internationales ? Il n’est pas facile de répondre objectivement à cette question. Voyons quels arguments on peut utiliser de part et d’autre.

28On peut répondre oui en faisant valoir que la souveraineté est toujours l’objectif majeur d’un gouvernement du Parti québécois, que M. Bouchard s’est engagé à tenir un référendum sur la question au cours d’un mandat ultérieur et que son gouvernement cherche à préparer le terrain pour le jour où le Québec deviendra souverain. On peut encore citer le plan stratégique du ministère des Relations internationales pour 1997-2000 où il est question de promouvoir les éléments qui caractérisent la société québécoise de manière à bénéficier, le moment venu, d’appuis à la réalisation du projet politique du gouvernement.

29Par contre, on peut arguer que ce même plan stratégique s’en tient pour le moment, c’està-dire à tout le moins jusqu’à la fin de 1998, à promouvoir le Québec tel qu’il est, à fonctionner dans le cadre constitutionnel canadien, à éviter les affrontements, voire à utiliser les ressources des services extérieurs canadiens. D’ailleurs, comment promouvoir la souveraineté du Québec partout dans le monde et en même temps fermer plusieurs délégations, comme cela s’est fait en 1996, pour ne conserver que les six délégations générales de Paris, New York, Bruxelles, Londres, Tokyo et Mexico ? De plus, si l’on observe le comportement des représentants québécois à l’étranger, force est de constater que, tant dans leurs paroles que dans leurs actes, ils se montrent fort prudents et modérés au cours de cette période. Dans la mesure où on cherche, par la suite, à corriger l’effet dévastateur de ces fermetures en ouvrant de nouveaux bureaux et en se donnant des antennes, par l’intermédiaire de bureaux commerciaux, publics ou privés, voire à l’intérieur même des services canadiens, on semble chercher, plus ou moins délibérément, à en atténuer la dimension politique et à mettre l’accent sur les dossiers économiques et culturels. Le plan stratégique 1997-2000 insiste d’ailleurs assez fortement sur la promotion de la culture québécoise à l’intérieur d’une relance du secteur dit des « affaires publiques ».

Les affaires publiques

30La grande lacune des affaires internationales au cours des années Bourassa est sans doute d’avoir négligé ce secteur qui concerne la diffusion de l’information relative au Québec, l’établissement de réseaux internationaux, la promotion des produits culturels québécois, l’encouragement des études sur le Québec.

31Il serait injuste de porter une accusation trop catégorique. Les affaires publiques n’ont pas été tout à fait abandonnées au profit des « affaires » tout court. M. Ciaccia déclarait lui-même, peu de temps après son affectation au ministère des Affaires internationales, à l’automne de 1989 :

  • 7 Allocution prononcée à l’occasion de la semaine Italie-Québec, Le Devoir, 25 novembre 1989, A7.

Mon intérêt pour le développement économique s’accompagne constamment d’un souci du développement culturel. Le dynamisme d’une société ne se compartimente pas. En raison même de l’importance des télécommunications, le domaine de la culture est le lieu d’enjeux majeurs à la fois pour notre spécificité et pour les retombées économiques7.

32Mais il faut bien constater que les ressources affectées aux affaires publiques sont demeurées faibles et que la très grande majorité des nombreux voyages du ministre revêtaient une portée essentiellement économique. Il fallait parler d’« industries culturelles » pour accorder quelque prestige au monde de la culture. Pourtant, à la même époque, la diplomatie culturelle canadienne poursuivait dans son élan, se manifestait partout avec une volonté nette de faire connaître le Canada, « sa culture » et ses attraits. Les études canadiennes ont été encouragées, stimulées, financées partout sans relâche. S’il était important pour le Canada de se faire connaître autrement que par ses opérations commerciales, cela l’était, à plus forte raison, pour le Québec, société distincte.

33Même le gouvernement Parizeau, au moment de ses grandes manœuvres politiques, ne semble pas se soucier outre mesure de l’image souvent déformée du Québec à l’étranger. À cet égard, au moins dans les intentions du plan stratégique 1997-2000, un réveil semble s’opérer dans la période postréférendaire. Mais les moyens sont tragiquement limités. Des amis du Québec aux États-Unis, en Allemagne, en Italie, en Amérique latine et ailleurs ont vivement protesté après les fermetures draconiennes de 1996.

34Pour remédier à ces carences, une Association internationale d’études québécoises est fondée en 1997. Puisqu’elle est d’abord financée par le gouvernement, elle apparaît aux yeux de plusieurs, aux yeux surtout des agents de la diplomatie culturelle canadienne, comme un instrument au service du gouvernement québécois. Pourtant, cette association s’est affirmée et s’est avérée tout à fait indépendante, dans ses visées intellectuelles, de la politique gouvernementale. Régie par un conseil d’administration autonome, elle a organisé des colloques qui n’avaient rien de politique, elle a financé, selon des critères rigoureusement académiques, des projets de recherche, d’enseignement ou de publications dans plusieurs pays.

35Malgré les grandes faiblesses de la politique québécoise d’affaires publiques au cours des dix dernières années, soit de par l’absence de volonté, soit en raison de moyens fort limités, le Québec est mieux connu dans le monde en 1998 qu’il ne l’était en 1988. Cela est sans doute dû au travail obscur de plusieurs représentants québécois, aux soubresauts spectaculaires de la politique et au dynamisme de la société québécoise. Mais l’orientation générale des relations internationales du Québec y a assez peu contribué. Tout s’est passé comme si le dynamisme imprimé à la politique extérieure au cours des années 1960 et 1970, et soutenu durant les années 1980, s’était relâché. C’est somme toute avec peu d’ardeur, à l’exception de l’année qui a précédé le référendum, que le Québec a continué de se manifester dans le monde.

Les relations

36Cela est apparu particulièrement dans les relations du Québec avec ses partenaires. Un peu partout, les trois périodes ont donné lieu aux mêmes accents : une allure nettement économiste jusqu’à 1994, un grand feu d’artifice en 1994-1995, le retour au calme plat et à la quasi-tutelle canadienne de 1996 à la fin de 1998. Voyons cela par pays et régions.

États-Unis

37On reconnaît de plus en plus, au cours de la décennie, que les États-Unis constituent le partenaire primordial du Québec ; pour des raisons économiques qui sautent aux yeux mais aussi pour des raisons géopolitiques et culturelles.

38Sous les régimes libéraux de Robert Bourassa et Daniel Johnson, en raison de l’accent placé sur l’économie, on cultive l’amitié américaine. M. Bourassa entretient des liens personnels et privilégiés avec les gouverneurs des États limitrophes comme le Vermont, New York et le Maine. Le Québec est presque toujours présent et actif à la Conférence annuelle des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des premiers ministres des provinces de l’est du Canada. Il se rend à New York et à Washington à quelques reprises. Son ministre John Ciaccia se retrouve fréquemment aux États-Unis.

39Comme cela a été noté plus haut, c’est la mise en marche du traité de libre-échange qui a marqué cette période. Comme ce traité a été bénéfique pour l’économie québécoise et que tous les gouvernements se sont entendus là-dessus, il en est résulté un resserrement des liens entre le Québec et les États-Unis et une attention croissante du Québec aux affaires américaines. On s’est activé, tout particulièrement, à défendre la cause de sociétés québécoises exportatrices auprès du département du Commerce américain ou auprès de tribunaux d’arbitrage de l’ALENA.

40Pour M. Bourassa, au surplus, les Américains comptaient d’autant plus qu’ils devaient financer le projet de production d’électricité de Grande-Baleine qui lui tenait tant à coeur. On comptait aussi, au début de la décennie, sur les exportations d’électricité vers le sud pour rentabiliser le projet. La baisse de la demande d’énergie, à laquelle s’est ajoutée la campagne de publicité fort bien réussie des Cris de la baie James, a eu raison des attentes des gouvernements Bourassa et Johnson. Tous les contrats anticipés de ventes d’électricité à l’État de New York et aux États de la Nouvelle-Angleterre ont été annulés, sauf dans le cas du Vermont. Mais les exportations d’électricité vers les États-Unis ont continué de progresser, en dépit de fréquentes fluctuations.

41Au cours de toute la décennie, même après les fermetures de délégations, le Québec a voulu maintenir une présence à Washington, d’abord par son bureau de tourisme, puis par les activités du conseiller national attaché à la délégation générale de New York. L’ambassade du Canada n’a jamais vu d’un bon œil les allées et venues de ce fonctionnaire québécois, le gouvernement canadien s’étant toujours objecté à une présence politique des provinces dans la capitale américaine.

42Les choses se sont envenimées en 1994, quand le gouvernement Parizeau a affecté une personne bien connue pour ses convictions souverainistes, Anne Legaré, au poste de conseiller national à New York, avec une mission spéciale dite de « monitoring » à Washington. L’ambassade canadienne s’est offusquée de ce que Mme Légaré loue un appartement de fonction dans la capitale et multiplie les rencontres dans un contexte préréférendaire.

43Comme Mme Légaré quitta ses fonctions peu après le référendum et qu’un conseiller national plus discret l’avait remplacée, tout semblait revenu à la normale. Mais, dans l’atmosphère d’inquiétude post-référendaire, il fallait peu de chose pour que l’ambassade prenne la mouche à nouveau. Cela s’est produit quand Marc Boucher fut nommé au poste et obtint la permission de tenir une résidence à Washington, en raison de la santé de son épouse. Même si M. Boucher se contentait d’activités irréprochables qui ne visaient qu’à faire valoir les positions traditionnelles du Québec au sein de la fédération canadienne, il devint l’objet de suspicion des services canadiens et n’obtint jamais la collaboration des diplomates en poste à Washington.

44À l’été de 1997, la question de la présence québécoise à Washington faisait l’objet d’échanges de lettres entre le ministre des Affaires étrangères du Canada, Lloyd Axworthy, et le ministre québécois des Relations internationales, Sylvain Simard. Le premier faisait appel à une soi-disant entente datant de 1987 pour insister sur l’unicité et l’uniformité de la diplomatie canadienne dans l’univers complexe de Washington. Le second répondait en faisant état du rôle tout à fait limité du conseiller national, un rôle qui ne portait aucun préjudice à la politique canadienne, demeurait confiné à l’observation, à quelques contacts non politiques et ne dépassait en rien les compétences du gouvernement du Québec.

45À la fin de 1998, le poste de conseiller national n’était pas occupé. M. Boucher avait été affecté à d’autres fonctions à Québec et n’était pas encore remplacé.

46On ne saurait passer sous silence les manœuvres de l’ambassadeur américain à Ottawa, James Blanchard, au moment du référendum. M. Blanchard, ancien gouverneur démocrate du Michigan, ne s’était pas privé, à l’occasion de discours qu’il avait prononcés devant des auditoires québécois, de faire remarquer qu’un Québec souverain n’était pas assuré de réintégrer rapidement l’ALENA. Il est allé plus loin, de son propre aveu, durant la campagne référendaire, en s’activant auprès de son gouvernement pour qu’il s’engage en faveur du camp du NON. Déjà, son ami le président Clinton avait fait l’éloge du modèle canadien de relations entre diverses cultures, lors d’une visite officielle à Ottawa. En octobre 1995, lors d’une conférence de presse, le président déclara qu’il ne comprenait pas ceux qui s’apprêtaient à voter OUI au Québec. Plus encore, le secrétaire d’État Warren Christopher ajoutait qu’il ne fallait pas s’attendre au maintien des liens positifs existant entre le Canada et les États-Unis si une autre « organisation » succédait à la fédération canadienne. C’était frapper de plein fouet l’argument majeur des souverainistes en faveur d’un nouveau type de partenariat canado-québécois.

47Ces déclarations menaçantes venant de Washington s’écartaient quelque peu de la ligne de conduite que s’était tracée le gouvernement américain depuis 1977 ; c’est-à-dire un appui à l’unité canadienne accompagné d’un grand respect des décisions démocratiques à l’intérieur du Canada.

48Toutefois, au moment même où l’ambassadeur Blanchard s’employait à exercer des pressions interventionnistes, son conseiller immédiat à l’ambassade (Deputy Chief of Mission), David Jones, pensait autrement. Il s’en expliquait dans un article publié à l’hiver de 1997 dans le Washington Quarterly. Non pas qu’il fût favorable à l’indépendance du Québec, mais il considérait qu’une telle évolution n’avait rien de catastrophique et que Washington devait s’y préparer de façon réaliste. M. Jones encourut le blâme du département d’État pour ne pas avoir obtenu l’autorisation de ses supérieurs mais sa position ne fut pas officiellement contredite.

49Enfin, il faut souligner la présence continue, au cours de toute cette période, d’observateurs et d’interlocuteurs américains de qualité dans les personnes des consuls généraux des États-Unis qui se sont succédé à Québec. Cette représentation américaine dans la capitale québécoise n’a d’autre fonction que politique. Washington tient à conserver cette antenne auprès des milieux gouvernementaux, parlementaires et autres. C’est une indication du souci de Washington de demeurer bien informé de la politique québécoise, et c’est une reconnaissance implicite de la société distincte.

France

50Si la France a toujours été plus explicite dans la reconnaissance du Québec comme acteur international distinct, on ne peut dire qu’elle ait beaucoup progressé dans cette direction au cours de la dernière décennie. Le Québec, pour sa part, n’a guère sollicité son appui au cours des années Bourassa-Johnson pour opérer une spectaculaire rentrée à Paris en 1994-1995. Depuis le référendum, les relations sont redevenues plus routinières sans retomber dans la quasi-léthargie du début des années 1990. Il faut toutefois dire que les rapports entre le Québec et la France avaient été si solidement établis à l’époque de Charles de Gaulle, donnant lieu à de multiples organismes permanents de coopération, qu’elles ont pu se poursuivre en dépit d’une certaine tiédeur politique.

51L’énoncé de politique d’affaires internationales du gouvernement du PLQ, déposé en 1991, mentionne à peine les liens spéciaux qui ont uni le Québec à la France depuis 1961. Les relations franco-québécoises y sont envisagées surtout sous leurs volets économiques et technologiques. Certes, les efforts en vue de renforcer ces aspects des rapports ont donné quelques résultats : des investissements, des échanges et un accroissement du commerce. Mais la France n’a jamais reçu plus de 2 % des exportations québécoises.

52Les rencontres annuelles entre premiers ministres n’ont jamais été officiellement suspendues. Mais il aura fallu attendre neuf ans après la visite de Jacques Chirac en 1987 pour que le Québec reçoive un chef de gouvernement français. Le premier ministre Juppé est accueilli à Québec en juin 1996, mais l’événement demeure sans éclat, axé sur les relations économiques plutôt que sur la dimension politique. M. Juppé se garde bien de toute déclaration compromettante sur l’avenir du Québec et séjourne aussi longtemps à Ottawa. Sur la question de l’amiante qui devait faire l’objet d’interdiction en France à compter de janvier 1997, ni Ottawa ni Québec ne parviennent à faire fléchir le gouvernement français.

53Quant à l’appui de la France à l’accession du Québec à la souveraineté, les dirigeants du Parti québécois l’ont toujours considéré comme un acquis. Le premier ministre Parizeau se faisait fort de compter sur une reconnaissance diplomatique rapide de l’État français dans le cas d’une déclaration québécoise de souveraineté. Avait-il raison ? Difficile à dire, puisqu’il s’agit d’une hypothèse. Si l’on en juge cependant par les déclarations des personnalités politiques françaises, l’engagement n’est pas très clair. À partir du slogan jadis énoncé par Raymond Barre, « non-indifférence, non-ingérence », la formule la plus souvent employée, c’est que la France « accompagnera » le Québec dans son évolution, quelle qu’elle soit. Certains sont allés plus loin, tels Michel Rocard et Philippe Séguin, disant souhaiter l’indépendance du Québec. Mais la plupart des responsables se sont bien gardés de dépasser les formules d’amitié. Il est certain, par ailleurs, que la France valorise sa relation avec le Canada et n’entend pas la remettre en cause pour favoriser le Québec. Cela a été manifestement visible chez Alain Juppé et davantage chez son successeur Lionel Jospin, comme cela l’était chez le président Mitterrand. Quant à Jacques Chirac, plus près de la tradition gaulliste, il a tout de même reçu le premier ministre canadien, Jean Chrétien, fort courtoisement et ne lui a pas tenu rigueur pour ses propos désobligeants de janvier 1995.

54On peut donc penser que la France demeurera prudente dans ses amitiés québécoises. Il est certain qu’elle songera d’abord à son propre intérêt national, comme cela est visible dans nombre de dossiers. En fonction de cet intérêt et de ce que représente le Canada pour les Français, elle pourrait fort bien tarder quelque peu à mettre tout son poids dans la cause québécoise, si cette cause devait faire l’objet d’un affrontement entre Ottawa et Québec.

L'Europe

55La France ayant elle-même jeté son dévolu sur l’Europe, il va de soi que le Québec s’est toujours intéressé à établir et à maintenir de bonnes relations avec la plupart des pays d’Europe. Ces relations ont été cultivées au cours de la décennie.

56Avec le Royaume-Uni d’abord, qui apparaît souvent comme le second partenaire économique du Québec (loin derrière les États-Unis), la relation spéciale, fondée sur des rapports anciens remontant à l’époque coloniale, a été entretenue tout au long de la décennie. Les coupures de février 1996 n’ont pas affecté la délégation générale de Londres qui s’est vue plutôt attribuer des responsabilités additionnelles pour le nord de l’Europe. Les changements de régime n’ont pas modifié la politique québécoise envers le Royaume-Uni. Le gouvernement du PQ s’est vivement intéressé au sort de l’Écosse, à sa reconnaissance comme nation distincte et à la décision de sa population de se redonner un Parlement. Mais les relations entre dirigeants écossais et québécois sont demeurées discrètes. Au Québec, à tout le moins, on aime bien citer le RoyaumeUni comme un beau modèle de structure asymétrique.

57La délégation générale de Bruxelles a permis au Québec d’entretenir des liens privilégiés avec la communauté wallonne, sans négliger la Flandre, et de trouver, encore ici, un bel exemple de fédéralisme décentralisé. M. Bourassa, lors d’une visite en 1989, y voyait même un modèle dont le Canada aurait dû s’inspirer, selon lui, pour enchâsser dans la Constitution la capacité internationale des unités membres. Mais la signification de Bruxelles dépasse de beaucoup la Belgique. En tant que capitale de l’Europe, elle est pour le Québec un carrefour d’activités et de contacts avec plusieurs Européens et avec les institutions de l’Union européenne. On sait l’intérêt que portait Robert Bourassa aux structures de cette Union. Cet intérêt a été ravivé par les leaders du PQ, qui voient dans l’Europe un modèle de partenariat entre pays souverains.

58L’Allemagne est un important partenaire commercial qui se situe au second rang des échanges québécois en 1997. Il s’agit encore d’une structure fédérale intéressante et d’un pays où le Québec compte beaucoup d’amis. On a pu le constater au moment de la fermeture de la délégation de Düsseldorf. Les protestations ont été assez vives pour que le gouvernement se corrige quelques mois plus tard en ouvrant un bureau, cette fois-ci à Munich, capitale de la Bavière, un État fédéré qui conserve des liens particuliers avec le Québec.

59Plus encore que la Bavière, la Catalogne constitue une nation jalouse de sa langue, de sa culture et de ses institutions propres. Dans la mesure où les Catalans ont réussi à faire prospérer leur État tout en s’intégrant à l’Europe et en gardant leurs distances par rapport au gouvernement central espagnol, ils constituent un point de mire pour les Québécois. Les dirigeants de la Catalogne s’intéressent aussi au Québec. Le président du principal parti politique catalan, le Parti de la Convergence et de l’Union, Jordi Pujol, a effectué une visite au Québec durant l’été 1996. Le Québec n’en maintient pas moins des liens avec Madrid et avec d’autres régions autonomes de l’Espagne. Mais c’est à Barcelone qu’on a décidé d’ouvrir une délégation en 1998.

60Le centre et l’est de l’Europe ont subi de profondes transformations au cours de cette décennie qui a marqué le démantèlement du Bloc communiste. Dès le début des années 1990, les missions québécoises se sont multipliées en Hongrie, en Tchécoslovaquie, en Pologne, en Roumanie, en Russie. Elles ont donné lieu à des projets de coopération, et même à l’ouverture d’un bureau commercial à Prague, en 1992. Ce bureau fut fermé l’année suivante.

Francophonie

61Le Québec a toujours fait grand état de sa participation aux institutions de la Francophonie, particulièrement aux sommets. Il a semblé, toutefois, au cours de cette décennie, que l’action québécoise au sein de ces institutions multilatérales était en perte de vitesse. Cela est dû peutêtre, dans un premier temps, à l’accent porté sur les échanges économiques rentables et à l’absence de préoccupation pour le statut du Québec.

62Le retour du PQ a été accompagné d’une activité intense dans les relations avec les pays francophones dont on cherchait à se gagner l’appui. Avec la réduction des effectifs internationaux, au cours de la période postréférendaire, tout s’est passé comme si le statut de gouvernement participant si cher au Québec s’étiolait quelque peu. D’abord, la création d’un Secrétariat général a eu pour effet de politiser la Francophonie et de réduire l’Agence (autrefois Agence de coopération culturelle et technique) à un rôle subordonné, minimisant par là le statut accordé au Québec à l’intérieur de cette institution.

63De plus, la Francophonie ouvre la porte de plus en plus largement à des États où la langue française occupe une place très minoritaire, tels le Vietnam et la Roumanie. Cela a pour effet de dévaloriser la prétention du Québec à représenter la francophonie canadienne. Car le français est davantage parlé dans le Canada hors Québec que dans bien des États membres de la Francophonie. Le rôle du gouvernement canadien en est d’autant plus légitimé. Dans le contexte d’exclusivisme de la politique étrangère du Canada noté plus haut, il y a là une source d’inquiétude pour le Québec.

64Le Québec n’en tire pas moins son épingle du jeu dans plusieurs projets de coopération, dans ses efforts pour assurer la présence du français sur les ondes (promotion de TV5) et dans les nouvelles technologies de télécommunication, notamment Internet.

Asie, Amérique latine et autres régions

65Le Québec a reconnu, tout au long de la décennie, l’importance croissante de l’Asie dans l’économie internationale. La délégation générale de Tokyo a été consolidée ; elle a échappé aux fermetures de 1996. Les autres bureaux québécois, à Hong Kong et à Séoul, ont cependant été fermés. Ces bureaux avaient pourtant joué un rôle essentiel pour ce qui était d’attirer des investissements et des immigrants investisseurs. Bien que le Québec attire beaucoup moins les capitaux asiatiques que d’autres provinces canadiennes, il a pu tout de même accroître ses échanges avec les pays d’Asie durant cette décennie.

66Pour remédier aux coupures, on a eu recours à un délégué itinérant, M. Léo Paré (un ancien haut-fonctionnaire du ministère des Relations internationales-MRI), puis à une tournée d’affaires en Chine, dirigée par le premier ministre Bouchard. On devait aussi ouvrir des bureaux à vocation économique à Pékin, et à Kuala Lumpur, en Malaysia. De plus, des « antennes » devaient être mises en œuvre à Shanghai, en Chine, et à Manille, aux Philippines, c’est-à-dire de modestes bureaux à vocation économique faisant appel à des collaborations locales.

67L’Amérique latine a soulevé un intérêt croissant pour le Québec au cours des années 1990, en raison des perspectives de libéralisation des échanges. M. Ciaccia s’y est souvent rendu, en compagnie de gens d’affaires du Québec. Cet intérêt s’est poursuivi sous le régime du PQ ; raison pour laquelle la délégation générale du Mexique a survécu au couperet de 1996, ALENA oblige, même si les échanges économiques avec l’autre voisin des États-Unis ne croissent que lentement. Le Chili est aussi un partenaire de choix en raison de son admission éventuelle dans l’ALENA et du traité de libre-échange qui le lie avec le Canada. Le Chili est le pays d’origine de nombre d’immigrants qui s’intègrent bien à la société québécoise. Haïti a fait l’objet d’une attention particulière au cours de la décennie. On y a malheureusement fermé un petit bureau en 1996. Enfin, on a privilégié l’Argentine en y ouvrant un bureau, à Buenos Aires, en 1998.

  • 8 Voir Manon Tessier, « Les relations extérieures du Québec », L’Année politique au Québec, 1996-1997(...)

68Pour le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, on a aussi nommé un délégué itinérant en 1997 (un autre ancien du MRI, Robert Langlois, ayant été autrefois à la tête de la direction consacrée à cette région). Sylvain Simard, le ministre des Relations internationales depuis 1996 (un ministère désormais amputé de sa vocation économique), a effectué la plus importante mission qui ait jamais été réalisée par le Québec en Afrique, en mars 1997. Le mois suivant, il s’est rendu en Égypte et en Israël et a conclu des ententes de coopération avec chacun de ces pays8. Les pays du Maghreb et d’Afrique francophone demeurent des partenaires de choix pour le Québec en raison de leur participation à la francophonie et d’échanges commerciaux profitables dans le cas de l’Afrique du Nord.

Conclusion

69Le réseau des relations internationales du Québec demeure donc passablement étendu malgré les coupures nécessitées par le redressement des finances publiques et en dépit de l’offensive outaouaise pour dévaluer le statut international du Québec.

70Cette décennie n’aura pas été glorieuse pour la diplomatie québécoise. Les six premières années auront été employées à la réduire à des opérations économiques et techniques tout en préservant quelques attaches culturelles et une politique timide d’affaires publiques. Le Parti québécois a voulu ressusciter la politique tout en présentant le Québec comme un futur État souverain. Dans la mesure où cet objectif n’a pas été atteint, la politique internationale du Québec s’en est trouvée à nouveau affaiblie, soumise aux impératifs du déficit-zéro et aux prises avec les contrecoups du nationalisme canadien postréférendaire. Il est remarquable qu’une certaine diplomatie québécoise ait survécu à ces épreuves.

Notes

1 Ces données et celles qui suivent proviennent du Service des données du ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie.

2 Les importations peuvent aller jusqu’à 52 % si l’on tient compte des marchandises qui transitent via d’autres provinces.

3 Voir les textes de P. Soldatos dans L’Année politique au Québec, 1987-1988 et 1988-1989, Montréal, Le Devoir, Québec-Amérique, 1988, 1989, p. 109-123 et p. 77-84.

4 Cité par Manon Tessier, « Retour sur la scène internationale », Toute l'année politique, économique, sociale et culturelle au Québec, 1996, Montréal, Fides, Le Devoir, 1996, p. 114.

5 Ibid., p. 121.

6 Le Canada dans le monde, Ottawa, Travaux publics et services gouvernementaux, 1995, p. 44.

7 Allocution prononcée à l’occasion de la semaine Italie-Québec, Le Devoir, 25 novembre 1989, A7.

8 Voir Manon Tessier, « Les relations extérieures du Québec », L’Année politique au Québec, 1996-1997, Montréal, Fides, 1997, p. 31.

© Presses de l’Université de Montréal, 1999

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