Chapitre 10. Transformation de deux anciens quartiers populaires à Paris et à Boston
p. 267-286
Texte intégral
Projet urbain et débat public : éléments pour une comparaison
1En France, le renouvellement des pratiques de la planification urbaine engagé depuis une vingtaine d’années accompagne la redéfinition des paradigmes de l’action urbaine1. Ces changements s’inscrivent dans des évolutions plus larges des politiques publiques et sont décrits comme le passage de la norme au contrat, du conflit à la régulation (Roncayolo, 2002). À l’État des années 1960, imposant par décision ministérielle des opérations d’urbanisme, se serait substituée la négociation de conventions-cadres avec des autorités locales parfois à la tête de sociétés urbaines fragmentées (Gaudin, 1999 ; Le Galès, 2003). La notion de gouvernance empruntée au secteur privé est utilisée pour décrire ces transformations en ce qu’elle rend compte de la structuration de nouveaux partenariats institutionnels et publics/privés, de l’émergence de formes de gouvernement plus informelles et d’une forme de gestion pragmatique résolvant les problèmes au coup par coup2.
2C’est dans ce contexte qu’a émergé en France la notion de projet urbain. Comme celle de gouvernance, elle fait l’objet d’interprétations diverses selon les acteurs et les milieux professionnels qui l’utilisent (Claude, 2000) ; elle peut décrire un système d’intentions, la stratégie de développement d’un territoire comportant alors une forte dimension politique ou, avant tout, la mise en forme spatiale de ces intentions (c’est généralement le projet urbain des architectes). Ces différentes approches ont cependant en commun d’avoir été développées à l’encontre de la vision urbanistique fonctionnaliste qui caractérisait la période de croissance des Trente Glorieuses (Tomas, 1995). Elles désignent, dans le contexte de décentralisation et plus largement de perte de centralité de l’État (Padioleau, 1999), un processus d’élaboration collective rejetant le modèle technocratique symbolisé par la construction autoritaire des grands ensembles et la tabula rasa des centres anciens (Chalas, 1998). La notion de projet urbain qui se développe en France dans les années 1970 conteste doublement l’approche planificatrice centralisée. D’un côté, est remise en cause une conception de la modernité qui fait table rase de l’histoire et des pratiques sociales. De l’autre, est posée la question de la définition de l’intérêt général par un État centralisé. La démarche de prévision est mise en doute au profit d’une approche se voulant plus proche du terrain et substituant à la réglementation le principe de l’adhésion « au projet » (Verpraert, 2000). Une attention nouvelle est portée au « local », au territoire, à la participation, au partenariat, notions qui participent à redéfinir attendus et méthodes de l’action urbaine (Ascher, 2001). Le projet représente alors un instrument de coordination et de mobilisation. C’est bien la prise en compte de cette approche qui a conduit à un véritable renouveau de l’urbanisme par la Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) qui met l’élaboration du « projet stratégique » au centre de la démarche de planification et de l’intervention urbaine dont le projet est chargé d’assurer la cohérence (Pinson, 2002).
3Le succès de la notion de projet n’est d’ailleurs pas propre au champ urbain ; cette notion est aussi largement sollicitée dans le management des entreprises privées et dans la recomposition de l’action publique. Elle représente un élément fort de l’idéologie du New Public Management. Elle s’accompagne d’une injonction à la participation qui répond pour partie aux revendications des mouvements urbains des années 1970 (Castells, 1977). Mais la participation est aussi conçue comme un outil permettant de mieux faire accepter des choix collectifs pris à l’échelle locale (Bonetti, 1998). Elle permettrait dans son principe le décloisonnement des savoirs, la reconnaissance de la maîtrise d’usage, un processus démocratique, un décentrement des savoirs experts (Callon et al., 2001) et une redéfinition de l’urbanisme comme « activité sociale permanente » (Pinson, 2004). Face à la rationalité limitée des acteurs institutionnels, clivés à leurs compétences, projeter signifierait alors ouvrir un processus qui permettrait de mobiliser des ressources (Kaufmann et Harvey, 1987 ; Fainstein, 2000). Cette perspective repose sur la croyance que des consensus locaux sont toujours possibles autour de projets, permettent de dépasser des intérêts conflictuels. Une telle croyance n’est pas propre au champ urbain. Elle relève indéniablement de l’idéologie de la « Cité par projet » que Boltanski et Chiapello (1999) rattachent au nouvel esprit du capitalisme : développement et engagement de l’activité dans la rencontre et le réseau multipliant les sources d’informations et les connexions, confiance (donnée et accordée), réactivité, mobilité, adaptabilité aux risques, capacité de mobiliser, d’animer, du chef de projet doté en outre d’une ouverture à la différence. Les « bons choix » (valides, légitimes, acceptables) résulteraient automatiquement d’ajustements mutuels portant l’affirmation d’un acteur collectif (Blondiaux et Sintomer, 2002). L’enjeu de la concertation/participation consiste dès lors à construire des « mondes communs » susceptibles de constituer le territoire en acteur collectif grâce à des modes d’organisation et de régulation communautaire (Tassin, 2003 ; Habermas, 1987). Postulant dès le départ la possibilité d’un consensus, il s’agit de faire exister le territoire par tous les moyens, pour en gommer éventuellement les aspérités conflictuelles et les divergences d’intérêts (Bourdin, 2001a).
4Cette injonction à la participation est aujourd’hui en voie d’institutionnalisation puisque les récentes lois, dont la SRU, la rendent obligatoire dans les démarches de projets urbains de même que la loi sur la démocratie de proximité impose aux communes la création de conseils de quartier. Cependant, cette injonction reste le plus souvent vague. La nature et le rôle des espaces de débat public ainsi ouverts sont imprécis de même que la définition des publics invités à débattre : s’agit-il de simples citoyens, de citoyens organisés, d’associations ? Par ailleurs, la dimension participative semble limitée dans les approches de la gouvernance urbaine, voire du projet urbain où les tables de négociation réunissent d’abord ce que les Anglo-Saxons qualifient de dépositaires d’enjeux dans des configurations souvent opaques.
5Quels sont les effets de ce mouvement d’institutionnalisation sur la fabrication et la mise en œuvre du projet urbain ? Dans quelle mesure les pratiques du projet urbain intègrent-elles l’impératif de participation ? À partir de quels dispositifs concrets ? Quelles dynamiques sociales s’engagent dans ces démarches de participation ? Observe-t-on des effets substantiels sur la nature du projet urbain ainsi élaboré ? Telles sont les questions sur lesquelles nous voudrions avancer à partir de la mise en perspective de deux projets urbains, l’un en France, l’autre aux États-Unis.
6L’intérêt de cette comparaison réside dans la spécificité de la démarche anglo-saxonne. Selon Kauffmann et Jacobs (1987), l’émergence à la fin des années 1970 du corporate planning réside dans une critique de la planification traditionnelle remettant en cause les pouvoirs institutionnels et la recherche de la compétitivité, promouvant le localisme, la participation communautaire, l’attention portée à l’environnement. Fondée théoriquement sur une conception de l’action collective inspirée d’Habermas, cette démarche propose de s’ouvrir aux microprocessus d’interaction qui concourent à une gouvernance du projet urbain (Cefai et Laye, 2002).
7Bien que cette perspective pragmatique des processus admette que le projet urbain comporte toujours une production de normes, le scepticisme gagne les acteurs engagés dans cette activité de projet urbain qui dépasse rarement le stade de l’expérimentation (Kauffmann et Jacobs, 1987). D’autre part, une critique récente inspirée de Foucault l’accuse de ne pas prendre en compte les facteurs structurels de la production de l’espace, c’est-à-dire les pouvoirs-savoirs, et les stratégies de gouvernement des populations dominées (Yiftachel et Huxley, 2000).
8En définitive, la thématique du projet urbain apparaît très influencée par l’histoire et la culture de la production urbaine en France. Les simples difficultés de traduction de l’expression projet urbain en anglais montrent les limites de l’exportation des débats hexagonaux. En France, les évolutions idéologiques et pratiques qu’indique l’émergence de cette thématique sont ainsi peu présentes aux États-Unis, qui ont très tôt appliqué un mode de production local des opérations d’urbanisme à travers le mouvement communautaire. Le principe d’autodéfinition d’un « projet » territorial, à différentes échelles, conduit dès les années 1930 à prendre en considération la capacité des groupes locaux de « voisinage » ou de « communauté » à s’organiser (empowerment, ce qui conduit à vouloir augmenter leurs capacités et leurs ressources sociales) afin de leur octroyer des pouvoirs réels en matière de services urbains, de construction et d’urbanisme (Bacqué, 2003). Le principe d’une production de bas en haut (bottom up) des aménités urbaines, par le truchement des organisations « communautaires » s’accompagne d’une délégation de crédits et d’une définition souple et pragmatique de l’utilité publique locale.
9Si les débats ne sont pas directement transposables, l’éclairage nord-américain permet justement d’appréhender les spécificités de la démarche dite de projet urbain en France et des changements en cours. La comparaison favorise un déplacement du regard qui permet de sortir de schèmes de pensée nationaux et culturellement situés, d’opérer une rupture heuristiquement fructueuse. Elle s’appuie ici sur une approche réaliste qui consiste à considérer chaque « quartier » et chaque « projet urbain » comme un « miroir » à l’autre dans un contexte institutionnel et urbain différent et situé. Dans quelle mesure l’approche du projet urbain en France et l’institutionnalisation des débats publics ouvrent-elles des pratiques spécifiques ? Les transformations des modes de production de la ville en France sont-elles particulières ou s’inscrivent-elles dans un mouvement plus large de transformation des formes de régulation urbaine ?
10Nous avons choisi d’appréhender la démarche de projet urbain à l’échelle du quartier, car la proximité rend les enjeux très concrets pour les habitants et usagers de l’espace urbain. Nous mettrons ici en perspective les transformations urbaines de deux quartiers, l’un, la Goutte d’Or, situé dans le nord-est parisien, et l’autre, le South End, dans la ville de Boston.
Deux scénarios similaires d’évolution de quartiers populaires d’immigration dans des villes-centres
11Les deux quartiers ont en commun plusieurs caractéristiques urbaines. Ils sont tous deux situés dans des villes-centres, à proximité de l’hypercentralité. Leur tissu urbain est constitué à la même époque, au cours de la seconde moitié du XIXe siècle. Il s’agit dans les deux cas de lotissements spéculatifs. Mais les row houses du South End ont été construites à l’intention des classes bourgeoises, dans la volonté de prolonger le quartiers aisé de Back Bay. Cette opération immobilière se solde par un échec et le quartier est très vite investi par des couches ouvrières et immigrées travaillant dans les industries voisines. La Goutte d’Or, par contre, est destinée dès le départ à des ménages ouvriers et cette vocation populaire n’est pas démentie jusqu’à aujourd’hui. Au début du XXe siècle, les deux quartiers connaissent une densification importante par le remplissage des cours, la division des maisons ou immeubles en hôtels meublés.
12Si bien que, dans les années 1960, quand commence à être envisagée une intervention urbaine dans le South End, et 20 ans plus tard à la Goutte d’Or, ces deux quartiers sont caractérisés par l’inconfort des logements. Ils ont également en commun de loger une population étrangère importante ou des minorités ethniques, selon les critères retenus de part et d’autre. Le quartier de la Goutte d’Or accueille très vite une population d’origine provinciale d’abord, puis maghrébine, et enfin subsaharienne. Le South End connaît également différentes vagues d’immigration, African Americans, Amérique latine et Asie à ses marges. Par ailleurs, l’évolution de la population du South End s’illustre par une chute remarquable entre 1960 et 1970, ce qui correspond aux effets de l’urban renewal (démolition-reconstruction) et à un départ plus général des couches moyennes vers la périphérie. À la Goutte d’Or, on observe une décroissance régulière de la population depuis les années 1960, en même temps qu’une dépopulation du noyau central de l’agglomération parisienne, qui marque la marginalisation du quartier.
13La densité commerciale caractérise le quartier de la Goutte d’Or, qui joue un rôle de marché africain à l’échelle de la région parisienne. Cette densité a également existé dans le South End jusque dans les années 1950, mais les opérations d’urban renewal contribuent à la disparition des commerces et des nombreux bars qui animaient le quartier.
14De ces caractéristiques découlent des enjeux spécifiques. Ces deux quartiers de ville-centre sont au cœur d’un processus de valorisation immobilière, y compris à Boston, qui entraîne le processus de gentrification des quartiers anciens. Cette gentrification se caractérise comme un processus de changement de la population locale, remplacée progressivement, bâtiment par bâtiment, îlot par îlot, par une population de couches moyennes et supérieures dans un habitat rénové et s’accompagne d’une mutation des commerces et de l’organisation de l’espace public. Ce processus est annoncé, mais à peine amorcé à la Goutte d’Or ; il est par contre presque abouti dans les parties les plus valorisées du South End. À la Goutte d’Or, la gentrification se traduit par une temporaire mixité sociale génératrice de conflits d’usages du quartier. À Boston, l’ordre local est déjà gouverné par les couches moyennes et supérieures. La Goutte d’Or représente encore le niveau le plus bas des prix immobiliers de Paris, mais fait l’objet d’une demande importante d’acquisition qui la conduit à de forts taux d’évolution des prix. À Boston, ce niveau semble avoir déjà atteint son plafond. Les politiques publiques ont à composer avec la pression du marché et les dynamiques sociales ainsi induites ; soit qu’elles tentent de les contenir, soit qu’elles les accompagnent.
Une critique de l’urbanisme de plan qui induit des effets différents
15Les deux opérations se suivent à deux décennies de distance. Dans les deux cas, le projet de transformation urbaine s’inscrit dans la durée et se formule en plusieurs temps : une première étape de rénovation urbaine qui se caractérise par un urbanisme de plan-masse qui procède de la démolition de l’existant et de la reconstitution d’un tissu urbain répondant à de nouvelles normes. Ce projet urbain est décidé et mis en œuvre d’en haut, par les instances municipales. Une deuxième étape de contestation de ce projet voit émerger ou se structurer un tissu associatif et participe à des adaptations du projet initial dans son contenu social et éventuellement architectural. Une troisième étape est celle au cours de laquelle on reformule le projet tant sur son contenu social que sur sa forme urbaine et dans les procédures de décision. Les modes d’intervention et les valeurs qui portent le projet évoluent ainsi et intègrent les revendications portées par les mouvements urbains et une critique plus générale de l’urbanisme de plan. Ces évolutions sont aussi influencées par la valorisation de ces quartiers dans la ville-centre et l’agglomération.
16Le premier temps du projet prend la forme à Boston d’une opération d’urban renewal engagée à la fin des années 1950. Ce programme fédéral vise à faire disparaître les quartiers insalubres et à relancer l’économie des centres-villes en attirant sièges d’entreprises et classes moyennes. Il est mené par la municipalité de Boston et appuyé par des fonds fédéraux importants. L’opération du South End prolonge des opérations conduites dans d’autres quartiers, dont le West End, quartier décrit par Herbert Gans (1962). Ces opérations, qui ont été qualifiées de Negro removal ou de federal bulldozer ont pour conséquence le déplacement des ménages vers des quartiers moins centraux.
17À Paris, ce n’est qu’à la fin des années 1970 qu’est envisagée une opération de rénovation urbaine, qui sera lancée au début des années 1980. Celle-ci articule plusieurs dispositifs dont une opération de résorption de l’habitat insalubre, une déclaration d’utilité publique et une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH)3. Elle s’inscrit à la suite d’autres opérations de rénovation, dont l’îlot Chalon, entièrement démoli et dont les habitants sont déplacés. Comme à Boston, le bilan des opérations précédentes est à la source de fortes inquiétudes pour les habitants du quartier.
18Dans les deux cas, l’objectif affiché des opérations est la résorption de l’insalubrité. Mais transformation sociale et transformation physique sont étroitement imbriquées. À la Goutte d’Or, il s’agit ainsi d’« obtenir une mutation physique et surtout sociologique de telle sorte que cette zone déshéritée retrouve sa fonction fondamentale de lieu de culture, de travail, d’échanges et de convivialité » (Délibération du conseil municipal, janvier 1983).
19Les deux opérations font face à une forte contestation des habitants qui conduit, dans le South End, à la formulation d’un deuxième plan élaboré cette fois par un groupe de travail associant des responsables communautaires. Mais ce deuxième plan ne sera pas réalisé en raison du désengagement de l’État fédéral. Dès lors, les nombreuses parcelles expropriées restent vides et abandonnées, ce qui accélère la dégradation du quartier. Dans ce contexte, les groupes communautaires revendiquent la construction de logements accessibles pour maintenir la population sur place et négocient avec la municipalité un programme de logements réalisé par les associations communautaires. Le processus de gentrification est déjà engagé dans les parties les plus valorisées du quartier et une autre revendication émerge chez ces nouveaux habitants, qui appartiennent majoritairement aux couches moyennes blanches défendant le patrimoine urbain du South End. À la Goutte d’Or, la contestation du projet émane d’habitants investis dans les associations locales qui défendent l’image de leur quartier, sa valeur urbaine et, surtout, revendiquent le relogement sur place des ménages concernés par la démolition ou la réhabilitation. Dans les deux cas, la contestation des habitants engage une reformulation du projet qui intègre les trois dimensions de la critique exprimée par les mouvements sociaux : sociale, artistique et procédurale, selon une catégorisation inspirée de Boltanski et Chapiello (1999).
20La critique sociale pose la question du devenir des habitants de ces deux quartiers. Dans le South End, les associations négocient un programme d’opérations de logements accessibles dont la réalisation est confiée aux associations. Ce programme affiche un objectif de diversité sociale et de financements divers, ciblant des ménages aux niveaux de ressources différents. Les associations prennent par ailleurs en charge l’aménagement et la gestion de jardins communautaires et d’un centre de santé. À la Goutte d’Or, les associations obtiennent un relogement sur place significatif. Par ailleurs, elles poussent la municipalité à s’inscrire à la procédure Développement social des quartiers4, ce qui favorise la réalisation d’équipements sociaux, culturels et sportifs et le financement de nombreux projets associatifs. Ce n’est que plus tardivement qu’apparaît la thématique de la mixité sociale, quand s’engage une nouvelle phase de l’opération. Dans ce cas, il s’agit d’élargir le peuplement du quartier à des couches moyennes et cette thématique est portée par la municipalité plus que par les associations.
21La critique artistique conteste les projets de rénovation de table rase et défend la forme urbaine envisagée comme patrimoine historique. Dans le South End, cette critique est intégrée par la mise en place de commissions de protection du patrimoine et par l’élaboration, à l’échelle de la ville, d’un règlement qui encadre les constructions subventionnées par la municipalité et édicte des règles architecturales et urbaines. À la Goutte d’Or, c’est un changement de méthode qui est effectué pour la deuxième partie de l’opération. L’urbanisme de plan-masse est remplacé par de petites actions à la parcelle qui préservent la forme urbaine.
22La critique procédurale porte sur la méthode d’élaboration du projet, conçu en haut, sans concertation avec les habitants. C’est avant tout celle-là qui nous intéresse ici. Dans les deux cas, les associations obtiennent des acquis procéduraux. Dans le South End, c’est une commission essentiellement composée d’habitants qui formule un deuxième plan de rénovation. Puis les associations communautaires se structurent et se professionnalisent pour construire du logement. Le développement économique et commercial du quartier est également confié à une association communautaire qui se crée à cet effet. Enfin, tout projet de construction doit obtenir l’accord des associations de quartier qui regroupent les résidants pour être accepté par la municipalité de Boston. À la Goutte d’Or, la politique de la ville est encadrée par une commission locale interpartenaire qui constitue un véritable lieu de négociation avec les associations. La municipalité crée par ailleurs un lieu de ressources, paritairement géré pour les associations. Celles-ci se multiplient et développent leurs activités, essentiellement dans les champs du social et de la santé, et on peut dire que, dans ces deux domaines, elles cogèrent le quartier. Les conseils de quartier, rendus obligatoires par la loi de démocratie de proximité, ouvrent par ailleurs de nouveaux espaces de débat public. À cela s’ajoute une série de dispositifs ponctuels de participation pour l’aménagement d’un jardin par exemple, ou pour lancer un programme de restructuration commerciale.
23Si la critique procédurale est intégrée dans les deux cas, elle débouche à Boston sur une véritable délégation de services publics auprès des associations communautaires. À Paris, les associations sont certes sollicitées, mais elles restent largement sous contrôle municipal. Surtout, elles demeurent confinées dans le champ du social alors que les entreprises communautaires étasuniennes s’engagent dans la promotion immobilière et dans le développement économique. Se dégagent ici deux modèles participatifs : d’un côté, une démocratie de proximité dont l’objectif est la modernisation des services publics par la proximité et, de l’autre, une dynamique d’empowerment qui délègue largement la gestion et le développement urbain en faisant appel à des partenariats public/privé poussés.
Transformation des acteurs associatifs ou communautaires
24Un des premiers effets de cette transformation des procédures de gestion urbaine et de production de projet consiste en la transformation des acteurs associatifs ou communautaires. Dans les deux cas, on observe une double dynamique d’institutionnalisation et de professionnalisation. À la Goutte d’Or, les associations sont devenues prestataires de services. Financées par la politique de la ville, elles sont dépendantes de la puissance publique et elles prennent d’ailleurs de plein fouet les diminutions des financements qui marquent la période récente. Dans leur positionnement par rapport à la puissance publique, elles hésitent ainsi entre plusieurs postures : collaboration, cogestion et contre-pouvoir. Elles sont réunies en une coordination qui cherche à peser sur la décision publique par des prises de position communes et la construction d’une capacité d’expertise. Cette coordination prépare ainsi chaque commission interpartenaire pour y faire valoir un point de vue collectif.
25Les associations communautaires du South End sont traversées par les mêmes contradictions, auxquelles il faut ajouter l’intégration d’une logique managériale et entrepreneuriale. Initialement soutenues par la puissance publique, elles sont progressivement poussées vers le privé et doivent inscrire leur action dans le jeu concurrentiel du marché. Leur action reste relativement parcellisée, se coordonnant ponctuellement sur des projets précis. Mais les formes de coalition contestataire qui prévalaient dans les années 1970 se sont éteintes au profit de partenariats d’intérêts et de projets. Il faut préciser ici que cette dynamique contestataire était largement portée par le mouvement noir aujourd’hui affaibli. À cette transformation de l’action associative, s’ajoute la diversification du tissu associatif. Dans les deux quartiers, l’arrivée de nouveaux habitants s’est accompagnée de l’émergence de nouvelles associations ou groupes informels porteurs d’autres représentations du quartier et d’autres logiques d’investissements.
26Dans le South End, ces nouveaux habitants, le plus souvent propriétaires occupants, appartenant aux couches moyennes et supérieures blanches et aisées, ont investi les associations de quartier qui regroupent les habitants d’un ou deux îlots. Ces habitants disposent de ressources économiques, mais aussi sociales, qui leur permettent d’interpeller les responsables politiques, de trouver des financements privés. Ces associations s’intéressent aux questions ayant trait à la vie du quartier en termes d’environnement et jouent sur ces questions un rôle de lobbying. Ainsi, une association se mobilise contre l’ouverture d’un bar qui susciterait bruit et passage ou une autre négocie la vocation sociale d’une opération de logements. C’est toute une politique de contrôle de l’espace urbain qui est ainsi mise en œuvre. Cette activité de lobbying participe directement du projet de transformation urbaine du South End, car ces associations de quartier, si elles ne sont pas les décideurs officiels, ont un droit de regard sur tout projet réalisé dans leur environnement.
27La même évolution touche le tissu associatif de la Goutte d’Or qui est contesté par de nouvelles associations ou groupes d’habitants, essentiellement composés de propriétaires occupants. Ceux-ci sont porteurs de valeurs sensiblement différentes de celles défendues par le noyau associatif puisqu’il s’agit de « rétablir la norme » ou d’obtenir le « droit au calme », nom de l’une de ces associations. Ces habitants préfèrent d’ailleurs fonctionner en réseau plutôt que se structurer dans une association. Cette organisation souple ne leur interdit pas d’intervenir sur tous les sujets d’environnement sensibles dans le quartier : ils se mobilisent ainsi pour la transformation du tissu commercial du quartier, à leurs yeux pas assez diversifié et traditionnel, ou encore contre l’extension d’un centre d’accueil pour les toxicomanes. Cette activité de lobbying n’est pas non plus sans effet sur le contenu du projet urbain. Elle n’est cependant pas officialisée comme à Boston. Elle se fait au sein des conseils de quartier, par des rencontres avec les élus locaux, par une présence active dans tous les dispositifs plus ou moins formalisés de débat public et par une utilisation des médias.
28Les habitants, dans les deux cas, sont ainsi loin de constituer un groupe unifié partageant les mêmes intérêts et représentations du quartier. Les trajectoires résidentielles, les statuts sociaux, les statuts d’occupation, les origines sont à la base de positionnements divergents. L’acteur collectif, habitant ou quartier, apparaît divisé par des intérêts et des représentations contradictoires. Si certaines valeurs partagées soutiennent le projet de transformation urbaine, ces valeurs sont interprétées très différemment par les différents acteurs et groupes sociaux ; il en est ainsi plus particulièrement de la notion de mixité sociale. La définition du projet urbain passe bien par des négociations et des rapports de force, mais ceux-ci ne débouchent pas sur un consensus local. C’est ce que montre l’observation des espaces de débat public ouverts dans les deux quartiers.
29Dès lors, dans les deux cas, on observe une redéfinition des métiers de la ville intégrant de plus en plus des compétences de coordination et de négociation. Aux États-Unis, ces nouveaux métiers se déploient dans la sphère publique, mais aussi dans le tiers secteur. Ils renvoient sur un plan pragmatique à une théorie interactionniste du projet urbain. Mais, si les municipalités et les associations sont posées en termes abstraits de partenariat, tels des acteurs égaux, les enjeux liés à la gentrification sont visibles par tous. Dès lors, la configuration réelle des rapports permet au chercheur de se pencher sur le processus de décision, sur les effets du pouvoir communicationnel, et sur les rapports locaux de domination (Huxley et Yifatchel, 2000).
L’institutionnalisation conduit-elle à un émiettement participatif ?
30Dans les deux cas, l’institutionnalisation des débats publics a pour effet l’ouverture plus ou moins grande et formalisée de plusieurs scènes. À la Goutte d’Or, on observe une institutionnalisation à deux têtes. D’un côté, les conseils de quartier réunissent l’ensemble des habitants mobilisés ; de l’autre, la commission interpartenaire réunit associations et partenaires institutionnels. Les conseils de quartier sont avant tout des lieux d’information où des projets déjà aboutis sont présentés. Ce sont cependant des lieux où des arguments s’échangent, mais surtout où s’expriment des groupes de pression. La municipalité y rend des comptes sur son action et y est souvent contestée. Mais ce n’est pas au sein des conseils de quartier que se construisent les compromis ou se prend une décision. Lorsque, par exemple, au conseil de quartier est présenté un projet d’aménagement du marché dont l’occupation de l’espace et la clientèle posent problème à certains habitants, la discussion est renvoyée à des groupes de travail où peuvent s’inscrire les habitants intéressés. La commission interpartenaire constitue un lieu d’expression et de revendication fort pour les associations investies dans l’action sociale, mais qui fonctionne de façon très formalisée, à l’image d’une chambre d’enregistrement. Ces deux instances constituent cependant des lieux de visibilité, si ce n’est de débat, d’un projet urbain d’ensemble du quartier puisque y sont abordées successivement toutes les formes d’intervention urbaine – l’habitat, les commerces, les transports – et présentées les différentes actions ponctuelles. S’y affrontent d’ailleurs plusieurs représentations du quartier et de son devenir : gestion d’un quartier populaire et reconnaissance de sa diversité sociale ou changement social sous couvert de mixité. Mais à côté de ces espaces institutionnalisés se créent des espaces moins formels, projet par projet, et c’est sans doute dans cette négociation au coup par coup que se jouent pour partie les transformations sociales du quartier. La structure d’accueil des toxicomanes sera-t-elle étendue ? Sur cette parcelle va-t-on construire des logements sociaux ou intermédiaires ? Quel type de commerce favoriser dans cette rue ? Comment encadrer l’usage de la rue des commerçants ? Ces questions se règlent dans la négociation entre responsables politiques, administrations, habitants et partenaires privés, mais les partenaires qui se retrouvent autour de la table sont soit sélectionnés, soit autopromus.
31Dans le South End, ce principe de négociation au coup par coup est quasiment institutionnalisé et est devenu la règle. L’accord des résidants, obligatoire à la réalisation de tout projet, et la négociation sont intégrés par les acteurs privés et par les professionnels comme une étape en tant que telle de la production du projet. Cela conduit par exemple les architectes à adapter leur projet à la demande habitante et à adopter d’emblée une architecture classique sans innovation (Devillers, 1994). Mais il n’existe pas véritablement de lieu de visibilité d’un projet d’ensemble puisque celui-ci se construit au coup par coup.
32Cette différence entre les deux contextes est renforcée par l’inégalité des outils de réglementation urbaine. À Boston, il existe un plan programme élaboré par un groupe de travail où les groupes communautaires sont partie prenante, mais ce document n’a pas de valeur réglementaire ; il marque une étape du débat urbain dans le quartier. Un document de l’association Washington Gateway fournit aussi un programme d’intervention sur une partie du quartier, mais ce document garde avant tout une valeur propositionnelle même si de fait il constitue une référence. Par contre, le règlement de construction s’appliquant aux constructions financées par la ville est très normatif de même que les contraintes architecturales pesant sur les immeubles patrimonialisés. À Paris, le Plan local d’urbanisme (PLU) donne des orientations plus précises sur l’aménagement urbain. Il a fait l’objet d’une consultation à l’échelle de la capitale par voie de questionnaire. La méthode et la formulation des questions de ce questionnaire appellent une analyse critique que nous ne développerons pas ici, mais le débat public sur le PLU au sein du quartier est resté limité. De fait, le véritable document représentant le projet urbain pour les 10 années à venir est le dossier Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui n’a pas de réelle visibilité publique. Ce dossier a été élaboré par l’administration municipale et négocié financièrement avec l’ANRU. Il a été présenté en commission interpartenaire, mais pas en conseil de quartier. Or, il constitue le document programme qui engage l’action publique pour les années à venir. En tout état de cause, l’existence de documents opposables au tiers et soumis à un débat public, même limité, impose l’affichage si ce n’est la discussion publique d’un projet de transformation urbaine. Mais la mise en œuvre action par action participe fortement à orienter le projet et c’est finalement essentiellement à cette échelle que se structure le débat public. Le projet urbain peut alors être considéré, selon la définition qu’en donne Bernard Haumont, comme une activité collective concrète, c’est-à-dire une situation interprétée de manières différentes par des acteurs répondant à des identités, des temporalités, des intérêts parfois divergents et s’ancrant dans l’espace architectural (Haumont, 1993).
33Si les formes de participation se sont bien développées de part et d’autre de l’Atlantique, elles restent, dans les deux cas, socialement et ethniquement sélectives. Les dispositifs de débat public sont appropriés par les couches moyennes. L’absence de population étrangère ou d’origine étrangère est par exemple patente dans les conseils de quartier à la Goutte d’Or où la parole est par ailleurs souvent monopolisée par les couches moyennes ou supérieures. Ce processus de sélection est encore plus fort dans les dispositifs partiels de participation mis en œuvre ponctuellement. À une réunion portant sur l’aménagement du marché, on peut ainsi assister à une véritable alliance entre la municipalité et les nouveaux habitants pour tenter, par l’intermédiaire des syndics de copropriété, de maîtriser les baux et l’utilisation de l’espace public. La discussion sur l’extension d’un centre d’accueil pour toxicomanes se fait aussi sans les populations concernées. Cette instrumentalisation de la participation par les groupes dominants est encore plus évidente à Boston dans un contexte d’affaiblissement des premières organisations communautaires en partie dirigées par des habitants appartenant à la minorité noire. Pour que les groupes dominés puissent être présents dans le débat, il faut sans doute qu’ils soient organisés et reconnus comme partenaires, au risque que le projet urbain ne contribue davantage à les fragiliser. En définitive, si les modes de fabrication de l’intérêt général s’avèrent plus négociés projet par projet dans le South End qu’à la Goutte d’Or, on le doit principalement à l’organisation centralisée de l’urbanisme en France, ce qui n’obère pas l’existence de négociations informelles en marge des procédures institutionnalisées. Au total, l’institutionnalisation des procédures de débat public a des effets bien réels sur le débat urbain et l’élaboration des projets urbains. Mais les accommodements du projet se jouent souvent hors de la scène institutionnelle de la participation. Ces lieux de débats publics restent avant tout investis par les groupes sociaux et ethniques qui disposent de ressources culturelles et sociales.
34L’étude comparative des dynamiques de participation dans les deux quartiers envisagés se heurte à des difficultés liées aux contextes historiques et politiques différents et à la catégorisation sociale et ethnique des populations. Néanmoins, l’approche historique de ces deux opérations d’urbanisme permet d’identifier les effets du mouvement d’institutionnalisation de la participation sur la fabrication et la mise en œuvre du projet urbain. Bien que les pratiques du projet urbain intègrent l’impératif de participation de manière différente (à Boston, où l’urbanisme est clairement négocié et à la Goutte d’Or, où il est simplement discuté et laisse dans l’ombre du pouvoir des débats informels), on relève l’émergence de nouveaux acteurs associatifs. Néanmoins, leur objectif est différent : une démocratie de proximité pour moderniser les services publics par la proximité dans le cas de la Goutte d’Or, l’empowerment et le partenariat public/privé dans le cas du South End. Il n’en reste pas moins que les dynamiques sociales qui s’engagent dans de telles démarches de participation s’intègrent nettement au processus de gentrification de ces quartiers populaires.
35De fait, la démarche qui consiste à interroger l’histoire des opérations d’urbanisme au regard des rapports sociaux locaux, si elle s’avère fructueuse parce qu’elle met en relief les rapports de domination, interroge la démarche participationniste. S’il n’est pas question ici de remettre en cause l’ensemble de son édifice théorique, d’autres contextes locaux permettraient de mettre en lumière la manière dont les groupes locaux se définissent et envisagent d’agir les uns par rapport aux autres. Dans ce cadre, on peut poser comme hypothèse que la manière dont ils sont décrits par les observateurs sociaux, les auteurs de sciences sociales et les acteurs institutionnels, est efficiente.
Bibliographie
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Notes de bas de page
1 Ce chapitre s’appuie sur une recherche collective conduite par deux équipes de recherche, le Centre de recherche sur l’habitat en France en collaboration avec Yankel Fijalkow et Béatrice Mariolle, et le Center for Urban Developement Studies aux États-Unis, en collaboration avec John Driscoll. Cette recherche s’est appuyée sur une documentation historique et statistique, l’étude des plans d’aménagement aux diverses époques des projets, l’étude des documents produits par les acteurs et une série d’entretiens avec des associations, des urbanistes et des représentants d’organismes institutionnels.
2 Cette notion n’est cependant pas sans poser problème par sa dimension prescriptive et normative. D’autre part, l’importance des transformations des formes de gouvernement urbain appelle sans doute des analyses plus nuancées (Gaudin, 2003 ; Fontaine et Hassenteufel, 2003).
3 Opération programmée d’amélioration de l’habitat : opération contractuelle entre l’État et les collectivités locales consistant à inciter par des financements appropriés les propriétaires bailleurs privés à rénover l’habitat locatif.
4 Développement social des quartiers : procédure pluripartenariale de la Politique de la ville consistant à mobiliser des financements pour l’amélioration des services et espaces publics et à promouvoir la participation des associations afin de « requalifier » le quartier.
Auteurs
-
Marie-Hélène Bacqué
Professeure de sociologie à l’Université d’Évry et membre de l’UMR LOUEST. Elle travaille sur la transformation des quartiers populaires en France et en Amérique du Nord et sur la démocratie participative. Elle a codirigé Le quartier. Enjeux scientifiques, actions politiques et pratiques sociales (La Découverte, 2007) et coécrit Changer la vie ? Les couches moyennes et l’héritage de 68 (L’Atelier, 2007).
-
Yankel Fijalkow
Maître de conférences habilité en urbanisme-aménagement et sociologie à l’Université Diderot-Paris VII et chercheur au Centre de recherches sur l’habitat (UMR LOUEST 7145 du CNRS). Il travaille sur l’histoire des sciences sociales de l’urbain, les quartiers dégradés, l’insalubrité, la gentrification des quartiers populaires anciens et la santé dans la ville. Il a publié récemment Sociologie des villes (La Découverte, 2007).
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