1La réorganisation municipale de 2000-2001 (voir carte 8.1) a profondément modifié le paysage municipal québécois et les analystes continuent à chercher à en comprendre les implications. Plusieurs auteurs ont commencé à s’interroger sur les conséquences des fusions pour la démocratie. Certains ont conclu que les fusions des grandes villes avaient négligé la dimension démocratique (Collin et Robertson, 2005). En fait, le caractère paradoxal1 ou pluraliste de la démocratie locale n’a pas manqué d’être évoqué, car au départ celleci l’a davantage été par les opposants à la réforme, essentiellement issus des banlieues (Boudreau, 2003), comme une valeur à la fois « individuelle » (le droit de choisir sa ville et l’avenir de celle-ci), mais aussi communautaire ou identitaire (l’échelle identitaire étant variable, comme l’a illustré le repli sur leur petite communauté locale des anglophones minoritaires dans un Québec nationaliste). Or, comme le soulignent Collin et Robertson (2005), dans le cas de Montréal, c’est davantage par l’objectif d’équité, entre autres fiscale, que s’est manifestée la préoccupation démocratique dans une perspective plus sociale. La création des arrondissements, à la suite des recommandations des mandataires, a aussi été considérée comme un outil de démocratisation. Cependant, selon Latendresse (2004), la réforme visait d’abord une « meilleure performance en matière de gestion des services municipaux » et relevait davantage d’une « approche managériale » que d’une préoccupation d’amélioration démocratique profonde. Pour Quesnel et al. (2005), les arrondissements répondent d’abord à un souci d’efficacité pragmatique. Collin et Robertson (2005) affirment même qu’il s’agit en grande partie d’une manœuvre servant à diluer la controverse et faire accepter la réforme. Ainsi, ce sont les opposants issus des municipalités menacées de fusion qui ont réclamé au nom de la démocratie le maintien des municipalités de base, tandis que peu de Montréalais ont expressément demandé la création d’arrondissements ou encore l’institutionnalisation des quartiers dans une perspective de décentralisation démocratique de quartiers. Paradoxalement donc, les arrondissements n’ont pas répondu à un idéal démocratique, mais ont été un compromis entre regroupement ou fusion et autonomie locale.

carte 8.1. Évolution de la carte municipale à Montréal 2000-2006

2Quoi qu’il en soit, il faut reconnaître que la fusion à Montréal a permis d’introduire de nouvelles mesures de démocratisation, comme la réinstallation d’un Office de consultation publique, à la suite de l’abolition du Bureau de consultation publique de Montréal (BCM) par le maire Bourque, après son élection en 1994 (Hamel, 2006 ; Gariépy, 2001). D’autres mesures sont aussi censées y contribuer, telles diverses commissions du conseil municipal ou des arrondissements, le Conseil du patrimoine, les comités consultatifs d’urbanisme, les assemblées publiques de consultation ou le référendum en matière d’urbanisme2. Cependant, l’impact réel et combiné à la fois de l’émergence des arrondissements et de ces nouveaux outils de consultation demeure encore peu documenté3.

3Les conséquences de la réforme sur la planification territoriale méritent aussi qu’on s’y attarde. Peu d’auteurs s’y sont hasardés4. Or, les modifications aux modalités de la planification territoriale qu’induit la réorganisation municipale ont été considérables. Les outils de planification sont désormais partagés entre plusieurs niveaux (verticalement) et répartis sur le territoire entre arrondissements (horizontalement), de même que les outils de mise en œuvre des plans. Ainsi, les débats publics sur les plans et les projets urbains cheminent souvent entre plusieurs paliers ou échelles. Ces nouveaux partages sont différents des pratiques courantes, et ils peuvent dérouter les habitués des processus antérieurs. Autant les élus, les administrateurs, les planificateurs que les citoyens doivent s’adapter à de nouvelles institutions et de nouvelles règles.

4Nous pouvons aussi nous demander si les outils instaurés ont été bien adaptés à la nouvelle réalité montréalaise, et s’ils sont bien adaptés entre eux, considérant la mouvance décentralisatrice qui s’est opérée, ou si l’on n’a fait que reporter dans la nouvelle structure les outils déjà connus, sans réflexion particulière ou originale sur des potentiels nouveaux en la matière. En outre, ces nouveaux pouvoirs n’ont pas été fixés en une fois, mais ont évolué, entre l’adoption de la loi imposant la fusion, puis les défusions partielles survenues par la suite. On peut donc s’interroger sur la portée de ces mêmes outils en tenant compte de l’évolution de la décentralisation à Montréal.

5Comment dès lors s’y retrouvent les citoyens ? Face à toutes ces réformes, comment se déploiera la dynamique politique dans la ville et comment s’adapteront les milieux sociaux ? Pour Collin et Robertson, « [it] remains to be resolved whether, in the long term, the re-territorialization of social movements will be on the city or the borough/municipal level or even the metropolitan level » (2005, p. 327).

6Le présent texte vise à alimenter cette réflexion sur l’articulation de nos mécanismes de planification territoriale, de consultation publique et de fonctionnement démocratique dans le contexte de la nouvelle Ville de Montréal et de ses institutions, en particulier les arrondissements. Nous amorcerons la discussion par un bref rappel de la culture consultative centralisée en matière d’aménagement à Montréal pour poursuivre par quelques éléments de changement introduits par la réforme municipale. Nous explorerons finalement la question de l’ajustement des instances et des citoyens à ce nouveau contexte par un examen sommaire de dossiers concrets. Il sera alors question à la fois de grands dossiers ou projets d’agglomération considérant leur ampleur (comme la protection et la mise en valeur du mont Royal ou le réaménagement des terrains de la gare de triage d’Outremont) et de cas de lutte pour l’aménagement de sites consacrés au logement social5, dossiers davantage « locaux ».

Une tradition de la consultation publique dans un contexte centralisé

7Une tradition de la consultation publique institutionnalisée s’est peu à peu construite à Montréal, à la suite des luttes urbaines des années 1960, et depuis les années 1980, avec les revendications citoyennes autour de grands projets tels que le Vieux-Port ou McGill College, l’arrivée au pouvoir du Rassemblement des citoyens et citoyennes de Montréal (RCM), l’adoption d’une première politique de consultation et la mise sur pied du Bureau de consultation de Montréal (BCM). La nouvelle Charte de la Ville de Montréal6 a repris cette tradition en créant l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) et en lui donnant un statut permanent. Se sont ainsi développées une expertise solide et des règles de fonctionnement claires et reconnues, inspirées par les pratiques du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement du Québec (BAPE).

8Toutefois, cette tradition s’est inscrite dans le contexte d’une administration très centralisée, contrôlée par un maire et un comité exécutif forts. En urbanisme, bien avant l’adoption du plan d’urbanisme de 1992, la Ville avait développé un mode d’encadrement des grands projets, sous la forme de mesures dérogatoires majeures, où le politique s’était réservé un large pouvoir discrétionnaire. Un service d’urbanisme bien doté d’un personnel compétent et multidisciplinaire surtout depuis la fin des années 1980 alimentait cet exercice d’encadrement des grands projets par ses études et ses expertises souvent très pointues (design urbain, archéologie). L’adoption du plan d’urbanisme de 1992 et du cadre réglementaire en 1994 avait consolidé ce mode opératoire, avec la procédure des programmes de développement. Le BCM répondait à ce système en permettant à la population de se prononcer, en fait de s’immiscer à son tour dans cette mécanique d’examen des grands projets. Le BCM constituait donc un contrepoids à ce système centralisé. Quoiqu’il ait été critiqué dans ses modalités et ses applications, il visait en principe à favoriser le débat public autour des grands projets et à donner la parole à tous les citoyens7. La Charte de la Ville de Montréal a consacré cette formule en reconnaissant l’OCPM, mais au sein d’une structure municipale profondément modifiée car, avec la création des arrondissements, la Ville de Montréal est devenue décentralisée.

Une nouvelle réalité : les arrondissements et la décentralisation

Réorganisation municipale et décentralisation

9La réorganisation municipale de 2000-2001 a été préparée de longue date et elle ne concerne pas que Montréal. Déjà au XIX^e siècle, on évoquait la pertinence d’adapter les structures municipales par des annexions à la ville centrale de territoires nouvellement urbanisés. L’idée de fusionner des municipalités très proches et trop cloisonnées les unes par rapport aux autres afin de constituer ainsi des entités plus imposantes et mieux organisées a été relancée dans les années 1960. Elle s’est concrétisée dans certains pays, comme en Grande-Bretagne ou en Suède, mais beaucoup moins ailleurs. Au Québec, les fusions ont été relativement timides, hormis la création de la Ville de Laval en 1965 (Dubuc, 1989). Dans les années 1990, des programmes ont été mis sur pied par le gouvernement pour encourager les regroupements de municipalités. Puis, avec notamment le rapport de la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locales (Québec, 1999), la pression s’est accentuée. La ministre des Affaires municipales et de la Métropole a produit un livre blanc (Québec, 2000) sur la question, qui établit à la fois la pertinence d’institutions métropolitaines pour Québec et Montréal, le besoin de renforcement des principales agglomérations et le regroupement des plus petites municipalités entre elles, ainsi que le renforcement des municipalités régionales de comté pour les milieux principalement ruraux.

10On a donc d’abord créé un palier métropolitain. Des communautés métropolitaines8 ont été établies à l’échelle des deux régions métropolitaines de recensement de Montréal et de Québec, avec essentiellement des pouvoirs de planification et de financement de services et d’équipements métropolitains. Mais la réforme de l’an 2000 a visé surtout les agglomérations urbaines. L’approche retenue pour les principales agglomérations a été celle d’une fusion intégrale de toutes les municipalités de l’agglomération : les nouvelles villes de Québec, Longueuil, Gatineau, Lévis et Montréal ont ainsi été créées en 20009 ; les nouvelles villes de Sherbrooke, Saguenay, Trois-Rivières suivront. Des fusions d’ampleur variable ont été aussi imposées à toutes les agglomérations de taille moyenne qui n’avaient pas encore choisi de le faire. On constate ainsi un effort de systématisation de la réforme et une généralisation du recours aux fusions. En matière de planification territoriale, élément non négligeable, on a imposé l’application des mêmes pouvoirs, ceux de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme10, à toutes les villes, y compris Montréal et Québec, qui avaient depuis longtemps un régime particulier en cette matière, des pratiques et des outils distincts des autres municipalités. En outre, on a adopté pour Montréal la notion d’arrondissement (voir carte 8.2), pour introduire plus de souplesse et reconnaître les particularités des anciennes banlieues. Cette formule des arrondissements a été également implantée à Québec, Longueuil, Sherbrooke et Saguenay, mais ni à Gatineau, ni à Lévis, ni à Trois-Rivières, où la controverse paraissait moins vive. Cette nouvelle institution, l’arrondissement, était totalement nouvelle au Québec, et son instauration a requis beaucoup d’efforts, d’énergie et de ressources. En matière d’aménagement et d’urbanisme, il s’agissait là d’un changement majeur.

11Il est important de ne pas minimiser la rupture significative générée par la décentralisation en arrondissements, notamment dans la prise de décision en matière d’urbanisme. Ainsi, le projet de loi 170 a d’entrée de jeu établi que l’urbanisme serait une compétence partagée entre la Ville (l’administration centrale) et les arrondissements, mais sans en définir les modalités exactes si ce n’est que la Charte prévoyait que le plan d’urbanisme serait de la compétence de la Ville11. Or, dès les premiers travaux du comité de transition12, il a été déterminé que les règlements d’urbanisme relèveraient des arrondissements. Puis les modifications successives de la structure administrative et de la répartition des pouvoirs entre administration centrale et arrondissements ont renforcé cette décentralisation. En fait, cette décentralisation accrue s’est produite après qu’a été acceptée la tenue d’un vote référendaire sur le maintien ou non des anciennes municipalités fusionnées par le gouvernement québécois élu en mars 2003. Auparavant, et afin d’amadouer les tenants de la défusion en « réduisant les irritants », la Ville de Montréal avait procédé à un vaste exercice de révision des pouvoirs et proposé à tous un nouveau « modèle organisationnel ». Le projet de loi 3313 a ainsi concédé plus de pouvoirs aux arrondissements, notamment par la reconnaissance des postes de maire d’arrondissement, un plus grand nombre d’élus par arrondissement, davantage d’autonomie juridique et financière. C’est dans ce projet de loi que le mandat de l’OCPM a été réduit ; la consultation obligatoire et automatique sur toutes les modifications du plan lui a été retirée. Il demeure responsable des consultations sur les révisions de plan, sur les modifications du document complémentaire au plan et sur les modifications au plan visant la réalisation d’un projet soumis à la procédure de l’article 89 (Charte, art. 83 (2)). Le plan d’urbanisme de l’ensemble de l’île devait, par la loi, être adopté avant la fin de 2004 ; de fait, il a été adopté en novembre 2004. Mais maintenant on peut observer un certain transfert des pouvoirs de planification de l’administration centrale aux arrondissements, lesquels élaborent les chapitres d’arrondissements du plan d’urbanisme, peuvent « initier les modifications au plan » (Charte, art. 130.3), et ont la responsabilité pleine et entière d’adopter les règlements d’urbanisme (Charte, art. 131), sous réserve de respecter les exigences du document complémentaire au plan d’urbanisme (Charte, art. 88) ; ce document complémentaire établit les règles et critères dont doivent tenir compte les arrondissements dans leurs règlements d’urbanisme. Parallèlement, on constate une réduction du personnel affecté à la planification centrale. En réalité, à la suite de l’adoption du plan d’urbanisme et des réorganisations administratives successives, il n’y a plus de service d’urbanisme central, mais simplement un service de mise en valeur du territoire et du patrimoine.

CARTE 8.2 La Ville de Montréal et ses arrondissements au 1^er janvier 2006

Une zone grise : la dualité procédurale à l’égard des grands projets

12Il reste cependant une zone partagée entre l’administration centrale et les arrondissements, celle des grands projets, qui peuvent être encadrés soit par le biais de la procédure de l’article 89 de la Charte de la Ville de Montréal, soit par la procédure des projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’immeuble prévue par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (PPCMOI, a. 145.36ss). Dans le premier cas, un grand projet est encadré par l’administration centrale (en collaboration avec l’arrondissement concerné, affirme-t-on à la Ville) et soumis à l’Office de consultation. Dans le second cas, il relève uniquement de l’arrondissement, qui n’a pas à le soumettre à l’Office de consultation, mais seulement à le présenter en assemblée publique, et il peut faire l’objet d’un scrutin référendaire à la demande des citoyens. Ces procédures sont passablement étanches. Selon l’interprétation courante, un arrondissement ne peut lui-même faire appel à l’Office.

13L’article 89 n’existait pas sous cette forme dans le projet de loi 170 de décembre 2000, mais il s’inspire de l’ancien article 612a sur lequel s’appuyait la pratique des mesures dites dérogatoires ; il a été introduit dans la nouvelle Charte de la Ville de Montréal en juin 2001, vraisemblablement pour permettre aux Montréalais de perpétuer la tradition des programmes de développement, au moins pour les projets les plus importants14. La Charte de la Ville de Montréal prévoit diverses circonstances où pourrait s’appliquer l’article 89 : les grands équipements et infrastructures ; le centre des affaires ; les grands projets privés (résidentiels, commerciaux ou industriels) ; l’habitation sociale ; les biens ou sites patrimoniaux. Tel qu’il est rédigé, cet article laisse penser que le législateur a accordé un large pouvoir au conseil municipal de retirer certains grands projets de la responsabilité des arrondissements, voire de contredire des règlements locaux, au nom de l’intérêt « supérieur » de toute la ville, par exemple lorsqu’il s’agit de questions supralocales ou encore lorsque l’intérêt collectif déborde le territoire de l’arrondissement.

14De son côté, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme a été modifiée en 2002 pour instaurer un nouvel outil : les projets particuliers de construction, de modification ou d’occupation d’immeuble (LAU, a. 145.36). Or, ces PPCMOI s’inscrivent directement dans la tradition montréalaise de l’étude des grands projets ; ils sont eux aussi calqués sur l’ancienne formule des programmes de développement, avec quelques allègements. Ils permettent de déroger à toute règle de zonage ou de lotissement et de traiter un projet au cas par cas, pratiquement sur mesure. Ainsi, le législateur semble avoir été convaincu que l’expérience montréalaise avait produit des résultats intéressants et qu’elle pouvait servir à d’autres municipalités, notamment aux nouvelles grandes villes. Or, dans la logique de la décentralisation, toute la réglementation d’urbanisme a été confiée aux arrondissements ; un PPCMOI est un outil réglementaire, selon la LAU ; dès lors, cette procédure relève des arrondissements.

15On se retrouve ainsi avec deux procédures portant sur les grands projets, mais relevant d’instances différentes. Comment déterminer si un projet passera par l’une ou l’autre procédure ? Malgré le libellé ferme de la loi, le recours à la procédure de l’article 89 n’est pas automatique ; il dépend du bon vouloir du conseil municipal ou, en pratique, du comité exécutif. Un arrondissement pourrait demander au conseil municipal de traiter un projet selon l’article 89. Ce serait le moyen de soumettre un projet à l’Office de consultation. Mais ce faisant, l’arrondissement perd le contrôle du projet puisque, selon ce même article 89, c’est tout le conseil municipal qui prend la décision. Or, on constate que les membres du conseil municipal, qui siègent aussi aux conseils d’arrondissements, préfèrent conserver les projets au palier de l’arrondissement. Ils préfèrent choisir des procédures qui relèvent uniquement du conseil d’arrondissement, soit les procédures prévues par la LAU15. Celles-ci sont par ailleurs plus légères et d’application plus rapide que les règles de l’Office de consultation, en ce qui concerne la consultation des citoyens. Par exemple, il n’y a pas d’obligation de tenir une période d’information distincte préalable à la période d’expression des opinions ou de dépôt de mémoires. L’assemblée de consultation est dirigée par le maire ou un conseiller, et non par des commissaires neutres et impartiaux comme à l’OCPM. Et surtout, les règles concernant l’accès à l’information écrite sont moins contraignantes pour la municipalité ou l’arrondissement que pour les projets soumis à l’OCPM. En conséquence, un citoyen doit se démener pour obtenir les informations sur un projet avant de pouvoir formuler son opinion et, dans les faits, il n’en a pas vraiment le temps, puisque le projet est présenté pendant la séance au cours de laquelle les citoyens sont invités à s’exprimer. La LAU s’applique à toutes les municipalités du Québec, aux petites comme aux grandes. Les obligations qu’elle crée demeurent générales, visent les municipalités moyennes et non les grandes comme Québec et Montréal, de sorte qu’elles sont souvent formulées selon le plus petit dénominateur commun et ne sont pas nécessairement adaptées aux grandes villes et aux grands projets complexes qu’on y développe. Comme Montréal, en raison des fusions, a perdu ses pouvoirs d’urbanisme propres et ses traditions réglementaires pour être désormais soumise à la LAU, ses citoyens, élus et fonctionnaires ont dû apprendre à se servir de nouveaux outils. En fait, les arrondissements des anciennes banlieues maîtrisent mieux les règles de la LAU que les arrondissements de l’ancien Montréal. Donc, ce sont les premiers qui en ont expliqué le fonctionnement aux seconds. Ainsi, ceux-là sont en train d’apprendre à se comporter comme les anciennes banlieues, à suivre des règles plus simples, à faire des études moins poussées et à effectuer des consultations publiques simplifiées, voire expéditives, quoique soumises à la possibilité d’un référendum.

16À cela, on peut ajouter que des luttes de pouvoir se développent entre le centre et les arrondissements, amplifiées par le fait que plusieurs arrondissements de l’ancien Montréal étaient dirigés par des élus de l’opposition. Quand l’arrondissement Ville-Marie, par exemple, est dirigé par des élus de l’opposition, ceux-ci sont jaloux de leur autonomie et refusent que l’exécutif de la Ville s’immisce dans « leurs affaires », même si le centre des affaires et le Vieux-Montréal, lieux d’importance fondamentale pour tous les Montréalais, se situent dans cet arrondissement. L’administration centrale a fini par « démissionner » en quelque sorte devant les arrondissements, intervenant de moins en moins, sauf de commun accord16. Maintenant, ce sont les arrondissements qui prennent l’initiative et choisissent parmi les outils de la LAU, bien souvent en évitant ceux qui pourraient impliquer un droit de regard du conseil municipal, tels une modification au plan d’urbanisme ou le recours à un programme particulier d’urbanisme qui relève du plan d’urbanisme. Comme mentionné précédemment, les procédures de la LAU sont plus simples, ne requérant la plupart du temps qu’une assemblée publique dirigée par le maire ; pas de séance d’information préalable, pas de président d’assemblée neutre ni de commissaires indépendants, pas d’accès facile à la documentation... Le comité consultatif d’urbanisme, obligatoire pour certaines procédures, n’est pas un organisme de consultation : il siège à huis clos la plupart du temps et ne consulte pas les citoyens. Par contre, une modification du zonage ou un PPCMOI est susceptible de scrutin référendaire. Or, avec des consultations sommaires, les citoyens montréalais sont-ils bien préparés au référendum ? Il faut rappeler qu’il n’y avait pas de référendum en urbanisme antérieurement à 2002 dans cette ville, contrairement à la plupart des autres municipalités soumises à la LAU. On peut se demander si la formule de la LAU est de nature à rejoindre les Montréalais, car dans une grande ville complexe et diverse comme Montréal, la mobilisation de voisins qui ne se connaissent pas nécessairement dans des secteurs de zones définis de façon souvent aléatoire n’est pas toujours facile. Et la procédure du référendum, avec ses multiples étapes, est fort déroutante, pour ne pas dire démobilisatrice.

17Par contre, là où règne une bonne entente entre l’administration centrale et un arrondissement, il peut arriver que l’arrondissement choisisse de passer par l’article 89, qui permet d’éviter le référendum. Cela peut ainsi être le cas en matière de logement social, où l’on voudrait éviter une réaction du genre « pas dans ma cour ». D’ailleurs, l’article 89 (4) prévoit expressément les programmes de logement social.

18Les pratiques montréalaises d’encadrement des grands projets d’urbanisme ont donc beaucoup évolué. Leur articulation n’est pas encore bien ficelée. L’Office de consultation a vu ses mandats se rétrécir ; la poursuite de ses activités demeure aléatoire, pour ne pas dire soumise au jeu politique. La pratique de planification intégrée soutenue par un service d’urbanisme disposant d’expertises spécialisées variées et par des mécanismes élaborés de consultation publique a bien changé. Désormais, il faut préparer les grands projets en tenant compte de la répartition des pouvoirs en urbanisme entre deux paliers qui peuvent ou non collaborer, selon les conjonctures.

La société civile à la recherche de nouveaux lieux de démocratie

19Tout cela n’est pas sans conséquence sur la place que la société civile s’est taillée au fil des ans dans la dynamique politique montréalaise. Des modes relationnels entre le milieu associatif et la ville se sont notamment établis autour de cette tradition centralisée. Certains organismes comme le Conseil régional de l’environnement, Héritage Montréal ou les Amis de la montagne, se définissent comme représentant un éventail très large de citoyens sur le territoire de la Ville de Montréal. Auparavant, lorsqu’ils traitaient de cas proprement montréalais, le caractère centralisé de l’administration leur facilitait l’accès à l’information. Il fallait cependant développer des relations avec des municipalités autonomes très différentes les unes des autres pour les dossiers qui impliquaient l’ensemble de la Communauté urbaine de Montréal, ou qui chevauchaient plus d’une municipalité. Maintenant avec la nouvelle structure, « l’ancien Montréal »17, est plus fragmenté parce que se sont ajoutés les arrondissements ; de plus, certaines anciennes banlieues ont retrouvé une autonomie assez forte, à la suite des défusions. Le pouvoir s’avère finalement tout aussi fragmenté qu’avant, malgré une certaine harmonisation liée au plan d’urbanisme de 2004 ; on retrouve des règles et des pratiques qui peuvent varier d’un arrondissement à l’autre (les anciennes banlieues devenues arrondissements avaient souvent des pratiques différentes qu’elles ont conservées), et une multiplicité de services et de personnes à joindre pour obtenir de l’information. Par exemple, les pratiques d’accès à l’information, de consultation publique, d’assemblées publiques ou de comités interactifs avec la population varient d’un arrondissement et d’une ville à l’autre18, d’autant plus que la LAU est plutôt minimaliste en ce qui concerne l’accès à l’information. Par ailleurs, comme l’illustreront les cas de logements sociaux traités plus loin, pour d’autres groupes, c’est l’échelle du quartier qui constituait le lieu d’appartenance et d’action. Dans ces cas aussi, l’arrondissement devient un intermédiaire avec lequel il faudra désormais composer, une étape supplémentaire pour obtenir de l’information, du soutien ou des approbations de projets.

Le problème des dossiers « supra-arrondissements »

20Dans le cas de certains grands dossiers, comme celui du mont Royal, le cadre institutionnel s’est alourdi : avant la fusion, la responsabilité de la montagne était partagée entre trois municipalités : Montréal, Westmount et Outremont. Maintenant, elle l’est entre deux municipalités (Montréal et Westmount, défusionnée depuis 2006) et quatre arrondissements, des services centraux ainsi que des services d’arrondissements. À cet égard, il est intéressant de suivre les débats actuels autour de la révision du plan de mise en valeur du mont Royal, dans le contexte du nouvel arrondissement historique et naturel (AHNMR) décrété par le gouvernement québécois en mars 2005 (voir carte 8.3).

21La création d’une table de concertation réunissant des représentants des municipalités et des grandes institutions établies sur ses flancs (oratoire, hôpitaux, universités, cimetières) ainsi que du milieu associatif, a permis une négociation serrée pour que les quatre arrondissements concernés, et même la Ville de Westmount désormais défusionnée, acceptent en 2006 que les projets majeurs sur le territoire de l’AHNMR soient soumis à l’OCPM (d’abord de façon intérimaire). Sinon, il aurait fallu suivre les projets dans chacun des arrondissements, au risque de manquer d’information. Ainsi, le projet d’agrandissement du stade Percival-Molson a été soumis à l’OCPM. Pour le milieu associatif, l’Office de consultation publique offre une ouverture, une transparence, une neutralité et un lieu de débat mieux définis que ne le permettent les outils de la LAU. Il permet à la fois aux citoyens des quartiers comme aux associations d’avoir accès à la documentation, de suivre le processus, de se préparer, de poser des questions et de formuler des commentaires éclairés. Cependant, le projet, bien que situé dans l’arrondissement Ville-Marie, était limitrophe à l’arrondissement Plateau-Mont-Royal. Malgré cela, ce dernier a été peu associé aux travaux préparatoires ; on lui a seulement soumis les documents et études pour avis. En outre, dans ce cas, il pouvait y avoir référendum même après la consultation devant l’OCPM, comme le prévoit l’article 89 (5) dans le cas d’un site patrimonial protégé. Or, le référendum n’était pas ouvert à certains résidents concernés par le projet, mais limité aux secteurs immédiatement adjacents. Le rapport de l’OCPM a néanmoins recommandé que soit mise sur pied une table de concertation incluant en particulier les résidents et les deux arrondissements19.

carte 8.3. Territoire de l’arrondissement historique et naturel du mont-royal, établi par décret du gouvernement du Québec, 9 mars 2005

22Par contre, pour les projets privés de moindre importance sur le territoire de l’arrondissement historique et naturel du mont Royal, une procédure ad hoc a été envisagée (bricolée, diront certains), de manière à ce que les arrondissements n’en perdent pas le contrôle. Selon cette formule, ces projets continueraient d’être traités en arrondissement, mais selon des méthodes inspirées de l’OCPM (ou de la Politique de consultation et de participation publiques de la Ville de Montréal), quoique de façon simplifiée20.

23Le dossier de la gare d’Outremont est révélateur d’un certain malaise à cet égard21. L’Université de Montréal a conçu un projet de création d’un nouveau campus sur le site de cette ancienne gare de triage. Ce site fait partie d’une zone industrielle en déclin, identifiée au plan d’urbanisme comme un secteur de planification détaillée. Le projet de l’Université de Montréal a fait l’objet de démarches de concertation informelle avec les acteurs publics et privés, et il a été soumis à consultation publique sous l’égide de l’OCPM au printemps 200722. Une concertation plus étroite s’est développée entre l’arrondissement d’Outremont et les services centraux. Pourtant, le site est limitrophe à trois arrondissements et une ville défusionnée, mais seuls l’arrondissement d’Outremont et les services centraux se sont impliqués officiellement dans la planification et la négociation avec l’Université et ont participé aux consultations publiques à ce titre. Certains des autres arrondissements ont envoyé des avis, ou déposé des mémoires, mais d’autres se sont abstenus. Ce nouveau campus aurait pu être la pierre angulaire d’une planification détaillée de tout le secteur ; il aurait dû soulever sinon l’enthousiasme, du moins l’intérêt et la réflexion de l’ensemble des instances publiques. Plus encore, il aurait dû faire l’objet d’une opération concertée majeure. Mais on aurait dit qu’il y avait ici un vacuum politique ou juridique, une incapacité de la nouvelle Ville à rassembler les arrondissements autour d’une telle démarche concertée23.

Échelle infra-arrondissement et décalages démocratiques : le cas du logement social

24Du côté d’enjeux plus locaux, on observe également de profondes modifications des dynamiques politiques et démocratiques à l’œuvre. Ces changements sont particulièrement visibles du point de vue de nombreux organismes associatifs – aussi appelés « organismes communautaires » – qui agissent et se réfèrent à l’échelle du quartier et non de l’arrondissement. On prendra pour exemple deux cas récents de lutte pour la construction de logements sociaux sur le territoire de l’ancienne Ville de Montréal.

25Le premier dossier se situe dans l’arrondissement Rosemont – Petite-Patrie. À la fin de l’été et au début de l’automne 2001, après un épisode de squat particulièrement médiatisé en pleine campagne électorale municipale, un édifice abandonné, le Centre Préfontaine, est devenu pour la Ville de Montréal, mais aussi pour les groupes communautaires du quartier, un enjeu prioritaire à haute valeur politique et symbolique en matière de logements sociaux. Des négociations sont donc engagées entre certains groupes communautaires, qui veulent acheter les terrains et se faire promoteurs, et la Ville de Montréal qui propose son propre projet de logements sociaux au début de 2002. L’objectif des promoteurs issus du milieu associatif est de construire environ 120 logements sociaux sur les terrains adjacents au Centre Préfontaine.

26L’autre dossier s’est déroulé dans l’arrondissement Mercier – Hochelaga-Maisonneuve. Un promoteur immobilier privé se porte acquéreur d’un vaste terrain mis en vente par l’hôpital Louis-H.-Lafontaine. Alors qu’un projet de plusieurs centaines d’unités de logement prend forme au début des années 2000, aucun logement social n’est prévu au départ, malgré l’appui des commissaires de l’OCPM qui se sont penchés sur le dossier en 2003. Il faut préciser que le promoteur privé n’a pas l’obligation de construire du logement social et que les autorités municipales ne peuvent que l’inciter à le faire. Malgré ces embûches, plusieurs groupes communautaires du quartier Mercier revendiqueront la construction au sein du nouveau projet domiciliaire d’une importante part de logements sociaux. Ils obtiendront finalement gain de cause, mais une fraction seulement du terrain vendu, encore déterminée, mais qui sera minime, sera consacrée au logement social.

27Ces deux dossiers, ici brièvement présentés, nous permettent d’observer ce que nous pourrions appeler deux décalages démocratiques. Le premier de ces décalages se situe entre la réalité institutionnelle du partage des pouvoirs en matière de logement social (et surtout des intentions derrière ce partage des pouvoirs) et la réalité décisionnelle. En matière de logement social, précisons que le projet de loi 170, appuyé plus tard par le projet de loi 33, prévoit que les pouvoirs locaux sur cette question seront réservés au conseil municipal et aux services centraux. Si le financement provient de la Communauté métropolitaine de Montréal, c’est en effet la Ville de Montréal, par le biais des institutions qui lui sont rattachées, et non les arrondissements, qui s’occupe de tout, de l’élaboration des programmes jusqu’à leur gestion, en passant par la défense des intérêts du logement social et le financement des projets. Il faut également rappeler l’article 89 de la Charte de la Ville de Montréal qui permet au conseil municipal, notamment pour des cas de logements sociaux, de passer outre toute décision de l’arrondissement pour imposer un projet d’intérêt public. Il existe donc, en principe, une forte présomption que la démocratie, comprise ici comme le moyen de mieux gérer le bien commun, serait mieux servie en matière de logement social par une action plus centralisée.

28Or, ce que nous apprennent les deux dossiers, c’est que, malgré l’absence de pouvoirs au palier de l’arrondissement en matière de logement social, les élus d’arrondissement ont su devenir des acteurs incontournables dans le déroulement des négociations. Ainsi, le déplacement de jardins communautaires (dans le cas du Centre Préfontaine), la décontamination des terrains, les changements de zonage, l’attribution des permis et l’acceptation du projet sur le plan architectural et urbanistique deviennent autant de moyens par lesquels les élus des deux arrondissements se sont invités dans le débat. Si, dans les deux cas, des logements sociaux ont bel et bien été construits, les pouvoirs de l’arrondissement en matière d’urbanisme ont eu tout de même pour effet de ralentir l’implantation de logements sociaux, et même de la mettre en péril (dans le cas du Centre Préfontaine) ou à tout le moins d’embrouiller quelque peu des négociations déjà fort complexes avec un promoteur privé réticent (dans le cas de l’hôpital Louis-H.-Lafontaine).

29On se doit ici de resituer l’implication de l’arrondissement dans un contexte politique précis. La question partisane est ici centrale : durant le premier mandat de la nouvelle Ville (de janvier 2002 à novembre 2005), les deux arrondissements étaient contrôlés par le parti politique qui occupait les banquettes de l’opposition au Conseil municipal24. Dans les deux cas d’ailleurs, les intervenants des groupes communautaires ont eu droit à plusieurs périodes de négociations, parfois acrimonieuses, entre l’arrondissement et la Ville de Montréal. En tant que spectateurs, ils n’ont pu dans un premier temps que ronger leur frein face à une joute de tennis politique essentiellement hors de leur contrôle. Notons également que les négociations se déroulaient au moment où l’administration Tremblay tentait de contrer le mouvement défusionniste, alors que le nouveau gouvernement provincial voulait rendre possible le démembrement de la nouvelle Ville de Montréal. Il en a résulté, autant de la part des intervenants rattachés aux services centraux que des élus du comité exécutif, une action timide où l’utilisation de l’article 89 de la Charte n’est évoquée que du bout des lèvres dans un désir évident de ne pas imposer un projet à l’arrondissement. On note donc que le désir de soustraire de tels projets à des tentations du genre « pas dans ma cour » (Not in my backyard) par la centralisation des pouvoirs en matière de logement social a été contrecarré par une décentralisation importante en matière d’urbanisme vers les arrondissements et un contexte politique particulier.

30Ce décalage démocratique en cache un autre dès lors que l’on porte davantage attention à l’action des organismes communautaires impliqués dans ces dossiers. En effet, si la nouvelle fragmentation politico-administrative de la Ville de Montréal, à la suite de l’arrivée des arrondissements, représentait un défi pour ces organismes dont la portée est plus large, tels Héritage Montréal ou Les Amis de la Montagne, elle constituait aussi une dynamique nouvelle pour d’autres organismes, nombreux, qui dans l’ancienne Ville de Montréal œuvraient à une échelle plus petite que l’arrondissement, celle du quartier.

31L’histoire récente de Montréal nous révèle en fait qu’il existe, depuis la fin des années 1980, une lutte entre, d’une part, l’arrondissement, instauré par le Rassemblement des citoyens et citoyennes de Montréal dans une optique de décentralisation et, d’autre part, le quartier comme territoire de proximité montréalais. C’est dans ce « conflit » entre le quartier et l’arrondissement que se révèle le deuxième décalage démocratique. Il faut dire que les quartiers montréalais possèdent une épaisseur historique et politique très longue qui remonte au tout début du XX^e siècle, voire aux premières années de la colonisation française en Amérique (Marsan, 1994). C’est ainsi que bon nombre de quartiers montréalais étaient, à une certaine époque, des municipalités à part entière ou à tout le moins des paroisses catholiques autonomes. Annexées au fil des ans à la Ville de Montréal, elles ont pour la plupart conservé leur nom, mais surtout leur identité propre, maintenue notamment en vie par les organismes communautaires soucieux de favoriser l’implication des citoyens dans leur communauté. L’organisation communautaire montréalaise s’est donc fréquemment formée autour des quartiers, aidée notamment par la Ville de Montréal qui a contribué, avec d’autres intervenants, à l’instauration de tables intersectorielles de quartier (Germain, Morin et Sénécal, 2000). Or, cette histoire nous dit également que l’arrondissement, trop vaste, n’a suscité que peu d’enthousiasme auprès des organismes communautaires (Morin, 2003 ; Léveillée et Quesnel, 1994) lorsqu’on l’a instauré au tournant des années 1990. L’organisation communautaire, particulièrement au sein des deux arrondissements à l’étude, était depuis longtemps enracinée à l’intérieur des limites des quartiers et les organismes habitués de fonctionner de manière autonome.

32Ce que nous apprennent les dossiers de logements sociaux dont il est question ici, c’est que cette « lutte » entre l’arrondissement et le quartier n’est pas terminée, mais surtout qu’elle pose de sérieux défis d’ordre démocratique depuis la décentralisation de certains pouvoirs locaux vers les arrondissements. Nous pouvions en effet nous demander si, dans le nouveau contexte de l’arrivée d’un arrondissement doté de pouvoirs accrus, les organismes allaient chercher une alliance auprès des organismes des autres quartiers de l’arrondissement pour faire entendre leurs besoins et avancer leurs dossiers, bref s’ils allaient former un front commun. Une telle stratégie aurait pu, au bout du compte, favoriser le débat démocratique sur le territoire de l’arrondissement en donnant une plus grande force à une autre voix, alors que les élus de l’arrondissement réussissaient à s’imposer dans le débat. Toutefois, malgré l’ampleur des deux dossiers, l’action communautaire est restée essentiellement « de quartier ». En fait, les relations entre les organismes des différents quartiers sont demeurées très polies, mais les liens n’ont pas été resserrés. Interrogés sur cette question des rapports avec les organismes des autres quartiers, les intervenants rencontrés ont d’ailleurs semblé mal à l’aise. On explique alors cette distance, cette résistance, notamment par la question des frontières naturelles et artificielles entre les différents quartiers de l’arrondissement (on parle ici d’autoroutes, de grandes artères, de secteurs industriels qui séparent les arrondissements en plusieurs territoires et rendent la circulation des piétons et des automobiles parfois difficile). Ces frontières, beaucoup plus que de simplement séparer physiquement les quartiers à l’intérieur des arrondissements, sépareraient des milieux de vie : sur le plan socioéconomique, bien qu’il y ait des ressemblances, les populations divergent sensiblement. Ces divergences auraient contribué à façonner des façons de faire différentes sur le plan de l’organisation communautaire et de l’intervention. Les organismes communautaires, tout au long des dossiers présentés ici, sont apparus déterminés à conserver leurs particularités malgré l’évolution marquée du contexte politico-administratif. Une telle stratégie a contribué à marginaliser la voix du milieu communautaire face à un arrondissement de plus en plus puissant.

33Nous ne pourrions pas conclure en affirmant que la démocratie montréalaise se porte mal depuis la fusion municipale de janvier 2002. Avec la mise sur pied de l’OCPM et la décentralisation, longtemps réclamée par le RCM après les années au pouvoir du maire Jean Drapeau, la démocratie s’installait enfin à Montréal, au grand bonheur d’un certain nombre d’intervenants. À l’usage toutefois, la pratique politique connaît quelques ratés. Alors que l’arrondissement semble prendre rapidement de la force face au Comité exécutif et au Conseil municipal, au point où ces derniers ont décidé de diminuer volontairement leur capacité d’intervention, le milieu associatif à l’œuvre à l’intérieur des limites de l’ancienne Ville de Montréal s’adapte difficilement à une réalité territoriale dans laquelle il ne se sent pas à l’aise.

34Dès lors, quelques questions méritent d’être posées. A-t-on trop décentralisé en faveur des arrondissements, notamment en matière d’urbanisme ? A-t-on affaibli la cohésion interne de la nouvelle Ville ? A-t-on un peu trop dispersé les lieux de pouvoir ? Quel équilibre doit-on rechercher entre équité sociale et démocratie de proximité ? Mais aussi, comment peut-on assurer une meilleure intégration des grands projets d’agglomération et une harmonisation plus poussée entre les arrondissements ? Devrait-on revoir le partage des pouvoirs afin de viser une meilleure cohérence et de favoriser à la fois des débats pan-montréalais sur les grands enjeux et les projets majeurs, et une meilleure implication des citoyens sur les questions de proximité ? D’autre part, la taille et les limites des arrondissements ne devraient-elles pas faire l’objet d’examens plus attentifs ? Le décalage entre les arrondissements en termes de taille et de population a été souligné à maintes reprises par les observateurs ; doit-on continuer à s’y adapter ou pourrait-on faire mieux ?

35De même, en matière de débat public et de consultation, ces observations nous inspirent quelques pistes de travail pour l’avenir. Ainsi, il y aurait lieu de repenser profondément les mécanismes de consultation publique pour mieux tenir compte des nouvelles réalités des arrondissements, mais aussi des quartiers. La Ville de Montréal s’est dotée d’une Politique de consultation et de participation publiques en 2005, et pourtant, les arrondissements n’y sont pas liés : ils sont tout simplement « invités à favoriser les pratiques énoncées dans la présente politique et, le cas échéant, à les adopter ». Bien timide avancée. Il serait opportun aussi de rechercher des mécanismes d’implication des citoyens par-delà les mesures de consultation publique, qui tiennent compte des dynamiques sociales et politiques du milieu, de leurs modes d’échanges et de communication.