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Renouveler l’aménagement et l’urbanisme

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Mario Gauthier
, 
Michel Gariépy
, 
Marie-Odile Trépanier

Deuxième partie. Villes et débats publics

Chapitre 7. Le rôle de l’Office de consultation publique de Montréal

Jean Paré

Texte intégral

1La légitimité et la pertinence de la consultation publique sont aujourd’hui tenues pour acquises. Pourtant, bon nombre d’élus et d’observateurs de la dynamique sociale considèrent encore la consultation comme un véhicule du syndrome « pas dans ma cour » ou comme un facteur de stagnation économique à cause des groupes d’opposition qui se l’approprient. La consultation publique est aussi perçue comme un empiétement sur les prérogatives de ceux qui ont été investis du mandat de prendre les décisions, surtout quand les audiences sont tenues par d’autres que des élus (Caillé, 2006, p. 67).

2Cette ambivalence de la vie démocratique, cette dialectique de la participation citoyenne et de la prise de décision méritent d’être examinées de façon moins superficielle. En effet, ni la prise de décision ni la participation citoyenne ne traduisent des réalités figées. Elles montrent plutôt que la démocratie participative est un processus évolutif, un work in progress.

3En milieu municipal, la consultation publique fait aussi partie du discours officiel. Ces dernières années, plusieurs grandes villes, telles que Montréal, Québec et Gatineau, se sont donné des politiques et des instruments pour favoriser la participation citoyenne. Qu’en est-il vraiment ? À quel point les citoyens peuvent-ils espérer influer sur les décisions des conseils municipaux à travers la consultation publique ? Les instances et les mécanismes institutionnels favorisent-ils une participation significative et utile ?

4Né dans la foulée du regroupement municipal de janvier 2002, l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) est unique en son genre dans le monde municipal. C’est aussi une forme avancée d’institutionnalisation du débat public. Sur la base de ses quatre premières années d’activité, peut-on conclure à sa réussite ? À partir d’une double rétrospective, l’une sur le cheminement de Montréal en matière de consultation publique et l’autre sur l’OCPM, ce texte propose des réflexions sur le modèle institutionnel en général et sur l’avenir de la consultation publique à Montréal.

L’évolution des structures et la consultation publique

5La consultation des citoyens sur des questions proprement urbaines a acquis droit de cité à l’occasion des grands plans de rénovation de la fin des années 1960. Les administrations municipales ont commencé à tenir des séances d’information pour présenter les projets susceptibles de toucher un grand nombre de personnes et de modifier le tissu urbain de façon importante.

6En 1979, la pratique des assemblées publiques est devenue partie intégrante de la prise de décision en urbanisme, avec la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) (L.R.Q., c. A-19.1). La consultation publique y est néanmoins traitée de façon sommaire. Qu’il s’agisse d’une proposition de schéma d’aménagement, ou de plan d’urbanisme, ou d’un projet de règlement, la loi prescrit une assemblée publique au cours de laquelle « celui par l’intermédiaire duquel elle est tenue doit expliquer [cette proposition ou ce projet] et entendre les personnes et organismes qui désirent s’exprimer » (article 93). L’assemblée publique est convoquée au nom du conseil et c’est habituellement le préfet, le maire ou un autre élu qui présente, en tout ou en partie, la proposition ou le projet. Par ailleurs, les villes de Montréal et de Québec ont été exemptées du mécanisme de l’assemblée publique prévu par la loi, quelque sommaire qu’il fût. Il faudra attendre les regroupements municipaux de 2002 pour que leurs citoyens puissent en bénéficier et exercer d’autres droits dont leurs compatriotes du reste du Québec jouissaient depuis longtemps.

7C’est à la Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q., c. Q-2) qu’on doit l’émergence d’une pratique structurée de la consultation publique, qui s’est développée principalement autour des enjeux environnementaux soulevés par les grands projets d’équipement. Intervenant pour soutenir et encadrer la participation publique, l’État a créé le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) en 1978. Au fil des ans, l’expérience cumulative de multiples mandats d’enquête, d’audience publique et de médiation a donné au BAPE un savoir-faire et une crédibilité qui ont inspiré les administrations municipales et les organismes publics désireux de se donner des pratiques de consultation authentiques.

Montréal : un parcours singulier

8Le cheminement de Montréal en matière de consultation publique est particulier. On peut distinguer trois périodes, la première coïncidant avec les dernières années de l’administration Drapeau, pour qui la participation publique ne faisait manifestement pas partie des façons de faire. Comme le disait la présidente de Sauvons Montréal, Cécile Grenier, durant un colloque à l’automne de 1986 : « Ici à Montréal, on ne connaît pas encore la mise en place d’un processus institutionnalisé qui permette au public d’avoir droit au chapitre. L’aménagement est effectué en vase clos. Non plus, ne connaissons-nous de véritable processus d’information du public » (Grenier, 1987, p. 17).

  • 1 Notamment le projet de quai « pour fins récréatives et déversement occasionnel de neige » au parc B (...)

9Durant cette période, les Montréalais ont tout de même eu l’occasion de goûter aux processus de participation citoyenne, en dehors de la structure municipale. Les audiences du BAPE sur quelques dossiers importants1 leur en avaient révélé le potentiel. De même, la consultation publique sur le Vieux-Port de Montréal, en 1985, avait été précédée d’un effort d’information particulièrement substantiel (Grenier, 1987, p. 17 ; Yergeau, 1987, p. 19).

10Le changement d’administration de 1986 s’accompagne des premières mesures de démocratisation et de participation de l’appareil administratif montréalais, avec la création de commissions permanentes du conseil et de comités consultatifs ad hoc. C’est aussi sous l’administration Doré que Montréal élabore son premier véritable plan d’urbanisme, qui sera adopté en 1992. La population est appelée à y participer de diverses manières.

11En 1988, l’énoncé de politique Un dialogue à poursuivre (Ville de Montréal, 1988) annonce la création de deux types d’instances, les comités-conseils d’arrondissement (CCA) et le Bureau de consultation de Montréal (BCM). Composés d’élus, les CCA avaient mandat d’aviser le comité exécutif sur des sujets de portée locale et de recevoir les questions et les requêtes des citoyens. Quant au BCM, il organisait des audiences publiques à la demande du comité exécutif, le plus souvent sur des sujets majeurs. La mise en valeur du mont Royal et l’avenir de la carrière Miron en sont deux exemples. Ces audiences étaient menées par des commissaires qui n’étaient ni des élus ni des fonctionnaires de la Ville. L’organisation et le déroulement s’inspiraient des pratiques du BAPE. Le BCM a aussi assuré l’encadrement et le soutien d’audiences sur d’autres projets que ceux de la Ville, parfois à la demande de citoyens qui s’opposaient à une décision de l’administration publique. L’audience tenue en 1992 sur l’avenir de l’Hôtel-Dieu de Montréal, en réplique à la décision du gouvernement de déménager l’hôpital dans le quartier périphérique de Rivière-des-Prairies, en est un exemple mémorable.

12Durant un peu plus de cinq ans, le BCM aura été associé à une dizaine de consultations (Ville de Montréal, 1994). Il aura surtout démontré, à travers celles-ci, l’à-propos d’une participation citoyenne à la fois ouverte et bien encadrée. Du même coup, les consultations du BCM interpellaient les pratiques traditionnelles en matière de développement urbain, une nouveauté que bon nombre d’élus, de fonctionnaires ou de promoteurs immobiliers ont d’abord perçue comme une remise en question de leur compétence et de leur bonne foi.

13Or, le BCM devait son existence à un règlement du conseil municipal, qui pouvait l’abolir de la même manière. Un nouveau changement d’administration, en novembre 1994, marque effectivement la fin du BCM. Comme le faisait valoir dès 1986 Michel Yergeau, ex-vice-président du BAPE, « [à Montréal,] il n’y aura de résultats véritables avec la consultation que dans la mesure où on l’aura inscrite dans la charte de la Ville » (Yergeau, 1987, p. 19). Il faudra attendre l’OCPM pour que ce vœu se réalise.

14Le BCM disparu, l’administration Bourque confie à la nouvelle Commission de développement urbain de Montréal (CDUM) le mandat d’entendre les citoyens sur les projets de règlement touchant le développement et l’aménagement du territoire. Composée de neuf élus de diverses tendances, la CDUM se prononçait par vote sur les projets et acheminait son avis au comité exécutif de la ville. La CDUM a souvent rendu des avis divisés après des échanges parfois disgracieux entre les élus.

15Échaudés par l’expérience de la CDUM, certains citoyens n’hésitent pas à mettre sur pied leur propre consultation publique. Au printemps 1996, la consultation sur l’avenir du monastère des Adoratrices du Précieux-Sang et du secteur Villa-Maria, dans le quartier Notre-Dame-de-Grâce, a mobilisé plusieurs centaines d’entre eux. La commission consultative a tenu trois séances d’audience et reçu 43 mémoires, à la base du rapport qu’elle a produit (Commission consultative sur l’avenir du secteur Villa-Maria, 1996).

  • 2 Loi portant sur la réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de (...)

16L’insatisfaction à l’endroit de la CDUM oblige finalement la Ville à revoir ses pratiques de consultation. Après avoir élaboré un projet de Politique de consultation publique en matière d’urbanisme (Ville de Montréal, 2000a), elle institue, en juin 2000, une commission consultative sur cette politique. Présidée par Gérald Tremblay, qui deviendra en novembre 2001 le premier maire de la nouvelle ville de Montréal, la commission tient sa propre consultation en s’inspirant des pratiques du BAPE et de l’ancien BCM. Dans le rapport qu’elle dépose en novembre 2000 (Ville de Montréal, 2000b), la commission met de l’avant plusieurs mesures destinées à favoriser une véritable participation citoyenne, avec des mécanismes bien arrimés. Entre autres, la commission Tremblay recommande à la Ville de Montréal de se doter d’une politique de consultation publique. Elle recommande aussi que le recours référendaire en matière de zonage soit désormais accessible aux Montréalais. Enfin, elle propose la création d’un office de consultation publique, une recommandation à laquelle le gouvernement donnera suite, comme à la précédente, dans la loi créant la nouvelle ville de Montréal2.

L’Office de consultation publique : les quatre premières années

17Avec les arrondissements, l’Office de consultation publique de Montréal est l’une des innovations les plus visibles du projet de loi 170. En inscrivant le mandat de l’Office dans la Charte de la Ville de Montréal, le gouvernement montrait qu’à ses yeux, il fallait favoriser expressément l’essor de la consultation et de la participation des citoyens.

18Par sa composition, l’OCPM s’inscrit dans la lignée du BCM. Son président et ses commissaires ne sont ni des élus ni des fonctionnaires de la ville. Ils sont choisis par décision du conseil municipal prise aux deux tiers des voix exprimées. Quant au mandat de l’OCPM, il s’inspire largement des recommandations de la commission Tremblay. Selon l’article 83 de la Charte de la Ville de Montréal, l’Office a trois fonctions. La première consiste à proposer des règles d’encadrement des consultations publiques à l’intention de toute instance de la Ville qui peut être appelée à en tenir. En second lieu, l’Office doit tenir des consultations sur certains projets de règlement relatifs au plan d’urbanisme. Enfin, l’OCPM peut être appelé à tenir des audiences publiques sur tout projet désigné par le conseil municipal ou le comité exécutif. D’autres dispositions de la Charte, en l’occurrence les articles 89 et 89.1, prescrivent l’intervention de l’Office lorsque le conseil municipal se substitue aux conseils d’arrondissement pour encadrer la réalisation de grands projets.

19Comme la plupart des organismes du même genre, l’Office a un rôle consultatif, non décisionnel. Une fois les séances publiques terminées, les commissaires formulent un avis, généralement assorti de recommandations, qui est transmis au maire et au président du comité exécutif. Les principes directeurs de l’activité de l’Office, les règles de déroulement de ses audiences, son fonctionnement interne et le code de déontologie auquel souscrivent ses commissaires s’inspirent des précédents établis par le BAPE, le BCM et la commission Tremblay.

20L’Office de consultation publique est devenu pleinement opérationnel en septembre 2002, une fois nommés son président et ses premiers commissaires. À l’égard du premier volet de son mandat, qui porte sur les règles d’encadrement de la consultation, l’Office a surtout assuré le leadership de l’élaboration d’une politique de consultation et de participation publiques pour la Ville de Montréal. Par la suite, l’Office a participé à la préparation de guides pratiques sur la consultation publique, l’un destiné aux citoyens et l’autre aux promoteurs de projets privés, publics ou communautaires.

21Les autres volets du mandat de l’Office englobent les consultations proprement dites. Comme le montre le Tableau 7.1, à la fin d’août 2006, l’Office en avait mené 57 à terme. De ce nombre, pas moins de 39 visaient des projets immobiliers nécessitant des modifications plus ou moins ponctuelles du plan d’urbanisme.

  • 3 Les projets énumérés à l’article 89 appartiennent à cinq catégories dont quatre donnent ouverture à (...)

22Onze consultations portaient sur des projets urbains visés par les articles 89 et 89.1 de la charte et qualifiés de « métropolitains »3. Cinq consultations portaient sur des projets dits « désignés », dont quatre étaient des propositions de politiques. L’Office a aussi consulté les citoyens dès 2003 sur le document complémentaire au plan d’urbanisme, puis en 2004, sur le nouveau Plan d’urbanisme de Montréal.

  • 4 Loi modifiant la Charte de la Ville de Montréal (L.Q. 2003, c. 28). L’article 23 a limité le rôle d (...)

23Le Tableau 7.1 montre aussi que les consultations de l’OCPM se répartissent de façon très inégale sur les années 2002 à 2006. Cette distribution s’explique d’abord du fait qu’en décembre 2003, les conseils d’arrondissement ont obtenu le pouvoir de tenir les assemblées publiques sur la plupart des modifications du plan d’urbanisme. Avant que la Charte de la Ville de Montréal soit amendée à cette fin4, c’est l’OCPM qui avait le mandat exclusif de tenir ces assemblées. Par la suite, l’OCPM a seulement mené à terme les consultations sur les projets déjà engagés dans le processus décisionnel. À la fin de mai 2004, tous les rapports de consultation publique sur ces projets avaient été déposés.

tableau 7.1. OCPM – Nombre de consultations par année, selon la date du rapport

tableau 7.1. OCPM – Nombre de consultations par année, selon la date du rapport

24Le changement de mandat de l’Office s’inscrivait dans le contexte politique turbulent qui a persisté après la création de la nouvelle ville en janvier 2002. Le regroupement des municipalités de la Communauté urbaine de Montréal ne s’était pas fait sans heurts. Le mouvement antifusion qui s’y était opposé est devenu défusionniste au lendemain du regroupement. Il a notamment obtenu du Parti libéral qui allait prendre le pouvoir en avril 2003 la promesse de tenir des référendums sur cette question dans les anciennes municipalités.

25De son côté, dans le cadre d’une réforme administrative dont l’un des buts était de tempérer les velléités défusionnistes, l’administration Tremblay obtint du gouvernement qu’avant de déclencher les référendums promis, il valorise les conseils d’arrondissement avec des prérogatives nouvelles. Le pouvoir de tenir les assemblées publiques sur les modifications du plan d’urbanisme faisait partie d’un ensemble de mesures de décentralisation consenties en faveur des arrondissements.

26Le déplacement d’une des fonctions importantes de l’OCPM vers les arrondissements suscite plusieurs réflexions. En premier lieu, il illustre le défi que posait l’implantation de la consultation publique dans les processus décisionnels montréalais. Certes, d’autres villes ont des mécanismes de consultation publique officiels. À Québec, la charte de la nouvelle Ville regroupée l’obligeait à se doter par règlement d’une politique en la matière (Charte de la Ville de Québec, L.R.Q., c. C-11.5, art. 36). Ce règlement (Ville de Québec, 2003), entré en vigueur dès novembre 2003, consacrait en fait un processus continu par lequel la consultation publique a mûri dans les conseils de quartier pour devenir une pratique bien établie. À Gatineau, au terme d’un processus de planification stratégique auquel la population a été associée, la gouvernance participative s’est imposée comme l’un des axes de gestion fondamentaux. La consultation publique en est partie intégrante (Ville de Gatineau, 2004).

27Par contraste, l’OCPM est le fruit d’un acte du législateur, au terme d’une période de disette démocratique. Malgré ses ressemblances avec le BCM des années 1988 à 1994, la consultation publique qu’il avait mandat de promouvoir et d’implanter n’émanait ni d’une pratique officielle récente ni d’habitudes acquises sur le terrain. Même s’il répondait aux attentes convergentes exprimées devant la commission Tremblay, il a d’abord été perçu par l’appareil administratif comme une création gouvernementale.

28À l’égard des arrondissements, il s’est avéré difficile pour l’Office de les approcher pour leur proposer de nouvelles façons de faire, surtout durant la période allant de la naissance de la ville regroupée aux référendums de juin 2004 qui ont conduit à la reconstitution de 15 des anciennes municipalités en janvier 2006. L’OCPM était le plus souvent perçu comme un organisme au service de l’administration centrale. De plus, le nombre des instances décisionnelles montréalaises fait lui-même partie du défi. Outre les conseils d’arrondissement, on compte en effet une quinzaine de commissions et d’organismes importants investis d’un rôle consultatif, en plus de multiples comités ad hoc. D’une instance à l’autre, les attitudes à l’endroit de la consultation diffèrent beaucoup, tout comme les pratiques, lorsqu’elles existent.

29À cette multiplicité horizontale s’ajoute la complexité verticale de l’organisation territoriale dans la région de Montréal. La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, dont on a signalé plus haut le peu de place qu’elle faisait à la consultation publique, a transformé les pratiques en aménagement et en gestion du territoire. Elle a notamment établi l’interdépendance des administrations dans la gestion du territoire, créant les municipalités régionales de comté (MRC) qui regroupent plusieurs municipalités locales et leur donnant pour mandat de doter leur territoire d’un schéma d’aménagement et de développement. Les plans d’urbanisme locaux doivent dorénavant se conformer à ce schéma, lui-même assujetti aux orientations gouvernementales établies à l’échelle des régions.

30À Montréal, l’interdépendance des instances prend un relief singulier à la suite du processus qui a conduit au regroupement de nombreuses municipalités, puis à la « défusion » de plusieurs d’entre elles. En dépit des objectifs de simplification et d’efficacité qui devaient guider ce processus, il en est plutôt résulté une structure à cinq paliers où se chevauchent, à des degrés divers, une communauté métropolitaine, des MRC, un conseil d’agglomération, les villes elles-mêmes et, dans la ville centrale, les arrondissements.

31Cette situation pose de façon aiguë le défi de la cohérence et de la continuité. En effet, quand les compétences sont partagées ou quand les orientations fixées par les uns ont à être mises en œuvre par d’autres, comment assurer cette cohérence et cette continuité ? Comment éviter que les décideurs privilégient des intérêts sectoriels quand l’intérêt de la collectivité plus grande est en jeu ? La consultation publique menée par l’OCPM en 2004 sur le nouveau Plan d’urbanisme de Montréal (OCPM, 2004a) a montré que l’éparpillement des compétences préoccupait les citoyens. La cohérence et la continuité dans la mise en œuvre du plan sont deux de leurs principales attentes.

  • 5 Avec les « défusions », la Ville de Montréal a été amputée de 28 % du territoire qu’elle avait en j (...)

32Enfin, avec la perte du mandat sur les modifications ordinaires du plan d’urbanisme, les seuls dossiers qui viennent obligatoirement à l’Office sont la révision du plan d’urbanisme et le document complémentaire5. L’un et l’autre ont fait l’objet d’une consultation publique en 2004, un événement qui ne reviendra sans doute pas avant 2009. Confinée aux projets visés par les articles 89 et 89.1 de la Charte de la Ville de Montréal et aux projets désignés par le conseil ou le comité exécutif, l’activité de l’OCPM dépend désormais du bon vouloir du prince, ce qui fragilise considérablement l’institution. Cette précarité est d’autant plus préoccupante qu’à l’heure actuelle, les citoyens ne disposent pas d’un droit d’initiative qui leur permettrait de demander une consultation publique.

Ébauche de bilan

33Après un cheminement durant lequel l’Office a parfois tourné au ralenti entre ses périodes d’activité soutenue, le bilan qu’il présente apparaît tout de même substantiel sur plusieurs plans. En premier lieu, il a offert aux citoyens des forums d’expression qui différaient de ceux auxquels les arrondissements et les anciennes municipalités les avaient habitués. Partant du principe que les citoyens ne forment pas seulement un public à convaincre du bien-fondé d’un projet, mais qu’ils possèdent une expertise spécifique et unique à titre de résidents d’un quartier, par exemple, ou comme usagers d’un équipement ou d’un service, l’Office s’est donné un processus consultatif fondé sur le respect des participants.

34Comme au BAPE, ce processus distingue le volet information et le volet expression d’opinion. Cette approche conduit l’Office à préparer les consultations publiques par des échanges avec les responsables d’un projet avant même que la commission chargée de tenir la consultation ne soit formée. En plus de mettre en lumière les enjeux éventuels, ces échanges permettent à l’Office de communiquer ses attentes sur le dossier d’information destiné aux citoyens et d’expliquer les règles du jeu. Comme l’écrit André Beauchamp, même si les gens « ne veulent pas s’informer de crainte de devoir changer d’opinion [...] à l’expérience, la partie la plus productive de l’audience est la première » (Beauchamp, 2006, p. 41). À cet égard, le mandat de l’Office a été généralement bien compris par la Ville, les arrondissements et les services municipaux, et leur coopération a été acquise dès les premières consultations.

35Le déroulement des séances est marqué du même souci de donner toute sa portée à la participation des citoyens. Les commissions consultatives « ratissent large » en première partie, sollicitant du promoteur et des porte-parole municipaux une information claire, complète et précise. Les séances se tiennent dans un lieu aussi accessible que possible aux personnes concernées. L’enregistrement et la transcription des séances, l’affichage rapide et permanent de l’information sur le site Web de l’Office, la production d’un rapport analytique rendu public au plus tard 15 jours après avoir été transmis au maire sont autant de pratiques bien établies. Pour l’Office, il était important de prêcher par l’exemple. Il espérait aussi qu’une fois ses nouvelles pratiques éprouvées et favorablement accueillies par les citoyens, les autres instances s’y montreraient réceptives à leur tour.

36L’Office a par ailleurs cherché à adapter ses consultations selon la nature et l’envergure des dossiers. Dans de nombreux cas, particulièrement pour les modifications du plan d’urbanisme des premières années, les commissions ont pu tenir les deux volets de la consultation durant la même soirée, allégeant la démarche et abrégeant le processus. Outre les projets de développement urbain, l’OCPM a reçu le mandat de consulter la population sur certaines propositions de politiques dans des domaines comme la culture, le patrimoine ou la mise en valeur des milieux naturels. La Charte montréalaise des droits et responsabilités (Ville de Montréal, 2005a) a aussi fait l’objet d’une telle consultation (OCPM, 2004c). Par leur nature, ces dossiers intéressaient l’ensemble des citoyens. Ils appelaient également des échanges visant à enrichir les propositions soumises à la consultation. L’Office a donc organisé, dans plusieurs cas, des ateliers thématiques réunissant quelques experts ou observateurs spécialisés qui discutaient des enjeux avec la commission et le public. La même formule a été reprise récemment pour certains projets urbains d’envergure.

37À la lumière des rapports de consultation publique, la plus-value des ateliers thématiques pour des projets comme les politiques ou la Charte montréalaise semble établie. À l’égard des projets immobiliers, l’utilité des ateliers reste à confirmer. L’expertise qui s’y exprime ne devrait pas devenir source de confusion avec les avis d’autres instances tels les comités consultatifs d’urbanisme, le comité ad hoc d’urbanisme et d’architecture ou le Conseil du patrimoine.

38Le bilan des premières années de l’OCPM serait incomplet sans un regard sur les suites des consultations. La plupart des rapports de l’Office contiennent un avis assorti de considérations relatives à l’acceptabilité sociale d’un projet, avec des conditions ou des modifications visant à favoriser celle-ci et à rapprocher la Ville, les promoteurs et les citoyens. Il est aussi arrivé qu’une commission renvoie un enjeu à l’arbitrage des élus plutôt que de formuler une recommandation explicite, jugeant qu’il appelait un choix essentiellement politique à l’égard duquel l’assemblée publique n’avait pas apporté d’éclairage particulier. En effet, comme les avis du BAPE, ceux de l’Office ont une valeur consultative, non décisionnelle. Les élus conservent pleine compétence et pleine latitude quant à leurs décisions sur les projets soumis à la consultation.

39Les élus de la ville et des arrondissements ont tout de même pris conscience que les rapports de l’Office sont le reflet d’assemblées publiques menées avec rigueur et analysées sans complaisance ni désinvolture. Dans la plupart des cas, les responsables des projets, tant dans les services municipaux que chez les promoteurs immobiliers, prennent en compte à des degrés divers les avis et les recommandations formulés au terme d’une consultation.

40Que retenir des quatre premières années de l’OCPM ? Que conclure sur l’état de la démocratie participative à Montréal et sur ses perspectives ? D’une part, les pratiques de consultation publique préconisées par l’Office ne sont pas aussi répandues dans les instances de la Ville qu’on aurait pu l’espérer au moment de la création de l’organisme. Néanmoins, divers gestes et engagements paraissent augurer favorablement de la progression de la consultation et de la participation publiques à Montréal :

  • Le droit des citoyens à la participation est inscrit dans le plan d’urbanisme adopté en novembre 2004 et dont la mise en œuvre fera chaque année l’objet d’un bilan soumis à une étude publique.

  • Le conseil de la ville a adopté, en mars 2005, une politique de consultation et de participation publiques, Le défi de la participation (Ville de Montréal, 2005b), au terme d’un travail conjoint de l’OCPM et du Chantier sur la démocratie issu du Sommet de Montréal de juin 2002. La politique est un énoncé de principes directeurs et un répertoire de bonnes pratiques qui s’adresse à toutes les instances de la Ville.

  • La Ville a publié en juin 2005 deux guides pratiques, l’un à l’intention des promoteurs, intitulé L’interaction avec le public (Ville de Montréal, 2005c), et l’autre destiné aux citoyens, sous le titre Participer à des consultations publiques – S’informer, poser des questions, exprimer son opinion (Ville de Montréal, 2005d).

  • En janvier 2006, la Charte montréalaise des droits et responsabilités est entrée en vigueur. La Ville s’y engage à « promouvoir la participation publique » et à « garantir le caractère crédible, transparent et efficace des consultations publiques par l’adoption et le maintien de procédures à cet effet » (art. 16, paragr. a et e).

  • La Ville s’est engagée dans cette même charte à instituer, dans les quatre années suivant son entrée en vigueur, un droit d’initiative des citoyens en matière de consultation publique (art. 16, paragr. h).

41Le développement de la démocratie participative à Montréal passe avant tout par la mise en œuvre soutenue de la politique de consultation et de participation publiques. Cela nécessite de toute évidence l’appui politique au plus haut niveau. De là doit venir le coup d’envoi amorçant le développement progressif d’une culture de la consultation et de la participation publiques dans l’administration, c’est-à-dire autant chez les élus que dans les services municipaux.

42Pour l’Office, il s’agit d’abord d’occuper pleinement le premier volet de son mandat, celui qui consiste à proposer un cadre pour les pratiques de consultation des instances de la Ville. Il est mieux placé que quiconque pour soutenir l’implantation de telles pratiques non seulement dans les instances centrales, mais aussi dans les arrondissements et dans les services appelés à interagir avec les citoyens de façon régulière.

43Depuis l’été 2006, les dossiers confiés à l’Office ou susceptibles de l’être à brève échéance sont plus nombreux, particulièrement ceux qui touchent les grands projets urbains : centres hospitaliers universitaires, réaménagement de la gare de triage Outremont par l’Université de Montréal, etc. L’Office s’est toujours avéré particulièrement utile pour de tels projets qui mobilisent davantage les citoyens que d’autres, en offrant un forum d’information et d’écoute privilégié. Les bénéfices potentiels des consultations publiques sur ces projets sont considérables. Outre les améliorations auxquelles elles peuvent conduire, ces consultations permettent de valider en continu les interventions à travers lesquelles le plan d’urbanisme se réalise. Dans une ville où il s’agit moins d’urbaniser des territoires que d’encadrer l’insertion de nouveaux immeubles et de grands ensembles dans le tissu existant, ou de revitaliser certains secteurs par la transformation de la ville sur elle-même, la participation des citoyens devient partie intégrante du processus de planification.

44Ainsi, même si certains déplorent que l’Office n’intervienne que tardivement dans le processus décisionnel, la consultation de 2004 sur le nouveau plan d’urbanisme aura servi de forum en amont pour valider un parti d’aménagement, celui du développement durable, ou appuyer des orientations et objectifs comme la réduction de la place de l’automobile dans la ville. Depuis l’entrée en vigueur du plan d’urbanisme, plusieurs stratégies sectorielles ont été dévoilées et divers projets urbains ont vu le jour. Les uns et les autres se sont réclamés des orientations et objectifs du plan, parfois pour justifier des dérogations à celui-ci. Quand les propositions ne tenaient pas la route aux yeux des citoyens, ceux-ci, plus sensibles qu’auparavant aux conséquences des dérogations, ont demandé des corrections à l’occasion des consultations publiques.

45Bénéfique en soi, la consultation publique a aussi avantage à être structurée. Elle contribue ainsi à ce que Jérôme Audhui appelle « la lisibilité du processus décisionnel » (Audhui, 2006, p. 101). Toutefois, jusqu’à quel point faut-il l’institutionnaliser ? L’expérience convergente du BAPE et de l’OCPM tend à montrer qu’en inscrivant dans une loi le droit des citoyens à l’information et leur droit d’être entendus, le législateur rend ces droits moins précaires. Quant aux instances formelles, il convient d’en créer si le champ d’activité, l’étendue du territoire ou la taille de la population le justifient.

46Il y a quand même des défis auxquels le formalisme de la consultation publique, par ailleurs justifié, continuera à devoir faire face. Le premier concerne les projets soumis à la consultation officielle après un mûrissement parfois laborieux, fruit d’un long travail de concertation et de négociation entre les multiples intéressés. Le cas de Benny Farm, dans le quartier Notre-Dame-de-Grâce, en est un bon exemple. La consultation de l’Office sur cet important projet résidentiel à caractère social a été tenue au terme d’un processus de plus de 10 ans, marqué par la controverse et par plusieurs échecs avant d’aboutir à un projet ralliant la plupart des groupes d’intérêts (OCPM, 2004b). La commission consultative avait la délicate tâche de laisser toute la place à la recherche d’informations et à l’expression d’opinions sans perdre de vue les choix sur lesquels les groupes intéressés s’étaient entendus et dont dépendait dans une large mesure le succès de l’opération. Les dossiers de ce type, qui touchent souvent de grands sites à requalifier, iront en se multipliant.

47Le second défi tient à la diversification accélérée des sujets de débat public : le bruit ambiant, la prolifération des câbles aériens, le passage des véhicules tout terrain sont autant d’exemples de situations où la technologie multiplie les choix offerts aux citoyens avant que leurs répercussions puissent être mesurées et encore moins encadrées. En milieu urbain, il s’agit souvent d’enjeux de proximité à l’égard desquels les citoyens réclameront de plus en plus l’intervention de leur arrondissement ou de la Ville. Dans bien des cas, la réglementation est en retard sur la réalité, mais ne saurait être mise à jour sans débat public. Les mécanismes de la consultation publique sont-ils adaptés à celui-ci ?

48Dans l’état actuel de son mandat, de ses moyens et de ses pratiques, l’OCPM est outillé pour assurer aux citoyens un rôle important dans le processus décisionnel montréalais, du moins à l’égard des grands projets urbains et des propositions de politiques qui ont fait l’objet d’une élaboration poussée. De plus, comme l’écrit Michel Gariépy, même si les « arènes de débat public » que sont le BAPE, le BCM et l’OCPM « ont été instituées davantage dans un souci de faciliter la décision que de renouveler la démocratie, elles mettent en branle une économie politique beaucoup plus large » (Gariépy, 2006, p. 226).

49Pour autant, l’Office de consultation publique et les autres organismes du genre sont-ils le lieu approprié pour de véritables débats publics ? Pour les encadrer sur le plan formel ou logistique, sans doute. Sur un autre registre, cependant, il en va autrement. En effet, s’il encourage le débat public, l’État tentera néanmoins de le contenir ou de le réinsérer dans le processus décisionnel. De son côté, la société civile cherchera plutôt à l’élargir, jugeant nécessaire d’en percevoir toutes les dimensions même si le débat ainsi mené ne répond pas à toutes les questions. Dans cette optique, le débat public ne sera jamais totalement encadré.

  • 6 La Politique québécoise de gestion des matières résiduelles 1998-2008 (Gazette officielle du Québec(...)

50L’expérience et le savoir-faire accumulés par Montréal au fil de son cheminement en consultation publique sont tout de même substantiels. Ils ne devraient d’ailleurs pas servir seulement aux citoyens de la ville, mais profiter éventuellement à l’agglomération et à la communauté métropolitaine, où les pratiques demeurent sommaires, sauf quand il y a obligation de faire plus, comme ce fut le cas en 2004 pour le Plan métropolitain de gestion des matières résiduelles (PMGMR) de la Communauté métropolitaine de Montréal6. En même temps, cela soulève un tout autre ordre de questionnement, mettant aux prises la complexité, voire l’incohérence persistante de l’organisation territoriale dans la région de Montréal et les impératifs d’une gouvernance dont la participation citoyenne est indissociable.

Bibliographie

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Législation

Charte de la Ville de Montréal, L.R.Q., chapitre C-11.4.

Charte de la Ville de Québec, L.R.Q., chapitre C-11.5.

Loi modifiant la Charte de la Ville de Montréal, L.Q. 2003, chapitre 28.

Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais, L.Q. 2000, chapitre 56.

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., chapitre A-19.1.

Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., chapitre Q-2.

Notes

1 Notamment le projet de quai « pour fins récréatives et déversement occasionnel de neige » au parc Bellerive (BAPE, rapport no 9, 11 juin 1982), dont la Ville de Montréal était elle-même le promoteur.

2 Loi portant sur la réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais (L.Q. 2000, c. 56), aussi connue comme le projet de loi 170. L’annexe I de cette loi, la Charte de la ville de Montréal, est maintenant une loi distincte (L.R.Q., c. C-11.4).

3 Les projets énumérés à l’article 89 appartiennent à cinq catégories dont quatre donnent ouverture à l’intervention de l’OCPM : les équipements collectifs ou institutionnels (hôpital, université, cimetière, etc.) ; les grandes infrastructures (aéroport, gare de triage, etc.) ; les établissements industriels, commerciaux ou résidentiels de plus de 25 000 m2 ou situés dans le centre des affaires ; et les biens culturels, les monuments historiques et les projets situés dans un arrondissement historique ou naturel, ou dans un site du patrimoine.

4 Loi modifiant la Charte de la Ville de Montréal (L.Q. 2003, c. 28). L’article 23 a limité le rôle de l’OCPM à l’égard du plan d’urbanisme aux consultations publiques « sur les révisions du plan d’urbanisme de la ville, sur le document complémentaire prévu à l’article 88 [de la Charte ] ainsi que sur les modifications à ce plan nécessaires pour permettre la réalisation d’un projet visé au premier alinéa de l’article 89 [de la Charte] ». L’article 33 a donné aux conseils d’arrondissement le pouvoir de tenir des consultations sur toutes les modifications du plan d’urbanisme, sous réserve des prérogatives laissées à l’OCPM.

5 Avec les « défusions », la Ville de Montréal a été amputée de 28 % du territoire qu’elle avait en janvier 2002. À moins d’un changement législatif, la prochaine révision du plan d’urbanisme et la consultation publique que l’OCPM tiendra à cette occasion toucheront le territoire actuel de la ville, rendant encore plus aléatoires la cohérence et la continuité de l’aménagement dans l’agglomération de Montréal.

6 La Politique québécoise de gestion des matières résiduelles 1998-2008 (Gazette officielle du Québec, 30 septembre 2000, Partie 1, p. 968 et suiv.) prescrit les modalités de participation des citoyens à l’élaboration des plans de gestion et au suivi de leur mise en œuvre (art. 5.2).

Table des illustrations

Titre tableau 7.1. OCPM – Nombre de consultations par année, selon la date du rapport
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