1Depuis quelques années, la littérature analysant les transformations de l’État providence a mis en évidence le rôle croissant joué par les politiques sociales situées hors du champ de la protection sociale stricto sensu (Dobrowolsky, 2001 ; Esping-Andersen et al., 2001 ; Jenson et Saint-Martin, 2001). Outre les nouvelles politiques d’emploi et les réformes des systèmes de protection des sans-emploi, c’est l’ensemble des nouvelles politiques à l’égard des familles et des enfants qui remodèle le champ de l’intervention publique. Ainsi, dans le cas du chômage, se développent de plus en plus des mesures de soutien du revenu d’emploi pour les familles. Ce type de mesure a probablement un impact sur la structure du marché du travail, comme nous l’avons vu au chapitre précédent, mais il a également des conséquences sur la structure globale de l’aide publique. Dans les programmes américains, britanniques et canadiens de supplément aux revenus ou de crédits d’impôt pour activités de travail, ce ne sont que les familles avec enfants qui bénéficient des programmes. De la même façon, l’action publique envers les mères seules sans emploi et prestataires de l’aide sociale encourage des comportements par rapport au travail, mais aussi par rapport à l’éducation des enfants (Kidal, 2001). Dans certains pays, on reconnaît le droit des mères à demeurer près de leurs enfants jusqu’à l’âge de leur scolarisation (Allemagne) alors que dans d’autres on encourage les mères seules à travailler en proposant des mesures de conciliation travail-famille (Gilbert et Van Voorhis, 2001). Au Québec, par exemple, les mesures récentes à l’égard des mères seules sans emploi servent non seulement l’objectif de sortie de l’aide, mais ont aussi pour fonction explicite de favoriser les développements précoces des enfants en offrant des services collectifs de garde, que l’on estime particulièrement bénéfiques pour les enfants des milieux défavorisés (Dufour, 2002). En bref, l’action de l’État n’est pas neutre eu égard à la famille. Le champ des politiques familiales occupe même aujourd’hui une place prépondérante dans le traitement des personnes sans emploi.

2Par ailleurs, les réformes des systèmes de protection sociale, et en particulier les réformes des politiques d’emploi, ont amené des changements au sein de la société civile, par le biais notamment de la décentralisation vers les collectivités locales et du transfert des tâches d’encadrement des prestataires au milieu communautaire (Finn, 2000 ; Gilbert et Van Voorhis, 2001). Un nombre croissant d’acteurs non étatiques est ainsi impliqué dans la gestion du chômage et le placement ou l’intégration des personnes sans emploi (Fletcher, 2000 ; Kidal, 2001 ; Walwei, 2001). Le rôle de la société civile ne se limite pas aux fonctions du secteur associatif ou communautaire. On sait également que la décentralisation des services s’est souvent accompagnée d’un retrait de l’État, pas toujours relayé par l’intervention au niveau local. Ce sont alors les réseaux de proximité des personnes sans emploi qui sont sollicités, qu’ils s’agissent de la famille ou des amis. Si l’introduction de la contrepartie a parfois réduit la dépendance des personnes face à l’État, elle l’a transféré, comme le suggère le cas britannique (Oppenheim et Lister, 1996), à d’autres institutions, comme la famille, les organismes de charité, les amis ou les institutions bancaires.

3Au total, les changements dans les manières de faire de l’État ont eu des impacts non négligeables sur l’environnement social des prestataires, entendu comme le lieu dans lequel ceux-ci évoluent, que ce soit au sein de la famille ou de la communauté. Nous en faisons, ici, un troisième élément d’analyse des mécanismes de contrepartie.

4Cette troisième relation, prestataire-environnement social, s’avère très discriminante du point de vue comparatif et il est plus difficile de donner une image synthétique des résultats obtenus. Néanmoins, quatre cas de figure se dégagent. Les États-Unis forment un cas à part, offrant un système fort peu favorable pour les plus démunis et transférant de plus en plus les responsabilités de la solidarité sociale vers les réseaux de proximité, les familles et le secteur communautaire, tout en accroissant la dépendance des personnes face au marché. Le Canada (sauf le Québec) et la Grande-Bretagne1 constituent un ensemble relativement homogène. Le parent-producteur bénéficie d’une protection relative contre le dénuement financier, mais a peu accès aux services collectifs de l’État. Certaines catégories de citoyens sont particulièrement mal servies, notamment les personnes seules sans enfant et sans emploi. L’Allemagne constitue, elle aussi, un cas spécifique. Elle se distingue par le traitement réservé aux mères seules sans emploi dont la légitimité de mère au foyer est encore très forte. Le Québec, la France et le Danemark forment le dernier ensemble. Malgré de fortes disparités dans les sommes investies, ce groupe se démarque par le rôle actif de l’État à la fois dans le soutien aux familles, par des politiques de conciliation travail-famille et par le soutien à la communauté, dans son rôle d’acteur de l’insertion.

5Dans la première partie, nous revenons sur ce découpage. Comment peut-on tenir compte des relations introduites par les politiques sociales entre le prestataire et ce qui relève du domaine privé (en particulier la famille) d’une part, et ce qui relève du domaine public, mais qui ne tient ni du marché, ni de l’État (ce qu’on nomme parfois le tiers-secteur ou le secteur communautaire) d’autre part ? Compte tenu du peu de données comparatives à cet égard, nous considérerons surtout l’aspect normatif des politiques, à travers les discours dominants des gouvernements et les dispositifs institutionnels mis en place.

6Dans la deuxième partie, nous traitons du rapport entre les mécanismes de contrepartie et la problématique familiale. Quels sont les modèles familiaux encouragés par les dispositifs ? Quel est le rôle de la femme-mère-travailleuse qui est implicitement ou explicitement sous-tendu par les mécanismes de contrepartie ? Dans quelle mesure les programmes sont-ils sensibles à la question de l’égalité entre les hommes et les femmes ?

7Dans la troisième partie, nous analysons le rapport à la communauté instauré par les récentes réformes. En quoi la territorialisation des politiques sociales engendre-t-elle un rôle croissant des acteurs non étatiques dans la gestion des programmes sociaux ? Quelles sont les nouvelles difficultés qui surgissent de ce transfert de compétence ? Y a-t-il gain ou non associé à la proximité dans la pratique de la contrepartie ?

L’environnement social : nouvelle cible des politiques ?

8Alors que, traditionnellement, l’analyse des politiques publiques n’aménage qu’une place restreinte pour l’étude de l’environnement social des prestataires, il semble que celui-ci soit de plus en plus un enjeu, autant comme cible des politiques sociales récentes que comme acteur, partenaire de l’État.

Une dimension centrale, souvent peu prise en compte

9Historiquement, la littérature sur l’État providence et les régimes d’État providence s’est concentrée sur une figure centrale, le travailleur père de famille, et les politiques qui étaient mises en place dans cette perspective (notamment les systèmes d’assurances sociales). On tenait pour acquis le travail domestique des femmes. Cette image ne correspond plus à la réalité. Le travailleur masculin n’a plus l’apanage de la sphère de production et les mères chefs de famille sont légion.

10Récemment, les travaux portant sur l’État providence ont pris acte de ces transformations et de la critique féministe pour inclure l’étude de la sphère familiale et domestique dans l’analyse. L’ouvrage de Gøsta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies (1999), est une réponse directe aux travaux féministes qui soutiennent que la classification des pays occidentaux en trois régimes d’État providence (libéral, conservateur et social-démocrate) ne rend pas pleinement compte du triptyque État-marché-famille (O’Connor et al., 1999), et encore moins de ses transformations récentes (Jenson, 1997). À côté du degré de démarchandisation offert par chacun des régimes, l’auteur propose de mesurer le degré de défamilialisation assuré par ces mêmes régimes2. Cet ouvrage a beaucoup contribué, dans la littérature non féministe, à sortir l’analyse de l’État d’une perspective uniquement centrée sur le marché du travail. De plus en plus, les auteurs admettent que les restructurations de l’État providence ne se résument pas à un retrait ou à des compressions dans les programmes sociaux mais que de nouvelles politiques sociales et de nouvelles manières de faire apparaissent (Palier, 2000 ; Pierson, 2001 ; Noël, 2002a). Le champ des politiques à l’égard de la famille et des enfants, en particulier, semble être l’objet d’innovations politiques importantes (Dobrowolsky, 2001 ; Jenson et Saint-Martin, 2001 ; Dufour, 2002).

11Un autre type de littérature, plus fréquent en travail social, met l’accent sur les rôles nouveaux joués par les réseaux de proximité et le secteur associatif ou communautaire dans la construction d’une solidarité sociale. Les réformes des programmes d’aide sociale, notamment, ont fait revenir en force les acteurs communautaires dans la pratique de l’intervention sociale (Belorgey, 2000). On sait, par exemple, que les acteurs communautaires remplissent de plus en plus des fonctions auparavant assumées par l’État et que ce sont ces organismes qui sont largement porteurs de changement dans le domaine de l’action sociale envers les plus démunis (Bresson et Autès, 2000). L’émergence ou la réémergence du tiers-secteur est, par ailleurs, source de nouvelles difficultés qui entretiennent des liens étroits avec les interrogations soulevées par les travaux des féministes précédemment cités (White, 2001). Or, il est rare que le rôle du secteur communautaire (ou plus largement de la communauté) soit traité en dehors du cadre des recherches en travail social. La plupart des analyses des politiques publiques omettent de considérer l’action sociale de ce secteur. Celles qui le mentionnent ne le font qu’en passant (Esping-Andersen, 1999 : 34).

12Encore plus rares sont les travaux qui considèrent conjointement l’État, le marché, la famille et la communauté. Deux études comparatives traitant de la question des soins aux enfants et aux personnes âgées font exception (Evers et Svelick, 1991 ; Evers et al., 1994). Les auteurs développent le concept du losange du bien-être (welfare diamond) qui désigne une façon d’envisager l’offre de protection sociale dans une société donnée. À chaque extrémité du losange se trouvent l’État, le secteur bénévole, la famille et le marché. Au centre se situe le bénéficiaire des soins. Le losange détermine des zones de soins, rattachées à l’une ou l’autre des institutions. Dans ce chapitre, nous adoptons cette perspective, en réunissant sous le vocable d’environnement social la famille et le secteur communautaire. Les rassembler nous permet de ne pas créer de distinctions entre ce qui relève de la famille et ce qui relève des relations de proximité informelles, comme les réseaux de voisinage ou les amis, qui sont à la jonction des deux sphères. Cet artifice nous permet aussi d’étudier les dynamiques et les interrelations qui traversent les deux sphères, les évolutions dans l’une se répercutant quasi systématiquement dans l’autre.

Nouvelles politiques d’emploi, nouvelles conceptions de la famille et nouveaux rôles pour la communauté

13Malgré des divergences internes (Borchorst, 1999), la littérature féministe sur l’État providence a bien montré quel avait été le rôle de l’État dans l’institutionnalisation et l’approfondissement de la division du travail selon le sexe (Bainess et al., 1991). De même, ces travaux ont largement analysé l’inégalité entre les sexes dans les systèmes de protection sociale (Ralston, 1996). De ces critiques a émergé l’idée centrale selon laquelle l’égalité entre les sexes ne serait obtenue que par l’indépendance économique des femmes par rapport aux hommes et donc par l’accès le plus large possible au marché du travail. Récemment, les travaux féministes ont analysé l’impact de la restructuration des États providence sur la vie des femmes. On s’inquiète notamment du recul de la position des femmes sur le marché du travail et face à l’État providence. Au Canada, par exemple, Caroline Andrew montre que les compressions budgétaires ont réduit considérablement la capacité des groupes de femmes à influencer l’État, entraînant une marginalisation de ces groupes et un démantèlement des structures étatiques représentant les femmes. Comme employeur, l’État a également contribué à précariser le statut des femmes sur le marché du travail. Enfin, les réformes de plusieurs programmes sociaux provinciaux ont constitué une attaque frontale pour les mères seules prestataires de l’aide sociale (Andrew, 1998).

14Les revendications anciennes qui faisaient de l’accès au travail la condition de la pleine citoyenneté deviennent problématiques dans la perspective des sans-emploi et des mères seules qui décident de rester à la maison pour s’occuper de leurs enfants. Pour ces dernières, la question de la légitimité des activités domestiques devient aussi centrale que les revendications concernant l’égalité d’accès au marché (Lister, 1999). Autrement dit, les modes de fonctionnement des systèmes de protection sociale, et spécialement les dispositifs à l’égard des femmes pauvres, ne sont pas neutres, et présupposent souvent un rôle spécifique de la femme dans la société, comme mère, comme travailleuse ou comme épouse. En particulier ; nous retiendrons le niveau de soutien accordé aux familles des prestataires sans emploi et les présupposés des dispositifs par rapport au rôle de la femme dans la société pour ce qui concerne la dimension familiale de l’environnement social.

15Pour ce qui est de la dimension communautaire de cette relation, nous verrons au moyen des études de cas si les réformes entreprises favorisent davantage une privatisation du traitement des prestataires ou une relation de partenariat entre l’État et la communauté. Dans certaines sociétés, comme au Québec, en France et en Allemagne, le secteur de l’économie sociale a de plus en plus été reconnu et soutenu par les pouvoirs publics. Cependant, comme employeur, ce secteur n’offre pas toujours des emplois de qualité, bien rémunérés et valorisés socialement. Investis d’un pouvoir discrétionnaire croissant vis-à-vis des prestataires de programmes d’assistance sociale, les organismes du tiers-secteur remplissent les fonctions de formation et d’accompagnement alors même qu’ils demeurent des structures fragiles, dont l’existence dépend bien souvent du niveau de générosité des pouvoirs publics (Belorgey, 2000). Décriés pour leur manque de professionnalisme et les inégalités amenées par un traitement individualisé des clientèles, ces nouveaux intervenants sociaux composent, avec la bonne volonté des bénévoles, le relais aléatoire de leurs actions au sein des réseaux informels de proximité et une reconnaissance variable de la part de la société (Bresson et Autès, 2000). « Pour le meilleur et pour le pire » (Astier, 1998), la décentralisation de l’action sociale et la part croissante qu’y tient le tiers-secteur impliquent de repenser les responsabilités de chacun dans l’intervention auprès des sans-emploi. Aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans certaines provinces canadiennes, on assiste davantage à une privatisation de l’action auprès des prestataires. L’appel à la communauté est identique à celui qu’on retrouve dans le scénario précédent, mais le rôle de l’État y est moindre. Plus qu’une redéfinition des modalités de l’action sociale, il s’agit d’un transfert de responsabilités de l’État vers la sphère privée.

Nouveaux rapports à la sphère familiale

16Traditionnellement, aucun des pays anglophones considérés n’a eu de système complet de politiques familiales, à la différence des pays de l’Europe continentale (sauf, au Québec, à partir du milieu des années 1980) (Baillargeon, 1996). C’est de manière implicite que les politiques ont eu un impact sur le niveau de vie et le bien-être des familles et des enfants (Kamerman et Kahn, 1997). Dans la période récente, on peut néanmoins soutenir que les trois pays anglophones ont défini des mesures sociales en fonction des familles. Les États-Unis constituent un cas à part, étant le seul pays où la réforme de l’assistance sociale a amené un retrait majeur de l’État à l’égard de mesures acquises de soutien aux familles les plus démunies (avec la fin de l’AFDC). Mais, même dans ce cas, des mesures fiscales ou législatives favorables aux parents qui travaillent à bas salaires ont été adoptées ou améliorées (l’Earned Income Tax Credit fédéral notamment). Le Canada et le Royaume-Uni ont également introduits des crédits d’impôt pour les familles pauvres. Par ailleurs, les deux pays d’Amérique du Nord se distinguent du Royaume-Uni en ce qui concerne le statut des mères seules sans emploi qui, de plus en plus, sont incitées ou contraintes de se trouver une place de travailleuse et de confier à d’autres le soin de leurs enfants.

17La France et le Danemark, traditionnellement deux pays généreux à l’égard des familles, ont stabilisé, voire diminué, leur soutien financier, tout en continuant à développer des services publics destinés à faciliter la conciliation travail-famille. Des politiques contradictoires de retrait du marché du travail persistent néanmoins en France pour les femmes les moins qualifiées, distinguant le cas français de la politique d’égalité des sexes que l’on retrouve au Danemark. À bien des égards, nous verrons que les décisions récentes du gouvernement du Québec rapprochent cette société francophone de cet ensemble de pays. Sur cette dimension, il nous faudra par conséquent traiter de manière distincte le Canada et le Québec.

18L’Allemagne occupe, pour sa part, une position intermédiaire, offrant à la fois des prestations familiales d’un montant relativement élevé tout en préservant la sphère familiale de l’intrusion de l’État. Les mères seules et les mères sans emploi sont encouragées à s’occuper de leurs enfants en bas âge plutôt que de rejoindre le marché du travail, et elles sont soutenues à cette fin.

Les États-Unis : un cas à part de soutien aux familles

19L’aide sociale américaine n’est pas une mesure de dernier recours s’adressant à l’ensemble de la population américaine, mais une mesure de politique familiale qui poursuit plusieurs objectifs : prévenir la pauvreté des enfants, faire travailler les parents et, dans certains cas, limiter les naissances.

20La structure familiale est la base de l’admissibilité au programme d’assistance sociale, celui-ci étant réservé aux familles avec enfants, et spécialement aux familles monoparentales. D’ailleurs, l’aide financière est avant tout destinée aux enfants, les parents pouvant être exclus de la prestation. Rappelons que le taux de pauvreté des enfants américains est le plus élevé parmi les pays industrialisés (Baker, 1995 : 150). Parallèlement, la politique de l’emploi alloue un crédit d’impôt au revenu de travail pour encourager les personnes à accepter des emplois faiblement rémunérés (voir fiche 1 en annexe). Dans ce système, les enfants pauvres relèvent du système d’aide sociale alors que la situation des parents pauvres dépend davantage du marché du travail et de l’activité qui y est effectuée (voir fiche 6 en annexe). Ceux-là sont tenus de quitter le système d’aide publique dans les plus brefs délais pour parvenir à l’autosuffisance.

21Par ailleurs, le programme d’assistance sociale est clairement investi d’une mission d’éducation envers les parents prestataires, qui sont essentiellement des femmes. Non seulement on leur apprend à être des bons parents, mais on sanctionne souvent des comportements jugés irresponsables, tels que celui des mères adolescentes ou des mères seules qui ont un autre enfant (Sainsbury, 1996). L’État est, par exemple, en droit de limiter ou de couper la prestation aux mères seules déjà allocataires si elles attendent un autre enfant. Cette mesure, qui vise à limiter la taille des familles prestataires de l’aide sociale, est tout à fait conforme à l’objectif politique général de réduire le nombre de prestataires. La nouvelle loi d’assistance donne également aux États les pouvoirs juridiques nécessaires à l’application de l’obligation parentale. Ainsi, les pères peuvent être forcés de verser une pension alimentaire et des poursuites peuvent être engagées envers les géniteurs des enfants nés de pères inconnus. Enfin, les États utilisent un ensemble d’incitatifs financiers visant à favoriser le maintien des familles biparentales. L’aide de l’État encourage ainsi les mères à se marier ou à cohabiter avec le père de leur enfant.

22Cette intervention très forte de la puissance publique, dans ce qui est reconnu comme relevant strictement de la sphère privée pour les autres catégories sociales, place les États-Unis dans une catégorie à part du point de vue du traitement réservé aux parents prestataires de l’assistance. Au nom du respect de la vie privée, les gouvernements refusent en général d’intervenir à l’égard des familles, mais les parents prestataires de l’assistance sociale sont obligés de se conformer à un idéal de vie précis, sous peine de sanctions financières. C’est bien le modèle familial traditionnel qui est imposé aux plus démunis, le travail et le mariage assurant les clefs du succès personnel, même si les Américains de la classe moyenne se conforment de moins en moins à ce modèle. Aussi est-ce l’approche paternaliste qui l’emporte dans le cas américain, alors que la vie en dehors du travail du prestataire est l’objet d’une importante régulation par l’État. Certains auteurs influents revendiquent d’ailleurs ouvertement ce paternalisme (Mead, 1997).

La Grande-Bretagne et le Canada : des profils de plus en plus similaires

23Dans les deux pays, les politiques à l’égard de la famille sont de plus en plus tournées vers le soutien aux familles pauvres. Elles jouent alors le rôle de compensation partielle pour la baisse de la protection accordée aux sans-emploi. Des différences subsistent néanmoins quant à la place et au rôle de la femme dans la société.

24Les allocations familiales ont traditionnellement été au cœur de la politique familiale britannique. Accordées sur une base universelle, elles sont aujourd’hui d’un montant symbolique. Les mesures récentes visent davantage à soutenir le travail faiblement rémunéré des familles par des mesures fiscales ou ponctuelles (repas d’écoles pour les enfants, aide au logement, services de garde pour les familles dans le besoin) (Pringle, 1998 : 21). Ce changement d’orientation de la politique familiale relève d’une nouvelle conception du rapport entre l’État et la famille. Jusqu’à l’arrivée de Tony Blair au gouvernement, la politique familiale conservatrice visait essentiellement à combattre la pauvreté des mères seules en renforçant les dispositifs de paiement des pensions alimentaires et en réaffirmant la suprématie du modèle familial traditionnel. L’idée que la loi ne devait pas encourager les femmes-mères à travailler dominait encore. Depuis les années 1990, des mesures actives qui encouragent les mères à reprendre le travail ont été adoptées et, en 1997, le gouvernement travailliste s’est même permis de réduire le soutien accordé aux mères seules. Selon la nouvelle approche, les mères doivent subvenir seules à leurs besoins par le travail, en s’appuyant sur les services publics de l’État pour la garde de leurs enfants (Commaille, 1998 : 153-154). Notons cependant que l’obligation de participer à des mesures actives ne s’applique toujours pas aux mères seules dont un enfant a moins de 16 ans. En pratique, le taux d’activité des mères seules reste faible comparativement aux autres pays occidentaux (Commaille, 1998 : 153-154). En revanche, le risque de pauvreté de cette catégorie de la population n’est pas plus important que pour les autres structures familiales (O’Connor et al., 1999 : 127), à la différence des autres pays libéraux.

25Parallèlement à ce changement dans la conception du statut de la femme-mère (pauvre), le gouvernement britannique renforce sa politique de soutien aux familles à revenus modestes, commencée dans les années 1970 (Dean, 1996 : 137). En 1999, le gouvernement travailliste instaure le crédit d’impôt pour les familles actives (Working Families Tax Credit — WFTC) et des mesures plus généreuses pour le remboursement des frais de garde d’enfants (voir fiche 1 en annexe). En mai 2001, 1 340 100 familles bénéficiaient du WFTC (Royaume-Uni, Inland Revenue, 2002 : 7). Ces programmes sont expressément conçus pour favoriser le travail des familles faiblement rémunérées (Dean, 1996 : 137). À noter toutefois qu’à partir d’avril Z003, le programme sera étendu à l’ensemble des travailleurs à faibles revenus.

26Enfin, si l’on en croit le document de consultation de 1999 intitulé Supporting Families, il semble que l’État britannique préconise de plus en plus une politique globale envers les familles. Ce document identifie cinq axes d’action pour l’État : offrir de meilleurs services aux parents, adopter des programmes assurant un meilleur soutien financier aux familles, aider les parents à concilier travail et famille, favoriser le mariage, et proposer un soutien approprié pour faire face aux problèmes spécifiques de pauvreté et de violence au sein des familles (Weeks, 1999).

27Au total, l’État providence britannique, tel que redessiné par les travaillistes, concentre son action sur les familles de travailleurs pauvres. Nous verrons, dans la section suivante, que cette évolution contribue aussi à transférer une partie des responsabilités de la solidarité nationale vers le secteur privé et communautaire. La troisième voie préconisée par Tony Blair implique la mise en place d’une société civile plus forte, où le bon citoyen se reconnaît par son engagement dans le travail, qu’il appartienne à une famille biparentale ou non (Powell, 1999 : 289). Cela étant dit, l’implication de l’État dans la régulation des rapports à la famille reste faible. Ainsi, en 1992 et 1996, le Royaume-Uni s’est opposé aux positions de l’Union européenne dans le domaine de la politique des congés de maternité et des congés parentaux, refusant notamment de signer l’accord social de l’Union européenne qui prévoit un congé parental de trois mois avec rémunération (Pringle, 1998 : 130). Depuis cette date, le Royaume-Uni a finalement adopté un régime de congés parentaux, qui reste toutefois moins généreux que celui de ses homologues continentaux (Baker, 2000). Les employeurs conservent ainsi une grande latitude dans la gestion des politiques de congé au sein de leur entreprise.

28Les mesures fédérales canadiennes prises à l’égard des familles ont suivi à la trace l’évolution du régime britannique. Après la suppression de l’universalité des allocations familiales en 1993, le gouvernement fédéral met en place un nouveau régime de prestations pour enfants en 1997, comprenant un supplément de revenu gagné3 et une prestation fiscale pour enfants pour toutes les familles à faibles et moyens revenus, indépendamment de la source des revenus (Freiler et Cerny, 1998 : 57 ; Jenson, 2000). Ce programme se veut à la fois une réponse appropriée du gouvernement canadien au problème lancinant de la pauvreté chez les enfants et un moyen efficace de rendre le travail payant. Comme en Grande-Bretagne, l’aide financière aux familles est concentrée sur les bas revenus (au-dessous de 33 487 $, ou 21 630,73 euros), mais elle touche également les familles de la classe moyenne dont le revenu ne dépasse pas 80 250 $ (51 837,01 euros) (Canada, 2002). Le programme fédéral atténue également les disparités qui existaient entre les travailleurs pauvres et les prestataires de l’assistance sociale en assurant à tous les enfants pauvres, indépendamment de la source de revenus des parents, un soutien minimum, partout au Canada. La lutte contre la pauvreté des enfants devient ainsi un objectif explicite des politiques fédérales (Durst, 1999).

29Les trois provinces considérées accordent des montants supplémentaires aux prestataires ayant un enfant à charge. En Alberta, cependant, les mères doivent participer à des mesures actives six mois après la naissance de leur enfant, en échange de services de garde gratuits (Roach, 1997 : 18) ; en Ontario, par contre, la participation est facultative jusqu’à ce que les enfants aient entre trois et six ans (selon les municipalités). En pratique, l’Alberta a d’ailleurs le taux d’emploi des mères seules avec enfants de moins de 16 ans le plus fort au Canada (76,9 % en 2001, contre 63,5 % au Québec et 71,5 % en Ontario) (Canada, Statistique Canada, 2002a).

30L’Ontario se distingue des autres provinces étudiées par son programme obligatoire (EXPRESS) pour les parents âgés de 16 et 17 ans, inscrits au programme Ontario au travail et qui n’ont pas terminé leurs études secondaires. Ce programme incite les jeunes parents à terminer leurs études en leur fournissant une aide financière et il vise aussi à améliorer les compétences des personnes participantes du point de vue de leur rôle de parents. Selon les termes du gouvernement :

EXPRESS sert à promouvoir la croissance et le développement de l’enfant en appuyant les parents pour qu’ils deviennent des fournisseurs de soin et des éducateurs plus efficaces. (Ontario, ministère des Services sociaux et communautaires, 2000)

31Les parents qui réussissent leurs études et qui participent à un programme avec succès pour un nombre minimum de 3 5 heures se voient offrir une bourse de 500 $ (322,97 euros), qu’ils peuvent utiliser en vue de leurs études postsecondaires ou placer en fiducie dans un régime épargne-étude pour leur enfant (Ontario, ministère des Services à la collectivité, à la famille et à l’enfance, 2001c : 7, 9).

32EXPRESS est le seul programme provincial à explicitement donner des cours d’éducation parentale aux parents qui sont adolescents et prestataires de l’aide sociale. Il représente néanmoins une tendance importante dans les régimes libéraux, comme nous l’avons vu dans le cas des États-Unis, qui utilisent les dispositifs d’aide sociale pour réguler les comportements des prestataires, que ce soit du point de vue du marché du travail ou de la sphère familiale. Autant au Canada qu’en Grande-Bretagne, le soutien aux familles pauvres (sans emploi ou non) s’est peu à peu transformé en un soutien aux enfants pauvres, laissant les parents de plus en plus seuls face à leurs responsabilités de travailleurs et de pourvoyeurs de soins, mais en exigeant par ailleurs qu’ils se comportent comme de bons parents. En comparaison, l’Allemagne semble offrir une plus grande latitude aux parents sans emploi et un soutien plus vigoureux aux mères.

L’Allemagne : une variante du groupe précédent ?

33Selon plusieurs auteurs, l’Allemagne et la Grande-Bretagne partagent un certain nombre de caractéristiques sur les questions relatives à la famille. Ce sont notamment les deux seuls pays européens où emploi et famille se succèdent selon des séquences explicites, l’aide de l’État favorisant plus le maintien de la cellule familiale en tant qu’institution sociale fondamentale que la défense des droits individuels (Hantrais et Letablier, 1996). Les deux pays interviennent peu dans les affaires familiales et les politiques encouragent majoritairement la reproduction du modèle de l’homme pourvoyeur (male breadwinner) (Baker, 1995 : 144 ; Pringle, 1998). Le soutien au travail des femmes est faible et les services de garde peu développés. Pourtant, deux différences importantes séparent l’Allemagne du cas britannique. En Allemagne, les politiques de congés parentaux sont d’assez longue durée et l’action de l’État envers les familles est beaucoup moins ciblée. Celle-ci se fait de manière universelle au nom de l’éducation des enfants (Ostner, 1998), alors qu’en Grande-Bretagne les plus démunis sont la cible des politiques (Gauthier, 1996).

34En théorie, en Allemagne, une personne est admissible à l’aide sociale lorsqu’elle ne peut plus subvenir à ses besoins par l’emploi, lorsque la famille ne peut plus la soutenir financièrement et lorsque les autres droits sociaux sont épuisés. Depuis 1974, les ressources des grands-parents et des petits-enfants n’interviennent plus dans l’étude des demandes d’aide sociale. En pratique, ces conditions ne semblent pas appliquées de manière stricte (Gough et Eardley, 1996 : 65) et, si elles le sont, c’est au cas par cas. Soulignons de plus qu’aucune condition d’âge n’est rattachée au bénéfice de l’aide sociale, à la différence de tous les autres pays, les mineurs y ayant droit. Contrairement à ce que certains auteurs affirment (Esping-Andersen, 1999 : 66), l’aide sociale allemande, résiduelle et subsidiaire, n’en reste pas moins une aide généreuse du point de vue comparatif, relativement sensible à la dimension familiale des prestataires.

35Un supplément de 40 % est, en effet, rajouté au montant de base pour un parent seul avec un ou deux enfants (Allemagne, ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, 1999). Les parents, qu’ils soient seuls ou non, doivent être disponibles à temps partiel pour un emploi lorsque l’enfant entre à l’école4 ou en service de garde (trois ans), et à temps plein lorsque l’enfant atteint 14 ans (Gough et Eardley, 1996 : 163). Depuis 1991, l’État allemand se porte garant d’une place en garderie pour tout enfant qui atteint l’âge de trois ans. En 1992, la présence d’enfants servait de justification à l’indisponibilité pour l’emploi à plus de 200 000 adultes prestataires de l’aide sociale, ce qui équivaut aux trois quarts des personnes actives indisponibles pour le travail, à l’exception des demandeurs d’asile (Gough et Eardley, 1996 : 164). De plus, depuis 1986, les nouveaux prestataires peuvent bénéficier d’une allocation parentale d’éducation jusqu’au deuxième anniversaire de l’enfant. Le prestataire peut travailler jusqu’à 19 heures par semaine sans perdre son droit à l’allocation (Allemagne, ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales, 1999). Ces prestations ne rentrent pas dans le calcul du revenu pour les prestataires de l’aide sociale, ce qui place les nouveaux parents dans une meilleure position que les autres prestataires (Leisering et Leibfried, 1999 : 238).

36L’Allemagne propose donc un soutien plus marqué aux mères de famille que la Grande-Bretagne. En revanche, les femmes allemandes interrompent davantage leur travail pour s’occuper de leurs enfants que dans les autres pays européens, et cela, pour une durée plus longue. De même, les femmes sont plus exposées au chômage que les hommes et elles représentent la plupart des chômeurs de longue durée à l’Est (Kolinski, 1998 : 112). À l’Est comme à l’Ouest, le marché de l’emploi leur offre moins de perspectives et les jeunes femmes optent souvent pour un rôle de femme à la maison comme solutions de rechange à leur insertion au marché du travail. Ainsi, il semble que le nombre élevé de femmes à la maison, situation traditionnellement connue à l’Ouest, s’étende aussi à l’Est (Kolinski, 1998 : 112). Autrement dit, la meilleure reconnaissance du rôle de mère, pour les femmes allemandes en général et pour les prestataires de l’aide sociale en particulier, se double de perspectives moins avantageuses en termes d’accès au marché du travail.

Le Danemark, la France et le Québec5 : des similitudes importantes

37Dans ces trois sociétés, les politiques récentes à l’égard de la famille ont visé à faciliter la conciliation travail-famille. De plus en plus, emploi et famille sont intégrés et juxtaposés au sein d’un régime de cumul favorisé par l’intervention publique, qui agit soit au nom de l’égalité entre hommes et femmes (Danemark), soit pour garantir le bien-être des familles (Québec), soit encore pour aider les femmes en tant que mères et travailleuses (France) (Hantrais et Letablier, 1996 : 117).

38Dans le cas des personnes sans emploi, deux ordres de différences sont néanmoins à prendre en considération. Suivant la société, le soutien de l’État sera accordé tantôt aux familles, tantôt aux personnes et une plus ou moins grande tolérance existera quant aux activités de soin des enfants pour les mères sans emploi.

39Au Danemark, c’est la personne et non le ménage qui constitue la base dans l’octroi de la prestation d’aide sociale. Le montant de la prestation tient cependant compte du statut civil du prestataire, les personnes mariées et les conjoints de fait ayant l’obligation légale de soutenir leur conjoint financièrement et les enfants à charge bénéficiant d’un supplément de prestation. De plus, les autres formes d’allocations visant la famille, dont les allocations familiales attribuées pour chaque enfant de moins de 18 ans non marié, n’affectent pas le niveau de l’indemnité. En revanche, l’obligation de participer à des mesures actives s’inscrit dans une logique où le travail est vu comme l’élément fondamental de la citoyenneté et de l’intégration sociale, indépendamment de la situation familiale de la personne (Andersen, 1999).

40Les mesures à l’égard de la famille visent avant tout à offrir un support aux femmes qui travaillent et aux enfants. Dans cette perspective, ce sont les services de garde collectifs et les politiques de congé généreuses qui constituent l’essentiel de la politique familiale (Kautto et al., 1999 : 104-132). Le système de garderie, public et gratuit, est largement implanté au sein des municipalités danoises, responsables de leur gestion, puisque les deux tiers des garderies sont publiques. Elles accueillent entre 60 % et 80 % des enfants. Le congé de maternité ou de paternité et le congé parental, parmi les plus généreux en Europe, peuvent être pris à tout moment pendant les huit premières années de l’enfant. D’autres mesures existent également pour encourager un partage plus équitable du travail domestique et professionnel entre hommes et femmes.

41Les mères seules ne constituent pas un groupe cible du programme d’aide sociale. Elles sont considérées avant tout comme des travailleuses et non comme des mères. On parle d’ailleurs de ménages à un revenu plutôt que de mères seules (Stoltz, 1997 : 23-38). Ce traitement à égalité avec les autres prestataires a l’avantage de ne pas s’accompagner de jugements moraux, mais il nie également les spécificités de la situation des mères seules. Pour les féministes, les pays Scandinaves ont certes pris des mesures dans la bonne direction, mais il ne faudrait pas oublier le taux élevé d’emplois à temps partiel des femmes et le fait que les congés parentaux sont encore majoritairement pris par des femmes (Pringle, 1998 : 94)6.

42Au Québec et en France, les prestations pour les sans-emploi non assurés sont accordées sur la base du ménage (au sens fiscal) et non de l’individu, ce que critiquent les féministes (McKeen, 2000). Le montant de la prestation varie suivant la situation familiale et des aides supplémentaires existent, notamment pour le logement. Dans les deux sociétés, la période récente a constitué une étape importante dans l’évolution des mesures visant la conciliation travail-famille. Dans cette perspective, au Québec, le traitement différent qui permet aux mères seules prestataires de l’aide sociale de ne pas participer aux mesures actives avant que leur enfant ait atteint l’âge de cinq ans est périodiquement remis en question7. La même tendance se manifeste en France mais, dans le cadre du RMI, les activités liées au soin des enfants demeurent relativement admises, voire encouragées, pour certaines catégories de prestataires.

43L’évolution récente de la politique familiale du Québec tranche avec celle du gouvernement fédéral. Trois axes majeurs de développement ont été privilégiés : les services éducatifs et de garde à l’enfance ; la refonte des allocations familiales, et le projet d’assurance-parentale8. L’allocation familiale du Québec favorise le soutien aux familles démunies et le programme APPORT (Aide aux parents pour leur revenu de travail) offre un supplément aux familles à faibles revenus qui en font la demande. Surtout, à la grande différence du gouvernement fédéral et des autres provinces (Jenson et Thompson, 1999), le Québec a mis en place une politique de services de garde à faible coût (5 $ par jour (3,23 euros)) qui contribue à la fois à l’objectif de conciliation travail-famille, y compris pour les prestataires qui sortent de l’aide sociale, et à des objectifs de développement pour les enfants.

44La politique des garderies ne peut pas être dissociée de la réforme des programmes de sécurité du revenu. D’une part, cette politique a été rendue possible par l’abandon des normes fédérales qui étaient associées au Régime d’assistance publique du Canada (Vaillancourt, 2002 : 25). D’autre part, cette politique contribue aussi à l’objectif d’intégration au travail pour les mères, seules ou non, prestataires de l’aide sociale. Depuis l’automne 2000, les mères seules sont tenues de participer à des mesures actives à partir du moment où leur enfant a atteint l’âge de cinq ans (contre six ans auparavant). En échange, elles ont droit, pour leurs enfants âgés de trois ou quatre ans, à des services de garde éducatifs gratuits, jusqu’à concurrence de 23 heures et demie par semaine, ce qui correspond à la durée des mesures de type PAIE ou EXTRA. Des services de maternelle à mi-temps sont également offerts gratuitement aux enfants de quatre ans (l’âge normal de scolarisation étant de cinq ans) des milieux défavorisés de la région de Montréal, en plus des services de garde gratuits. Enfin, les familles de travailleurs à faibles revenus qui sont admissibles au programme APPORT et qui ont accès à un service de garde subventionné ont droit à une compensation financière allant jusqu’à 3 $ (1,94 euro) par jour.

45À la différence du reste du Canada, le Québec se caractérise par un soutien accru pour les familles, qui se conjugue à des exigences nouvelles pour les mères seules sans emploi, pour qui le retour au travail est encouragé le plus rapidement possible (Labrecque-Marcoux et al., 1998). En partant de la logique propre au régime libéral (encourager le travail de tous pour favoriser l’indépendance de chacun), le Québec a développé une politique familiale originale, à caractère universaliste, puisqu’elle s’adresse à l’ensemble des familles, incluant pour les services de garde celles dont les parents ne sont pas sur le marché du travail ou aux études. Cet universalisme montre bien que si cette politique favorise la conciliation famille-travail et l’intégration au marché du travail, elle relève surtout d’objectifs plus larges, associés à l’idée du développement précoce des enfants. Dans l’octroi des places en garderie, par exemple, le gouvernement du Québec refuse d’accorder la priorité aux mères qui travaillent ou étudient, au nom de l’universalité et de la possibilité, pour tous les enfants, et en particulier pour les enfants des milieux défavorisés, d’avoir accès aux services éducatifs offerts dans les Centres de la petite enfance.

46Le revenu minimum d’insertion français est, quant à lui, un droit familial dont le montant versé dépend des ressources mais aussi de la taille du foyer. La prestation est attribuée aux ménages et les allocations familiales (généreuses à partir du deuxième enfant) sont prises en compte dans le calcul de la prestation. Des barèmes différents existent pour les personnes célibataires, en couple, avec ou sans enfants. Les montants accordés au titre du RMI sont relativement dépendants de la charge d’enfants et font du RMI une prestation plutôt favorable aux familles. Pour plusieurs observateurs, cependant, le dispositif du RMI est traversé de deux logiques partiellement contradictoires. D’une part, le RMI est censé garantir un revenu minimum à chaque citoyen et, d’autre part, il vise à compenser la charge d’enfants pour les familles pauvres (Thélot et Villac, 1998 : 238). Cette dualité contribue à créer des inégalités entre les familles prestataires et les autres, qui bénéficient d’ajustements familiaux, tout au long de la vie de l’enfant, alors que les allocataires du RMI sont privés de ces majorations de la politique familiale, le montant du RMI étant différentiel9.

47Rappelons, d’autre part, que les mères de famille seules deviennent prestataires du RMI après l’expiration de leurs droits à l’Allocation de parent isolé (API), soit au troisième anniversaire du plus jeune enfant (qui est aussi l’âge de la scolarisation en maternelle en France). L’API, d’un montant plus élevé que le RMI, ne comporte pas d’obligation par rapport au travail, ni de contrepartie. En revanche, l’incitation à la reprise d’activité, par des mécanismes généreux de cumul prestation-emploi, est forte. Depuis la Loi de lutte contre les exclusions de 1998, tous les minima sociaux sont d’ailleurs logés à la même enseigne au chapitre des règles de cumul (Dufour, 2000).

48Enfin, il est important de souligner l’existence de l’Allocation parentale d’éducation (APE). L’APE est offerte à partir du deuxième enfant aux personnes qui ont cessé de travailler ou travaillent à temps partiel, et qui ont exercé une activité professionnelle d’au moins deux ans dans les cinq ans qui précèdent la naissance du deuxième enfant (ou deux ans dans les 10 dernières années pour la naissance du troisième enfant). Les personnes qui bénéficient de l’allocation de chômage peuvent demander l’interruption de son versement pour bénéficier de l’APE. Le montant de l’allocation est de 487,40 euros (754,55 $) par mois pour quelqu’un qui ne travaille plus, de 322,28 euros (498,93 $) par mois pour un temps de travail ne dépassant pas la moitié de la durée du travail fixée dans l’entreprise, et de 243,72 euros (377,31 $) par mois pour un temps de travail d’une durée comprise entre 50 % et 80 % de la durée du travail fixée dans l’entreprise (France, 2002e).

49Depuis le début des années 1990, la plupart des politiques familiales françaises ont été menées dans une optique de lutte contre le chômage. Cet objectif politique a considérablement modifié le sens de l’intervention publique en la matière. Certains ont parlé de la marchandisation des services de garde (pour les 0-3 ans) qui en a découlé, avec la mise en place de services à la carte (Martin et al., 1998 : 167), d’autres insistent sur la mise en place de mesures comme l’APE qui favorisent le retrait temporaire du marché du travail d’une partie de la population active (Saint-Martin, 2000). L’API, pour sa part, longtemps associée à un salaire minimum maternel, a aujourd’hui retrouvé une certaine légitimité avec la persistance et l’aggravation des situations d’exclusion et d’isolement social (Saint-Martin, 2000). La France apparaît comme un pays où les politiques à l’égard de la famille sont marquées par la confusion. Les mesures d’incitation au retrait d’activité, comme l’APE, et les mesures de soutien au revenu des mères seules relativement généreuses sont contrebalancées par une politique d’incitation à la reprise d’activité de plus en plus marquée pour les prestataires des minima sociaux et par des politiques de conciliation travail-famille somme toute assez développées. Ainsi, les liens croissants entre politique familiale et politique de lutte contre le chômage ont des effets contradictoires sur le taux d’activité des mères en France. Pour les hauts et moyens revenus, la politique de conciliation travail-famille sous-tendue par l’objectif politique de création d’emplois, et mise en place au moyen des mesures de services de garde à la carte, joue en faveur du maintien des mères dans une activité professionnelle. En revanche, les femmes occupant des emplois à bas revenus et les mères seules sans emploi sont de plus en plus incitées à se retirer du marché du travail, au moins temporairement, avec des dispositifs comme l’APE ou l’API. En même temps, on retrouve encore dans ces allocations la volonté politique traditionnelle de soutenir la famille, comme institution de la société. Les mesures touchant la garde d’enfant sont, quant à elles, davantage reliées à la volonté politique, elle aussi traditionnelle, de soutenir le mouvement de libération des femmes (Commaille, 1998 : 10).

50Cela dit, les dispositifs français d’aide aux sans-emploi sont, comparativement, sensibles à la situation familiale des prestataires, et plus tolérants vis-à-vis des activités effectuées à l’intérieur de la sphère domestique.

51En somme, l’analyse de la relation que les politiques à l’égard des sans-emploi entretiennent avec la sphère familiale nous permet de distinguer quatre logiques de fonctionnement. Les États-Unis s’engagent à soutenir minimalement les familles pauvres si les parents travaillent, et acceptent de laisser les autres sans autres formes d’aide que temporaires. En Grande-Bretagne, le soutien public concerne les familles pauvres qui travaillent et sera étendu à l’ensemble des travailleurs pauvres au printemps 2003. Le Canada, en revanche, a choisi de soutenir financièrement toutes les familles pauvres avec enfants (que celles-ci bénéficient ou non de revenu de travail), tout en incitant de plus en plus les parents et les mères seules sans emploi à reprendre une activité, même à bas salaire. L’Allemagne constitue encore un cas à part dans la mesure où c’est le seul pays qui encourage le maintien au foyer des mères de jeunes enfants, y compris les mères seules. Le Danemark, le Québec et la France encouragent eux aussi un retour rapide des mères à l’emploi, mais offrent un meilleur support en termes de services, qui vise notamment la conciliation des tâches productives et familiales. À la différence du reste du Canada et de la Grande-Bretagne, qui axent leur action sur la fiscalité, ces sociétés développent des services à la collectivité qui dépassent de beaucoup l’action en faveur des plus démunis.

52Dans la dernière section, nous évoquons le rapport à la communauté établi par les dispositifs récents d’assistance.

Le rapport à la communauté : deux scénarios distincts10

53Pour un premier ensemble de pays, c’est la privatisation des problèmes sociaux qui prime, entraînant le transfert des responsabilités de l’État vers la sphère privée et notamment vers les familles. Dans un second scénario s’esquissent les lignes d’un partenariat entre la communauté et l’État, impliquant un transfert des responsabilités vers les associations et les collectivités locales. Pour le moment, cette décentralisation de l’action publique apparaît encore plus ou moins réussie, et elle pose des problèmes nouveaux de justice sociale.

Le scénario de la privatisation des problèmes sociaux

54Dans la logique de workfare qui est la sienne, le gouvernement fédéral américain permet que les prestations d’aide sociale soient directement versées à l’employeur en guise de subvention à l’emploi. Il répond par là à une revendication des organisations patronales et des chefs des grandes entreprises, qui demandent que l’aide sociale soit abolie et transformée en subvention à l’emploi. Cette disposition de la loi est d’ailleurs appliquée au Wisconsin, où l’État verse 467,85 $ (302,20 euros) par mois à l’employeur pour le salaire de l’employé et rien au prestataire au titre de l’aide sociale (Wisconsin, Department of Workforce Development, 1999a). Mais, la réforme de 1996 ouvre surtout la porte aux acteurs privés pour ce qui concerne la gestion des mesures actives. Le gouvernement fédéral permet en effet que les subventions octroyées aux États servent à payer des contractants privés qui assurent la gestion des services liés à l’aide sociale, ces entités pouvant être à but non lucratif ou au contraire chercher à générer des profits. Plusieurs États se sont prévalus de cette possibilité. C’est le cas du Wisconsin, mais aussi de la Californie, de la Floride, du Michigan, de New York, du Texas, du Kansas et de l’Indiana. À titre d’exemple, mentionnons que l’entreprise America Works Inc., spécialisée dans la gestion des programmes de workfare, opère dans cinq villes (New York, Albany, Baltimore, Indianapolis et Miami) et a placé plusieurs milliers d’assistés sociaux en emploi depuis sa création en 1984 (Alliance for Redesigning Government, 1994 ; America Works, 2003). Cette disposition de la dernière réforme de l’aide sociale s’inscrit dans le cadre d’une vague de privatisation des services publics aux États-Unis, et ce, dans tous les secteurs des politiques publiques (Alliance for Redesigning Government, National Academy of Public Administration, 1999).

55La vague américaine de privatisation des services publics apparaît particulièrement forte. Au Royaume-Uni et au Canada, on semble également opter pour une intervention croissante du secteur privé dans la gestion du chômage, mais on réserve toujours une place de choix à l’État.

56Les gouvernements britanniques ont toujours hésité à mettre sur pied de grands programmes de création d’emplois ou de subventions salariales, préférant laisser aux entreprises le soin de s’occuper de la formation (Tonge, 1999 : 226). La mise en place des TEC (Training and Enterprise Councils) en 1990, abandonne, en pratique, l’ensemble de la formation professionnelle au secteur privé (Peck et Jones, 1995). Largement critiqués dans leur mode même de fonctionnement, les TEC sont reconnus pour le faible taux de placement en emploi des participants, la piètre qualité des formations offertes et le nombre élevé d’abandons en cours de formation. De plus, les organismes privés de formation étant subventionnés au prorata du nombre de bénéficiaires formés, ils ont eu tendance à choisir les participants les plus employables et à offrir les formations les moins coûteuses et les plus rapides en termes de placement (Jones, 1997 : 92).

57Le manque d’entreprises investissant dans la formation et l’échec relatif des TEC auraient incité le gouvernement à développer un système de subventions salariales pour les entreprises, à la fin des années 1990 (Tonge, 1999 : 223). Les structures des nouveaux New Deal (voir fiche 1 en annexe) se veulent plus flexibles, afin d’adapter les services offerts aux besoins locaux, mais aussi plus avantageux pour les entreprises, du point de vue de leur participation financière à la formation. Depuis la réforme, les employeurs privés, les syndicats, les gouvernements locaux et certains acteurs du secteur communautaire sont encouragés à offrir des formations et des expériences de travail aux jeunes chômeurs et aux chômeurs de longue durée. Toutefois, le Service de l’emploi, responsable des New Deal jusqu’au printemps 2002, a été accusé de ne pas impliquer suffisamment les acteurs locaux dans les décisions, de manquer de flexibilité et d’agir de façon trop bureaucratique (Finn, 1999 : 12). Si la tendance se maintient, la situation au Royaume-Uni pourrait se caractériser par une centralisation de la décision concernant les programmes de formation et les mesures actives au niveau de l’État, et une mise en œuvre décentralisée, dévolue à des organismes privés. De manière générale, il semble qu’au fur et à mesure que l’État se désengage du champ de l’intervention sociale, les secteurs privé et communautaire voient leurs responsabilités et leurs clientèles croître, au moment où les subsides publics, dont ils dépendent en grande partie, diminuent. Les organismes ont, par conséquent, tendance à se tourner vers des activités rentables, s’adressant de plus en plus à des consommateurs de biens, davantage qu’à des usagers de services (Hudson, 1998).

58Pour sa part, le gouvernement canadien évoque beaucoup le partenariat, mais le fait de façon passablement abstraite. Ainsi, l’Entente-cadre sur l’union sociale canadienne de février 1999 engage les gouvernements du pays à :

travailler en partenariat avec les individus, les familles, les collectivités, les organismes bénévoles, les entreprises et les syndicats, et assurer aux Canadiens la possibilité de contribuer significativement au développement des politiques et des programmes. (Canada, 2000)

59Pour l’instant, en lieu et place de partenariat, on note surtout une centralisation accrue de la décision politique à Ottawa (Boismenu et Jenson, 1998 ; Noël, 2000, 2001). D’autre part, dans le domaine de la politique familiale, les politiques uniquement fiscales du gouvernement fédéral ont eu tendance à accélérer le processus de privatisation des Services de garde à la petite enfance dans plusieurs provinces (Jenson et Thompson, 1999). Un constat équivalent pourrait être dressé à propos des mesures actives, gérées de plus en plus par des organismes privés ou communautaires, du moins en Alberta et en Ontario.

60Les réformes provinciales des politiques d’aide sociale s’inscrivent dans un contexte marqué par le désengagement financier du gouvernement fédéral et par son désintérêt évident pour tout ce qui concerne directement l’aide sociale et les services sociaux (Boychuk, 2001). Avec beaucoup moins de moyens et des demandes accrues par le resserrement des conditions d’accès à l’assurance-emploi, les provinces doivent offrir davantage de services et de soutien aux citoyens.

61Dans ce scénario, il est probable que les personnes sans emploi et sans ressources soient contraintes de se tourner de plus en plus vers la communauté ou la famille pour assurer leur survie. Les réformes du système de protection des sans-emploi au Royaume-Uni et la mise en place de la politique des New Deal présupposaient ainsi un rôle plus important pour la communauté. Selon Kempson, c’est particulièrement vrai dans les cas des jeunes qui pourraient en principe retourner chez leurs parents (Kempson, 1996 : 134). Malheureusement, tous les jeunes ne pouvaient le faire et plusieurs sont venus grossir le nombre des personnes sans abri (Hutson et Liddiard, 1997 : 96). La réduction de l’aide publique pour certaines catégories de prestataires aurait repoussé plusieurs personnes vers la famille, les amis, la charité et les entreprises de prêts (Oppenheim, 1999 : 5). Walker note à ce sujet que plus de la moitié des prestataires des JSA et de la sécurité du revenu — dont les trois quarts des familles avec enfants — connaissent une situation d’endettement (Oppenheim, 1999 : 5). Aux États-Unis et au Canada, la situation des sans-chèque apparaît assez semblable. Aux États-Unis notamment, on peut craindre des situations dramatiques lorsqu’un ralentissement économique interviendra après que plusieurs prestataires de l’aide sociale auront épuisé leurs droits temporaires à l’assistance.

62Dans un second scénario, la communauté est plutôt appelée à partager la responsabilité de la contrepartie avec l’État, qui reste le pilier de l’intervention, et avec la personne qui demeure responsable de sa situation. L’État s’engage alors à soutenir la communauté et les personnes, même si son investissement financier est limité, voire moindre qu’auparavant (Hudson, 1998).

La communauté comme partenaire de l’État

63L’appel à la communauté comme partenaire prend plusieurs formes suivant les sociétés. La place de l’État dans l’orchestration du partenariat est plus ou moins importante, et l’équilibre entre le rôle du secteur privé et celui du secteur communautaire varie.

64La création d’Emploi-Québec en 1997 est un bon exemple du travail en partenariat multipartite qui semble prendre place dans plusieurs pays. Cette agence semi-autonome responsable de toutes les politiques actives est cogérée par le ministère responsable et par une Commission des partenaires comprenant des représentants du patronat, des syndicats, du secteur communautaire et du secteur de l’éducation. Cette commission a pour mandat de définir les besoins en développement de la main-d’œuvre, de déterminer les critères de répartition des ressources d’Emploi-Québec et de conseiller le ministre sur les orientations générales de la politique active du marché du travail (Deniger, 1997). Évidemment, tous les acteurs n’ont pas le même poids, le secteur communautaire et celui de l’économie sociale étant souvent moins influents que le patronat et les syndicats (Saint-Martin, 2001). Néanmoins, dans ce cadre institutionnel, les mesures de contrepartie ne sont plus uniquement du ressort de l’État ou du secteur privé. Les acteurs communautaires et locaux sont inclus dans la gestion des mesures actives et sont appelés à jouer un rôle dépassant celui de sous-contractant. Même si le ministre conserve le dernier mot, la Commission des partenaires est bel et bien intégrée à la gestion des mesures actives et de la formation professionnelle.

65D’autre part, le secteur de l’économie sociale connaît, depuis le Sommet socio-économique de 1996, un déblocage important (Bélanger 1999)11. Les acteurs de l’économie sociale sont, aujourd’hui, incontournables ; à la fois pour les sans-emploi de plus en plus amenés à être en contact avec les associations, et pour l’État qui doit compter sur de nouveaux joueurs. Cependant, l’État québécois demeure l’institution décisionnelle, en dernière instance. On pourrait même dire qu’avec la reconnaissance de l’économie sociale comme secteur à part entière de l’économie, l’État a étendu son influence sur le secteur communautaire, traditionnellement très dynamique au Québec (Graefe, 1999). Par ses programmes de subventions, c’est en effet l’État qui décide de l’orientation que doit prendre le développement de l’économie sociale et du secteur communautaire. Il a ainsi tendance à tirer le développement de ce secteur vers une logique d’entreprise collective et à délaisser les groupes communautaires d’entraide moins structurés (Robitaille, 1999). Le Québec présente un scénario où le partenariat s’est élargi, pour permettre l’inclusion formelle d’acteurs non marchands dans les institutions de gestion des mesures actives, dans un contexte où le partenariat demeure tout de même gouverné par l’État (Serva, 1999).

66Le système des Commissions locales d’insertion en France fonctionne un peu sur le même principe que la Commission des partenaires du Québec puisque la Commission locale d’insertion, instance décisionnelle, travaille à rassembler différents intervenants autour d’une même table de négociation. Cependant, à la grande différence du Québec, les représentants siégeant dans les Commissions sont des intervenants sociaux et des élus locaux (associations, administration publique, collectivités locales, services sociaux décentralisés), bien plus que des représentants du secteur privé. D’ailleurs, le développement du champ de l’insertion a surtout profité au secteur associatif et très peu aux entreprises. Le traitement des situations de pauvreté liées à l’absence d’emploi reste prioritairement une affaire sociale en France. En revanche, tout comme au Québec, même si le dispositif du RMI décentralise l’intervention des institutions publiques, l’État central conserve les leviers de gestion. Un constat équivalent pourrait être fait pour le secteur de la formation professionnelle et des mesures à l’égard des prestataires de l’assurance-chômage. L’État vante les mérites du partenariat avec le secteur privé et le secteur associatif tout en se taillant une place de choix dans les nouveaux dispositifs (Dufour, 2000).

67Au Danemark, la réforme du marché du travail de 1994 a décentralisé les responsabilités en matière d’élaboration des politiques d’emploi au niveau local. Les organisations régionales liées au marché du travail ou aux services sociaux, les comités régionaux des marchés du travail, les caisses d’assurance-chômage, les conseils municipaux et les comtés régionaux (au nombre de 14 regroupant les 275 municipalités) travaillent de concert à l’élaboration de la politique d’emploi. Les municipalités sont devenues des acteurs de première ligne en ce qui concerne la définition des stratégies d’emploi pour les prestataires. Elles définissent la nature des mesures actives et elles sont libres de déterminer l’importance de la contrepartie exigée (Joergensen et al., 1998 : 168)12. Cette autonomie nouvelle du niveau local entraîne de très fortes variations nationales dans l’application des règles régissant la contrepartie, ce qui pose la question de l’égalité de traitement et de l’offre de services sur l’ensemble du territoire (Cox, 1998a : 404-405). Ici, le secteur privé intervient peu dans la gestion des mécanismes de contrepartie à l’égard des personnes prestataires de l’aide sociale. En revanche, le patronat participe, au même titre que les syndicats, à la gestion de la formation professionnelle.

68En Allemagne, enfin, un nombre important d’acteurs interviennent dans l’offre de services aux chômeurs et ceux-ci semblent détenir un réel pouvoir de décision. Bien que la formation relève du gouvernement fédéral par le biais du ministère fédéral de l’Éducation et des Sciences et de l’Office fédéral pour l’emploi, les employeurs et les organisations de travailleurs sont impliqués dans son financement, sa réglementation, son administration et son contrôle. Le gouvernement délègue la prise de décision à des organisations commerciales semi-privées ou privées. C’est seulement lorsque la réglementation échoue que le gouvernement intervient (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997a). Les bâtiments scolaires, les matériels pédagogiques et autres nécessités sont du ressort des collectivités locales et les coûts de la formation sont payés par l’employeur. Pour leur part, les écoles de formation sont financées par les autorités publiques (Krais et Trommer, 1995 : 56). Les autorités locales sont aussi une composante politique importante du système de protection sociale allemand et elles ont beaucoup d’influence sur les politiques (Bolderson et al., 1997 : 146). Les associations locales jouent un rôle significatif dans l’offre de services aux personnes. La Loi sur l’assistance sociale de 1961 laisse à ces organismes la priorité dans l’offre de services aux prestataires de l’aide sociale et elle oblige les autorités locales à leur offrir support et coopération pour effectuer cette tâche. D’ailleurs, les autorités locales ne peuvent offrir des services sociaux si une association peut le faire (Bonker et Wollmann, 1996 : 443). Ces organisations ont aussi un rôle dans la formulation des politiques, entre autres en siégeant dans les structures de décisions locales, mais aussi parfois au niveau du Länder ou de l’État fédéral. Avec un million d’employés payés et 1,5 million de bénévoles, les associations locales représentent les deux tiers de tout le personnel en service social du pays. Selon Bonker et Wollmann, le rôle joué par les associations locales a facilité la décentralisation des services et le développement d’initiatives locales, mais la nécessaire coordination de ces multiples acteurs rend difficile des réformes d’ensemble.

69À la différence de la Grande-Bretagne, la charge des chômeurs allemands et danois non assurés n’a pas été laissée aux familles et aux associations charitables, mais plutôt aux municipalités, aux prises avec un nombre croissant de chômeurs sur les rangs de l’aide sociale. Les autorités locales, qui supportent le coût des prestations, se plaignent de ces charges supplémentaires qui n’ont pas été accompagnées de ressources suffisantes (Heisler, 1996 : 182). En Allemagne, les municipalités sont d’ailleurs des figures importantes des nouveaux lobbies anti-pauvreté qui s’activent un peu partout. En France, le processus de décentralisation de l’intervention sociale a suscité le même genre de réactions, les acteurs locaux insistant sur leur manque de moyens (Commaille et Jobert, 1998). Soulignons néanmoins que, dans le cas du RMI, le financement des activités d’insertion a été conséquent jusqu’en 1997-1998, certains départements ne dépensant même pas l’ensemble de leurs budgets (Paugam, 1999b). De manière générale, il semble qu’au Danemark, en Allemagne et en France, l’État central soutienne davantage les partenaires communautaires que dans les autres pays (que ce soit les organisations non lucratives ou les entreprises, par le biais notamment des nombreuses mesures de subventions à l’emploi). Au Québec, en revanche, le soutien de l’État à ses partenaires semble plus incertain.

70La gestion décentralisée, propre à ce scénario, semble davantage soutenir les personnes sans emploi, du point de vue de la protection sociale et des services de réinsertion sociale et économique qui sont offerts. Cependant, cette décentralisation est souvent décriée pour les inégalités qu’elle provoque sur un territoire donné, l’offre et la qualité des services étant étroitement liées au dynamisme des acteurs de la communauté. La discontinuité des programmes offerts en cas d’interruption des subventions publiques et les systèmes de cooptation et de détournement des fonds publics qui peuvent se produire au sein de ces structures locales posent aussi des questions majeures de justice sociale. Enfin, au Québec, en Allemagne et en France, on s’inquiète de la réduction possible des objectifs de formation ou d’employabilité à des considérations strictement économiques, qui ne tiendraient plus suffisamment compte des aspirations des participants.

71Autrement dit, la décentralisation et l’implication formelle d’une diversité d’acteurs est une tendance intéressante, mais elle n’entraîne pas automatiquement la démocratisation du fonctionnement des organisations ou des institutions (Paquet, 1999). Dans la logique décrite de privatisation des problèmes sociaux, nous avons noté un effet de sélection des participants important, laissant bon nombre de sans-emploi sur la touche, ceux-là qui ont le plus besoin de formation et d’accompagnement social. Dans le cas du partenariat avec la communauté, c’est l’absence d’universalité des services offerts et leur mode de fonctionnement parfois discrétionnaire qui créent des problèmes. Dans les deux cas, l’État central a changé son mode d’intervention auprès des sans-emploi, laissant une place plus grande aux autres acteurs de la communauté, ceux-ci ayant plus ou moins les moyens de prendre cette place.

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72Au terme de ce tour d’horizon de la relation à l’environnement social, il apparaît difficile de faire une synthèse des modes de fonctionnement de la contrepartie dans les programmes d’assistance aux sans-emploi. Il semble que cette troisième relation soit le critère le plus significatif de différenciation entre les pays et même, au Canada, au sein d’un même pays. De ce point de vue, les critiques de la littérature féministe se confirment ; il n’est plus possible de traiter de la protection sociale uniquement du point de vue des politiques d’emploi et de leur impact sur le marché du travail.

73Les États-Unis forment sans conteste un cas à part (Kidal, 2001). Ils cumulent des mesures limitées et sévères envers les mères seules, un faible soutien aux familles pauvres, et une tendance forte à la privatisation de la gestion de la contrepartie. Les mesures de travail obligatoires s’accompagnent de politiques de soutien aux faibles salaires. C’est bien la figure du producteur qui prime, et celle de la famille conventionnelle. Ce système, très défavorable pour les plus démunis, transfère les responsabilités de la solidarité sociale vers les réseaux de proximité, les familles et le secteur communautaire et accroît la dépendance des personnes face au marché (Lambert, 1999).

74Le Canada anglais et la Grande-Bretagne constituent un second ensemble, relativement homogène. Les deux pays offrent, par la fiscalité notamment, un soutien aux parents pauvres qui travaillent et, dans le cas du Canada, un soutien pour les enfants pauvres, indépendamment de la source du revenu des parents. Une tendance encore limitée à pousser les mères seules vers le travail se manifeste également (Gray, 2001) et un processus de privatisation des mesures actives, sous contrôle de l’État, semble amorcé. Au total, le parent qui travaille bénéficie d’une relative protection contre le dénuement financier, mais il est assez peu soutenu par le service public dans ses démarches en rapport à l’emploi. Certaines catégories de citoyens sont particulièrement mal servies, notamment les personnes seules sans enfant et sans emploi, qui ne bénéficient plus que d’un soutien minimal de l’État13. Comme aux États-Unis, on attend beaucoup du secteur communautaire et des familles pour venir en aide aux personnes.

75Pour certains auteurs, l’aide de l’État aux familles à faible revenu correspond à une subvention indirecte aux employeurs, dont on légitime en même temps le taux inadéquat de rémunération au regard de la reproduction familiale de la force de travail (Rose, 1998). On doit, en tout cas, s’interroger sur la pertinence et l’efficacité de telles mesures, généralisées dans les États providence de type libéral, en ce qui concerne la lutte contre la pauvreté (White, 2001 : 3).

76L’Allemagne constitue, elle aussi, un cas particulier. Comme aux États-Unis, la prise en compte de la dimension familiale des politiques à l’égard des sans-emploi place le pays dans une situation unique. L’Allemagne se caractérise par des politiques qui encouragent les femmes à se retirer du marché du travail au moment de la naissance de leur enfant. Nous avons noté une légitimité encore très forte du rôle de la femme au foyer, y compris pour les mères seules prestataires de l’aide sociale. Il n’y a pas de véritable encouragement à l’indépendance économique des femmes, la cellule familiale traditionnelle étant encore perçue comme une institution fondamentale de la société. L’État a, pour sa part, eu tendance à transférer les responsabilités de la solidarité envers les sans-emploi non assurés vers les collectivités locales, un peu comme dans le cas français.

77Le Québec, la France et le Danemark forment le dernier ensemble. Il peut sembler incongru de les mettre sur un même pied, vu les disparités qui existent dans le niveau de soutien aux sans-emploi dans chaque société, le Danemark étant nettement le plus généreux. Cela dit, dans les trois cas, l’État offre des services collectifs aux familles dans le but de soutenir la conciliation travail-famille pour l’ensemble de la population. D’autre part, au Danemark et en France, l’État a investi en force dans les mesures actives et la formation et il soutient de plus en plus les actions du secteur communautaire, du secteur privé et des collectivités locales. Cet investissement est moins confirmé au Québec, même si les institutions sont comparables. Tout de même, comme au Danemark et en France, la solidarité envers les plus démunis apparaît comme une affaire d’État, même si la communauté est de plus en plus sollicitée.

78On voit ici que la division en régimes d’État providence ne tient plus tout à fait, les trajectoires nationales étant très différenciées. Est-ce à dire qu’aucune logique de système ne joue ? Quelle est l’image globale qui se dégage d’une analyse en termes de relations sociales ? Que pouvons-nous en tirer du point de vue théorique et pratique ? La comparaison est-elle encore possible, ou faut-il se contenter d’analyses au cas par cas ? La conclusion générale nous permettra de dresser un bilan des résultats.