• Contenu principal
  • Menu
OpenEdition Books
  • Accueil
  • Catalogue de 15979 livres
  • Éditeurs
  • Auteurs
  • Facebook
  • X
  • Partager
    • Facebook

    • X

    • Accueil
    • Catalogue de 15979 livres
    • Éditeurs
    • Auteurs
  • Ressources numériques en sciences humaines et sociales

    • OpenEdition
  • Nos plateformes

    • OpenEdition Books
    • OpenEdition Journals
    • Hypothèses
    • Calenda
  • Bibliothèques

    • OpenEdition Freemium
  • Suivez-nous

  • Lettre d’information
OpenEdition Search

Redirection vers OpenEdition Search.

À quel endroit ?
  • Presses de l’Université de Montréal
  • ›
  • Politique et économie
  • ›
  • L'aide au conditionnel
  • ›
  • 4. La relation au marché du travail
  • Presses de l’Université de Montréal
  • Presses de l’Université de Montréal
    Presses de l’Université de Montréal
    Informations sur la couverture
    Table des matières
    Liens vers le livre
    Informations sur la couverture
    Table des matières
    Formats de lecture

    Plan

    Plan détaillé Texte intégral Contrepartie et mesures actives : la panacée néo-libérale contre le chômage ? Des traductions différentes de la société active Différenciation des objectifs d’intégration Pratique de la contrepartie et ses effets De la sortie des dispositifs à l’accompagnement vers l’emploi Emploi de seconde zone relativement protégé Notes de bas de page

    L'aide au conditionnel

    Ce livre est recensé par

    Précédent Suivant
    Table des matières

    4. La relation au marché du travail

    p. 105-140

    Texte intégral Contrepartie et mesures actives : la panacée néo-libérale contre le chômage ? Évolution de la société active Des traductions différentes de la société active Le Danemark, les États-Unis et le Canada Le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France Différenciation des objectifs d’intégration Programmes tournés vers la sortie des dispositifs : États-Unis, Canada, Royaume-Uni Les dispositifs tournés vers l’intégration à l’emploi régulier (Danemark et Allemagne) Un dispositif tourné vers l’intégration sociale au sens plus large (France) Pratique de la contrepartie et ses effets Des résultats plutôt insatisfaisants Quelques points positifs à retenir Les effets sur le marché du travail De la sortie des dispositifs à l’accompagnement vers l’emploi Sans-chèque et travailleur pauvre Emploi de seconde zone relativement protégé L’emploi typique Notes de bas de page

    Texte intégral

    1Au cours des années 1990, les réformes des systèmes de protection sociale pour les sans-emploi ont eu un objectif central dans l’ensemble des pays occidentaux : rendre la protection contre le risque du chômage plus directement productive par rapport à l’emploi et au retour sur le marché du travail.

    2Ce souci commun des gouvernements a été motivé par des perceptions distinctes des causes du chômage et guidé par des normes politiques variées. Au-delà de l’idéal de la société active de la fin des années 1980, on note en effet des différences nationales importantes. Par ailleurs, les changements dans les politiques d’emploi relèvent moins d’un retrait de l’État providence, ou même de l’arrêt de son développement, que d’une reformulation de son rôle vis-à-vis du marché, dans le cadre plus large d’un renouvellement des politiques sociales (Noël, 2002a). Nous reviendrons sur cette reformulation des politiques du marché du travail dans la première section de ce chapitre. En second lieu, s’il apparaît évident qu’au cœur des mécanismes de contrepartie se trouve la relation établie par les politiques entre les personnes et le marché du travail, nous verrons que l’objectif d’intégration à l’emploi ne va pas toujours de soi. D’abord, certaines sociétés font de l’intégration au marché un objectif secondaire. De plus, un hiatus important existe souvent entre les discours et les pratiques. Enfin, même lorsque l’objectif d’intégration à l’emploi est atteint, il ne garantit pas la fin des situations de pauvreté et de marginalité.

    3Avec la relation au marché, trois groupes de pays apparaissent distinctement, qui recouvrent très largement la catégorisation classique en régimes d’État providence que l’on retrouve en politique comparée1. Dans le chapitre suivant, il apparaîtra clairement que la reconstruction des États providence passe de plus en plus par une modification radicale, introduite par les politiques, des relations entre le prestataire-citoyen et la sphère sociale. C’est d’ailleurs cette dernière relation qui s’avère la plus discriminante pour comprendre l’aide au conditionnel.

    Contrepartie et mesures actives : la panacée néo-libérale contre le chômage ?

    4L’introduction de mesures de contrepartie est directement liée à la promotion de la société active au cours des années 1990, observable dans tous les pays occidentaux. Néanmoins, il existe plusieurs formes concrètes de sociétés actives qui se traduisent, notamment, par la mise en œuvre d’objectifs distincts d’intégration au marché du travail.

    Évolution de la société active

    5Selon William Walters, la société de bien-être de l’après-guerre reposait sur une conception inclusive de la société (chaque citoyen avait une place sociale et participait au fonctionnement global de la collectivité) et une conception exclusive de la force de travail (masculine). Dans ce modèle, le plein-emploi signifiait le plein-emploi d’une partie seulement de la population et le système de protection sociale visait prioritairement à assurer les citoyens contre les principaux risques sociaux (maladie, vieillesse, chômage). Le traitement politique du chômage de masse passait, lui, par la réduction de la taille de la force de travail (préretraite et allongement de la scolarité). À cette société de bien-être s’opposerait aujourd’hui une société active, se caractérisant par un élargissement de la conception de la population active et une place centrale faite à l’autogouvernement. Le plein-emploi devient non pas l’activité à temps plein des travailleurs mais le plus d’activité possible pour tous, indépendamment de la durée de l’emploi. À la différence de la période antérieure, les sans-emploi se voient reconnus des droits sociaux uniquement s’ils font la preuve qu’ils prennent des mesures pour être des travailleurs. Dans ce schéma, la protection sociale devient un filet de sécurité et non plus l’élément d’un projet d’économie mixte, où secteur public et secteur privé se renforcent mutuellement. La personne est alors sollicitée pour se mettre en activité, s’autogouverner en faisant preuve d’esprit d’entreprise (Walters, 1997).

    6Cette gestion politique du chômage s’appuie sur un axiome essentiel : le marché est la source première de satisfaction des désirs humains et des besoins, la participation au travail rémunéré étant la clef de la réalisation personnelle et de l’appartenance à la société.

    7Selon notre analyse, la notion de société active, employée par l’OCDE depuis le début des années 1990, comporte trois caractéristiques centrales, interreliées (Dufour, 2000) : la nécessité de mettre le plus grand nombre possible de personnes en activité, l’introduction de plus en plus banalisée et normalisée de mécanismes de contrepartie pour réguler les droits sociaux, et un changement tangible dans le rôle de l’État.

    8Dans la société salariale, qui se construit dans l’après-guerre, la population active constitue le corps de la société salariale. Elle comprend l’ensemble des personnes exerçant un travail rémunéré ainsi que les personnes sans emploi à la recherche d’un emploi. Les personnes inactives, elles, incluent les enfants, les mères au foyer, les étudiants, les personnes handicapées, les personnes à la retraite et les personnes âgées. Les personnes inactives ne font pas directement partie de la société salariale ; elles se situent dans une sphère parallèle que peu de ponts relient au salariat. L’inactivité est néanmoins légitime et même nécessaire au fonctionnement de la société salariale. C’est dans la sphère domestique, en effet, que se réalisent l’éducation des enfants, la prise en charge des aînés et le soutien au travailleur.

    9En comparaison, dans la société active idéale, telle que décrite par l’OCDE notamment2, l’ensemble des personnes devrait pouvoir exercer une activité, sachant que la principale forme de cette activité reste le travail rémunéré. Non seulement l’activité est valorisée pour tous, mais l’inactivité elle-même en vient à être illégitime. Peu à peu, les personnes jusque-là considérées inaptes au travail ou présentant de sévères contraintes à l’emploi ont la possibilité, voire le devoir, d’exercer une activité ; les mères sont encouragées à reprendre le travail le plus tôt possible après la naissance de leurs enfants, à travers la politique familiale ; les étudiants se voient plus ou moins contraints d’exercer une activité rémunérée pour payer leurs études ; et on parle même de retraites actives. Ce mouvement d’extension de l’activité se double d’un processus dans lequel l’inactivité devient illégitime. Les prestataires des programmes sociaux sont alors tenus de se mettre en activité en échange de leurs prestations. L’idée de droit à la protection sociale est ainsi concurrencée par celle de contrepartie, où des personnes actives se mettent en mouvement, soutenues dans leurs démarches par les programmes gouvernementaux.

    10La société active est construite sur un paradoxe : elle met au cœur de sa justification la nécessaire (économiquement) et salutaire (moralement) activité du plus grand nombre, alors même que l’emploi salarié traditionnel (qui reste la forme de l’emploi la plus convoitée et la plus valorisée) est de moins en moins disponible.

    11Enfin, dans la société active, le rôle de l’État évolue. Contrairement aux auteurs qui mettent de l’avant le retrait de l’État providence, il semble que l’État de la société active demeure très présent, dans le rôle au moins potentiel d’un État animateur (Donzelot, 1996), d’un État facilitateur (enabling State) (Gilbert, 1995), ou d’un État partenaire (Noël, 1996).

    12L’État animateur se caractérise par :

    L’établissement de la lutte contre la désocialisation, la précarité, l’exclusion comme priorité, mais, il n’est plus le tuteur de la société, mais le mobilisateur de ses ressources. De source de pouvoir, il devient point d’appui de celui-ci, principe de coordination politique d’une production de la société contre l’effritement qui la menace. (Donzelot, 1996)

    13Les acteurs deviennent alors des partenaires de l’État, et contribuent à la reconstruction du social. L’animateur des dynamiques locales est aussi un État aidant (Gilbert, 1995), qui accompagne et soutient les citoyens pour favoriser l’exercice de leur responsabilité individuelle. En aucun cas, l’État de la société active ne disparaît, ni comme garant du lien social, ni comme dernier recours de la protection des personnes. Dans cette perspective, la protection sociale offerte se réduit parfois à un minimum, à un filet de protection sociale qui prévient la misère et le dénuement total des personnes. Il ne s’agit alors plus d’organiser les politiques sociales en fonction d’une optique keynésienne dans laquelle les prestations jouent un rôle de soutien de la demande (Cox, 1998b), mais de favoriser le plus possible le déploiement libre des forces du marché. La protection sociale est reformulée dans des termes qui la subordonnent clairement aux objectifs économiques des sociétés. Une telle évolution, cependant, n’est pas inévitable. L’État animateur, ou partenaire, peut aussi être un État social renouvelé, qui intervient autant, sinon plus qu’avant, mais de façon différente (Noël, 1996 ; Lesemann, 2001).

    14D’une façon ou d’une autre, l’intervention publique s’élargit et s’individualise. Dans la mesure où le chômage, sous l’action conjuguée des politiques, des acteurs économiques et des acteurs sociaux, devient de plus en plus multiforme, l’État est amené à légiférer et à intervenir dans des zones jusque-là du domaine exclusif de société civile. Cet élargissement de l’intervention est perceptible à au moins deux niveaux. Dans un premier temps, la croissance des politiques actives ou encore l’activation des mesures passives de soutien du revenu a entraîné une transversalité grandissante de l’intervention publique. L’action sociale, auparavant construite sur un modèle plus catégoriel, tente de considérer les problèmes sociaux dans leur globalité afin d’agir sur plusieurs fronts simultanément (éducation, logement, milieu familial, santé), ce qui implique une coordination de plus en plus forte des différents secteurs d’intervention. Cette globalisation de l’action publique se double d’une territorialisation des politiques où les actions locales, régionales et nationales s’enchevêtrent (Jobert, 1996 ; Commaille et Jobert, 1998).

    15En même temps, le traitement politique du chômage, bien qu’il s’appuie souvent sur une protection financière diminuée, s’accompagne d’une individualisation croissante de l’action publique.

    16Comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, tous les pays étudiés favorisent un traitement en face-à-face des prestataires-chômeurs et élaborent — avec ou sans eux — des plans d’emploi en mesure d’améliorer leur employabilité ou, tout au moins, de les sortir des programmes sociaux. Ce mode de fonctionnement qui accompagne le déploiement de la société active est relativement récent. Le fait de cibler des catégories spécifiques de la population a été remplacé par une action qui vise directement les personnes. Dans cette perspective, les chômeurs sont traités au cas par cas et non en fonction de leur appartenance catégorielle. Par ailleurs, les mesures actives ont tendance à être offertes à l’ensemble des sans-emploi, et même parfois aux travailleurs qui souhaitent améliorer leur employabilité. Ce nouveau mode de fonctionnement réintroduit une perspective plus générale au sein de programmes sociaux qui demeurent ciblés. Cependant, il implique un travail différent pour les agents de l’État (Considine, 2001). Moins que de la réparation ou du rattrapage de compétences, il s’agit dorénavant de repérer les profils à risques (ou qui sont susceptibles de devenir à risques), c’est-à-dire les personnes dont la probabilité de sortie du chômage est moindre. Cette nouvelle façon de faire, qui est encore à l’état de tendance, est l’occasion d’un double renoncement. Il y a un renoncement, d’abord, par rapport à l’idée de pleine activité propre à la société active. C’est comme si les États admettaient qu’il y aura toujours un groupe, plus ou moins important, de personnes au chômage, même si ce groupe circule entre l’emploi et le chômage. Tant que la circulation s’opère de manière fluide, il n’y a pas d’intervention particulière de l’État et les sorties du chômage sont une question mettant directement en relation la personne responsable et le marché. La nouvelle approche implique aussi un renoncement par rapport à l’idée d’un rôle économique plus ambitieux pour l’État providence, ses nouvelles fonctions consistant surtout à éviter le pire, c’est-à-dire l’installation dans le chômage, mais pas à agir sur le marché et ses modes de fonctionnement.

    17Le sens de l’action publique change donc et ne s’apparente pas à un simple retrait de l’État ou à un simple transfert des responsabilités étatiques vers la société civile ou la personne. L’État providence futur sera un État compatible avec la nouvelle donne économique, mais il restera probablement un acteur incontournable de l’ère postindustrielle (Noël, 2002a). Enfin, il est prévisible que l’évolution de la société active prendra des formes très distinctes suivant l’espace géographique considéré. La section suivante fait le point pour les six pays étudiés.

    Des traductions différentes de la société active

    18Les façons de concevoir la relation entre le prestataire-chômeur et le marché peuvent, grosso modo, être divisées en deux. On retrouve, d’un côté, les pays qui admettent une seule forme possible d’intégration, l’emploi, et de l’autre, les pays qui valorisent d’autres formes d’occupations, que ce soit l’intégration au sein de la sphère domestique ou l’intégration communautaire (même si celle-ci n’est que temporaire). Dans le premier groupe se retrouve côte à côte le Danemark, les États-Unis et le Canada et, dans le second, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France. Évidemment, nous faisons ici référence aux principes généraux de fonctionnement des sociétés et des politiques, et non pas aux programmes précis et aux motivations politiques qui les ont amenés. Nous verrons d’ailleurs, dans la section suivante, que de fortes nuances doivent être apportées à ce premier découpage.

    Le Danemark, les États-Unis et le Canada

    19Au Danemark, l’objectif de la Loi sur l’activation communale de 1994 était de rendre les travailleurs plus flexibles et plus compétents afin de faciliter la rotation de la main-d’œuvre sur le marché, et ainsi éviter le chômage structurel et de longue durée. Les mesures actives sont alors le moyen choisi pour faciliter l’insertion professionnelle des sans-emploi. Aux États-Unis, comme nous l’avons vu dans les chapitres précédents, la question de la nécessité du retour au travail ne se pose même plus (Zedlewski et al., 1996 ; Bane, 1997). L’objectif de réintégration à l’emploi et par l’emploi est, rappelons-le, au cœur de la pensée américaine quant au traitement à réserver aux plus démunis de la société (Gilder, 1981 ; Murray, 1984 ; Mead, 1986). Depuis la fin des années 1980, les débats à propos de l’aide sociale ne concernent plus la pertinence du workfare mais plutôt le degré de sévérité de celui-ci. Au Canada, bien que, comme toujours, des distinctions sont à faire en fonction de la province considérée, c’est bien l’intégration dans le cadre d’emplois dans le secteur privé ou dans le secteur public qui est préconisée. Le Québec et l’Ontario, par exemple, ne permettent aux mères seules qu’un délai de quelques années après la naissance de leur enfant avant de leur imposer une contrepartie3.

    20Au total, le Danemark, les États-Unis et le Canada valorisent avant tout l’activité de travail sur le marché et soutiennent une société qui reste proche de l’idéal de l’emploi pour tous, même si la nature de l’emploi a radicalement changé.

    Le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France

    21Au Royaume-Uni, la contrepartie est surtout envisagée comme un moyen pour diminuer les coûts de la protection sociale par un resserrement des critères d’admissibilité et des politiques de plus en plus ciblées sur les clientèles qui en ont vraiment besoin. Les nouvelles catégories de chômeurs qui ne sont pas couvertes par le régime d’assurance-chômage — comme les jeunes, les chômeurs de longue durée et les mères seules — sont particulièrement visées par les stratégies de workfare. Il s’agit d’un workfare axé sur l’activité des prestataires, le développement de la main-d’œuvre et le support individuel. On peut considérer que l’idéal de la société active et la rhétorique de l’activation des dépenses passives influencent fortement les orientations prises par les décideurs britanniques, qu’ils proviennent du parti conservateur ou travailliste. Cependant, contrairement à ce qu’on retrouve au Canada ou aux États-Unis, l’intégration au sein de la famille conserve une certaine forme de légitimité puisque l’obligation de s’engager dans des mesures actives n’intervient pas pour les mères de famille jusqu’à ce que l’enfant ait atteint l’âge de 16 ans. Une certaine image de la femme comme mère de famille perdure dans ce pays (Esping-Andersen, 1999 ; Baker, 2000).

    22L’Allemagne, pour sa part, fait partie des sociétés qui demeurent organisées autour de l’emploi masculin et du travail domestique féminin. Paradoxalement, ce sont ces sociétés familiales qui soutiennent mal la famille, et investissent le moins dans les services de garde, ou les aides pour les femmes qui travaillent (Esping-Andersen, 1999). Inversement, accepter l’intégration domestique, plus ou moins temporairement, comme un comportement légitime de la part des mères de famille, ne veut pas dire que celles-ci sont activement encouragées à rester à la maison (comme c’est le cas pour certaines politiques familiales françaises) ou financièrement mieux loties que les autres femmes prestataires de l’aide sociale. Ce qui importe pour nous ici, c’est le fait qu’il y ait, en Allemagne et en Grande-Bretagne, une partie importante des prestataires qui n’est pas dirigée de manière systématique vers l’objectif d’une réintégration en emploi4. Nous verrons, dans le chapitre suivant, que les États qui reconnaissent l’activité de soin aux enfants pour les mères prestataires ne sont pas forcément les plus sympathiques envers les familles.

    23En France, comme nous l’a montré le chapitre 3, il faut distinguer le traitement réservé aux demandeurs d’emploi inscrits à l’ANPE du traitement réservé aux personnes bénéficiant d’un minimum social. Pour les demandeurs d’emploi, l’objectif est clair, la sortie du chômage doit se faire par l’emploi, tout comme en Allemagne d’ailleurs. Pour les prestataires de minima sociaux, en revanche, on ne parle plus seulement d’insertion professionnelle mais également d’insertion sociale. Rappelons à ce sujet que, depuis le renouvellement législatif du dispositif du RMI en 1992, l’insertion sociale et l’insertion professionnelle sont placées sur un pied d’égalité dans la loi, et non hiérarchiquement organisées, comme c’est le cas dans la plupart des autres pays.

    24Selon la circulaire DIRMI de 1993 :

    L’efficacité de l’effort de réinsertion repose sur une approche globale de la situation des intéressés, une complémentarité des actions retenues, des solutions permettant aux bénéficiaires de parvenir à des réussites progressives et tangibles. Toute approche rigide, stéréotypée ou trop normative est donc à proscrire. À la diversité des besoins, des capacités, des souhaits, les CI [contrats d’insertion] devront faire correspondre une diversité d’itinéraires adaptés. (France, ministère des Affaires sociales et de l’Intégration, 1993)

    25Le dispositif du RMI est ainsi investi d’une mission d’intégration sociale qui passe par la recréation des liens sociaux. Cette particularité aura des effets concrets sur l’évaluation du programme, comme nous le verrons plus loin.

    26Le terme d’insertion sociale peut recouvrir l’insertion au sein de la sphère familiale dont nous avons parlé pour l’Allemagne et le Royaume-Uni. Ainsi, pour certains prestataires, s’occuper de ses enfants est un objectif valable du contrat d’insertion du RMI. Cependant, le contrat demeure discrétionnaire et dépend fortement de la bonne volonté des intervenants sociaux. Selon la législation sociale française, toutefois, les mères de famille seules, prestataires de minima, sont dispensées de rechercher du travail ou de s’inscrire dans des actions d’insertion jusqu’à l’âge de scolarisation des enfants (trois ans). Pendant cette période, elles bénéficient généralement de l’allocation de parent isolé.

    27La France est donc le seul pays qui encourage explicitement l’insertion sociale des prestataires comme solution de rechange à l’insertion économique sur le marché du travail. En revanche, les dispositifs français s’avèrent moins généreux que leurs équivalents allemands ou britanniques en ce qui concerne l’insertion des mères de famille prestataires de l’aide sociale.

    28À cette séparation en deux groupes de pays, en fonction de la nature de l’intégration acceptée (uniquement par l’emploi ou non), correspond, au niveau plus précis des programmes, une séparation en trois ensembles de pays. Le premier regroupe les pays dont les programmes ont pour objectif premier la sortie du dispositif d’aide publique ; le second, ceux dont les programmes ont explicitement l’ambition d’aider les personnes à réintégrer le marché du travail ; et le troisième, les pays qui ont la prétention d’encourager la recréation du lien social à travers les dispositifs de revenu minimum. Nous verrons cependant que ces différents objectifs, souvent inscrits dans les programmes, n’engendrent pas toujours des effets tangibles.

    Différenciation des objectifs d’intégration

    29Il s’agit, ici, de tenter de mesurer la distance instituée par les mécanismes de contrepartie entre les prestataires et le marché du travail. Les pays dont les programmes d’assistance favorisent une sortie rapide des dispositifs privilégient des mesures de contrepartie en lien direct avec l’emploi. En revanche, les pays qui visent l’intégration plus durable à l’emploi mettent en place des mesures à moyen terme, que ce soit la formation professionnelle ou les contrats de travail spécifiques. Enfin, le cas français, tourné en plus vers l’intégration sociale des prestataires, peut proposer des mesures relativement éloignées du marché du travail dont l’efficacité du point de vue de l’intégration à l’emploi apparaît problématique.

    Programmes tournés vers la sortie des dispositifs : États-Unis, Canada, Royaume-Uni

    30Les États-Unis sont, à ce chapitre, un véritable cas d’école. On observe, en effet, une réduction importante du nombre de prestataires de l’aide sociale depuis la réforme de 1996 (en 1993, l’assistance sociale américaine compte 14 115 000 prestataires ; en 2000, il n’en reste plus que 5 781 000, soit une réduction de 59 % ; États-Unis, Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, 2002b). Plusieurs mécanismes concourent à faire de l’aide publique une aide transitoire.

    31Le gouvernement du Wisconsin est l’un des cinq gouvernements qui ont connu le plus de succès dans la réduction du nombre de prestataires de l’aide sociale, avec ceux du territoire de Guam (réduction de 88 %), et des États de l’Idaho (93 %), de l’Oklahoma (91 %) et du Wyoming (94 %). Entre 1993 et 2000, on a noté au Wisconsin une diminution de 84 % du nombre de prestataires (États-Unis, Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, 2002b). Dès le départ, en créant son nouveau programme d’aide sociale, l’État du Wisconsin a refusé près de la moitié des personnes qui bénéficiaient auparavant de l’AFDC (Aid to Families with Dependent Children) (Institute for Wisconsin’s Future, 1998). Dans les mois qui ont suivi l’adoption de la réforme, une forte proportion de nouveaux demandeurs se sont également vu refuser l’aide financière. D’autres personnes ont été classées prêtes pour l’emploi, ce qui les exclut d’office de la prestation. En Californie, la réduction est moins spectaculaire, mais a tout de même touché 47 % des prestataires entre 1993 et 2000 (États-Unis, Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, 2002b).

    32Le gouvernement fédéral a pour sa part réduit les budgets de ses programmes Food Stamp et Medicaid. Au total, 55 milliards de dollars d’économie étaient programmés sur six ans (Super et al., 1996). Surtout, la réforme de 1996 stipule que les États doivent s’assurer que leurs allocataires sont, dans une proportion prescrite par la législation fédérale, inscrits dans des activités de travail. Les États qui respectent les ratios établis sont récompensés par des subventions supplémentaires, alors que les autres sont passibles de sanctions d’ordre budgétaire. Les États ont presque tous intégré l’approche punitive fédérale axée sur le travail, plusieurs adoptant même des mesures plus strictes. En revanche, plusieurs États ont privilégié une approche incitative que la loi fédérale n’exigeait pas, afin de rendre le travail plus attrayant (possibilité de conserver des actifs ou des revenus pour les prestataires et crédits d’impôt pour emploi, notamment). Les différences entre les États ne résultent pas d’un impact différencié des politiques fédérales, mais reflètent plutôt la culture politique propre à chaque État (Gais et Weaver, 2002).

    33Selon l’OCDE, la réforme américaine développe un modèle distinct de participation au marché du travail dans la mesure où le placement en emploi est considéré en premier, indépendamment de toute considération de formation ou de qualification (OCDE, 1999b : 215). Deux approches peuvent être distinguées à cet égard : la stratégie du travail obligatoire (préconisée par l’État du Wisconsin), et celle de la participation obligatoire (l’approche de la Californie) (Holcomb et al., 1998). Ces deux stratégies supposent des interventions de court terme, qui produisent des sorties rapides de l’aide sociale (Peck et Theodore, 1999). Rappelons qu’en 2000, 65,7 % des participants étaient engagés dans des emplois non subventionnés au niveau national, alors qu’un faible pourcentage était inscrit dans des activités de formation (moins de 12,5 %) et environ 16,3 % étaient impliqués dans des emplois communautaires ou des expériences de travail (États-Unis, Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, 2002d). Nous verrons comment les évaluations suggèrent que ces programmes atteignent bien leurs objectifs.

    34Au Royaume-Uni, le même objectif de sortie des prestataires a entraîné des changements dans la nature des mesures offertes. Vers le début des années 1990, les agences du Service de l’emploi ont mis davantage l’accent sur des programmes d’assistance à la recherche d’emploi que sur le placement dans des programmes de formation ou d’expériences de travail. Réputées moins coûteuses (il en coûtait en moyenne de 78,35 euros (121,29 $) à 313,39 euros (485,16 $) par participant pour les mesures d’aide à l’embauche et de 3133,86 euros (4851,59 $) à 4700,79 euros (7277,39 $) par participant pour les mesures de formation au milieu des années 1990 ; Evans et al., 1995), ces mesures ont également le mérite d’éviter que les prestataires demeurent longtemps dans les dispositifs passifs d’aide publique.

    35Cependant, depuis la mise en place des New Deal, les programmes offerts aux sans-emploi tendent à se rediversifier, en fonction notamment des catégories cibles des politiques. Le New Deal pour les jeunes offre, par exemple, la possibilité de participer à des programmes d’apprentissage ou à des expériences de travail dans des entreprises privées, avec ou sans but lucratif (Finn, 1999). Les entreprises qui embauchent dans ce cadre bénéficient de subventions salariales pour six mois (Lefresne, 1998a : 23). Une deuxième option est également de plus en plus utilisée par le gouvernement travailliste ; il s’agit des mesures de supplément versées aux travailleurs à faibles revenus (Lefresne, 1998a : 23)5. De même, pour inciter les chômeurs à entrevoir l’emploi à temps partiel comme une étape préliminaire vers l’emploi à temps plein, les prestataires de JSA travaillant à temps partiel sont aussi autorisés à cumuler leur revenu de travail à la prestation pour un montant n’excédant pas 1566,93 euros (2425,80 $). Ce programme d’allocations de retour à l’emploi (Back-to-Work Bonus) verse le montant accumulé au prestataire lorsque ce dernier n’a plus droit aux prestations, suite à une augmentation du nombre d’heures ou du revenu de travail (Royaume-Uni, 2002a).

    36Au total, les États-Unis ont adopté une logique de sortie des dispositifs appuyée essentiellement par des mesures visant à pousser les gens dehors, avec en complément quelques mesures destinées aux familles pour rendre le travail payant. Au Royaume-Uni, l’objectif est le même, mais la stratégie adoptée insiste davantage sur les mesures visant à augmenter le revenu de travail, que ce soit par des subventions salariales aux entreprises pour la création d’emplois réservés aux chômeurs, par des prestations liées à l’exercice d’un emploi faiblement rémunéré pour les familles ou par la mise en place d’un salaire minimum à l’échelle nationale.

    37Les provinces de l’Alberta et de l’Ontario au Canada se rapprochent des cas américain et britannique (Gorlick et Brethour, 1998). Le système ontarien offre ainsi un mécanisme assez ambitieux de contrepartie, encourageant fortement le placement des prestataires. Les personnes considérées comme aptes au travail sont référées à des agences de placement ou à des groupes communautaires qui reçoivent 200 $ (129,19 euros) à chaque placement effectué et un maximum de 1214 $ (784,18 euros) pour une personne seule si elle conserve son emploi pendant six mois (Ontario, ministère des Services à la collectivité, à la famille et à l’enfance, 2001d : 16). L’agence aura également une prime si elle place des sans-emploi ayant des personnes à charge dans des emplois mieux rémunérés (Ontario, 1996). Le montant maximum pouvant être versé est de 2638 $ (1704 euros) (Ontario, ministère des Services à la collectivité, à la famille et à l’enfance, 2001d : 16). En Alberta, c’est le caractère temporaire de l’aide publique qui est formellement inscrit dans la loi (Alberta, Department of Family and Social Services, 1999). Les mesures existantes sont de courte durée et visent davantage les habiletés des travailleurs que la qualification de ceux-ci.

    38En revanche, au Québec, il serait faux de dire que la seule motivation de la réforme des programmes de sécurité du revenu était la sortie des dispositifs. À côté de la volonté de diminuer les coûts était présente l’idée selon laquelle les prestataires aptes à l’emploi avaient besoin d’une perspective d’intégration à l’emploi de moyenne durée, au prix, parfois, de séjours plus longs dans les mesures d’emploi. Les personnes intégrées au programme d’assistance-emploi sont ainsi inscrites dans un « parcours vers l’insertion, la formation et l’emploi » qui peut, théoriquement, comprendre une succession de mesures d’habilitation sociale, puis de formation, puis d’emploi (Québec, ministère de la Solidarité sociale, 2000). À la différence des deux autres provinces, certaines mesures actives au Québec sont envisagées comme des moments de transition vers l’emploi pour les prestataires, et non comme des moyens de sortir directement des dispositifs. En pratique cependant, le manque d’investissements financiers dans les programmes fait bien souvent du parcours un projet purement théorique. Cela dit, l’objectif ultime de l’intégration par l’emploi n’est jamais remis en question. Ainsi, Emploi-Québec offre un supplément de retour au travail de 500 $ (322,97 euros) à tout prestataire qui se trouve un emploi (Québec, ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale, Emploi-Québec, 2002) ; les entreprises sont incitées à engager des prestataires par des subventions à l’emploi qui réduisent la part des salaires qu’elles auront versée et, de plus en plus, la législation québécoise autorise un certain cumul de revenus de travail avec la prestation d’aide sociale (voir fiche 3 en annexe).

    39Mis à part le Québec, les pays anglophones se distinguent par des politiques d’aide aux sans-emploi directement reliées au marché du travail, et plus précisément par des mesures actives de courte durée et peu coûteuses, qui doivent avant tout servir l’objectif de sortie du dispositif.

    Les dispositifs tournés vers l’intégration à l’emploi régulier (Danemark et Allemagne)

    40Si le Danemark, comme les États-Unis, légitime une seule forme d’intégration, qui est celle de l’emploi, les mesures mises en œuvre sont largement tournées vers une intégration durable. On ne parle pas de travail obligatoire mais de formation qualifiante ; il ne s’agit pas de maintenir ou d’accroître l’employabilité des prestataires, mais de valoriser leurs compétences par des dispositifs d’apprentissage professionnel et de remise à niveau (Danemark, ministère du Travail, 1999 : 31). En bref, ce qui est obligatoire, ce n’est pas le travail, mais plutôt le fait d’entreprendre une démarche de formation. Nous verrons également que la nature de l’intégration proposée est davantage liée à un emploi protégé assurant un revenu décent aux travailleurs que dans le cas américain.

    41Les mesures d’éducation-formation constituent l’essentiel des mesures actives au Danemark, suivies par les formations à l’emploi, les emplois subventionnés (pool jobs) et l’allocation de démarrage à l’entreprise. Instaurés en janvier 1996, les emplois subventionnés sont des contrats de travail de trois ans, financés à 90 % par l’État, dans le secteur public. Ils visent à améliorer l’employabilité des personnes tout en améliorant l’offre de services (Commission européenne, 1996). Le volet éducation-formation, pour sa part, nécessite la collaboration des partenaires sociaux et de l’État, dans la gestion et la mise en œuvre des mesures. Selon le Plan d’action national pour l’emploi, à partir de 1999, de nouvelles places de formation à l’emploi devaient être disponibles dans le secteur privé (9000 en 1999 et 10 900 places en l’an 2000) et 2000 chômeurs ont déjà participé à des emplois subventionnés dans le secteur public en 1999 (Danemark, ministère du Travail, 1999). Les emplois subventionnés et la formation à l’emploi dans le secteur public ne forment plus depuis 2000 qu’une seule et même mesure (Danemark, 2000 : 30). Le plan pour l’emploi du gouvernement danois était au départ surtout tourné vers les jeunes ; il devait s’étendre à l’ensemble de la population en chômage en 2002. L’action envers les jeunes chômeurs, assurés ou non, se caractérise par des stratégies différentes adoptées en fonction du niveau de qualification. Les jeunes chômeurs qualifiés sont directement orientés vers des programmes de formation à l’emploi alors que les jeunes non qualifiés sont dirigés vers des mesures de formation et d’éducation d’au moins 18 mois (Danemark, ministère du Travail, 1999).

    42Depuis la réforme du marché du travail de 1994, le gouvernement danois organise les mesures actives autour de l’idée centrale de l’apprentissage ou la formation tout au long du cycle de vie (lifelong learning). Cette représentation du temps de chômage comme un temps de formation est l’élément qui différencie le plus le Danemark des autres pays étudiés, même si en tant que politique, le projet de lifelong learning a connu des avatars qui ne sont pas sans lien avec l’évolution du taux de chômage (Danemark, ministère du Travail, 1999). La période allant de 1994 à aujourd’hui a été un moment de forte restructuration des politiques de l’emploi, avec une phase de fort chômage et de recul de la protection des chômeurs, puis une phase de forte réduction du chômage et de croissance relative de l’effort du gouvernement dans les mesures actives. Mais la direction des politiques est restée stable, la formation et les expériences d’emploi constituant toujours l’essentiel des dépenses publiques au chapitre de l’emploi. Comme aux États-Unis, mais de manière fortement distincte6, on peut voir une certaine congruence dans l’action publique où l’ensemble des politiques d’emploi est tourné vers la recherche de la flexibilité globale de la main-d’œuvre, que ce soit par des politiques de congés (qui assurent une rotation de la main-d’œuvre), des incitations au retrait définitif ou temporaire du marché du travail (qui permettent de libérer des places pour les chômeurs) ou des politiques de lifelong learning qui devraient assurer la flexibilité à long terme (Madsen, 2002).

    43L’Allemagne, pour sa part, cultive une forte tradition de politiques actives et d’intervention de l’État dans le fonctionnement de l’économie. Lors de la réunification allemande, un des premiers gestes du gouvernement fédéral pour résoudre le problème du gonflement subit de la population active a été de lancer des grands programmes de création d’emplois. Quelques années plus tard, avec la réforme de la Loi sur la promotion du travail de 1997, les autorités allemandes ont souhaité restreindre la part des objectifs de l’État en matière de création d’emplois et de politiques actives (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997a : 140). Aujourd’hui, les mesures adoptées sont davantage des programmes de subventions des coûts salariaux aux employeurs, la création d’emplois devenant du même coup la responsabilité conjointe de l’État et des partenaires sociaux. Ainsi, le gouvernement fédéral s’est engagé en 1998 à développer 100 000 places en apprentissage pour les jeunes chômeurs (Braunthal, 1999 : 38) et a formellement demandé aux entreprises de viser prioritairement l’emploi des chômeurs de longue durée.

    44Si tous les acteurs s’accordent pour dire qu’il faut développer l’emploi pour réduire le chômage (on est donc loin de la simple logique de sortie des dispositifs), les syndicats souhaitent le maintien des mêmes normes de travail pour les nouveaux emplois créés ou subventionnés, alors que les entreprises y voient l’occasion d’y insérer plus de flexibilité. Lors de la campagne électorale de 1998, la scène publique a ainsi été animée par des débats sur le développement d’un salaire combiné, le Kombilohn. Le CDU/CSU proposait aux prestataires de l’aide sociale de cumuler le salaire versé par l’entreprise avec les prestations d’aide sociale, idée avec laquelle Schroeder, le chancelier, s’était déclaré d’accord en principe (Braunthal, 1999 : 38). Selon la partie patronale, la mise en place d’un salaire combiné permettrait aux employeurs d’ouvrir des postes peu qualifiés, qui coûtent trop cher, ce qui créerait de nouvelles possibilités d’emploi pour les chômeurs. Si de telles mesures sont encouragées par les employeurs, elles ne sont pas sans déplaire à d’autres groupes d’intérêt, dont les syndicats et le parti des Verts. Ces derniers craignent que ce type d’emplois se substitue aux emplois typiques (à temps plein, à durée indéterminée) bien rémunérés et qu’il ne contribue qu’à aggraver les conditions de travail des employés moins bien payés. Récemment, l’expérience de l’Alliance pour l’emploi a mis en évidence le fait que les conceptions divergentes des syndicats et du patronat rendent difficile tout compromis durable à cet égard (Bispinck et Schulten, 2001 : 216).

    45Il semble qu’en Allemagne, la tendance générale soit à l’instauration de formes d’emploi hors de la norme salariale habituelle (Toft, 1999), le marché de l’emploi du pays se divisant de plus en plus entre des emplois biens rémunérés et bien protégés et des emplois moins avantageux, occupés par des immigrants et des travailleurs peu qualifiés (Lawson, 1996 : 37 ; Milano, 1998 : 43). Cela dit, par rapport aux pays anglophones, les mesures actives destinées aux sans-emploi ont toujours comme objectif principal l’amélioration de l’offre de travail et la création d’emplois. Les chômeurs prestataires de l’aide sociale, qui sont sous la responsabilité des autorités publiques municipales, se voient ainsi offrir des expériences de travail d’une durée limitée, souvent dans le secteur associatif ou d’intérêt public. À noter cependant que l’utilisation des mesures actives n’est pas tout à fait la même dans les Länder de l’Est et de l’Ouest. À l’Ouest, les programmes de création d’emplois sont considérés comme des instruments de promotion individuelle pour les groupes désavantagés sur le marché de l’emploi. À l’Est, les programmes sont offerts aux chômeurs sans distinction, afin de faciliter leur passage vers l’emploi normal à partir de l’occupation d’un emploi subventionné, ce qui permet d’atténuer les conséquences sociales du passage à une économie de marché (Knuth, 1997) (voir fiche 4 en annexe).

    46En bref, l’Allemagne et le Danemark favorisent tous deux l’intégration en emploi des prestataires d’assistance sociale, en développant des politiques actives qui, elles, peuvent prendre des formes différentes.

    Un dispositif tourné vers l’intégration sociale au sens plus large (France)

    47Il est évident que la France possède, au même titre que l’Allemagne, des politiques d’emploi visant l’intégration à l’emploi pour les chômeurs. De ce point de vue, une grande partie des mesures d’emploi peuvent être rapprochées de ce qui existe en Allemagne. Nous y reviendrons. Cependant, si on s’attarde sur ce qui fait la spécificité du cas français, le volet insertion sociale du dispositif du RMI, force est de constater que les distinctions sont importantes.

    48Dès son adoption, le RMI devait stimuler le développement d’un tiers-secteur d’utilité sociale qui, à la fois, comblerait des besoins sociaux non satisfaits et permettrait aux allocataires de développer des aptitudes qui, par la suite, les conduiraient à une intégration durable en emploi. L’insertion professionnelle restait l’objectif privilégié, mais l’insertion sociale était légitimée, faute de mieux.

    49Dans la loi de 1992, les formes acceptées de l’insertion sont clairement identifiées.

    50Selon le Chapitre III de la Loi sur le RMI :

    L’insertion proposée aux bénéficiaires, et définie avec eux, peut notamment prendre une ou plusieurs des formes suivantes :

    1. actions d’évaluation, d’orientation et de remobilisation

    2. activités d’intérêt général ou emplois avec ou sans aide publique

    3. actions permettant aux bénéficiaires de retrouver ou de développer leur autonomie sociale (moyennant un accompagnement social approprié, la participation à la vie familiale et civique ainsi qu’à la vie sociale, notamment du quartier ou de la commune et à des activités de toute nature, notamment de loisirs, de culture et de sport)

    4. actions permettant l’accès à un logement, le relogement ou l’amélioration de l’habitat

    5. actions visant à améliorer les compétences professionnelles, la connaissance et la maîtrise de l’outil de travail, ainsi que les capacités d’insertion des bénéficiaires

    6. actions visant à faciliter l’accès aux soins, les soins envisagés ne pouvant pas, en tant que tel, faire l’objet d’un contrat d’insertion.

    51Selon Michel Autès, qui a analysé les débats parlementaires ayant entouré l’adoption du RMI en 1988, l’insertion était à l’origine clairement conçue comme un retour à l’activité professionnelle ou à la formation qui la prépare (Autès, 1990), l’insertion sociale n’étant qu’un pis-aller. En 1992, dans le texte de loi, cette hiérarchisation a complètement disparu. Ceci marque, sans aucun doute, une évolution tangible de la notion d’insertion après quatre années « d’épreuve des faits7 ». Aujourd’hui, on peut avancer, sans trop se tromper, que pour une partie des prestataires, l’insertion sociale est légitimée et offerte comme possibilité concrète de contrat d’insertion.

    Tableau 4.1. Participation des allocataires du RMI demandeurs d’emploi à des mesures pour l’emploi, 1er semestre 2001

    Contrats initiative emploi

    10 710

    Contrats d’accès à l’emploi

    744

    Contrats emploi solidarité

    31 136

    Contrats emploi consolidés

    7 336

    Total accès à l’emploi

    49 926

    Accès à la formation (Stages d’insertion et de formation à l’emploi

    et Stages d’accès à l’entreprise)

    2 996
    (2 472 + 524)

    Total

    52 922

    Source : Agence nationale pour l’emploi, Gréco, 2002 : 30.

    52Cela dit, de nombreuses mesures favorisant l’insertion professionnelle existent aussi pour l’autre partie des allocataires. Au total, selon Le bilan de la politique de l’emploi en 1995, effectué par la Direction de l’animation de la recherche et de la statistique, (DARES, 1996), le nombre de bénéficiaires du RMI ayant accès à l’emploi ou à la formation a été multiplié par 6 de 1989 à 1995. Aujourd’hui, comme l’indique le tableau 4.1, l’accès direct à l’emploi demeure un outil privilégié de réinsertion professionnelle, en particulier les dispositifs d’emploi aidé. Selon une enquête de la Direction de la recherche, des études, des évaluations et des statistiques (DREES) réalisée auprès de 2000 ménages allocataires du RMI en février 2000, près d’un contrat sur deux propose au moins une action reliée à l’emploi et pour près du tiers des contrats il s’agit d’une recherche d’emploi avec un accompagnement spécifique ou de l’orientation vers un emploi subventionné (France, DREES, Demailly, Bouchoux et Outin, 2002 : 6).

    53Pour inciter les prestataires à la reprise d’activités ou de formations rémunérées, le cumul partiel de l’allocation RMI et des ressources tirées de l’activité est permis. Jusqu’à la première révision trimestrielle suivant l’exercice de l’activité, il y a cumul intégral des revenus et du montant du RMI. Par la suite, l’intéressement se traduit par le versement d’une allocation égale à la différence entre l’allocation différentielle du RMI et la moitié du salaire, pour une durée représentant 750 heures de travail (si la moitié du salaire ne dépasse pas le montant de l’allocation) (Padieu, 1997). Lorsque la personne effectue un Contrat emploi solidarité, on prend en considération la rémunération avec un abattement égal à 33 % du montant du RMI.

    54De plus, depuis 1995, les moyens mis en œuvre par les gouvernements successifs pour encourager l’activité des prestataires ont été conséquents. Que l’on pense à la politique envers les jeunes chômeurs (mesure emploi-jeunes, programme TRACE), la mise en place du Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) pour tous les demandeurs d’emploi8, la politique de réduction du temps de travail (les 35 heures), les mesures préventives en faveur des personnes susceptibles de devenir des chômeurs de longue durée (mesure « nouveau départ vers l’emploi ») et la création d’emplois dans le secteur public, il est clair que la France n’est pas en reste au chapitre de l’intégration professionnelle. Cela dit, il s’agit du seul pays étudié qui reconnaît, dans la loi, la possibilité que l’insertion professionnelle ne soit pas la solution miracle pour tous.

    55La section suivante nous permettra de mettre en perspective les engagements pris par les gouvernements nationaux en matière d’intégration des prestataires sans emploi. Peut-on établir l’efficacité des politiques de sortie de dispositifs par rapport aux politiques légitimant l’insertion sociale, et par le fait même, tolérant la présence des prestataires dans des dispositifs de dernier recours sur de longues périodes ? De quels types d’informations disposons-nous à l’égard de l’évaluation des mesures de contrepartie ?

    Pratique de la contrepartie et ses effets

    56Deux problèmes majeurs surgissent quand on veut comparer les évaluations de programmes. La très grande inégalité des informations disponibles soulève forcément la question de la pertinence de la comparaison, certaines sociétés, comme les États-Unis, consacrant beaucoup d’efforts à l’évaluation, alors que d’autres se démarquent par l’inexistence de suivi même élémentaire des programmes (Ontario). L’impossibilité de comparer directement les données et les études pose aussi problème. La mise en œuvre des dispositifs d’assistance sociale étant souvent très décentralisée, les évaluations des municipalités, quand elles sont accessibles, ne suivent que rarement un plan national d’évaluation, et encore moins un cadre de référence international. Depuis peu, les Plans d’action nationaux pour l’emploi (PANE), réalisés pour le compte de la Commission européenne dans le cadre de la stratégie européenne pour l’emploi, fournissent toutefois une source appréciable de données, relativement homogènes, bien que peu détaillées.

    57Trois leçons ressortent des PANE. Premièrement, il semble que, de façon générale, les mesures ne s’avèrent pas satisfaisantes au chapitre de l’intégration à l’emploi. En revanche, les programmes apparaissent plus efficaces si l’on considère le maintien de l’employabilité des prestataires ou l’insertion sociale qu’ils permettent. Enfin, la contrepartie a aussi des effets sur le marché du travail : les mesures actives encouragent le travail faiblement rémunéré et semblent de ce fait avoir une incidence sur la structure du marché du travail.

    Des résultats plutôt insatisfaisants

    58Quel que soit le pays considéré, le bien-fondé intrinsèque des mesures actives n’a jamais réellement été démontré, que l’on considère l’amélioration des situations de chômage ou, de manière plus exigeante, la réintégration des sans-emploi de façon permanente sur le marché du travail.

    59Une étude danoise (Kosonen, 1999 : 465-472) indique que les mesures actives ont eu peu d’effets pour expliquer les sorties du programme et la diminution importante du chômage dans ce pays. Il semble que les bonnes performances du point de vue de la réduction du chômage9 soient dues essentiellement à la reprise économique, de même qu’à l’existence d’autres programmes, comme les mesures de préretraite et le système de congé du marché du travail qui permet à des salariés de se retirer momentanément du marché du travail et de laisser leur place à des chômeurs. Ce système crée une véritable rotation des emplois (Kosonen, 1999 : 465-472).

    60De même, aux États-Unis, il apparaît que la réduction remarquable du nombre des prestataires de l’aide sociale soit davantage liée à la vigueur de l’économie américaine qu’aux mesures rendant l’accès à l’aide plus difficile (Kaestner, 2001 ; Kaushal et Peck, 2001 ; Midgley, 2001 ; Gilles et Parent, 2002 ; Lichter et Jayakody, 2002). Même si les conclusions des nombreuses évaluations de programmes sont souvent très contrastées, il est rare que les mesures de workfare elles-mêmes soient citées comme facteur prépondérant de la réduction du nombre de prestataires. En Californie, par exemple, 6z % des fermetures de dossiers sont dues à des raisons qui ne sont pas liées à l’emploi (Californie, Department of Social Services, Program Planning and Performance Division, 1998). De même, selon une étude menée par l’Institute for Wisconsin’s Future, les programmes de travail offerts aux prestataires semblent peu susceptibles de les aider à trouver un emploi, du fait de leur inefficacité à améliorer l’employabilité (Institute for Wisconsin’s Future, 2000).

    61Au Royaume-Uni, une étude effectuée pour le compte du ministère de la Sécurité sociale affirme que les activités d’assistance à la recherche de travail (principales mesures actives) ne semblent pas augmenter les chances des participants de se trouver un emploi (McKay et al., 1997). Selon les chiffres du Service de l’emploi, environ 30 % des participants à deux des principales mesures actives en place en 1997 ont dit avoir obtenu des résultats positifs de leur participation. Toutefois, seulement 4 % des participants ayant quitté ces programmes sont entrés directement en emploi, la plupart ayant quitté pour poursuivre dans un autre programme (Lister, 1998). D’autres études mentionnent également la faible efficacité de la clause d’obligation de participation au regard de la motivation des travailleurs (Fletcher, 1996 ; Mizen, 1998). L’OCDE fait aussi remarquer qu’environ 15 000 jeunes seulement auraient trouvé un travail au bout de deux ans directement grâce à leur participation au New Deal pour les jeunes. À titre indicatif, 89 300 personnes participaient à ce programme en juillet 2001. Dans 50 % à 80 % des cas, les participants qui quittent les rangs des chômeurs l’auraient fait même s’ils n’avaient pas pris part au New Deal pour les jeunes. De plus, moins de un sixième des participants au New Deal pour les chômeurs de longue durée ont trouvé un emploi stable (plus de 13 semaines) (OCDE, 2002a : 67-68).

    62Au Canada, et plus spécifiquement dans la province de l’Alberta, une étude montre que le taux de sortie du programme d’assistance est sensiblement le même avant et après la réforme, laissant supposer un faible impact des mesures actives (Boychuk, 1998b : 96). De plus, 87 % de tous les prestataires qui ont quitté l’assistance sociale entre 1993 et 1998 n’ont pas suivi de cours de formation à l’emploi ou n’ont pas suivi de formation qui les a aidés à trouver du travail.

    63En France, les mesures d’insertion des populations sans emploi se distinguent surtout par leur dysfonctionnement : piètres résultats en termes de retour à l’emploi et d’insertion durable, stigmatisation des prestataires, effets pervers pour certaines catégories de populations. Selon une étude récente, les programmes français visant les jeunes n’augmentent pas véritablement l’employabilité des prestataires et ne réussissent pas à réduire l’écart qui existe entre les jeunes qualifiés et non qualifiés (Enjolras et al., 2001). Au début des années 1990, les sorties au cours de l’année suivant l’entrée dans le dispositif10 ne conduisaient à un emploi stable que dans 21 % des cas ; 9,4 % des sortants avaient un emploi précaire, 6,6 % étaient en stage ou en contrats aidés, 31,9 % étaient au chômage et indemnisés et 30,1 % inactifs (Euvrard et al., 1991). À cette date, les sorties du dispositif du RMI par l’accès à une autre forme d’aide ou de protection sociale (indemnités de chômage, retraite ou minimum vieillesse, pension d’invalidité ou allocation aux adultes handicapés) restaient donc nettement majoritaires. Aujourd’hui encore, les programmes français d’insertion auraient peu d’impact sur la création d’emplois (Enjolras et al., 2001). Le succès du volet insertion du RMI, mesuré à l’aune de l’emploi, demeure médiocre, et peut même s’avérer pervers pour des personnes relativement éloignées du marché du travail. Pour celles-ci, la prestation peut fonctionner comme une solution durable, même si elle est fortement stigmatisée socialement.

    64D’autre part, il apparaît que les mesures de contrepartie introduisent des inégalités entre les sans-emploi. Dans certains pays, les chômeurs prestataires de l’assurance-chômage ont accès aux mesures de formation qualifiante et les prestataires de l’assistance sociale sont relégués à des mesures ne débouchant pas sur une qualification. Au Danemark par exemple, les prestataires de l’aide sociale qui participent à des mesures sont engagés dans des programmes de stages emploi-formation individuels dans une proportion de 50 % alors que les chômeurs sont majoritairement engagés dans de la formation qualifiante (Danemark, ministère du Travail, 1999 : 31). Dans d’autres pays, l’application non uniforme de la contrepartie parmi les prestataires d’un même programme crée aussi des inégalités. En France, les grandes disparités départementales dans la pratique de l’insertion du dispositif du RMI et le faible taux moyen de signatures de contrats (entre 40 % et 50 %) (France, DREES, 1999b) posent la question de l’égalité de traitement des prestataires, certains étant soumis plus que d’autres à l’obligation d’insertion. Enfin, dans quasiment tous les pays, on note un effet de file d’attente, où ce sont les personnes les moins éloignées du marché du travail qui bénéficient le plus des mesures favorisant une intégration durable en emploi alors que les autres sont repoussées plus loin dans la file (Shragge, 1997 : 73 ; OCDE, 1999a ; Paugam, 1999a).

    65Au total, les mesures de contrepartie ne peuvent à elles seules régler la question du chômage et leur efficacité reste limitée, voire controversée. Si les effets positifs sur l’intégration au marché des prestataires sont peu concluants, quels autres effets ont les mesures actives ? Des informations à notre disposition, nous retenons surtout les effets encourageants des mesures sur l’insertion sociale des prestataires et la capacité des personnes à rester à proximité de l’emploi, et les effets potentiellement structurants que peuvent avoir les politiques actives sur le marché du travail.

    Quelques points positifs à retenir

    66Trois éléments militent en faveur des mesures actives, que celles-ci améliorent la situation immédiate, la vie des chômeurs ou qu’elles soient potentiellement bénéfiques pour l’intégration à moyen ou long terme au marché du travail.

    67Il semble que les mesures actives ont plus d’effets sur la façon dont les personnes vivent le temps de l’aide sociale que sur le nombre de personnes placées en emploi. Selon certains travaux, les mesures actives danoises peuvent être bénéfiques pour la confiance individuelle et la perception qu’a la personne de ses chances de trouver un emploi (Torfing, 1999a : 20). De même, les mesures actives sont relativement positives du point de vue de l’insertion sociale en France. L’expérience de l’insertion sociale a souvent permis d’éviter la rupture complète des relations sociales des prestataires, voire de les réintégrer dans un ensemble social, pour ceux qui étaient extrêmement isolés. Il semble que l’insertion serve plus à renouer les liens sociaux pour les personnes en grande difficulté ou à maintenir les prestataires à proximité du marché du travail, les facteurs permettant une véritable intégration à l’emploi ne semblant inclure ni le contrat d’insertion ni les actions d’insertion (France, DREES, 1999a ; Paugam, 1999a).

    68D’autre part, les mesures de formation qualifiante peuvent avoir des effets positifs à long terme sur les chances d’intégration durable en emploi. C’est le cas au Danemark pour les jeunes (Finn, 1999). Aux États-Unis, les États qui ont mis l’accent sur la formation scolaire obtenaient des taux de sortie des dispositifs moins élevés. Cependant, les bénéfices à long terme étaient considérés supérieurs aux bénéfices obtenus par le biais de la formation professionnelle de courte durée ou l’aide à la recherche d’emploi (Theodore et Peck, 2001). Au Québec, la mesure du Rattrapage scolaire, qui regroupe 45 % de la totalité des participants à des mesures actives, permet des gains positifs par rapport à l’employabilité des personnes et par rapport à l’obtention de diplôme (27 % ont obtenu leur diplôme d’études secondaires). Cependant, les participants à ce programme ont un taux de sortie de l’aide plus faible que les non-participants (Shragge, 1997). De même, les programmes de formation qualifiante et de recyclage affichent un très bon taux de réussite pour les chômeurs de courte durée (OCDE, 1996c : 145) en Allemagne. La politique d’apprentissage à l’égard des jeunes est également un succès dans ce pays, si on tient compte du faible taux de chômage des jeunes (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997a : 12). Rappelons qu’en 1998, 76,8 % des jeunes chômeurs bénéficiaient d’une mesure active.

    69Les politiques de création d’emplois ou d’aide à l’embauche peuvent aussi avoir un effet positif sur la réintégration à l’emploi des chômeurs, à moyen terme. En 1994, en Allemagne, 100 000 emplois ont été mis sur pied pour les bénéficiaires de l’aide sociale. En 1997, 300 000 prestataires participaient à ce programme de création d’emplois (Voges et al., 2001). Même si l’on estime que les emplois créés dans ce marché du travail secondaire entraînent peu de véritables réintégrations permanentes à l’emploi, ils établissent un lien avec les institutions du marché du travail, en permettant aux prestataires de se constituer un réseau ou en les intégrant momentanément en emploi (Heisler, 1996). En France, les prestataires du RMI qui ont occupé un emploi relevant d’un contrat de travail subventionné (dont les CES) reconnaissent à 60 % l’utilité de ce stage du point de vue de leur intégration à l’emploi (France, DREES, 1999b : 5). Six mois après la fin d’un CES, trois personnes sur cinq sont au chômage ou inactives, près de une personne sur cinq occupe un autre emploi subventionné, les autres bénéficient d’une formation, d’une mission d’intérim ou d’un contrat de travail ne donnant pas lieu à une aide spécifique (Zoyem, 1999b). Les allers et retours entre l’emploi et le chômage demeurent fréquents, et ils témoignent d’une insertion sociale fragile, mais aussi de la conservation d’un lien avec le marché du travail.

    70L’utilité des mesures actives dépend à la fois de la nature de la mesure et des caractéristiques de la personne. Par conséquent, un outil de gestion rigide des sans-emploi, comme le contrat d’insertion en France (rigide parce qu’imposé à tous en théorie), n’est pas optimal. Des analyses économétriques ont d’ailleurs montré que les effets des contrats d’insertion sur la sortie du RMI diffèrent selon les situations : le contrat favorise la sortie du RMI par un CES, mais n’accroît pas significativement les chances de sortie par un emploi ordinaire. La probabilité de sortie du dispositif est d’autant plus forte que les allocataires sont jeunes ou diplômés, et ce, indépendamment du fait que ce sont eux qui signent le plus souvent des contrats d’insertion prévoyant la recherche d’un emploi (Zoyem, 1999a). Par ailleurs, il semble bien que les mesures de formation qualifiante et les contrats de travail subventionné soient les types d’action ayant le plus fort potentiel de réussite du point de vue de l’intégration à l’emploi, que celle-ci soit envisagée à moyen terme (contrat aidé de nature temporaire) ou non (formation menant à l’obtention d’un diplôme).

    71Au-delà des effets des mesures sur les personnes, y a-t-il des effets mesurables de l’action publique sur le marché du travail et, notamment, sur l’offre de travail ?

    Les effets sur le marché du travail

    72Les effets structurels que peuvent avoir les mécanismes de contrepartie sur le marché du travail sont de plusieurs ordres, dépendamment des stratégies d’emploi privilégiées par le gouvernement.

    73Dans le cas américain, on peut penser que le système de contrepartie du programme d’aide sociale favorise le développement d’emplois à bas salaires, demandant un niveau très faible de qualification (Peck et Theodore, 1999). Au Royaume-Uni, selon certains auteurs, les mesures de soutien aux bas revenus constituent une incitation pour les groupes les plus pauvres à accepter des emplois précaires et peu rémunérés (Dean, 1996 : 4). De même, les mesures de subventions aux coûts salariaux représenteraient moins une forme de création d’emplois qu’un moyen offert aux employeurs de se constituer une main-d’œuvre à bon marché et facilement interchangeable (Martin, 2000). L’évaluation du programme PAIE, au Québec, a montré que cette mesure constituait une aubaine pour les entreprises, qui pouvaient embaucher facilement une main-d’œuvre bon marché, sans souci d’offrir une continuité dans l’emploi (Shragge, 1997). Ainsi, trois mois après la fin du programme, 42 % des participants étaient prestataires de l’assurance-emploi et 17 % retournaient à l’aide sociale. Des entrevues avec des employeurs utilisant la mesure en 1995 montrent d’ailleurs que la première motivation pour y participer est l’accès à une main-d’œuvre peu coûteuse, qui permet à l’entreprise de demeurer compétitive (Shragge, 1997 : 73).

    74Dans les cas français et allemand, ce sont les questions du développement d’un second marché du travail et des effets de substitution avec l’emploi typique que soulèvent ces contrats de travail subventionné. Dans quelle mesure ces pays ne sont-ils pas en train de développer une classe de travailleurs régie par des normes distinctes, et bien souvent inférieures ? Faut-il ou non encourager la pérennisation de ces statuts ? Ne doit-on pas se méfier des effets structurels que les créations d’emploi public produisent sur le marché du travail, et notamment des effets de substitution (Belorgey, 2000 ; CERC, 2001) ? Si tel est le cas, les gouvernements feraient partie intégrante du problème qu’ils tentent de résoudre. Bien que nous ne disposions pas d’informations suffisantes pour répondre à ces questions, les débats sont ouverts dans les deux sociétés et la résolution de ces problèmes implique l’ensemble des acteurs sociaux. Au Danemark, enfin, il semble que les mesures actives pour les sans-emploi aient tendance, nous l’avons vu, à renforcer la flexibilité de la main-d’œuvre par le biais privilégié de la formation. À plus long terme, il est possible que les nouvelles mesures, comme les pool jobs, entraînent le Danemark vers une situation semblable à celle des pays de l’Europe continentale.

    75S’il est difficile d’établir que les mesures de workfare à l’américaine créent un marché du travail peu protégé et mal payé, on peut dire à tout le moins qu’elles s’inscrivent dans cette logique, notamment dans les pays qui ont privilégié les mesures de sortie rapide des dispositifs. En revanche, en Allemagne et en France, il est clair que l’intervention étatique a créé un nouveau secteur de l’emploi qui se caractérise par des conditions de rémunération inférieures et des contrats d’une durée limitée, mais qui s’accompagne également d’une certaine protection sociale des travailleurs. Ce constat nous amène à la dernière partie de ce chapitre qui tente d’évaluer l’intégration offerte aux sans-emploi non assurés.

    De la sortie des dispositifs à l’accompagnement vers l’emploi

    76L’absence de données nous renseigne tout autant, a contrario, sur la nature des mesures mises en œuvre que la présence d’informations précises le ferait. L’Ontario et l’Alberta constituent à cet égard des exemples particulièrement frappants. Ces deux provinces ne produisent aucun chiffre sur les résultats des dispositifs, mis à part le nombre total de prestataires des programmes et la réduction plus ou moins spectaculaire de celui-ci ces dernières années (Boychuk, 1998b). Aux États-Unis, par contre, les évaluations sont très sophistiquées et souvent longitudinales, mais se limitent en général aux personnes qui sortent des dispositifs d’aide sociale, afin de voir si elles ont tendance à y revenir. Ces études ont notamment montré qu’une sortie de l’aide sociale pouvait aussi signifier une entrée dans un autre programme de soutien aux plus démunis (OCDE, 1999b). Au Québec, depuis la réforme de 1997, il n’y a pas encore eu d’évaluation globale et publique des nouveaux programmes, et les seules études complètes à notre disposition concernent les programmes de sécurité du revenu mis en place en 1988 (Québec, ministère de la Sécurité du revenu, 1995). Ainsi, tous les gouvernements ne se soucient pas de la même façon de ce qui arrive aux prestataires après leur passage par l’aide sociale, laissant supposer que le degré de protection de l’intégration pendant et après la participation à des mesures varie d’un pays à l’autre.

    77À ce chapitre, il semble y avoir une continuité entre la nature des objectifs poursuivis par les systèmes de contrepartie et le degré de protection offert aux sans-emploi. À un bout du spectre, nous retrouvons les pays anglophones, à l’autre le Danemark.

    Sans-chèque et travailleur pauvre

    78Malgré la sévérité du système d’aide sociale américain, relativement peu d’évaluations portent directement sur les sans-chèque et, notamment, sur ceux qui ne sont pas admis à l’aide sociale, comme les hommes sans emploi. Des quelque 442 000 personnes vivant sous le seuil de pauvreté en 1997 au Wisconsin, à peine 22 % recevaient une prestation (Moore et Selkowe, 1999). La question est d’autant plus pertinente que nous savons que les sorties de l’aide sociale sont de moins en moins synonymes de sortie de la pauvreté (Handler et Hasenfeld, 1997 ; États-Unis, General Accounting Office, 1999 ; OCDE, 1999b). D’ailleurs, entre 19 % et 30 % des familles qui ont quitté l’aide sociale y reviennent après quelque temps et ces pourcentages augmentent avec le laps de temps pris en considération (Meyer et Cancian, 1996). Au Wisconsin, environ 30 % des sortants redeviennent prestataires de l’aide sociale après 15 mois (Midgley, 2001). Dans le même État, une enquête menée par le ministère du Développement de la main-d’œuvre en 1998 révèle que 83 % des prestataires qui ont quitté le programme ont occupé un emploi à un moment donné (62 % avait un emploi au moment du sondage, 21 % ont occupé un emploi, mais l’ont perdu et 17 % n’ont eu aucun emploi depuis la fin de leur prestation ; Wisconsin, Department of Workforce Development, 1999b), mais 68 % des répondants affirment avoir des difficultés financières depuis leur sortie du programme (Research and Policy Committee, 2000). Selon les termes mêmes de l’OCDE, « il semble que pour un ancien bénéficiaire de l’aide sociale aux États-Unis, l’emploi type soit un emploi peu rémunérateur, qui offre sans doute peu de possibilités de formation en cours d’emploi susceptibles de faire augmenter les gains futurs et qui amène le travailleur à rechercher d’autres formes d’assistance publique comme les bons d’alimentation » (OCDE, 1999b : 212).

    79En Alberta, un sondage auprès des anciens prestataires du SFI indique que 68,2 % des répondants ont dit ne pas avoir eu assez d’argent pour satisfaire leurs besoins élémentaires après leur sortie du programme (Boychuk, 1998b : 102). On sait que des situations identiques se retrouvent dans le reste du Canada et au Royaume-Uni (Pulkingham et Ternowetsky, 1997 ; Canada, Conseil national du bien-être social, 1998). La problématique des travailleurs pauvres a d’ailleurs incité les gouvernements à adopter des mesures de soutien aux bas salaires ou aux familles à faibles revenus (Canada, États-Unis, Royaume-Uni). Malgré cette réorientation des politiques sociales, le taux de pauvreté demeure important dans les pays anglophones. Ainsi, selon les données de l’OCDE, en 1995 le taux de pauvreté parmi la population en âge de travailler était de 11,4 % au Canada, de 16,5 % aux États-Unis et de 11 % au Royaume-Uni (OCDE, 2000)11. Le taux de pauvreté aurait augmenté de 4,2 % au Royaume-Uni entre 1985 et 1995 alors qu’il serait resté stable au Canada (Freiler et Cerny, 1998)12 et aurait légèrement diminué aux États-Unis, sur la même période. On sait par ailleurs qu’au Canada, c’est la mesure de la pauvreté des enfants qui indique un accroissement du problème des revenus pour les familles (Freiler et Cerny, 1998). À la lumière de ces résultats, on peut s’interroger sur la qualité de l’intégration par l’emploi et sur la finalité des mesures de contrepartie, du point de vue du bien-être des personnes.

    Emploi de seconde zone relativement protégé

    80En France et en Allemagne, le développement croissant d’un secteur de l’emploi subventionné, qui ne fonctionne pas tout à fait de la même façon que le secteur régulier de l’emploi, propose une intégration de seconde zone aux sans-emploi permettant une protection sociale relative. Que ce soit à travers la reconnaissance légale de l’emploi à temps partiel ou par la création de catégories spécifiques de contrats de travail, ces deux pays ont créé des nouvelles inégalités entre les travailleurs mais, en même temps, ils proposent une solution originale de sortie du chômage, qui se démarque très largement de la solution anglophone du travail au bas de l’échelle.

    81Prenons le cas de l’Allemagne. Avec les mesures de création directe d’emplois et le développement des emplois dans les municipalités, la question du deuxième marché du travail est devenue un élément permanent des politiques locales d’emploi et un sujet fréquent de discussion en Allemagne. Comme nous l’avons vu, les syndicats et le patronat ne s’entendent pas sur les conditions qui devraient être rattachées à ce nouveau secteur d’emplois subventionnés. Les syndicats revendiquent des salaires, des conditions et des normes de travail équivalents à ceux des travailleurs réguliers alors que les employeurs souhaitent une distinction claire entre ces emplois et les emplois réguliers, avec des salaires moindres et des contrats à court terme, en insistant en même temps sur des emplois réellement efficaces et non des emplois visant uniquement l’occupation des chômeurs (Flockton, 1998 : 45). La possible création d’un salaire combiné et l’élargissement de l’écart salarial pour les travailleurs subventionnés pourraient favoriser la création d’un secteur d’emploi moins protégé et moins rémunéré (Milano, 1998 : 46). Selon Milano, cette nouvelle vision de la politique active semble autant justifiée par un souci de paix sociale — le chômage à l’est atteignant près de 20 % (17,5 % en 2001 ; Allemagne, 2002 : 40) — que par la nécessité de maîtriser les dépenses publiques et de favoriser un abaissement des salaires. Toutes ces mesures ont pour but d’activer les dépenses passives et de transformer les allocations sociales en éléments de la rémunération salariale. Certains, dont le parti des Verts, parlent de tenir compte des activités non rémunérées ou d’utilité sociale dans l’octroi des allocations de chômage. Ce sont les mêmes qui privilégient aussi l’établissement d’un revenu minimum de citoyenneté comme moyen de régler la question de l’insertion (Buhr et Weber, 1998 : 337).

    82Au total, l’intégration dans un emploi de seconde zone offre, pendant le temps de la mesure, une intégration plus protégée que celle réservée aux travailleurs pauvres des pays anglophones. Cependant, on sait également que ces contrats de travail subventionné ne sont que temporaires (même s’il s’agit de moyen terme), et reposent le problème de l’insertion professionnelle à chaque fin de contrat. Récemment, les débats français et allemands ont porté sur la possibilité juridique de garantir une certaine forme de continuité de la protection entre chaque statut de formation, de travail ou d’insertion hors-marché (Dufour, 2000). Si des mesures concrètes sont prises, nous assisterons à la normalisation d’une intégration de seconde zone, sorte de solution mitoyenne entre la précarité de l’intégration à l’américaine et le statut de travailleur salarié régulier.

    L’emploi typique

    83Le Danemark est le seul pays étudié qui tente, dans la mesure du possible, de conserver une forme unique d’emploi bien protégé. Les politiques adoptées ces dernières années sont ainsi davantage des politiques qui permettent la rotation des travailleurs à l’intérieur de ces emplois, afin que tout le monde y ait accès à un moment donné, conjointement à des politiques énergiques de retrait temporaire ou définitif du marché du travail.

    84Selon une étude de la Commission européenne de 1996, les sans-emploi participant à des mesures de formation au Danemark se retrouvaient, six mois à un an après leur participation, dans une proportion de 20 % dans des emplois typiques ; 7 % étaient dans le système ordinaire de formation, 24 % dans d’autres mesures et 49 % ni dans l’un ni dans l’autre (Commission européenne, 1996). De même, le programme spécial pour les jeunes chômeurs de moins de 25 ans, évalué en 1996 et 1998, fournit du travail à plus de 80 % des participants. Parmi ceux-ci, 35 % occupaient un emploi ordinaire, rémunéré au salaire minimum ou plus (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1999). À noter, toutefois, que la réforme du marché du travail de 1994 a été critiquée pour les droits différents qu’elle octroyait aux participants à des mesures actives (Torfing, 1999a : 20). Un syndicat pour les sans-emploi prestataires de l’aide sociale a d’ailleurs été mis sur pied qui revendique le droit à des congés payés et au salaire minimum. Actuellement, les prestataires engagés dans les mesures actives sont payés en-deça du salaire minimum13 (Brève, 1998).

    85Ces données, bien que partielles, laissent entrevoir une logique de fonctionnement très différente de ce qu’on a pu observer dans les autres pays. Ici, les programmes d’assurance-chômage et d’assistance sociale remplissent un rôle cohérent avec l’objectif explicite de flexibilité de la main-d’œuvre, dans un contexte de forte protection des travailleurs.

    ***

    86L’objectif de réintégration des personnes sans emploi sur le marché du travail semble établir un consensus parmi les six pays étudiés. La plupart des politiques actives d’emploi dirigées vers les chômeurs non couverts par l’assurance-chômage tentent ainsi de faciliter, d’une manière ou d’une autre, le retour des prestataires à la pleine activité. Cependant, les mesures de contrepartie adoptées dans chacun des pays ne proposent pas une direction unique quant à la nature de cette activité. Pour certains, l’emploi constitue la seule alternative possible au chômage alors que pour d’autres (Allemagne, Royaume-Uni, France), l’activité dans le secteur communautaire ou le fait de prendre soin de ses enfants sont des solutions envisageables, au moins de façon temporaire. Au-delà des liens théoriques que tissent les programmes d’assistance sociale avec le marché du travail, trois logiques ressortent de notre analyse, qui se différencient à la fois par le type de mesures proposées ou imposées au prestataire et par le degré de protection attachée à l’intégration qui en résulte.

    87Les stratégies institutionnelles qui privilégient la sortie des dispositifs sont communes à l’ensemble des pays anglophones. Elles se composent de deux éléments. Le premier consiste à pousser les gens en dehors des programmes en appliquant des mesures sévères et contraignantes de workfare, tout en veillant à ce que les conditions matérielles attachées au statut de prestataire soient un puissant facteur de motivation de sortie. Le cas américain en représente un prototype. Parallèlement, d’autres mesures peuvent viser à rendre le travail payant, en proposant des mesures de soutien du revenu aux bas salaires (sur une base familiale ou non), en permettant un cumul de revenu prestation-travail ou en offrant des primes à l’emploi. Les mesures de contrepartie proposées dans ces pays sont généralement de courte durée et peu coûteuses, comme les mesures de soutien à la recherche d’emploi ou des formations ponctuelles visant une mise à jour des compétences. Dans ce scénario, l’intégration visée est souvent précaire, associée à des petits emplois instables et mal rémunérés. Ici, travail et pauvreté ne sont pas antinomiques. Bien sûr, des différences nationales et régionales existent, pensons notamment au Royaume-Uni et à l’Ontario qui légitiment un retrait relativement long des femmes seules avec enfants. De même, le niveau de soutien financier des personnes pauvres est plus généreux au Canada et au Royaume-Uni qu’aux États-Unis. Néanmoins, d’un point de vue global, l’ensemble des pays étudiés appartenant à la catégorie des régimes d’État providence libéraux semblent suivre une voie similaire privilégiant la sortie rapide des dispositifs et le travail, même précaire.

    88Dans un deuxième cas de figure, les mesures de contrepartie doivent davantage servir l’intégration à l’emploi, faisant du temps passé hors du marché du travail un temps de formation ou d’apprentissage. Les politiques développées visent davantage la qualification des travailleurs potentiels ou leur intégration dans des emplois du secteur public, sous forme de contrat de travail subventionné. Le passage des prestataires au sein des mécanismes de contrepartie peut être plus long que dans le premier scénario, mais la prise en charge des personnes y est davantage une affaire d’État. En Allemagne et en France, l’accent sera plus ou moins porté sur la formation qualifiante. Dans les deux cas, cependant, la multiplication des contrats de travail subventionné a grandement favorisé l’apparition d’un marché secondaire du travail, fonctionnant en marge des normes de l’emploi salarié régulier. L’intégration des prestataires des systèmes d’assistance se fait par le biais privilégié de ce marché de seconde zone, et offre une solution à moyen terme au chômage, tout en assurant une protection sociale relative aux travailleurs durant le temps de leur participation. Ces mesures temporaires favorisent également le maintien d’un lien avec le marché du travail, même si celui-ci s’exprime davantage par des allers-retours entre activité et chômage que par une intégration durable au travail.

    89Dans un troisième scénario, l’intégration des prestataires passe majoritairement par l’emploi et nécessite des politiques de formation qualifiante ainsi qu’un système de rotation de la main-d’œuvre qui laisse la possibilité aux chômeurs d’accéder au marché régulier du travail. Au Danemark, l’intégration visée par les politiques actives est une intégration durable à l’emploi qui ne crée pas, au moins sur papier, de classe distincte de travailleurs. La progression spectaculaire de l’emploi dans ce pays ces dernières années nous empêche toutefois de statuer sur l’efficacité réelle de la stratégie adoptée.

    90Dans tous les cas, il semble que les mesures de contrepartie aient peu d’impact sur le succès ou l’échec de l’intégration en emploi des prestataires. La baisse des taux de chômage à partir de la fin des années 1990 jusqu’en 2001 serait, ainsi, davantage liée à la reprise économique qu’aux politiques actives. En revanche, il semble que certaines formes de contrepartie évitent la rupture complète du prestataire avec son milieu (les mesures d’insertion sociale, notamment) alors que d’autres augmentent les chances d’intégration durable à l’emploi à plus long terme (la formation qualifiante). La plus ou moins grande probabilité de l’intégration des personnes sans emploi au travail semble dépendre de la nature des mesures, mais également des caractéristiques des personnes, l’âge, le sexe et le niveau de qualification étant les trois facteurs généralement retenus.

    91La qualité de l’intégration proposée aux prestataires à travers les mécanismes de contrepartie varie suivant trois logiques distinctes : celle du travail à tout prix, celle du travail différencié et celle du travail régulier. Le dernier chapitre explore la relation entre le prestataire et la sphère sociale, telle que définie par les récentes réformes des programmes de protection des sans-emploi. Nous verrons, notamment, que si les mécanismes de contrepartie font un appel croissant aux partenaires sociaux dans la lutte au chômage, c’est le rapport à la sphère familiale qui demeure au cœur des changements.

    Notes de bas de page

    1 Un régime d’État providence définit un système spécifique de protection sociale auquel correspond un ensemble de situations nationales. Les régimes varient suivant plusieurs axes dont le principal est celui de la démarchandisation.

    2 Pensons aux rapports de l’OCDE concernant le service public de l’emploi dans la plupart des pays membres.

    3 Au Québec, les prestataires ayant un enfant à charge de moins de cinq ans au 30 septembre de l’année en cours sont considérés comme ayant des contraintes temporaires à l’emploi et ne sont pas tenus de participer à une mesure d’employabilité ni d’être disponibles pour l’emploi. En Ontario, les mères seules sont dispensées de l’obligation de participer à des mesures jusqu’à l’âge de scolarisation des enfants (entre trois et six ans suivant les municipalités) (Ontario, ministère des Services sociaux et communautaires, 2000).

    4 En Allemagne, le taux d’activité des femmes de 15 à 64 ans est de 63,8 % en 2001. Il est de 68,1 % au Royaume-Uni et la moyenne dans l’Union européenne est de 60,2 % (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des relations industrielles et des affaires sociales, 2002). Par ailleurs, les mères de famille prestataires de l’aide sociale sont dispensées de rechercher un emploi jusqu’à ce que leur enfant ait atteint l’âge de scolarisation. Après cet âge, elles sont tenues d’être disponibles pour occuper un emploi à temps partiel jusqu’à ce que l’enfant ait atteint l’âge de 14 ans (puis la disponibilité retombe à temps plein).

    5 À noter qu’au Royaume-Uni, les deux tiers des nouveaux emplois pourvus par des chômeurs sont des emplois temporaires ou à temps partiel (OCDE, 1998a : 101).

    6 Considérons, entre autres, la forte implication des syndicats dans la politique d’emploi au Danemark.

    7 Pour reprendre le titre du rapport d’évaluation de la Commission nationale d’évaluation du RMI.

    8 La signature du PARE est devenue obligatoire en juillet 2001 (Freyssinet, 2002).

    9 Rappelons que le Danemark a diminué son taux de chômage de près de 50 % entre 1994 et 2001, passant de 8,1 % à 4,8 % (OCDE, 2002c). L’emploi a augmenté de 8,25 % depuis la fin de 1993 (Danemark, Statistik Denmark, 2000).

    10 En 1995, le taux de sortie du dispositif était de 32,2 % (Paugam, 1999b : 63).

    11 Le taux de pauvreté correspond au nombre d’individus qui ont un revenu disponible par ménage inférieur à 30 % du revenu médian disponible par ménage.

    12 Cependant, selon les auteures, l’incidence de la pauvreté aurait augmenté de 6 % pour la même période.

    13 En 1998, la rémunération était de 7,17 euros (11,10 $) l’heure, soit davantage que les prestations passives, mais moins que le salaire minimum, qui était d’environ 9,56 euros (14,80 $) l’heure au Danemark.

    Précédent Suivant
    Table des matières

    Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.

    Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

    Voir plus de livres
    Grands projets et innovations technologiques au Canada

    Grands projets et innovations technologiques au Canada

    Philippe Faucher (dir.)

    2000

    Le système de santé québécois. Un modèle en transformation

    Le système de santé québécois. Un modèle en transformation

    Clermont Bégin, Pierre Bergeron, Pierre-Gerlier Forest et al. (dir.)

    1999

    Le désengagement de l'État providence

    Le désengagement de l'État providence

    Nicole F. Bernier

    2003

    Les mouvements sociaux

    Les mouvements sociaux

    Diversité, action collective et globalisation

    Antimo L. Farro

    2000

    Les raisons fortes

    Les raisons fortes

    Nature et signification de l'appui à la souveraineté du Québec

    Gilles Gagné et Simon Langlois

    2002

    Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

    Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

    Vincent Lemieux

    2001

    Démocratie médiatique et représentation politique

    Démocratie médiatique et représentation politique

    Analyse comparative de quatre journaux télévisés : Radio-Canada, France 2, RTBF (Belgique) et TSR (Suisse)

    Denis Monière

    1999

    Radioscopie de l'information télévisée au Canada

    Radioscopie de l'information télévisée au Canada

    Denis Monière et Julie Fortier

    2000

    L'aide au conditionnel

    L'aide au conditionnel

    La contrepartie dans les mesures envers les personnes sans emploi en Europe et en Amérique du Nord

    Gérard Boismenu, Pascale Dufour et Alain Noël

    2003

    Voir plus de livres
    1 / 9
    Grands projets et innovations technologiques au Canada

    Grands projets et innovations technologiques au Canada

    Philippe Faucher (dir.)

    2000

    Le système de santé québécois. Un modèle en transformation

    Le système de santé québécois. Un modèle en transformation

    Clermont Bégin, Pierre Bergeron, Pierre-Gerlier Forest et al. (dir.)

    1999

    Le désengagement de l'État providence

    Le désengagement de l'État providence

    Nicole F. Bernier

    2003

    Les mouvements sociaux

    Les mouvements sociaux

    Diversité, action collective et globalisation

    Antimo L. Farro

    2000

    Les raisons fortes

    Les raisons fortes

    Nature et signification de l'appui à la souveraineté du Québec

    Gilles Gagné et Simon Langlois

    2002

    Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

    Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

    Vincent Lemieux

    2001

    Démocratie médiatique et représentation politique

    Démocratie médiatique et représentation politique

    Analyse comparative de quatre journaux télévisés : Radio-Canada, France 2, RTBF (Belgique) et TSR (Suisse)

    Denis Monière

    1999

    Radioscopie de l'information télévisée au Canada

    Radioscopie de l'information télévisée au Canada

    Denis Monière et Julie Fortier

    2000

    L'aide au conditionnel

    L'aide au conditionnel

    La contrepartie dans les mesures envers les personnes sans emploi en Europe et en Amérique du Nord

    Gérard Boismenu, Pascale Dufour et Alain Noël

    2003

    Accès ouvert

    Accès ouvert freemium

    ePub

    PDF

    PDF du chapitre

    Suggérer l’acquisition à votre bibliothèque

    Acheter

    Édition imprimée

    Presses de l’Université de Montréal
    • amazon.fr
    • leslibraires.fr

    1 Un régime d’État providence définit un système spécifique de protection sociale auquel correspond un ensemble de situations nationales. Les régimes varient suivant plusieurs axes dont le principal est celui de la démarchandisation.

    2 Pensons aux rapports de l’OCDE concernant le service public de l’emploi dans la plupart des pays membres.

    3 Au Québec, les prestataires ayant un enfant à charge de moins de cinq ans au 30 septembre de l’année en cours sont considérés comme ayant des contraintes temporaires à l’emploi et ne sont pas tenus de participer à une mesure d’employabilité ni d’être disponibles pour l’emploi. En Ontario, les mères seules sont dispensées de l’obligation de participer à des mesures jusqu’à l’âge de scolarisation des enfants (entre trois et six ans suivant les municipalités) (Ontario, ministère des Services sociaux et communautaires, 2000).

    4 En Allemagne, le taux d’activité des femmes de 15 à 64 ans est de 63,8 % en 2001. Il est de 68,1 % au Royaume-Uni et la moyenne dans l’Union européenne est de 60,2 % (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des relations industrielles et des affaires sociales, 2002). Par ailleurs, les mères de famille prestataires de l’aide sociale sont dispensées de rechercher un emploi jusqu’à ce que leur enfant ait atteint l’âge de scolarisation. Après cet âge, elles sont tenues d’être disponibles pour occuper un emploi à temps partiel jusqu’à ce que l’enfant ait atteint l’âge de 14 ans (puis la disponibilité retombe à temps plein).

    5 À noter qu’au Royaume-Uni, les deux tiers des nouveaux emplois pourvus par des chômeurs sont des emplois temporaires ou à temps partiel (OCDE, 1998a : 101).

    6 Considérons, entre autres, la forte implication des syndicats dans la politique d’emploi au Danemark.

    7 Pour reprendre le titre du rapport d’évaluation de la Commission nationale d’évaluation du RMI.

    8 La signature du PARE est devenue obligatoire en juillet 2001 (Freyssinet, 2002).

    9 Rappelons que le Danemark a diminué son taux de chômage de près de 50 % entre 1994 et 2001, passant de 8,1 % à 4,8 % (OCDE, 2002c). L’emploi a augmenté de 8,25 % depuis la fin de 1993 (Danemark, Statistik Denmark, 2000).

    10 En 1995, le taux de sortie du dispositif était de 32,2 % (Paugam, 1999b : 63).

    11 Le taux de pauvreté correspond au nombre d’individus qui ont un revenu disponible par ménage inférieur à 30 % du revenu médian disponible par ménage.

    12 Cependant, selon les auteures, l’incidence de la pauvreté aurait augmenté de 6 % pour la même période.

    13 En 1998, la rémunération était de 7,17 euros (11,10 $) l’heure, soit davantage que les prestations passives, mais moins que le salaire minimum, qui était d’environ 9,56 euros (14,80 $) l’heure au Danemark.

    L'aide au conditionnel

    X Facebook Email

    L'aide au conditionnel

    Ce livre est diffusé en accès ouvert freemium. L’accès à la lecture en ligne est disponible. L’accès aux versions PDF et ePub est réservé aux bibliothèques l’ayant acquis. Vous pouvez vous connecter à votre bibliothèque à l’adresse suivante : https://freemium.openedition.org/oebooks

    Suggérer l’acquisition à votre bibliothèque

    Si vous avez des questions, vous pouvez nous écrire à access[at]openedition.org

    L'aide au conditionnel

    Vérifiez si votre bibliothèque a déjà acquis ce livre : authentifiez-vous à OpenEdition Freemium for Books.

    Vous pouvez suggérer à votre bibliothèque d’acquérir un ou plusieurs livres publiés sur OpenEdition Books. N’hésitez pas à lui indiquer nos coordonnées : access[at]openedition.org

    Vous pouvez également nous indiquer, à l’aide du formulaire suivant, les coordonnées de votre bibliothèque afin que nous la contactions pour lui suggérer l’achat de ce livre. Les champs suivis de (*) sont obligatoires.

    Veuillez, s’il vous plaît, remplir tous les champs.

    La syntaxe de l’email est incorrecte.

    Référence numérique du chapitre

    Format

    Boismenu, G., Dufour, P., & Noël, A. (2003). 4. La relation au marché du travail. In L’aide au conditionnel. Montréal: Presses de l’Université de Montréal. https://doi.org/10.4000/books.pum.13715
    Boismenu, Gérard, Pascale Dufour, et Alain Noël. « 4. La relation au marché du travail ». In L’aide au conditionnel. Montréal: Presses de l’Université de Montréal, 2003. doi:10.4000/books.pum.13715.
    Boismenu, Gérard, et al. « 4. La relation au marché du travail ». L’aide au conditionnel, Presses de l’Université de Montréal, 2003, https://doi.org/10.4000/books.pum.13715.

    Référence numérique du livre

    Format

    Boismenu, G., Dufour, P., & Noël, A. (2003). L’aide au conditionnel. Montréal: Presses de l’Université de Montréal. https://doi.org/10.4000/books.pum.13708
    Boismenu, Gérard, Pascale Dufour, et Alain Noël. L’aide au conditionnel. Montréal: Presses de l’Université de Montréal, 2003. doi:10.4000/books.pum.13708.
    Boismenu, Gérard, et al. L’aide au conditionnel. Presses de l’Université de Montréal, 2003, https://doi.org/10.4000/books.pum.13708.
    Compatible avec Zotero Zotero

    1 / 3

    Presses de l’Université de Montréal

    Presses de l’Université de Montréal

    • Plan du site
    • Se connecter

    Suivez-nous

    • Flux RSS

    URL : http://www.pum.umontreal.ca

    Email : pum@umontreal.ca

    Adresse :

    100-5450, Chemin de la Côte-des-neiges

    QC, H3T 1Y6

    Montréal

    Canada

    OpenEdition
    • Candidater à OpenEdition Books
    • Connaître le programme OpenEdition Freemium
    • Commander des livres
    • S’abonner à la lettre d’OpenEdition
    • CGU d’OpenEdition Books
    • Accessibilité : partiellement conforme
    • Données personnelles
    • Gestion des cookies
    • Système de signalement