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L'aide au conditionnel

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Gérard Boismenu
, 
Pascale Dufour
, 
Alain Noël

2. Des régimes en évolution

Texte intégral

1Avant d’entreprendre l’étude des changements récents des systèmes de protection sociale envers les sans-emploi — en mettant l’accent sur les nouvelles politiques mises en place, comme la contrepartie —, il importe de dégager les éléments qui ont favorisé une certaine convergence des systèmes et des façons de faire. Ces évolutions, communes à un certain niveau de généralité à l’ensemble des pays étudiés, ont amené des réformes de programmes, qui étaient jusque-là relativement distincts selon la nature du régime d’État providence considéré (Hall, 1993 ; Jenson et Saint-Martin, 2002). Ce bilan des tendances à l’œuvre est aussi une occasion de présenter plus en détail les programmes analysés dans cet ouvrage.

Des transformations communes à l’ensemble des pays occidentaux

2Sans faire la genèse des politiques, on peut dire qu’un certain nombre de problèmes, communs à l’ensemble des pays, ont influencé les processus nationaux de réformes. Deux éléments centraux sont à retenir. Le premier concerne les changements affectant la nature du chômage et le deuxième est lié au contexte politique et économique des années récentes. La conjugaison de ces deux facteurs a fait évoluer l’offre de protection sociale avec, notamment, la mise en place de systèmes hybrides d’assistance-chômage et, parallèlement, un regain d’intérêt pour les politiques familiales. Ces changements institutionnels ont été accompagnés d’une évolution conjointe des façons de faire de l’action publique, et notamment de l’introduction de mécanismes de contrepartie.

La nature du chômage

3Depuis le début des années 1980, le manque d’emplois est un thème récurrent des débats publics. Même si le nombre élevé de chômeurs n’a pas été un enjeu politique similaire partout, tous les pays membres de l’OCDE ont, à un moment ou l’autre dans la décennie 1980, affronté le problème du chômage. La persistance de taux de chômage élevés marque symboliquement la fin d’une époque et ébranle l’idée selon laquelle le plein-emploi est un objectif collectif réalisable et soutenable à plus ou moins long terme. Plus concrètement, le phénomène du chômage massif pose le problème de l’inadéquation des systèmes de protection sociale existants.

4Selon l’OCDE, le taux de chômage de l’ensemble des pays membres est passé de 3,5 % à 7,5 % entre 1973 et 1995 (OCDE, 1997). En 2001, il était encore à 6,4 % (OCDE, 2001a). À ces chiffres bruts s’ajoutent les situations de sous-emploi qui affectent de 2 % à 8 % de la population active. Bien que les chiffres soient souvent sujets à caution en sciences sociales, on peut dire que plus de 10 % de la population active des pays de l’OCDE se trouve en situation d’absence d’emploi ou de sous-emploi au milieu des années 1990. On distingue généralement le chômage européen du chômage nord-américain. En Europe continentale, le chômage s’apparente davantage à un chômage d’exclusion (Wuhl, 1994), de longue durée ou touchant surtout des catégories spécifiques de la population (femmes, jeunes) alors que l’Amérique est plutôt aux prises avec un chômage récurrent, et de plus en plus de travailleurs pauvres. Cela dit, de nombreuses nuances doivent être apportées suivant les pays considérés.

  • 1 Les Länder sont des entités politiques et administratives correspondant à des paliers de gouvernem (...)

5Comme l’indique le tableau 2.1, l’Allemagne est le seul pays étudié où le taux de chômage n’a cessé de progresser (de 6,7 % en 1992 à 8 % en 2001). Le chômage varie également fortement d’un Länder1 à l’autre (17,5 % dans les Länder de l’Est en 2001 et 7,4 % dans les Lander de l’Ouest) (Allemagne, 2002 : 40). En France, le taux de chômage (il est de 8,8 % en 2001) (OCDE, 2002b) est en diminution mais reste plus élevé que la moyenne européenne, et le chômage de longue durée et le chômage des jeunes demeurent deux problèmes majeurs (France, ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, 1999b). En comparaison, le chômage au Royaume-Uni (4,8 % en 2001) et aux États-Unis (4,8 % en 2001) apparaît faible ; nous verrons que c’est davantage la question des travailleurs pauvres qui est dans ces deux cas préoccupante. Au Canada, le taux de chômage n’a cessé de diminuer depuis 1992, mais il varie encore grandement selon la province (8,7 % au Québec en 2001, 6,3 % en Ontario et 4,6 % en Alberta) (Canada, Statistique Canada, 2002b). Au Danemark, enfin, le chômage a fortement diminué au cours de la période ; il est en 2001 de 4,8 %, l’un des plus bas de la Communauté européenne. Dans ce pays, le chômage de longue durée est relativement faible, et il a encore diminué entre 1993 et 2001, passant de 3,1 % en 1993 à 0,9 % en 2001 (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des relations industrielles et des affaires sociales, 2002 : 175).

Tableau 2.1. Taux de chômage en pourcentage de la population active (1992 à 2001)

1992

1996

1999

2001

Allemagne

6,7

9

8,7

8

Canada

11,2

9,6

7,6

7,2

Danemark

9,1

7

5,6

4,8

États-Unis

7,5

5,4

4,2

4,8

France

10,4

12,3

11,1

8,8

Royaume-Uni

9,7

8,2

6

4,8

Source : OCDE, 2002c.

6Quelles que soient les situations spécifiques, les transformations quant à la nature du chômage ont eu une conséquence marquante. Construits dans un contexte de plein-emploi ou de niveau élevé d’emploi, les programmes d’assurance et d’assistance posaient l’absence d’emploi comme la résultante d’une situation conjoncturelle. Dans cette perspective, la responsabilité de la perte d’emploi n’était pas individuelle. La couverture du risque, suivant le principe de l’assurance sociale, suppléait aux manques temporaires et accidentels de ressources causés par la rupture du lien salarial. La distinction entre pauvre et chômeur suivait une ligne de démarcation assez simple : la situation de chômage était considérée involontaire et transitoire, et couverte par le régime d’assurance, alors que la situation de pauvreté découlait d’un handicap ou d’une insuffisance durable et, à ce titre, relevait de l’assistance sociale ou de la charité privée.

7Avec les années 1980-1990, le chômage est de moins en moins le résultat d’une perte involontaire, temporaire et occasionnelle d’un emploi. La plupart des systèmes d’assurance-chômage, qui avaient pour base le plein-emploi ou un niveau élevé d’emploi et fonctionnaient à partir d’une conception du chômage comme accident, se retrouvent alors en porte-à-faux, à deux titres. D’abord, puisque le risque lui-même a changé, la protection antérieure est devenue inopérante ou inadéquate pour un nombre croissant de personnes sans emploi qui ne sont plus en mesure de se qualifier pour l’assurance-chômage ; ensuite, les systèmes de protection sociale connaissent souvent des problèmes de financement, les cotisations salariales s’amenuisant au fur et à mesure que la population des personnes en chômage augmente.

8Les formes concrètes du chômage dans chaque société conditionnent, en partie, la façon dont les États s’attaquent à ces dysfonctionnements. Aux États-Unis et au Canada, la politique de l’emploi et la lutte contre la pauvreté sont liées en raison de la forte proportion de travailleurs faiblement rémunérés. Les politiques d’emploi sont davantage ciblées sur les personnes économiquement désavantagées. À cela s’ajoute la propension à favoriser une conception punitive des politiques sociales (Morel, 1998, 2002). En Allemagne et en France, les politiques d’emploi font une large place au développement des emplois aidés ou subventionnés, mais une démarcation encore importante existe entre les politiques à l’égard des chômeurs prestataires des systèmes d’assurance et les autres chômeurs (qui relèvent davantage de politiques de lutte contre la pauvreté). Dans le cas spécifique de l’Allemagne, là où le chômage de longue durée est surtout le problème de personnes plus âgées (la moitié des chômeurs de longue durée ont 50 ans et plus), l’idée d’introduire des obligations de participation à des programmes apparaît difficilement défendable, et l’accent est mis sur des programmes de retraites anticipées. Le Danemark, reconnu pour ses prestations généreuses et son filet de protection sociale très étendu, traite peu du problème de la pauvreté. La montée du chômage au début des années 1990 n’a pas beaucoup modifié le paysage (Abrahamson, 1999), mais elle a tout de même affecté la logique d’ensemble du système de protection des chômeurs qui, depuis 1994, est devenu plus restrictif et plus sévère du point de vue de l’activation des prestataires. Dans plusieurs pays, la baisse récente des taux de chômage a paradoxalement favorisé une sévérité accrue des systèmes de prestations, auparavant plus sensibles au problème du manque structurel d’emplois. C’est le cas, par exemple au Québec, et dans une certaine mesure en France, où on a modifié sensiblement les politiques à l’égard des jeunes.

9Outre la question du chômage, le contexte politique des années 1990 a aussi eu un effet structurant sur les systèmes de protection sociale à l’égard des personnes sans emploi.

Le contexte politique et l’État providence

10L’idée voulant qu’il soit nécessaire de réformer les systèmes de protection sociale pour permettre une action plus efficace et moins coûteuse des pouvoirs publics s’impose depuis le début des années 1990. Le souci financier semble primer dans la plupart des pays de l’OCDE, faisant des restrictions budgétaires le leitmotiv des réformes. Par ailleurs, au milieu des années 1990, le niveau toujours plus élevé du chômage et l’accroissement des inégalités (OCDE, 1996b : 5), qui résulte au moins partiellement du désengagement de l’État, font apparaître un souci nouveau pour la cohésion sociale. La question de la gestion de l’exclusion devient centrale, ce qui va avoir un impact important sur la manière dont les États conçoivent le traitement des sans-emploi. Au-delà de l’austérité budgétaire s’instaure alors une nouvelle rhétorique de l’activation.

11Ce schéma général d’évolution, résultant de considérations budgétaires et idéologiques, ne s’est pas appliqué uniformément dans toutes les sociétés. En grossissant le trait, on peut distinguer une voie anglophone de changement et une autre voie propre à l’Europe continentale.

12Dans les pays anglophones, la promotion de la nécessité de couper dans les programmes sociaux s’est appuyée sur une analyse faisant état de la crise de l’État providence et sur une dénonciation des effets pervers des programmes sociaux.

13Au Royaume-Uni, la question des dépenses publiques et la nécessité d’adopter des politiques d’austérité ont joué un rôle majeur dans le mouvement initial de réforme des programmes sociaux (Pierson, 1994). Dans les années 1980, à droite comme à gauche, on partage le diagnostic d’une panne du système de bien-être. Le pays se dirige alors vers des restrictions fortes au système d’assurance-chômage, avec l’introduction notamment de l’obligation de faire la preuve d’une recherche active d’emploi. Par la suite, la justification du workfare se fera au nom de la « nécessaire flexibilisation du marché de l’emploi pour faire face à la concurrence mondiale » (Finn, 2000 : 106).

14Au Canada, c’est d’abord sous le gouvernement conservateur de Brian Mulroney (1984 à 1993) qu’une série de compressions budgétaires vient modifier le filet de protection sociale. Ce n’est qu’à partir des années 1990, toutefois, que l’on assiste à des réformes en profondeur des programmes qui sont destinés aux chômeurs. Le gouvernement fédéral entreprend alors de revoir puis d’abolir le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC), un transfert fédéral qui contribue à financer les programmes provinciaux d’assistance sociale et de services sociaux. Le gouvernement fédéral introduit, pendant la même période, le nouveau programme d’assurance-emploi, en remplacement de l’assurance-chômage. Dans les deux cas, l’un des premiers objectifs est la diminution des dépenses. Cette refonte du système aura des conséquences majeures sur les programmes provinciaux d’assistance sociale, puisque la réforme de l’assurance-chômage fait augmenter le nombre de personnes requérant de l’aide sociale alors même que les transferts fédéraux à cette fin diminuent. La justification du gouvernement canadien fait écho à celle que l’on retrouve aux États-Unis, et évoque la dépendance aux programmes et les contraintes liées à la mondialisation. Au Canada, le développement des ressources humaines et la formation de la main-d’œuvre sont toutefois davantage privilégiés (Shragge, 1997 : 28). Dans les provinces, le même type d’arguments est utilisé, même si le dosage des ingrédients varie en fonction des gouvernements. Au Québec, la réforme de l’assistance sociale est amorcée durant le premier mandat du Parti québécois (social-démocrate), entre 1994 et 1998, mais ce n’est qu’en l’an 2000, durant le second mandat, que toutes les dispositions de la réforme sont en place ; en Ontario, c’est en 1995 que la réforme a lieu avec l’instauration du programme Ontario au travail, orchestré par le gouvernement du conservateur Mike Harris ; en Alberta, la réforme du Support for Independance a lieu en 1993.

15Aux États-Unis, le système d’assistance a été la cible de réformes radicales, qui conduisent à l’abolition de l’aide sociale « telle qu’on la connaissait ». L’argument du coût est évoqué, mais ce sont surtout les présumés effets pervers de l’aide qui retiennent l’attention. Le programme d’assurance-chômage par contre, qui est peu généreux, n’a pas subi de modifications majeures durant la période considérée. Par ailleurs, les politiques actives d’emploi sont plus que modestes. Il s’agit de l’un des pays qui affecte le moins de fonds publics aux programmes actifs du marché du travail (OCDE, 1999b).

16Dans les pays d’Europe continentale, au souci budgétaire se greffe la préoccupation concernant l’insuffisance de la couverture sociale pour les chômeurs ayant occupé des emplois atypiques ou inscrits dans une logique de chômage de longue durée, voire d’exclusion.

17En Allemagne, même si les arguments des coûts et de l’augmentation des clientèles sont souvent utilisés, on assiste au moment de la réunification à une extension du système existant. Des aides particulières sont même ajoutées pour pallier les difficultés propres à l’ancienne Allemagne de l’Est (Maydell, 1996 : 402). En 1994, 40 % des sorties du chômage dans cette région sont le fait des politiques actives de l’emploi, contre 14 % à l’Ouest (OCDE, 1996a : 140). Le recours aux politiques actives n’est pas nouveau, mais le changement se situe dans les stratégies utilisées : les programmes de subvention des coûts salariaux viennent de plus en plus supplanter les grands chantiers de création d’emplois. L’État allemand compte ainsi diminuer son implication en termes de création d’emplois en s’appuyant davantage sur les responsabilités des employeurs et des municipalités (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997a). En 1996, le gouvernement de l’Union chrétienne démocrate (CDU/CSU) s’est fixé comme objectif de réduire le chômage de moitié avant la fin du siècle, en formant une Alliance pour l’emploi. La première tentative s’avère infructueuse (Bispinck et Schulten, 2001 : 191), mais elle donne lieu à une reprise en 1998 par les sociaux-démocrates. S’inspirant de l’expérience hollandaise (Visser et Hemerijck, 1997) et ayant pour but de forger un consensus entre le gouvernement, les employeurs et les syndicats en vue de la création d’emplois, cette alliance cherchait à inciter davantage les entreprises à investir, le gouvernement fédéral s’engageant, pour sa part, à développer 100 000 places en apprentissage pour les jeunes chômeurs (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997a : 136). Aujourd’hui, la politique de la négociation collective est devenue la question la plus importante pour l’Alliance pour l’emploi (Bispinck et Schulten, 2001 : 204).

18En France, depuis la fin des années 1980, la politique de l’emploi a répondu au chômage en suivant trois grandes directions : une politique active d’aide à l’embauche par des programmes de subventions pour les employeurs, une politique d’aménagement et de réduction du temps de travail, et la mise en place d’un revenu minimum d’insertion (RMI) pour les personnes échappant à la protection de l’assurance-chômage et des aides catégorielles existantes. Jusqu’en 2001, le système d’assurance-chômage a été peu transformé, malgré la refonte complète des barèmes de prestations en 1992. À partir de 2001, la mise en place du Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE, voir fiche 2 en annexe) semble avoir considérablement changé la donne. En revanche, des modifications importantes ont eu lieu à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), qui vont dans le sens d’un plus grand contrôle imposé aux demandeurs d’emploi. De même, l’organisation de l’assistance sociale a connu une évolution notable en 1988 avec la mise en place du RMI. À la différence des autres pays, l’instauration du RMI correspond à un rattrapage de la France pour combler son retard dans le système de protection des personnes sans emploi non couvertes par le régime de sécurité sociale. C’est donc l’extension de la protection qui est en jeu durant la décennie 1990, et non la réduction de celle-ci.

19Au Danemark, les programmes d’assurance-chômage et d’aide sociale ont été largement critiqués, notamment en raison de leur trop grande générosité. À partir de 1994, des changements importants interviennent dans le traitement des sans-emploi. D’abord, la durée totale des prestations d’assurance-chômage passe de neuf à cinq ans. Ensuite, le principe du recouvrement du droit aux prestations après la participation à une mesure d’activation est aboli (ce dernier permettait de prolonger les prestations pour plus de neuf ans). Enfin, on assiste à un resserrement des conditions d’admissibilité aux programmes et, surtout, à l’introduction de l’obligation d’accepter des mesures d’activation pour recevoir des prestations. Ce dernier changement concerne également les prestations d’assistance sociale. Des dispositions particulières sont également adoptées pour les jeunes de moins de 25 ans qui doivent prendre part à des mesures actives trois mois après le début de leurs prestations (pour les autres, l’obligation intervient après un an). Depuis 1994, l’ensemble de ces dispositions a été renforcé. La durée de l’assurance a été réduite à quatre ans et les mesures actives obligatoires s’appliquent pour les moins de 30 ans. Malgré ces changements et à la différence de presque tous les autres pays, le fait d’être sans emploi ne revêt pas, au Danemark, de connotations négatives (Andersen, 1997). Dans cette perspective, la protection contre le chômage (toujours très généreuse en comparaison) est perçue comme un droit légitime.

20Les nouvelles actions publiques dans le domaine du traitement du chômage répondent, à trois principes directeurs généraux : l’introduction de mesures conditionnelles dans les programmes de sécurité du revenu qui s’adressent aux sans-emploi (Boismenu et Noël, 1995 ; Noël, 1995), l’individualisation croissante de l’action publique, et l’encadrement et la normalisation des comportements. Ensemble, ces principes redéfinissent le sens général de l’intervention de l’État et l’équilibre des droits et des devoirs pour les prestataires (Boismenu et Dufour, 1998).

21Les droits sociaux du citoyen sont d’abord mis en balance avec les responsabilités qui sont liées à la protection sociale (Gilbert, 1992 : 6, 1995 : 64). La notion de responsabilité utilisée ici ne peut se définir qu’en termes de code moral, qui préjuge de comportements désirables et prescriptibles. Cette démarche, qui tend à subordonner les droits sociaux aux obligations et aux responsabilités du citoyen, conduit spontanément à distinguer le pauvre (ou exclu ou citoyen) méritant, c’est-à-dire socialement responsable, du pauvre (ou exclu ou citoyen) non méritant, c’est-à-dire socialement irresponsable (Gilbert, 1992 : 7, 1995 : 65 ; Autès, 1995 : 48). Dans cette perspective, la personne sans emploi est de plus en plus l’objet de l’action publique. D’une façon ou d’une autre, les nouveaux programmes prévoient le repérage des déficiences personnelles de chacun, ce qui pave la voie à des itinéraires, plus ou moins longs et sinueux, de passage anticipé entre la situation de prestataire et l’emploi, allant de l’adaptation sociale à la formation, et jusqu’à l’accès à l’emploi (Castel, 1995 : 20-21). Ainsi, les dispositifs et les actions visent d’abord les personnes dans leurs processus de remise en état (donnant accès à une situation socio-économique stabilisée), processus qui, en principe, est transitoire. Les notions jumelées d’employabilité et de workfare rendent compte de la logique globale qui guide l’intervention de l’État. Enfin, dans le domaine de l’insertion se constitue un réseau composite de filières, permettant des trajectoires multiples suivant les besoins individuels qui auront été définis principalement par les agents d’aide socio-économiques. Cet accompagnement provisoire devient pour beaucoup une situation permanente, de telle sorte que les procédures d’insertion deviennent souvent un état « transitoire durable » (Autès, 1995 : 48).

22À partir de cette évolution générale, les réformes nationales ont suivi des chemins propres. Aux États-Unis, la dramatisation de la situation de dépendance des prestataires et le regain d’intérêt pour le workfare ont favorisé un débat public qui a entraîné la disparition du système traditionnel d’assistance sociale. Au Canada, la même période correspond au retrait de l’État fédéral du financement des programmes sociaux, ce qui a conduit plusieurs provinces à revoir à la baisse leurs programmes d’aide sociale. Malgré des variations assez fortes d’une province à l’autre, l’accroissement des exigences en termes de contrepartie pour les prestataires aptes au travail est une réalité partagée sur l’ensemble du territoire. Au Royaume-Uni, la stratégie de workfare est envisagée comme un moyen de diminuer les coûts de la protection sociale par un resserrement des critères d’admissibilité et des politiques ciblées sur les clientèles qui en ont vraiment besoin. Certains auteurs rattachent aussi ce consensus autour du workfare à l’influence du mouvement communautariste au Royaume-Uni (Deacon, 1997 : 37).

23En Allemagne, le statu quo est maintenu en apparence. L’assurance sociale constitue toujours l’élément central du système de protection sociale visant les chômeurs. Néanmoins, des pressions s’exercent sur le système d’assistance sociale, qui recueille les sans-emploi échappant à l’assurance. Les questions qui entourent la contrepartie touchent davantage ce secteur de l’action publique, mais les conditions et modalités restent assez souples. De manière générale, la forme de la protection et de la contrepartie dépend de la catégorie à laquelle le sans-emploi est associé. En France, la situation est analogue, même si récemment des tentatives d’uniformisation du traitement des sans-emploi ont eu lieu. La coupure est relativement nette entre, d’un côté, les demandeurs d’emploi bénéficiant de l’assurance-chômage et, de l’autre, les allocataires des minima sociaux. Par ailleurs, depuis le milieu des années 1990, la France est engagée dans une réflexion portant sur la disponibilité des emplois et le partage du travail. Au Danemark, le resserrement des critères de l’assurance-chômage faisait craindre à plusieurs un transfert important de sans-emploi vers l’aide sociale (Amoroso et Jarvard, 1999 : 10), mais ce scénario ne s’est pas vérifié. Le traitement des sans-emploi recourt à l’activation des prestataires, mais cette activation est centrée sur l’intégration à l’emploi et elle demeure très éloignée des mesures de travail obligatoire, à la manière anglophone.

24Le changement dans la nature du risque à couvrir et dans les contextes politiques a entraîné, concrètement, des changements dans les mesures de protection des chômeurs.

Évolution des mesures de protection des chômeurs

25Les restrictions sur le plan des systèmes d’assurance-chômage vont souvent de pair avec la mise en place de nouveaux systèmes de soutien du revenu pour les sans-emploi. Parallèlement, on note aussi l’introduction accrue de politiques favorisant les mesures actives et institutionnalisant les systèmes de contrepartie.

Développement des nouveaux systèmes de soutien du revenu2

  • 2 Les fiches en annexe présentent, par pays, les modalités générales de fonctionnement des systèmes (...)

26Comme nous l’avons mentionné plus haut, jusqu’à récemment les systèmes d’assistance sociale n’étaient pas pensés et conçus en fonction de la problématique du manque d’emploi mais bien en fonction d’une incapacité de travailler ou de la pauvreté. Même si les structures institutionnelles sont différentes suivant les pays considérés (Bradshaw, 1997), l’assistance sociale est, aujourd’hui, de plus en plus pensée comme une assistance-emploi, devant suppléer aux insuffisances des systèmes d’assurance. Avec ce changement majeur se pose, du même coup, la question des bons et des mauvais pauvres, les personnes aptes au travail prestataires des aides de dernier recours souffrant toujours d’une image plus négative et d’une légitimité moins grande que celles qui sont dans l’incapacité de travailler.

27Chacun à leur façon, les pays vont trouver des solutions. Deux grands types d’approche peuvent être repérées : l’approche par éviction des populations des prestataires (ces dernières disparaissant des statistiques et des débats politiques) et la recherche de nouvelles formes de protection, inférieures à la protection accordée aux chômeurs assurés. Par ailleurs, depuis le milieu des années 1990, le champ de la politique familiale est venu compléter ou suppléer le système de protection des sans-emploi. Les mesures de soutien du revenu pour les travailleurs faiblement rémunérés, les politiques de garde d’enfants, les programmes dirigés vers les parents isolés, les congés de maternité et de paternité ont tous été révisés afin de favoriser une activité plus grande des parents.

  • 3 Sauf indication contraire, le symbole $ fait référence au dollar canadien.
  • 4 Dans tout l’ouvrage, le taux de change utilisé est celui en vigueur en date du 2 décembre 2002.
  • 5 Un autre rapport du Conseil précise qu’en 1996, le taux de pauvreté des enfants est de 20,9 %, soi (...)

28Au Canada, la réforme de l’assurance-chômage, commencée en 1994, achevée en 1997 et modifiée à la fin de l’année 2000, comportait deux grands objectifs : faire des économies et adapter le système aux nouvelles réalités du marché du travail. En 2000, pas plus de 42 % des chômeurs étaient indemnisés par l’assurance-emploi, comparativement à plus de 80 % en 1989 (Canada, Statistique Canada, 1999 : 4 ; Canada, Développement des ressources humaines Canada, 2000). Parallèlement, le gouvernement fédéral a aboli le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) et en a intégré les fonds dans un transfert en bloc, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS, 1996), qui réunit le financement fédéral pour la santé, l’éducation postsecondaire, et l’aide sociale et les services sociaux. Le nouveau programme diminue substantiellement les transferts aux provinces et ne tient plus compte des besoins, ce qui affecte particulièrement les provinces ayant un plus grand nombre de sans-emploi (Boismenu et Bernier, 2000). En 1997-1998, les coupures des montants accordés aux provinces ont atteint 15,5 % (Roach, 1997 : 12). La diminution de l’engagement financier du gouvernement fédéral a amené plusieurs provinces à revoir leur programme d’assistance sociale. Chacune à leur manière, celles-ci ont ajusté leurs politiques aux nouvelles conditions et aux nouvelles sommes qui leur sont accordées en durcissant souvent les conditions d’attribution et les modalités de fonctionnement des programmes. Cette sévérité accrue dans la gestion du chômage est en partie contrebalancée par une politique familiale plus généreuse (Dufour, 2002). Le gouvernement fédéral a mis en place le Régime de prestation nationale pour enfants (RPNE) (Cleveland et Hyatt, 1998), qui vise à soutenir les familles à faibles revenus, indépendamment de la source des revenus. Le Québec a, pour sa part, mis en place un programme de garderies à 5 $3 (3,23 euros4) par jour afin de soutenir la conciliation travail-famille (Québec, ministère de la Famille et de l’Enfance, Direction générale de la planification, 1999), et des mesures ont été prises pour permettre aux prestataires de l’aide sociale de bénéficier gratuitement ou quasi gratuitement de ces garderies. Ces mesures de politique familiale ne compensent cependant pas complètement pour la détérioration de la situation financière des personnes sans emploi. Ainsi, la plupart des acteurs et organismes concernés expriment des inquiétudes quant à la persistance de la pauvreté (Canada, Conseil national du bien-être social, 2002)5.

29Au Royaume-Uni, jusqu’en 1996, le système de protection sociale des sans-emploi se divisait en deux ensembles distincts. L’assurance-chômage octroyait des prestations aux chômeurs ayant suffisamment contribué au régime et la sécurité du revenu (Income Support) constituait une assistance sociale destinée aux personnes ne pouvant travailler immédiatement ou aux chômeurs non admissibles à l’assurance. Depuis octobre 1996, les Jobseeker’s Allowances (JSA) remplacent l’assurance-chômage et l’Income Support pour les personnes en mesure de travailler. Les JSA comportent deux volets : une allocation qui ressemble à l’assurance-chômage et est basée sur les contributions antérieures, valable pour une durée déterminée, et une allocation non contributive (uniquement conditionnelle à l’examen des ressources des personnes), qui ressemble plus à l’aide sociale, pour les personnes en fin de droits ou pour celles qui n’ont pas droit aux allocations contributives. L’Income Support, pour sa part, subsiste mais vise désormais uniquement les personnes sans emploi qui n’ont pas l’obligation de s’inscrire comme chômeurs. En 1996, la durée des prestations des JSA qui sont basées sur les contributions antérieures a été coupée de moitié (de 12 à 6 mois) et celles-ci sont devenues moins généreuses. En 1998, le gouvernement travailliste met en place une série de New Deal s’adressant à des clientèles cibles (jeunes, chômeurs de longue durée, parents isolés) (Clasen, 1999a : 420-440) qui visent à accélérer le retour au travail des prestataires. Parallèlement, en 1999, le programme Family Credit a été remplacé par le Working Family Tax Credit. Ce programme fournit un supplément de revenu aux bas salaires aux familles avec enfants. En 2003, ce supplément sera étendu à l’ensemble de la population des travailleurs à faibles revenus.

  • 6 Les États ont la possibilité d’exempter 20 % de leurs cas de cette limite de temps.
  • 7 On dispose de peu d’informations sur ce qu’il advient des sans-emploi qui ne sont admissibles ni a (...)

30Aux États-Unis, le système d’assurance-chômage et le service public de l’emploi n’ont pas connu de modifications majeures, si ce n’est dans l’organisation du fonctionnement des programmes, avec la mise en place d’un point de service unique (OCDE, 1999b). Précisons toutefois que l’assurance couvre une faible proportion des chômeurs (37,2 % en 1999) et pour une durée relativement courte. L’aide sociale, en revanche, a été largement révisée à la baisse. En 1996, l’Aid to Families with Dependent Children (AFDC) est abolie et avec elle le droit garanti à une assistance financière. Le programme est remplacé par le Temporary Assistance for Needy Families (TANF). Depuis, en faisant exception des bons d’alimentation (Food Stamps) et de quelques programmes d’aide résiduels, l’aide sociale est temporaire et strictement réservée aux parents d’un enfant mineur, et l’on exige des adultes qu’ils travaillent dès leur entrée dans le programme (Morel, 1998). Un plan est également assigné à chaque prestataire afin d’accélérer son retour en emploi. En vertu de la nouvelle loi, le gouvernement fédéral se départit de plusieurs de ses responsabilités en matière de gestion de l’aide sociale et les transfère aux États. Les États créent leur propre programme d’aide sociale, mais décident des critères d’admissibilité en fonction de normes fédérales très restrictives. En effet, dans le but de réduire la dépendance, le gouvernement fédéral limite la perception des prestations d’aide sociale à 24 mois consécutifs et à 60 mois cumulés sur la vie entière d’une personne6. La réforme de 1996 a largement contribué à démanteler le régime d’aide sociale, qui rejoint maintenant une portion de plus en plus restreinte de la population. En juin 2002, cinq millions de personnes étaient prestataires des TANF, soit environ 1,8 % de la population (États-Unis, Department of Health and Human Services, 2002e)7. Qui plus est, les programmes implantés par les États divergent considérablement en termes de couverture, si bien qu’il n’existe plus de normes minimales nationales de protection pour les plus démunis (Gallagher et al., 1998). Le gouvernement américain a par ailleurs mis sur pied, en 1975, un crédit d’impôt pour les familles à bas revenu, connu comme l’Earned Income Tax Credit (EITC). Par les modifications législatives de 1986, 1990 et 1993, ce programme est aujourd’hui, après Medicaid, le deuxième programme en importance pour les familles à faibles revenus.

  • 8 La notion d’emploi convenable varie selon trois dimensions : la mobilité professionnelle, la mobil (...)

31En Allemagne, c’est dès la création du système d’assurance-chômage en 1927 qu’est prévue une forme d’assistance pour les chômeurs (voir fiche 4 en annexe). L’aide sociale est alors réservée aux personnes démunies n’ayant que peu de liens avec le marché du travail. Cependant, depuis une quinzaine d’années, cette tradition de protection se transforme, l’aide sociale devenant de plus en plus une aide de dernier recours pour les chômeurs (Gough et Eardley, 1996 : 26). La réforme de l’assurance-chômage de 1997 avait pour buts de restreindre la part de l’État en matière de création d’emplois, de lutter contre la fraude, et d’inciter plus fortement les chômeurs à se chercher et à accepter un travail (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997a). L’admissibilité à l’assurance et à l’assistance-chômage a été quelque peu réduite et de nouveaux éléments de contrepartie ont été introduits. Les prestataires se voient désormais obligés de rechercher activement un emploi, et les notions d’emploi convenable et de disponibilité ont été modifiées et précisées (Milano, 1998)8. Le gouvernement fédéral encourage les municipalités à offrir des expériences de travail aux chômeurs non assurés et à appliquer véritablement les sanctions aux prestataires qui refusent un emploi dit convenable ou un programme de réinsertion en emploi (Gough et Eardley, 1996 : 170 ; Ditch, 1997 : 25). Cependant, le sujet principal de frictions en Allemagne ne concerne pas tant les mécanismes de contrôle que le maintien des normes de travail pour les nouveaux emplois créés ou subventionnés. À la volonté des organisations patronales d’adapter le modèle allemand aux standards internationaux en introduisant davantage de flexibilité dans la gestion de la main-d’œuvre et de l’emploi s’oppose la volonté des syndicats de préserver le niveau de protection des travailleurs, quelle que soit la nature de l’emploi considéré (Rehfeldt, 1997 : 11). Si l’on tient compte, de plus, des principaux partis politiques, qui sont en faveur d’une protection sociale fortement basée sur l’assurance (Lawson, 1996), il est clair que le statu quo demeure l’option privilégiée. Depuis le début des années 1980, l’assistance-chômage, qui entre en jeu à la fin des prestations d’assurance et est financée par l’impôt, a en revanche été la cible de plusieurs tentatives de réforme. Le gouvernement a tenté à plusieurs reprises d’en limiter la durée et l’admissibilité, sans succès (Seeleib-Kaiser, 1995 ; Clasen, 1999a : 164). Les échecs répétés de ces tentatives de réforme sont dus à l’opposition des municipalités et du Bundesrat (la Chambre haute où sont représentés les Länder). Les municipalités gèrent l’aide sociale et craignent de voir s’alourdir considérablement leur clientèle en cas de diminution de la protection par l’assistance-chômage. En bref, en Allemagne, toute proposition allant à l’encontre des principes de l’assurance sociale semble difficilement applicable et toute proposition de réforme de l’aide sociale visant l’introduction de mesures d’obligation pour les prestataires a peu de chances de survivre.

32Jusqu’à récemment (1996-1997), les questions reliées à l’assurance-chômage en France étaient relativement séparées de celles liées à la pauvreté. Les deux questions ont commencé à se rejoindre, dans les discours et dans les faits, depuis la montée en force de la préoccupation envers l’exclusion sociale. Le système d’indemnisation du chômage en France est un système mixte (voir fiche 2 en annexe). Depuis 1984 coexistent un régime d’assurance-chômage, contributif, financé et géré par les organisations syndicales et patronales, et un régime de solidarité, non contributif, financé par l’État et géré par l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC). Le régime de solidarité intervient après l’assurance-chômage et obéit en partie à une logique d’assurance, puisqu’il retient pour condition principale d’accès, à l’issue de l’indemnisation par le régime d’assurance, l’exercice d’une activité professionnelle antérieure. Très proche du modèle allemand, ce régime a été réformé en 1992 en vue de l’uniformisation des montants des prestations, et de la réduction de la générosité d’ensemble du système. Depuis 2001 a été instauré un Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE), dont la signature est obligatoire pour les chômeurs, mais dont les modalités de fonctionnement restent très controversées (Freyssinet, 2002).

33Du côté de l’assistance, ce n’est qu’en 1988 que la France se dote d’un système intégré avec la mise en place du revenu minimum d’insertion (RMI), attribué à toute personne de plus de 25 ans dans le besoin. En décembre 2001, le nombre de bénéficiaires du RMI s’élevait à 1 073 000 (France, DREES, Caussat et Dupuis, 2002 : 6). Son instauration n’a pas épuisé, pour autant, la question de l’exclusion sociale. Lors des élections présidentielles de 1997, le débat politique s’oriente autour du problème de la fracture sociale qui sépare la société en deux groupes : les protégés d’un côté et les exclus de l’autre. Depuis le vote de la Loi de prévention et de lutte contre les exclusions de 1998, les pouvoirs publics traitent de manière plus indifférenciée l’ensemble des demandeurs d’emploi (notamment par l’uniformisation des incitations à l’emploi ; voir fiche 2). Cependant, le renforcement parallèle de la politique active vient nuancer ce point, certaines catégories de population étant plus soumises à celle-ci que d’autres, comme nous le verrons. Enfin, depuis 2001, de nouvelles mesures pour les travailleurs à faibles revenus ont été adoptées, dessinant potentiellement les nouveaux contours de la protection sociale en France (CERC, 2001).

  • 9 La politique de l’emploi danoise repose depuis 1994 sur le principe de la mise en activité des san (...)

34Au Danemark, l’assurance-chômage constitue encore le principal programme destiné aux sans-emploi (elle couvre 85 % des chômeurs) (Amoroso et Jarvard, 1999 : 96) et elle se situe au cœur de l’action étatique pour l’emploi (Danemark, ministère du Travail, 1996)9. Toutefois, ce programme ne constitue pas le seul recours des sans-emploi. Ces derniers ont également la possibilité de prendre un congé temporaire du marché du travail, ou de réclamer des prestations d’aide sociale. Le programme d’assurance-chômage étant volontaire, les travailleurs non assurés sont admissibles aux prestations d’aide sociale. Avant la réforme de 1994, les règles concernant les prestataires de l’aide sociale et de l’assurance-chômage étaient très souples : ceux-ci n’avaient pratiquement aucune obligation à remplir en termes de comportement. Depuis la nouvelle politique danoise de l’emploi, une contrepartie claire a été établie entre le fait de recevoir des prestations et le fait de s’engager dans des mesures actives d’emploi.

35Au total, les systèmes de protection des sans-emploi, malgré des réformes qui poursuivaient des objectifs semblables, conservent en pratique une grande variété, suivant le pays considéré. Nous verrons dans les chapitres suivants comment mettre de l’ordre dans ce qui ressemble, pour l’instant, à un assemblage d’études de cas.

36Le développement des politiques actives du marché du travail constitue l’autre versant des réformes des systèmes de protection des chômeurs. Ces politiques ont joué un rôle déterminant durant la décennie 1990.

Développement des politiques actives du marché du travail

37Les politiques actives du marché du travail, qui devaient au départ transformer des prestations jugées essentiellement passives (notamment l’assurance-chômage), sont également, aujourd’hui, un moyen d’introduire une contrepartie à des prestations fonctionnant antérieurement comme des droits au revenu. Après avoir précisé les dernières tendances de la politique active dans l’Union européenne, nous verrons quelles formes concrètes elles adoptent dans chacun des pays.

38La Communauté européenne n’a pas abordé de front la question de la protection des sans-emploi durant les trois premières décennies de son existence (De la Porte et Pochet, 2000 : 1). Tout au long des années 1990, divers documents de la Commission discuteront de la nécessité de moderniser les systèmes de protection sociale, mais ce n’est que dans la deuxième moitié des années 1990 que des actions concrètes seront prises au niveau européen, qui conduiront, entre autres, à l’adoption d’une stratégie européenne pour l’emploi (à partir de 1998) et d’un processus pour l’inclusion sociale (à partir de 2001) (De la Porte, Pochet et Room, 2001). Chacun de ces processus vise la convergence des objectifs et des résultats nationaux, tout en laissant une grande latitude aux gouvernements quant au choix des dispositifs. Ils donnent également lieu à la publication de Plans d’action nationaux pour l’emploi (tous les ans) et de Plans d’action nationaux de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (tous les deux ans).

39Comme dans les publications de l’OCDE, on retrouve dans ces documents, et pour les thématiques qui nous concernent (Commission européenne, Emploi et Affaires sociales, 2002a, 2002b), la volonté de favoriser un soutien actif des personnes dans le souci de limiter les risques de dépendance aux programmes tout en travaillant à l’amélioration de la cohésion sociale. Cependant, on note également l’idée — typiquement européenne, nous y reviendrons — selon laquelle il est nécessaire de « développer des systèmes de protection sociale capables de s’adapter aux nouveaux modèles de travail et d’offrir une protection sociale appropriée aux personnes engagées dans le cadre de tels modèles » (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1997c : 14). Ici, la politique active n’est plus uniquement un outil de réparation mais bien un outil de transformation des systèmes de protection sociale.

40Le rapport de la Commission européenne de 1998 fait état du premier effort d’évaluation conjoint des pays membres concernant les mesures actives. Chaque Plan d’action national pour l’emploi s’organise autour de 4 piliers : l’employabilité, l’esprit d’entreprise, la capacité d’adaptation et l’égalité des chances. Le premier pilier nous intéresse plus particulièrement puisqu’il concerne la mise en place d’une approche préventive pour réduire de manière significative le glissement des jeunes chômeurs et des chômeurs adultes vers le chômage de longue durée. Plusieurs mécanismes sont prévus dont le développement du partenariat comme cadre pour la formation et l’apprentissage tout au long du cycle de vie, des transitions plus aisées de l’école vers le travail et des politiques actives accrues. Selon le rapport de la Commission, chaque État membre a pris en compte l’objectif de 20 % des chômeurs participant à des actions de formation ou des mesures semblables comme point de repère pour déterminer sa propre position et fixer des objectifs nationaux. Six États membres, dont le Danemark et l’Allemagne, considèrent d’ailleurs qu’ils ont déjà atteint l’objectif de 20 % et ne jugent pas nécessaire de fixer des objectifs nationaux plus ambitieux. La France s’est fixé un objectif égal ou supérieur à 20 % et précise dans son PAN la manière d’y parvenir (Commission européenne, Direction générale de l’emploi, 1999 : 31-33). Selon le projet de rapport conjoint sur l’emploi de 2002, tous les pays ont atteint ou dépassé l’objectif de 20 %, à l’exception du Royaume-Uni, où le taux d’activation est de 14 %. La France, le Danemark et l’Allemagne ont tous trois dépassé l’objectif de plus de 10 % (Commission des Communautés européennes, 2002a : 66-67, 2002b : 31).

41À cette image globale d’États fortement engagés dans la mise en œuvre de politiques actives de l’emploi, auquel répond un discours également volontariste de l’OCDE, correspondent des situations nationales fortement contrastées. Deux tendances se dégagent. D’une part, on retrouve les États qui favorisent une flexibilité accrue de la protection sociale pour conjuguer les contraintes économiques et les besoins de protection des chômeurs et, d’autre part, les pays qui privilégient plutôt la flexibilité accrue de la main-d’œuvre, ce qui entraîne des conséquences parfois dramatiques pour le niveau de protection des sans-emploi et pose différemment la question de la contrepartie.

  • 10 Le document de l’OCDE considère les dépenses relatives au service public d’emploi, les mesures de (...)

42Le tableau 2-2 indique que le Canada, les États-Unis et la Grande-Bretagne ont diminué le niveau de leurs dépenses pour les mesures du marché du travail depuis 199010. En Grande-Bretagne, malgré tous les discours ayant entouré l’adoption des JSA, l’engagement financier de la part de l’État envers les politiques actives reste mineur, tout comme aux États-Unis et au Canada. Cette faiblesse de l’investissement public contraste avec l’obligation qui est faite aux sans-emploi de s’inscrire dans des mesures actives sous peine de sanctions financières, voire de perte des prestations.

43Dans les trois autres pays, les dépenses ont augmenté. La France est le pays où l’augmentation en direction des mesures actives est la plus importante, la part des mesures actives par rapport à l’ensemble des dépenses pour le marché du travail étant passée de 30 % en 1990 à 44 % en 2000. Par comparaison, le Danemark n’y consacre pas plus de 34 % en 2000.

Tableau 2.2. Dépenses totales consacrées aux mesures du marché du travail en pourcentage du PIB (1990 et 2000)

1990*

2000**

Allemagne

2,17 % dont 1,02 %
pour les mesures actives

3,14 % dont 1,24 %
pour les mesures actives

Canada

2,09 % dont 0,51 %
pour les mesures actives

1,24 % dont 0,45 %
pour les mesures actives

Danemark

5,66 % dont 1,26 %
pour les mesures actives

4,56 % dont 1,56 %
pour les mesures actives

États-Unis

0,68 % dont 0,24 %
pour les mesures actives

0,38 % dont 0,15 %
pour les mesures actives

France

2,68 % dont 0,80 %
pour les mesures actives

2,96 % dont 1,31 %
pour les mesures actives

Grande-Bretagne

1,53 % dont 0,67 %
pour les mesures actives

0,92 % dont 0,36 %
pour les mesures actives

* 1989-1990 pour le Canada, la Grande-Bretagne et les États-Unis
** 1999-2000 pour le Canada, la Grande-Bretagne et les États-Unis
Sources : OCDE, 1992, 2002b.

44Aux États-Unis, l’engagement dans des mesures actives n’est pas considéré comme une preuve suffisante de recherche active d’emploi. En revanche, la participation à des mesures n’est obligatoire que pour les prestataires de l’aide sociale (OCDE, 1999b). Au Royaume-Uni, tous les chômeurs, quels que soient leurs programmes d’indemnisation, sont logés à la même enseigne. La recherche active d’emploi s’établit à partir d’un accord obligatoire, le Jobseeker’s Agreement, que le prestataire doit signer devant un conseiller. Cet accord précise les démarches que le demandeur s’engage à entreprendre pour réinsérer le marché de l’emploi, mais aussi ses disponibilités au travail, certaines restrictions acceptées et le type d’emploi recherché (Royaume-Uni, 2002a). L’augmentation des budgets alloués aux mesures actives depuis la mise en place des New Deal en 1998 risque, pour plusieurs observateurs, de ne changer que marginalement le portrait d’ensemble. La mise en œuvre très rapide des programmes a, en effet, beaucoup de chance de conduire les prestataires à des emplois de piètre qualité et peu payés (Finn, 2000 : 119). Au Canada, même si le programme d’assurance-emploi soutient et comporte certaines mesures actives, la contrepartie n’a guère fait l’objet de débats publics. Ainsi, à la grande différence du Royaume-Uni, « les mesures d’emploi demeurent définies en termes d’admissibilité et de dépenses plutôt que d’obligations respectives » (Noël, 1995). Il est donc moins question de droits et de devoirs, pour les personnes qui ont payé leur assurance pendant le nombre d’heures requises et qui sont, par le fait même, plus près du marché du travail. L’obligation de participation s’applique davantage dans les programmes provinciaux d’assistance sociale, où l’implication des gouvernements reste toutefois très modeste.

45En Allemagne et en France, la contrepartie exigée des prestataires varie selon le système de protection auquel ils appartiennent. En Allemagne, la première forme de contrepartie est valable pour l’ensemble des personnes qui sont jugées aptes à travailler (recherche active d’emploi, disponibilité pour l’emploi ou engagement dans une formation à temps plein). Jusqu’en 1997, on ne demandait pas aux chômeurs de se chercher un emploi par leurs propres moyens mais seulement d’être disponibles à l’emploi dans les cas où un bureau d’emploi faisait une proposition, ce qui était le cas pour une personne sur cinq. La réforme de la Loi pour la promotion du travail de 1997 a modifié la contrepartie pour l’ensemble des chômeurs. Depuis cette date, après six mois de chômage, le bénéficiaire de l’assurance ou de l’assistance-chômage doit accepter des propositions d’emploi même si la rémunération est inférieure aux normes conventionnelles, c’est-à-dire même si elle est inférieure aux indemnités d’assistance-chômage touchées. De même, la réforme de 1997 prévoyait l’obligation pour les prestataires d’effectuer une procédure de signature tous les trois mois (pour vérifier la recherche active d’emploi), mais celle-ci a été révoquée suite à l’élection du nouveau gouvernement social-démocrate (Clasen, 1999b : 11). Toutefois, les chômeurs prestataires de l’aide sociale doivent signer leur demande tous les trois mois pour maintenir leur droit aux prestations, et ce, depuis 1988. Pour les prestataires de l’assistance-chômage, l’admissibilité au programme est vérifiée chaque année (Heisler, 1996 : 174). On note également un traitement différencié pour certaines catégories de la population, dont les chômeurs de longue durée et les chômeurs jugés difficiles à placer (Gough et Eardley, 1996 : 164). En France, on retrouve cette différenciation selon le système d’indemnisation considéré. Toutefois, il faut noter que les prestataires du RMI ne sont pas obligés de s’inscrire comme demandeurs d’emploi sur les listes de l’ANPE et ne sont donc pas soumis à l’obligation de recherche active d’emploi.

46Le vocabulaire de l’activation entre au gouvernement danois au début des années 1990, alors que le pays est plongé dans une importante récession. En 1993 et 1994, les taux de chômage culminent, et on soupçonne la passivité du programme d’assurance d’être la cause d’un chômage structurel de longue durée. Les conservateurs en poste proposent une nouvelle politique sociale, qui combinerait des mesures actives à une réduction des prestations. Après la démission du gouvernement conservateur sur fond de scandale politique en 1993, la nouvelle coalition social-démocrate lance la réforme du marché du travail de 1994, qui sera poursuivie en 1998 lors d’un second mandat. Inaugurée par la droite, cette réforme est réalisée par la gauche et témoigne du consensus important qui existe au Danemark quant à la nécessité de mettre en place des mesures actives (Clasen, 1999b). Les syndicats, seuls groupes réfractaires à la proposition gouvernementale, ont accepté l’imposition des mesures actives pour les chômeurs de longue durée en échange de prestations généreuses (Clasen, 1999b). Selon la plupart des analystes de la question (Etherington, 1998 ; Torfing, 1999a), l’expérience danoise se démarque assez largement des expériences américaines et britanniques. Les mécanismes de contrepartie misent sur l’activité, le relèvement des compétences et l’inclusion des prestataires dans le monde du travail, plutôt que sur les aspects punitifs du travail obligatoire. De plus, les moyens financiers investis sont considérables. Selon Greve, la politique active danoise pour les sans-emploi serait par ailleurs plus rhétorique que pratique, les personnes pouvant se retirer du marché du travail avec la politique des congés, et la formation professionnelle constituant la stratégie centrale pour réintégrer les prestataires (Greve, 1999). Cela dit, l’obligation n’en est pas moins réelle, et soulève des questions en ce qui concerne la relation entre les droits et les devoirs des prestataires (Amoroso et Jarvard, 1999 : 120), et l’universalité des droits sur tout le territoire (Cox, 1997, 1998b).

47Au total, les pays anglophones ont activé leurs prestations moins en proposant de nouvelles mesures aux sans-emploi qu’en diminuant la part de leur investissement public dans les politiques liées au marché du travail et en favorisant une approche punitive des politiques actives. Dans ce scénario, il y a eu peu de réelles innovations en termes de protection des sans-emploi si ce n’est, au Canada, un renouveau de la politique familiale. Les pays d’Europe continentale, pour leur part, semblent partagés entre un mode traditionnel de traitement des chômeurs (surtout en Allemagne et en France) et la volonté de gérer publiquement les transformations du marché du travail, en subventionnant la création d’emplois et en multipliant de nouveaux types de contrats de travail pour les chômeurs.

***

48L’introduction récente de mécanismes de contrepartie dans l’octroi des prestations liées au chômage revêt un sens différent suivant les sociétés considérées. Si globalement les réformes correspondent à un souci d’économie et à des tentatives d’adapter l’action publique à des problèmes qui ont changé, pratiquement il semble que l’impact de la contrepartie sur la nature de la protection des sans-emploi varie selon plusieurs dimensions.

49Deux groupes de pays semblent se dessiner : les pays anglophones, à qui peuvent être associés une rhétorique, une tradition et une pratique de la contrepartie spécifiques, et les pays d’Europe continentale avec deux sous-ensembles : la France et l’Allemagne d’un côté, et le Danemark de l’autre. Ces distinctions suivent, relativement classiquement, les regroupements des pays par types que l’on retrouve dans la littérature en politique comparée.

50Les chapitres 3, 4 et 5 procèdent à l’analyse détaillée des mécanismes de contrepartie introduits dans les programmes envers les chômeurs non assurés dans les six cas étudiés, et nous permettent d’affiner ce constat. Au-delà des logiques institutionnelles, quelles sont en effet les relations qui différencient ou rapprochent le plus les pays dans leur pratique de la contrepartie ? Le chapitre qui suit débute par une analyse détaillée des modalités juridiques et institutionnelles des mesures de contrepartie instituées ces dernières années. Nous verrons, notamment, que les différents programmes ne s’adressent pas de manière uniforme aux prestataires, certains leur déniant toute autonomie dans le processus de mise en activité, alors que d’autres amènent les fonctionnaires à travailler conjointement avec eux.

Notes

1 Les Länder sont des entités politiques et administratives correspondant à des paliers de gouvernement infranationaux.

2 Les fiches en annexe présentent, par pays, les modalités générales de fonctionnement des systèmes de protection sociale. Il peut être utile de s’y référer, à ce stade. Nous ne reprenons, ici, que les éléments les plus importants, pour chaque pays.

3 Sauf indication contraire, le symbole $ fait référence au dollar canadien.

4 Dans tout l’ouvrage, le taux de change utilisé est celui en vigueur en date du 2 décembre 2002.

5 Un autre rapport du Conseil précise qu’en 1996, le taux de pauvreté des enfants est de 20,9 %, soit le plus haut taux en 17 ans (Canada, Conseil national du bien-être social, 1999b). Ce taux a diminué par la suite et était de 18,7 % en 1999 (Canada, Conseil national du bien-être social, 2002).

6 Les États ont la possibilité d’exempter 20 % de leurs cas de cette limite de temps.

7 On dispose de peu d’informations sur ce qu’il advient des sans-emploi qui ne sont admissibles ni aux prestations de chômage ni à celles de l’aide sociale. Il est néanmoins permis de penser que la majorité d’entre eux vivent dans la pauvreté et reçoivent des services comme les bons d’alimentation et le Medicaid. Il faut à ce sujet noter que la dernière réforme de l’aide sociale a imposé des conditions pour les prestataires des Foods Stamps qui, s’ils n’ont pas d’enfant, doivent travailler pour y être admissibles. Également, les prestataires ne peuvent recevoir des bons que pour trois mois sur une période de 36 mois.

8 La notion d’emploi convenable varie selon trois dimensions : la mobilité professionnelle, la mobilité salariale et la mobilité géographique. En Allemagne, les chômeurs doivent se tenir prêts à changer de profession dès le premier jour de chômage ; ils ont le droit de refuser un emploi dont le salaire est inférieur à plus de 20 % de leur ancien salaire pendant les trois premiers mois de chômage et à plus de 30 % pendant les trois mois suivants ; et ils peuvent refuser un emploi situé à plus de trois heures de leur domicile (Grubb, 2000).

9 La politique de l’emploi danoise repose depuis 1994 sur le principe de la mise en activité des sans-emploi dans le but de relever leur employabilité. La nouvelle politique cherche à s’assurer que les employeurs trouvent une main-d’œuvre qualifiée et que les chômeurs reçoivent des offres d’emploi.

10 Le document de l’OCDE considère les dépenses relatives au service public d’emploi, les mesures de formation professionnelle, les mesures envers les jeunes, les mesures concernant l’emploi subventionné et les mesures envers les personnes handicapées comme des mesures actives. Les systèmes d’indemnisation des chômeurs et les mesures de retraite anticipée sont comptabilisés dans les mesures passives. L’ensemble (mesures actives et passives) constitue les mesures du marché du travail.

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