I. QU’EST CE QUE LA PLANIFICATION ?

1Si l’on s’en tenait à la définition du dictionnaire du mot « planifier », la planification signifierait uniquement qu’à chacune des phases du processus scolaire, on procède « d’après un plan », c’est-à-dire d’après un « ensemble de dispositions qu’on arrête pour l’exécution d’un projet ».

2[...]

3Dans quel sens alors la planification qu’on présente depuis quelques années comme une nouveauté se distingue-t-elle de cette planification qu’on a toujours effectivement pratiquée ?

4Trois traits principaux nous paraissent caractériser la nouvelle planification :

1. l’ampleur du champ auquel elle s’applique ;
2. la justification des critères qu’elle emploie ;
3. la rigueur des procédés d’information et d’analyse dont elle se sert.

A. Le champ de la planification

5À cet égard, la nouveauté des conceptions actuelles de la planification vient d’abord de la prise de conscience de l’interdépendance croissante à la fois des divers problèmes d’ordre éducatif et des divers secteurs ou niveaux de l’enseignement.

6Elle vient aussi de la prise de conscience qu’un système scolaire fait partie intégrante d’un ordre social et économique plus vaste avec lequel il se trouve en étroite dépendance et sur lequel il exerce en retour une action déterminante.

7La cohérence interne du système scolaire aussi bien que le contexte socio-économique exigent aujourd’hui une planification qui tienne compte à la fois de tous les éléments composant le système scolaire et de l’ensemble de la réalité socio-économique.

1. À l’intérieur du système scolaire

8On conçoit de plus en plus que chacune des phases du processus scolaire est intimement liée à toutes les autres.

9La détermination des besoins de formation des clientèles à desservir, à la fois dans la perspective de leur développement personnel et du rôle qu’elles auront à jouer éventuellement dans la société, la mise au point des programmes d’études où se trouveront définis les contenus de la formation correspondant aux aptitudes de chacun et aux intentions du milieu à leur égard, le recrutement et la formation d’un personnel enseignant suffisamment nombreux et qualifié, l’aménagement des écoles, l’organisation des groupes scolaires et la direction des études, toutes ces phases du processus scolaire s’enchaînent les unes les autres.

10Sans doute peut-on, à cause de la complexité de chacune et à cause de ses connotations particulières, les distinguer, comme nous l’avons fait, dans l’ordre d’exécution, et confier à des responsables distincts le soin de chacune. Mais de telles distinctions « fonctionnelles » ne mèneront qu’au chaos, si l’on ne veille pas à leur coordination.

11Une telle coordination d’ensemble du processus scolaire, dans l’action même, exige qu’au moment de la planification, les problèmes soient perçus dans une perspective globale et que les dispositions auxquelles on s’arrêtera constituent un ensemble cohérent.

12De même les frontières qui surgissent inévitablement entre les niveaux et les types d’enseignement, lorsque ceux-ci sont définis en des termes trop rigides, apparaissent de plus en plus comme largement artificielles, si on les considère dans la perspective du progrès continu des étudiants d’un stade à l’autre de leur développement, de chacune des phases de leur formation à la suivante. Bien sûr, y a-t-il un fondement réel dans l’évolution psychologique des élèves aux distinctions qu’on établit entre le niveau primaire et le niveau secondaire de la formation des étudiants. Il existe aussi une différence d’intention assez marquée entre la formation générale et la formation professionnelle pour qu’on puisse partager ces deux phases de la formation complète de tous les jeunes en deux types d’enseignement. Mais il ne faut pas perdre de vue que les étudiants devront être en mesure de se déplacer et de se mouvoir, à travers ces structures, au rythme de leur croissance psychologique et selon les voies qui conviennent à leurs aptitudes ; le passage d’un niveau à l’autre et d’une phase à l’autre de leur formation intégrale devrait s’effectuer normalement, sans que s’interpose artificiellement la barrière des structures académiques, si justifiées et si commodes que soient les distinctions établies.

13Enfin nous devenons de plus en plus conscients que les régimes administratifs élaborés au cours de l’histoire, le partage des rôles entre les institutions privées et les institutions publiques, la répartition des tâches, parmi les institutions publiques, entre les écoles d’État, elles-mêmes confiées à plusieurs ministères, et les écoles sous contrôle des commissions scolaires, nous devenons de plus en plus conscients qu’un tel morcellement de l’administration scolaire ne doit pas faire obstacle à l’intégration de tous ces éléments dans un ensemble cohérent. Complémentaires les unes des autres, toutes les institutions d’enseignement doivent être solidaires entre elles dans l’accomplissement de leur rôle, et corriger au nom de cette solidarité, les rivalités qui naissent spontanément de la diversité des allégeances et des régimes administratifs.

14Que ce soit donc dans la perspective des phases du processus scolaire lui-même, des cadres académiques qui le structurent et le différencient, des autorités administratives qui assument la direction des institutions d’enseignement, notre système scolaire ne peut plus se définir comme une juxtaposition de royaumes plus ou moins vastes, indépendants les uns des autres, et régis par des normes et des lois qui leur sont propres. Notre système scolaire constitue, au contraire, une totalité organique où chaque partie trouve sa signification complète dans sa relation avec l’ensemble et dans la collaboration qu’elle peut apporter à l’œuvre commune.

15Cette perception du système scolaire comme totalité intégrée caractérise éminemment l’attitude de la nouvelle planification. À cet égard, surtout dans un milieu comme le nôtre où le morcellement des rôles et des institutions avait été poussé à l’extrême, la planification apporte une perspective tout à fait nouvelle, à l’intérieur même du système scolaire, pour tous les groupes qui le composent.

16Elle apporte aussi une contribution qui n’est pas moins originale à la conception des rapports entre l’école et la société.

2. Les relations du système scolaire avec le contexte socio-économique

17[...]

18Dans une société parvenue au stade de développement que la nôtre est aujourd’hui en voie d’atteindre, le système scolaire devenu service public représente une responsabilité et une charge sociale qui doivent cesser d’être imputées aux seuls bénéficiaires immédiats, les familles qui ont des enfants à l’école, pour se répartir plutôt sur l’ensemble du groupe communautaire. La qualité de l’enseignement dispensé par les écoles, l’ampleur des services que celles-ci pourraient dispenser étaient autrefois limitées aux moyens dont pouvaient disposer les familles ou les groupes dont elles dépendaient pour leur aménagement et leur progrès. Sans doute le fait qu’aujourd’hui le système scolaire soit en mesure de puiser aux ressources de l’ensemble de la société a-t-il élargi ses moyens d’action. Il demeure toutefois que des limites s’imposent encore à son expansion : les moyens dont une société dispose et qu’elle peut affecter à des fins d’enseignement ne sont pas infinis ; d’autres services communautaires doivent puiser également aux mêmes ressources ; entre l’ensemble des services de bien-être ou de sécurité sociale et des services d’enseignement, la société et l’économie doivent, à chaque moment, établir des priorités et prendre la décision d’affecter à chacun de ces services la part du revenu national qu’elles croient opportun de leur consacrer. Peu importent les moyens techniques, si l’on peut dire, par lesquels on canalisera ainsi à des fins de service social en général une part du revenu national ; que ce soit par les contributions directes des familles ou par diverses sources de taxation, locales ou provinciales, en fin de compte c’est toujours l’ensemble des ressources de la société tout entière qui sont mises à contribution. Entre la masse des besoins à satisfaire sur tous les plans de la sécurité sociale, y compris, dans cette perspective, l’éducation elle-même, et les ressources ou la richesse utilisable, il existe toujours, par définition, en quelque sorte, une marge qui ne sera jamais comblée : ces besoins, en effet, ont pour caractéristique principale d’être constamment en expansion, si l’on peut dire, et le rythme de leur expansion ne coïncide pas nécessairement avec celui de l’économie générale.

19À cet égard toutefois, il y a lieu de noter une différence majeure entre les dépenses qui peuvent être affectées pour des fins d’enseignement et les dépenses qu’il faut consentir si l’on doit maintenir un certain niveau de sécurité sociale dans un milieu donné. Cette différence consiste dans le fait que les dépenses pour fins d’éducation ne sont pas seulement une charge sociale ; elles constituent pour l’économie elle-même une sorte d’investissement. En effet, la formation plus poussée des jeunes, surtout dans le secteur de la formation professionnelle, et, partant, le système scolaire dans son ensemble agit sur l’économie comme un élément dynamique de progrès qui transforme les dépenses effectuées sur ce plan en une sorte d’investissement. Sans doute le rendement de cet investissement se produira-t-il avec un décalage qui peut être considérable et se répartir sur plusieurs années. Dans ce sens, par conséquent, les investissements dans le domaine de la formation des jeunes sont des investissements à long terme. Mais ils n’en cessent pas pour cela d’être de véritables investissements.

20[...]

21C’est cette conception nouvelle de l’éducation comme investissement qui est à l’origine d’une modification essentielle des relations entre le système scolaire avec le contexte socio-économique, surtout dans la perspective de la planification.

22Les économies modernes ont de plus en plus tendance à planifier leur propre développement. Pour autant que la formation d’une main-d’œuvre plus qualifiée est partie intégrante d’un tel développement, la planification scolaire s’intègre dans le cadre plus vaste de la planification économico-sociale.

B. Les critères de la planification

23Sous ce rapport la planification qui s’est toujours pratiquée se distingue de ce que la nouvelle voudrait être à deux points de vue.

24En premier lieu, pour autant qu’elle doit considérer des ensembles plus vastes et intégrer des éléments plus variés, à la fois à l’intérieur du système scolaire et dans le contexte socio-économique, la nouvelle planification est forcément amenée à fonder les choix qu’elle doit faire dans des critères plus généraux et les justifier, en conséquence, dans la perspective de principes plus universels. La planification traditionnelle, au contraire, éprouve moins le besoin d’élaborer des normes très générales ; plus proche des cas particuliers, elle s’en remet plus volontiers à des justifications empruntées aux situations concrètes, aux circonstances particulières aux « cas » à résoudre.

25Il est bien évident cependant que ce que la nouvelle planification peut gagner en généralité, elle doit le payer d’une sorte d’éloignement des groupes particuliers ; des décalages se produisent fatalement entre les normes valables pour de vastes ensembles et les besoins spécifiques des individus auxquels elles s’appliquent, des décalages d’autant plus marqués que les normes employées visent à une plus grande universalité.

26Mais ce n’est pas sur ce premier point que la nouvelle planification se distingue plus profondément de l’ancienne. La principale différence entre l’une et l’autre concerne les justifications mêmes des décisions qu’il faut prendre, des étapes à prévoir dans la répartition des services scolaires requis par la clientèle étudiante.

27[...]

28À cause de l’ampleur du champ auquel elle vise à s’appliquer et à cause de son ambition de dépasser les circonstances du moment pour anticiper un avenir aussi éloigné que possible, la nouvelle planification, au contraire, est constamment à la recherche d’un système de justification plus rationnel et susceptible d’intégrer des ensembles de variables plus complexes. Cet effort de rationalisation lui est évidemment nécessaire pour ses propres fins ; à ses propres yeux, les normes générales qu’elle proposera auraient autrement un caractère encore plus arbitraire que les décisions intuitives et fragmentaires de la planification traditionnelle. Mais, même à supposer que la nouvelle planification n’en éprouve pas elle-même le besoin impérieux, les groupes d’intérêts particuliers lui imposeront eux-mêmes de justifier rationnellement ses conclusions. Il est inévitable, en effet, qu’en leur proposant d’intégrer leur action dans un plan d’ensemble, on provoque chez ces groupes particuliers un sentiment de frustration ; placés devant la nécessité de concilier leurs intérêts avec les exigences d’un bien plus commun, ces groupes auront beaucoup de difficultés à ne pas se sentir brimés. La seule façon démocratique de les amener à accepter les compromis nécessaires, ce sera la qualité rationnelle des justifications du plan proposé.

C. Les procédés d’information et d’analyse de la planification

29De toute évidence, l’ampleur du champ auquel elle s’applique, l’élaboration et la justification des normes et des critères qu’elle emploie, imposent à la planification nouvelle une rigueur dans les procédés d’information et d’analyse dont la planification traditionnelle pouvait se dispenser.

30[...]

II. LE PARTAGE DES RÔLES DANS LA PLANIFICATION SCOLAIRE

31Nous distinguerons trois phases dans la planification scolaire :

• la préparation du plan ;
• son adoption et sa promulgation ;
• sa réalisation.

32Nous analyserons le partage des rôles à chacune de ces phases de la planification à la lumière des propositions suivantes qui résument l’essentiel de ce que nous avons dit dans la section précédente au sujet de la nature de la planification.

33 Première proposition. La planification scolaire consiste à mettre au point l’ensemble des dispositions auxquelles il faut s’arrêter pour orienter, à chaque moment, l’action d’ensemble du système d’enseignement et l’intégrer à la totalité de l’ordre social.

34 Deuxième proposition. La planification doit intégrer dans une même perspective toutes les phases du processus scolaire, tous les niveaux et tous les types d’enseignement, toutes les catégories d’institutions, et de régimes administratifs.

35 Troisième proposition. La planification scolaire ne trouve sa pleine signification qu’en s’intégrant à la planification générale du développement économique, social et culturel de la société tout entière.

A. La préparation du plan

36Au stade de son élaboration, le plan scolaire pose des problèmes à caractère principalement technique : cueillette des données nécessaires, interprétation de ces données, etc.

37Pour résoudre ces problèmes, il faudra avoir recours à la collaboration de spécialistes de disciplines diverses : éducateurs, sociologues, économistes, juristes, statisticiens, etc.

38De toute évidence, l’ampleur des recherches à poursuivre et la complexité des alternatives à mettre au point exigent que l’équipe technique affectée à la préparation du plan soit hautement qualifiée et assez nombreuse.

39Cette équipe devra-t-elle travailler en marge, pour ainsi dire, des autres services engagés dans l’action scolaire proprement dite, soit à l’échelon provincial, soit à l’échelon régional ou local ?

40Bien qu’il soit nécessaire d’encadrer cette équipe dans un bureau d’étude organisé comme un service distinct, et bien qu’une très large part des recherches requises pour la planification ne pourra s’effectuer ailleurs que dans le Bureau de planification, il n’en demeure pas moins que tous les organismes chargés d’assurer la marche du système scolaire sont impliqués dans la préparation du plan.

41D’une part, en effet, pour les fins mêmes de leur propre fonctionnement, ils disposent d’une foule de renseignements qu’ils sont en mesure de rassembler eux-mêmes et dont il serait absurde de confier la manipulation à un organisme distinct. Cependant si ces renseignements doivent être rendus utilisables pour la planification, il va sans dire que celle-ci doit fournir à tous les organismes concernés les indications qui leur permettront de recueillir les données dont elle a besoin, et de les disposer d’une façon qui soit utilisable à la fois pour la planification et pour les fins propres à chacun d’eux.

42D’autre part, dans la mesure même où elle vise à intégrer dans un ensemble cohérent l’action de tous les secteurs du système scolaire, la planification doit absolument tenir compte des points de vue particuliers qu’elle a pour mission de coordonner. Elle aura d’autant plus de chances de jouer pleinement son rôle de synthèse, qu’elle s’enracinera aussi profondément que possible dans la réalité concrète. Un plan qui ne serait que pure construction à priori, aurait sans doute plus de cohérence interne et plus de rigueur logique. Il risquerait cependant de manquer de réalisme et de nuance. Le caractère arbitraire et artificiel des systèmes à priori n’est pas moins dommageable que l’empirisme de l’action quotidienne. Un plan vraiment « fonctionnel » doit être le résultat de la mise en commun des points de vue propres à chacune des phases et à chacun des organismes qui constituent la réalité scolaire.

43Il est donc essentiel, même au stade de la préparation du plan, que l’équipe de spécialistes qui en ont la responsabilité immédiate poursuive ses travaux en étroite liaison avec tous les secteurs du système scolaire. Aussi devra-t-on prévoir une participation organique de représentants qualifiés de ces derniers dans les cadres d’un comité technique, adjoint au bureau de la planification. Seraient d’abord appelés à participer aux travaux de ce comité, les directeurs des services majeurs du Ministère de la Jeunesse, non seulement dans le secteur de la formation professionnelle, mais aussi dans tous les autres secteurs, puisque la planification a précisément pour caractéristique majeure de coordonner tous les points de vue propres à chaque secteur. Pour la même raison, il ne suffirait pas de s’en tenir aux rouages actuels du Ministère de la Jeunesse, puisque celui-ci n’administre pas la totalité du système d’enseignement : comme nous l’avons déjà noté, plusieurs autres ministères jouent présentement un rôle plus ou moins important dans un domaine ou l’autre de la formation. Il faudra donc que les responsables de « services scolaires » dans les autres ministères de l’administration provinciale puissent aussi collaborer aux travaux du comité technique dont nous avons parlé.

44Voilà pourquoi le Comité recommande :

1. Que le bureau d’étude chargé de la préparation du plan scolaire, au Ministère de la Jeunesse, puisse compter sur la participation de tous les chefs de services du Ministère de la Jeunesse et des chefs de « services d’enseignement » dans les autres ministères.
2. Que l’on crée à cette fin un comité technique rattaché au Bureau de la planification et que ce comité, présidé par le directeur du bureau, soit composé des directeurs des services mentionnés.

45[...]

B. L’adoption du plan

46Il se dégage nettement, nous semble-t-il, de la définition que nous avons donnée de la planification, que l’adoption du plan scolaire constitue l’acte majeur par lequel on définira non seulement des politiques scolaires en elles-mêmes, mais aussi l’insertion et la coordination de ces politiques dans les politiques générales de l’État.

47À qui appartient-il alors de prendre la décision-clef que, durant la période couverte par le plan, l’action concertée de toutes les parties du système scolaire s’orientera dans telle direction, visera à atteindre tel objectif concret ?

48Il n’y a aucun doute, nous semble-t-il, qu’une telle décision appartient non seulement à l’autorité la plus élevée à l’intérieur de la hiérarchie scolaire, mais même et surtout à l’autorité qui a pour mission spécifique, à l’intérieur des cadres de l’État, de prendre les décisions qui engagent l’État lui-même, et, à travers lui, la collectivité tout entière.

49Nous avons vu plus haut, au chapitre consacré à ce sujet, quels sont les organes d’un pouvoir politique comme celui de la province de Québec : Législature, Conseil exécutif, ministères, etc.

50Contentons-nous pour le moment de la proposition suivante que nous aurons l’occasion de nuancer par la suite : l’adoption du plan scolaire, lui-même considéré comme une partie d’un plan plus général de développement économique, social et culturel, devrait faire l’objet d’une décision démocratique et s’effectuer, par conséquent, en dernière instance au niveau du Parlement lui-même, après avoir franchi les étapes normales de toute législation : présentation au Conseil exécutif par le Ministre responsable de l’éducation, proposition à l’Assemblée législative et au Conseil législatif, sanction par le Lieutenant-gouverneur.

51[...]

52Mais précisément pour que l’adoption du plan soit aussi démocratique que possible, est-il suffisant de s’en remettre aux rouages de la démocratie parlementaire ?

53L’éducation met en cause, non seulement pour le présent, mais surtout pour l’avenir, les valeurs les plus fondamentales auxquelles adhère une société, celles qui définissent idéalement sa conception de la vie. À ce titre, l’éducation correspond par son objet même, aux aspects les plus essentiels du bien commun, que l’ordre politique a précisément pour fin première de poursuivre ; elle fait, par conséquent, partie intégrante de l’ordre politique. C’est ce qui justifie que toutes les décisions ultimes concernant son aménagement et son orientation appartiennent à l’autorité responsable, en dernière instance, du bien commun, le pouvoir souverain, la Législature.

54Expression de la culture, l’éducation doit s’enraciner dans le contexte social, de façon à traduire aussi fidèlement que possible l’échelle de valeurs et les attitudes les plus profondes des groupes qui composent la société.

55Or, il n’est pas toujours assuré, ni même probable, que ces réalités s’exprimeront de la façon la plus adéquate, par l’intermédiaire de législateurs élus au suffrage universel et mandatés pour légiférer sur un ensemble de matières très diverses, où l’éducation peut être facilement noyée.

56Pour que l’éducation remplisse intégralement son rôle dans une société démocratique, il est donc nécessaire de rendre possible une participation active à l’orientation du système scolaire des groupes sociaux les plus directement engagés dans l’élaboration de la culture : parents, confessions religieuses, éducateurs professionnels, groupements d’employeurs ou d’employés, etc. Sans doute, une, foule d’aspects techniques de la régie d’un système scolaire peuvent-ils être abandonnés à l’expertise des spécialistes de l’enseignement. Mais dans toutes les décisions qui définiront l’orientation générale du système et des politiques scolaires, la participation des groupes dont nous venons de parler apparaît comme absolument essentielle.

57L’adoption d’un plan, qui détermine pour plusieurs années à venir l’action de toutes les institutions d’enseignement, appartient manifestement à cette catégorie de décisions de portée générale pour lesquelles il faut prévoir un mode de consultation des organismes qui structurent la société.

58[...]

59En conclusion, en ce qui concerne l’adoption du « plan scolaire », le Comité recommande donc :

1. Que le Ministre responsable de l’éducation obtienne l’opinion des organismes chargés de l’aviser en matière d’éducation, notamment du Conseil supérieur de l’enseignement technique et du Conseil de l’Instruction publique.
2. Que le Conseil exécutif obtienne, au sujet du « plan scolaire », l’avis de l’organisme chargé d’élaborer le plan de développement social et économique pour la province de Québec.
3. Que le « plan scolaire », intégré au plan de développement social et économique soit l’objet d’une loi spéciale de la Législature.
4. Que l’Assemblée législative crée un comité permanent chargé spécialement d’étudier le « plan scolaire » et toute la législation concernant l’éducation.

C. La réalisation du plan

60La réalisation du plan exigera manifestement la collaboration étroite de tous les secteurs de l’enseignement, de tous les types d’institutions publiques ou privées.

61Dans les secteurs indépendants, certaines difficultés pourront surgir que nous n’avons pas l’intention d’analyser ici, mais qu’on parviendra à surmonter d’autant plus aisément, qu’au stade de la préparation et de l’adoption du plan, on aura permis à tous les milieux de faire connaître leur attitude et leurs intentions. Dans tous les domaines, qui dépendent directement de l’État, il devrait être relativement facile d’obtenir l’assentiment des groupes intéressés et de coordonner leur action dans la perspective du plan.

62Dans tous les cas, il va sans dire que c’est au stade de sa réalisation qu’une des caractéristiques essentielles du plan, sa souplesse et son adaptabilité, sera mise à l’épreuve, de même d’ailleurs que les attitudes réelles de tous les intéressés, y compris le gouvernement lui-même, à l’endroit d’une action planifiée. À cet égard, la préparation du budget de l’éducation, qui ne constitue, après tout, que la tranche annuelle du plan, revêt une importance particulière. À cette occasion, en effet, on verra clairement si le plan prévu pour une plus longue période (3, 4 ou 5 ans) est vraiment réaliste. On verra aussi la marge qui peut séparer les intentions du plan et les exigences de l’administration concrète.

63Aussi, le Comité recommande-t-il :

1. Qu’on s’efforce, dans la préparation du budget annuel de l’éducation, à l’échelon provincial, d’établir une liaison aussi étroite que possible entre les politiques implicites au budget et celles qui ont inspiré le plan.
2. Qu’à cette fin, l’organisme responsable de la préparation du plan scolaire soit appelé à collaborer directement à la mise au point et à l’étude des prévisions budgétaires annuelles.