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Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

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Vincent Lemieux

Annexe. Une méthode de formalisation des relations de pouvoir dans les politiques publiques

Texte intégral

1 La méthode a pour but de formaliser les relations de pouvoir qui s’exercent au cours des différentes opérations selon lesquelles se déroule une politique publique, pour ensuite établir le type de structuration qui résulte de l’ensemble des relations de pouvoir et les positions de pouvoir des acteurs à l’intérieur de ce type de structuration.

2À titre d’illustration, nous appliquerons la méthode à la politique de décentralisation fonctionnelle dans le secteur de l’éducation à Baltimore.

A.1. Le découpage des opérations

3La méthode de formalisation suppose le découpage, en opérations, du processus de production d’une politique publique. Idéalement, ce découpage doit aller de l’émergence d’une politique à sa mise en œuvre, avec éventuellement des réémergences ou des reformulations qui mènent à de nouvelles mises en œuvre. Ou encore, les opérations peuvent être découpées dans des processus interrompus où une politique n’a pas émergé, n’a pas été adoptée après avoir été formulée, ou n’a pas été mise en œuvre après avoir été adoptée.

4Le découpage effectif peut s’éloigner du découpage idéal, pour deux raisons au moins. D’abord, il peut arriver que l’information manque sur certains sous-processus. L’émergence se déroule souvent de façon plus privée que publique, la mise en œuvre varie selon les régions ou selon les clientèles auxquelles elle est appliquée, etc.

5Ensuite, le chercheur peut choisir délibérément de se concentrer sur certains sous-processus plutôt que sur d’autres, même s’il a de l’information sur les sous-processus qu’il néglige.

6En fait, tout découpage est imparfait, même quand il se rapproche de la situation dite idéale. Il y a toujours des carences dans l’information disponible, et le nombre des opérations doit être limité pour ne pas trop compliquer la formalisation. Notons à ce sujet que l’usage de la méthode consiste à procéder par approximation. On fait un premier découpage et on formalise les opérations, ce qui permet d’établir la structuration des rapports de pouvoir, puis on se demande, à partir de la connaissance que l’on a de la politique, si la structuration paraît adéquate. Ce qui peut amener à ajouter des opérations ou à en retrancher.

A.2. Définition d'une opération

7Une opération consiste en une décision ou si l’on préfère, en un point de décision (Pressman et Wildavsky, 1984) qui porte sur les ressources d’un ou de plusieurs acteurs, considérés comme les destinataires de l’opération. Quant aux destinateurs, ce sont les acteurs qui participent à la prise de décision à propos des ressources des destinataires, ces ressources étant pour eux les enjeux de l’opération. Un même acteur peut être à la fois destinataire et destinateur d’une opération.

8L’opération sur les ressources du ou des destinataires consiste à attribuer des ressources, à en enlever ou encore à maintenir une ressource déjà possédée par un destinataire. Par exemple, à l’intérieur d’une politique de décentralisation, des acteurs centraux peuvent transmettre des ressources financières ou actionneuses (en matière de financement) aux dirigeants d’instances périphériques, ils peuvent leur enlever de telles ressources ou encore les maintenir entre les mains des dirigeants de la périphérie.

9On passe d’une opération à une autre quand il y a un changement de destinateur ou de destinataire. Par exemple, suite à une opération par les acteurs centraux sur les ressources des dirigeants de la périphérie, ceux-ci agissent sur les ressources des acteurs qui sont à la base de la périphérie.

10Les acteurs qui sont les destinateurs d’une opération peuvent être situés à des niveaux différents. Ainsi, si la décision d’agir sur les ressources des dirigeants de la périphérie est prise dans une assemblée divisée en deux partis, les partis seront des destinateurs de premier niveau et l’assemblée sera un destinateur de deuxième niveau, inclusif des destinateurs de premier niveau.

A.3. Le contrôle ou le non-contrôle d’une opération

11Comme nous l’avons vu dans le premier chapitre, c’est à partir du contrôle ou du non-contrôle des acteurs qu’on peut établir les relations de pouvoir entre eux.

12Seuls les destinateurs d‘une opération peuvent exercer du contrôle ou du non-contrôle sur les ressources des destinataires. Est destinateur tout acteur qui est habilité, officiellement ou effectivement, à exprimer sa « voix » dans la décision en laquelle consiste une opération, c’est-à-dire à tenter de rendre ses préférences efficaces à propos des enjeux de l’opération. Ces tentatives peuvent réussir ou échouer. Reprenons l’exemple des deux partis qui, dans une assemblée, délibèrent à propos des ressources financières ou actionneuses des instances périphériques, et supposons que le parti de gouvernement réussit à rendre ses préférences efficaces, alors que le parti d’opposition ne le réussit pas. On dira que le premier exerce du contrôle dans l’opération, alors que l’autre exerce du non-contrôle.

13L’exercice du contrôle et du non-contrôle est souvent complexe plutôt que simple. Par exemple, les deux partis peuvent s’entendre sur certains enjeux, et se diviser sur d’autres, si bien qu’à certains égards ils exercent tous deux du contrôle dans l’opération, alors qu’à d’autres égards le parti du gouvernement exerce du contrôle et le parti de l’opposition n’en exerce pas.

14Le contrôle peut s’exercer de façon positive en réalisant avec succès une opération sur les ressources, et il peut s’exercer de façon négative en s’opposant avec succès à une opération. Dans le premier cas, il y a contrôle par approbation, dans le second cas, contrôle par veto ou par empêchement. De même, le non-contrôle d’un destinateur consiste dans une approbation qui ne conduit pas à l’opération voulue sur les ressources, ou dans une opposition qui n’empêche pas une opération non voulue par le destinateur.

15Quand un acteur impliqué dans une opération n’est qu’un destinataire, il ne peut y exercer de contrôle. Si, par exemple, les dirigeants des instances centrales imposent un changement d’attributions aux dirigeants des instances périphériques sans les consulter, ceux-ci ne sont que des destinataires de l’opération. Si, au contraire, ils sont consultés, ils sont des destinateurs qui peuvent exercer du contrôle ou du non-contrôle, selon qu’ils réussissent ou non à rendre leurs préférences efficaces.

A.4. Les atouts et les enjeux

16Les ressources sur lesquelles porte une opération appartiennent à l’une ou l’autre des sept catégories que nous avons distinguées dans la section 3 du premier chapitre. Elles peuvent être notées par une lettre minuscule, soit n (normes), p (postes), c (commandes), l (liens), s (supports), e (effectifs) ou i (informations). Ces ressources sont aussi des atouts pour les destinateurs. Elles leur permettent ou non d’exercer du contrôle.

17Si les acteurs centraux exercent généralement plus de contrôle que les acteurs périphériques dans les politiques de décentralisation, c’est parce que leurs atouts statutaires, actionneurs ou autres, sont supérieurs à ceux des acteurs périphériques.

A.5. La formalisation des opérations

18La formalisation d’une opération suppose deux notations qui sont requises pour la mise en forme des rapports de pouvoir. Ce sont :

  1. la notation des acteurs qui sont les destinateurs de l’opération et de ceux qui sont les destinataires ;
  2. la notation du contrôle ou du non-contrôle des destinateurs ;

19Deux autres éléments peuvent faire l’objet d’une notation formelle, même s’ils ne sont pas requis pour la traduction des opérations en rapports de pouvoir :

  1. les atouts qui sont utilisés par les destinateurs ;
  2. les enjeux, chez les destinataires, sur lesquels portent les opérations.

20Les atouts et les enjeux sont notés au moyen des lettres minuscules qui les désignent (n, p, c, l, s, e et i).

21Les destinateurs et les destinataires sont notés au moyen de deux lettres majuscules qui ont, autant que possible, un rapport quelconque avec les acteurs qu’ils désignent. Par exemple, on désignera par DC les dirigeants du centre, et par DP les dirigeants de la périphérie.

22Soit les dirigeants du centre, DC, qui exercent du contrôle grâce à leurs postes (p) et à leurs commandes (c), malgré l’opposition, infructueuse, des dirigeants de la périphérie, DP, qui utilisent les mêmes atouts. Si les dirigeants de la périphérie sont les destinataires de l’opération, qui porte sur leurs ressources matérielles (s), on écrira :

23Rappelons que la répartition du contrôle peut être mixte plutôt que simple. Ainsi, si DC et DP s’entendent sur certains points, mais que sur d’autres points DC exerce du contrôle, alors que DP n’en exerce pas, on écrira :

24Étant donné qu’il est un peu lourd de noter les atouts des destinateurs, d’autant plus qu’ils sont souvent nombreux, nous ne les retiendrons pas dans la formalisation de la politique de décentralisation à Baltimore, quitte à les signaler à l’occasion dans la description des opérations. En revanche, nous noterons les enjeux pour nous permettre de faire la distinction entre ce que nous avons nommé, au chapitre 1, le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif.

A.6. La traduction en rapports de pouvoir

25Les rapports de pouvoir sont formulés pour chacune des paires de destinateurs, à un niveau donné, ainsi que pour chacune des paires formées d’un destinateur et d’un destinataire, quand ce dernier n’est pas aussi un destinateur.

26Si l’on s’en tient aux situations simples de distribution du contrôle entre deux acteurs, elles correspondent aux quatre situations élémentaires que nous avons distinguées dans la section 1.4 du chapitre 1.

27Quand les deux acteurs exercent du contrôle sur les enjeux, il y a pouvoir conjoint entre eux.

28Quand un acteur exerce du contrôle et que l’autre n’en exerce pas, il y a pouvoir unilatéral en faveur du premier. Si c’est le second acteur qui exerce du non-contrôle, alors que le premier n’en exerce pas, il y a aussi pouvoir unilatéral, mais en faveur du second.

29Quand chacun des deux acteurs exerce du non-contrôle sur les enjeux, il y a pouvoir nul entre eux.

30Il s’agit là des quatre rapports élémentaires de pouvoir. Par combinaison entre eux, on obtient des rapports complexes, qui résultent des distributions mixtes du contrôle et du contrôle. Ainsi, dans le cas où DC et DP s’entendent entre eux sur certains points, alors que sur d’autres points DC exerce du contrôle et DP n’en exerce pas, il y a combinaison de rapport conjoint et de pouvoir unilatéral à l’avantage de DC.

31Le Tableau 7 présente les seize rapports de pouvoir qui sont possibles entre deux acteurs, ainsi que la formalisation proposée.

32Cette formalisation a l’avantage de permettre la combinaison graphique des rapports élémentaires en rapports complexes. Ainsi, le pouvoir supérieur de A, qui correspond à la répartition mixte du contrôle et du non-contrôle entre DC et DP, résulte de la combinaison graphique du pouvoir conjoint et du pouvoir unilatéral de A.

33Six rapports de pouvoir sont formés de deux éléments, et quatre sont formés de trois éléments. Aux extrémités du Tableau, il y a, d’une part, le rapport de pouvoir absent entre deux acteurs qui n’ont pas de rapport de pouvoir entre eux et, d’autre part, le rapport de pouvoir diversifié, formé des quatre rapports élémentaires.

34Notons que les seize rapports de pouvoir correspondent aux seize liaisons de la logique interpropositionnelle issues des combinaisons possibles de deux propositions (Piaget, 1949). Deux propositions peuvent être vraies ou fausses et définissent ainsi quatre combinaisons qui correspondent aux quatre rapports élémentaires de pouvoir. De ces combinaisons, certaines sont vraies et d’autres fausses. Par exemple, si les deux propositions sont « il n’y a pas de nuages » et « il pleut », la seule des quatre combinaisons qui est fausse est celle qui affirme « il n’y a pas de nuages et il pleut ». Dans le langage de la logique, on dira que la pluie implique des nuages.

Tableau 7. Les rapports de pouvoir entre deux acteurs

Tableau 7. Les rapports de pouvoir entre deux acteurs

35Nous avons conservé, pour nommer les rapports de pouvoir, quelques-uns des termes qui désignent habituellement les liaisons entre propositions (pouvoir conjoint, pouvoir équivalent, pouvoir incompatible), mais, dans la plupart des cas, nous avons substitué aux termes logiques des termes qui réfèrent davantage aux phénomènes de pouvoir.

A.7. Les opérations de la politique de décentralisation à Baltimore

36Nous avons présenté, au chapitre 5, portant sur les politiques de décentralisation fonctionnelle, la politique concernant le système scolaire public à Baltimore. Les quatorze opérations que nous allons formaliser et traduire en rapports de pouvoir se retrouvent dans notre présentation, sans, bien sûr, que la distinction ait été faite entre les destinateurs et les destinataires, et que les enjeux des opérations aient été identifiés.

37Les opérations se situeront à l’intérieur des sous-processus de l’émergence et de la formulation de la politique. La mise en œuvre n’a pas été retenue. Elle n’a d’ailleurs pas été étudiée par Diconti (1996).

Première opération

38À l’initiative du Greater Baltimore Committee (GBC), formé de membres de la communauté des affaires, des réunions informelles sont organisées, au début des années 1980, auxquelles participent des représentants de la communauté afro-américaine et de l’administration scolaire. Ces réunions ont pour but d’échanger de l’information (i), mais aussi des normes (n) sur l’aide que le secteur privé pourrait apporter en vue de réformer les écoles publiques du district. On estime qu’elles ne préparent pas suffisamment leurs élèves aux nouveaux emplois, dans le secteur de l’informatique en particulier. Les réunions servent aussi à créer des liens (1) entre les participants.

39Les gens d’affaires du GBC (AF), les membres de la communauté afro-américaine (CA) et ceux de l’administration scolaire (AS) sont à la fois des destinateurs et des destinataires, qui échangent entre eux à propos des enjeux que nous avons signalés. D’après les renseignements dont nous disposons, chacun des trois groupes d’acteurs a du contrôle sur les enjeux. On peut donc formuler la première opération ainsi :

40(I) AF, CA, AS → AFnil, CAnil, ASnil

41La traduction en rapports de pouvoir, quand on prend les acteurs deux à deux, est la suivante :

Deuxième opération

42La deuxième opération que nous retenons consiste dans la nomination d’Alice Pinderhughes au poste de directrice générale du conseil scolaire par le maire Schaefer. Cette nomination est importante, étant donné le rôle que va jouer Pinderhughes dans la suite du processus.

43Dans cette opération et dans celles qui vont suivre, nous allons considérer le maire et la directrice générale comme des acteurs indépendants des personnes qui occupent ces deux postes. Le maire (MA) Schaefer est le destinateur de l’opération et Pinderhughes (DG) est la destinataire, l’enjeu étant le poste (p) de directeur général.

44Pinderhughes ne participe pas à la décision par laquelle le poste lui est attribué. C’est pourquoi elle n’est qu’une destinataire.

45Cette deuxième opération se formule ainsi :

(2) MA → DGp

46Il s’agit d’un pouvoir unilatéral du maire sur la nouvelle directrice générale, soit :

Troisième opération

47Un des premiers gestes posés par Pinderhughes consiste à établir une alliance avec le GBC, dans le but d’améliorer le partenariat des entreprises privées avec les écoles publiques. Les deux acteurs, DG et AF, sont les destinateurs et les destinataires de l’opération dont les enjeux sont des liens (1), mais aussi dans le cas de AF des leviers de commande (c) qu’il leur est demandé d’actionner pour que des appuis financiers soient attribués aux écoles.

48La formulation de l’opération est donc celle-ci :

49(3) DG, AF → DGl, AFlc

50Notons que les enjeux ne sont pas les mêmes chez les deux destinataires. Le rapport de pouvoir est conjoint, soit :

Quatrième opération

51Le GBC engage des ressources dans le but d’améliorer le sort des écoles publiques, mais il finit par conclure que certaines attributions du conseil scolaire en matière de financement doivent être décentralisées vers les écoles. Ces vues sont soumises à la direction générale, qui met de l’avant un projet-pilote visant sept écoles. Le projet ne démarre pas à cause de l’opposition de l’administration scolaire (AS), mais aussi parce que le GBC (AF) n’apporte pas l’appui nécessaire à sa réalisation.

52Le directeur général (DG), qui est un des destinateurs de l’opération, en est aussi le destinataire, en tant que responsable des écoles visées. Quant aux enjeux, ils sont normatifs (n) et actionneurs (c).

53Il y a contrôle, de l’ordre du veto ou de l’empêchement, de la part de l’administration scolaire (AS), et non-contrôle de la part de DG et de AF, soit :

54AS a donc un pouvoir unilatéral sur DG mais aussi sur AF, alors que ces deux acteurs ont un pouvoir nul entre eux.

55Les rapports de pouvoir sont les suivants :

Cinquième opération

56Aux élections de 1983, le maire démocrate de la ville de Baltimore, William Schaefer, a un opposant, William Murphy, qui l’attaque sur le financement municipal insuffisant en matière scolaire et sur l’état des écoles publiques. Le maire sortant gagne les élections grâce à l’appui des minorités ethniques, qui forment 60 % de la population, mais il doit s’engager à améliorer la situation des écoles publiques de la ville.

57Après son élection, il demande à la communauté des affaires de contribuer à un fonds spécial pour l’éducation. La communauté des affaires, représentée par le GBC, n’apporte qu’un soutien mitigé à l’initiative du maire (MA), dont on peut estimer qu’il exerce à la fois du contrôle et du non-contrôle sur cette communauté (AF).

58Les commandes (c) de AF sur les ressources financières à consentir au fonds spécial sont les enjeux de cette opération, qu’on peut formuler ainsi :

59Il y a pouvoir supérieur de AF sur MA, soit :

Sixième opération

60Cette opération se déroule sur une période de plusieurs mois. Elle consiste essentiellement dans la formation d’une coalition où Pinderhughes (DG) joue un rôle d’intermédiaire entre le GBC (AF) et une organisation, le BUILD, qui se veut un agent de changement pour la communauté afro-américaine (CA) de Baltimore. Les deux organisations finissent par s’entendre sur un programme visant à combattre le chômage chez les jeunes Afro-Américains et à améliorer la performance des écoles publiques.

61Les enjeux sont à la fois des liens (1) à affermir entre les trois acteurs ainsi que des normes (n) et des leviers de commande (c) concernant le GBC et le BUILD. On peut simplifier les contrôles et les non-contrôles exercés au cours des négociations en pensant que dans un premier temps les acteurs ont tous du non-contrôle, alors que, dans un deuxième temps, ils exercent tous du contrôle, ce qui donne :

62Traduits en rapports de pouvoir, ces contrôles et non-contrôles donnent du pouvoir équivalent dans chacune des trois paires d’acteurs.

Septième opération

63Le programme mis en place grâce à la coalition entre le GBC et le BUILD connaît un succès limité. Quant à Pinderhughes, elle finit par être contestée par un peu tous les intervenants du système scolaire. On lui reproche de ne s’être pas attaquée à la bureaucratie scolaire. Le maire Schaefer, un peu avant qu’il démissionne pour accéder au poste de gouverneur du Maryland, nomme un nouveau président du conseil scolaire chargé de neutraliser l’influence de Pinderhughes. Une fois devenu gouverneur, il critique la gestion de la directrice générale.

64Pinderhughes réagit en annonçant un nouveau projet pour les écoles de Baltimoire inspiré d’un mouvement à succès, celui du school-based management, ou SBM. Il crée un comité à cette fin, présidé par un fonctionnaire qui lui est rattaché.

65L’opération de création du comité (CO) à Pinderhughes (DG) comme destinateur. Les enjeux sont le poste (p), les leviers (c) et les effectifs (e) du comité, ainsi que les normes (n) qui doivent orienter son action, ce qui donne :

66(7) DG → COnpce

67Le rapport de pouvoir est unilatéral, à l’avantage de DG :

Huitième opération

68En novembre 1987, Kurt Schmoke devient le premier Afro-Américain à occuper le poste de maire de la ville de Baltimore. Sa campagne électorale est axée sur les problèmes de l’éducation dans les écoles publiques. Par cette opération, les électeurs (EL) de Baltimore, dans leur majorité, confient le poste (p) de maire à Schmoke (MA), mais non sans que celui-ci, au cours de la campagne électorale, ait cherché à contrôler leurs normes (n) et l’information (i) de façon à ce qu’ils votent pour lui.

69Il y a en fait deux sous-opérations, 8.1 et 8.z. En 8.2, EL et MA sont les destinateurs d’une opération dont EL sont les destinataires. Quand les électeurs acceptent les propositions du candidat à la mairie, il y a contrôle de part et d’autre, quand ils les refusent, il y a contrôle de leur part et non-contrôle de la part de MA, soit :

70En 8.2, soit au moment de l’élection, les électeurs sont les destinateurs et Schmoke, le destinataire. On a donc :

71(8.2) EL → MAp

72En 8.1, il y a pouvoir supérieur de EL, et en 8.2 pouvoir unilatéral de EL. Si on met ensemble les deux rapports de pouvoir il y a pouvoir supérieur de EL.

Neuvième opération

73Peu après son élection, Schmoke demande à Pinderhughes de quitter son poste de directrice générale. Toutefois, il ne dissout pas le comité chargé d’étudier les moyens de mettre en œuvre le projet de school-based management.

74Schmoke (MA) est le seul destinateur de cette opération qui consiste à enlever le poste (p) de directrice générale à Pinderhughes (DG). On a donc :

75(9) MA → DGp

76Notons que cette action sur une ressource de Pinderhughes est contraignante plutôt qu’habilitante pour elle. Il y a pouvoir unilatéral de SE sur PI, soit :

Dixième opération

77Les travaux du comité (CO) créé par Pinderhughes sont l’occasion pour les administrateurs scolaires (AS) et les enseignants (EN) de s’allier aux membres du BUILD (AC) dans une coalition (CN) qui appuie le projet de décentralisation vers les écoles. Le rapport du comité (CO), appuyé par la coalition (CN), est accueilli favorablement par le maire (MA) qui se trouve ainsi à participer à la décision de mettre en œuvre les conclusions du rapport. Les enjeux sont des normes (n) et des leviers de commande (c) en direction du maire (MA). L’opération peut être formulée ainsi :

78(10) CO, CN, (CA, AS, EN), MA → MAnc

79À un premier niveau, il y a pouvoir conjoint dans les trois paires où se trouvent CO, CN et SE. Il en est de même, à un deuxième niveau, dans les trois paires où se trouvent CA, AS, et EN, soit :

Onzième opération

80Le maire Schowke (MA) nomme un nouveau directeur général du conseil scolaire. Il s’agit de Richard Hunter (DG). Il assure le maire qu’il continuera le travail de Pinderhughes dans le but d’instaurer le school-based management ou (SBM), à Baltimore, en associant à cette fin le milieu des affaires et les représentants de la communauté.

81Comme à l’opération 2, l’enjeu est un poste (p), mais c’est aussi une commande (c) pour continuer la réforme des écoles publiques. Le maire (MA) est le destinateur, alors que le nouveau directeur général (DG) est le destinataire, soit :

82(11) MA → DGpc

83Ce qui se traduit en un pouvoir unilatéral de MA sur DG :

Douzième opération

84Le contrôle du maire sur les leviers de commande de Hunter est réitéré quand celui-ci change d’attitude et en vient à s’opposer à des projets-pilotes visant à instaurer le SBM dans quelques écoles. Le maire oblige le directeur général à négocier avec les membres de la coalition qui appuient ce projet.

85Ce sont les enseignants (EN) qui relancent le dossier en intégrant le programme des projets-pilotes aux négociations que leur syndicat entreprend avec la ville. Dans un premier temps, Hunter continue de s’opposer aux projets-pilotes, mais quand le maire en colère lui ordonne d’en finir avec les négociations, il trouve un compromis avec les enseignants.

86Étant donné que le contrôle du maire sur Hunter a déjà été formulé à l’opération précédente, on peut exprimer le déroulement des négociations entre Hunter (DG) et les enseignants (EN) par un veto de Hunter, dans un premier temps, suivi d’un contrôle de part et d’autre, dans un deuxième temps. Les acteurs sont destinateurs et destinataires à la fois, et les enjeux sont des normes (n) et des leviers de commande (c).

87Il y a pouvoir supérieur de DG sur EN, soit :

Treizième opération

88Une fois la convention collective signée, le syndicat des enseignants (EN) organise, en 1989 et 1990, des séances d’information à l’intention des directeurs d’école (DE) et des administrateurs scolaires (AS) dans le but de mieux les informer sur le SBM. On peut supposer que ces séances ont donné lieu à des échanges d’information (i) entre les trois catégories de participants, ce qu’on peut exprimer ainsi :

89(13) EN, DE, AS → ENi, DEi, ASi

90Il y a pouvoir conjoint entre les participants pris deux à deux, soit :

Quatorzième opération

91À la fin de 1990, la proposition du syndicat des enseignants (EN) est soumise au conseil des commissaires (AS). Dans les délibérations qui suivent, le conseil exige certaines modifications qui finissent par être acceptées par les enseignants. On peut donc poser que dans un premier temps il y a eu contrôle de AS et non-contrôle de EN, et que, dans un deuxième temps, il y a eu contrôle de part et d’autre. C’est AS qui est le destinataire de l’opération, les enjeux étant surtout des leviers de commande (c) aptes à instaurer la réforme. On a donc :

92Il y a pouvoir supérieur de CS sur EN, soit :

A.8. Le graphe et la matrice des relations de pouvoir

93On trouve dans le Graphique 2 la représentation des rapports de pouvoir formés au cours des quatorze opérations que nous avons distinguées dans la politique de décentralisation scolaire à Baltimore.

94Le numéro mis entre parenthèses, près de la marque d’un rapport de pouvoir, indique l’opération où s’est produit ce rapport.

95La coalition (CO) formée au moment de la dixième opération entre les représentants de la communauté afro-américaine (CA), les enseignants (EN) et des membres de l’administration scolaire (AS) a été marquée par un pointillé, pour la distinguer des acteurs non coalisés. Si l’acteur AS est en intersection avec CO, c’est pour indiquer que ce ne sont pas tous les administrateurs scolaires qui participent directement ou indirectement (par l’intermédiaire de leurs représentants) à la coalition.

Graphique 2. Le graphe des rapports de pouvoir dans la politique de décentralisation à Baltimore

Graphique 2. Le graphe des rapports de pouvoir dans la politique de décentralisation à Baltimore

AF : représentants de la communauté afro-américaine
AS : administrateurs scolaires
CA : représentants de la communauté des affaires
CN : coalition
CO : comité
DE : directeur d’école
DG : directeur général
EL : électeurs
EN : enseignants
MA : maire

96Le Tableau 8 présente la matrice des connexions de pouvoir dans le processus qui résulte des rapports de pouvoir du graphe. À la verticale, les acteurs sont considérés comme des émetteurs de pouvoir. Le chiffre 1 est inscrit dans une case (faite de la rencontre d’une émission et d’une réception) quand il y a une connexion directe ou indirecte de pouvoir, dans le temps, de l’émetteur au récepteur. Le chiffre o est inscrit quand il n’y pas de connexion.

Tableau 8. Matrice des connexions de pouvoir dans la politique de décentralisation à Baltimore

Tableau 8. Matrice des connexions de pouvoir dans la politique de décentralisation à Baltimore

97Par exemple, dans la première colonne, résumant le pouvoir des électeurs (EL), il y connexion de EL à MA. Il s’agit d’une connexion directe, qui se produit lors de la huitième opération. Il y a aussi connexion, indirecte cette fois, de EL à DG (le directeur général) en passant par MA (le maire). Cette connexion se fait dans le temps, puisque la connexion de EL à MA arrive à la huitième opération et la connexion de MA à DG à la neuvième puis à la onzième opération. Par contre, il n’y a pas de connexion de pouvoir dans le temps de EL à AF (le milieu des affaires), car le seul rapport de pouvoir de EL arrive à la huitième opération, après ceux de AF, qui se terminent à la sixième opération. Nous expliquerons en A.12 le pourquoi du chiffre 1 dans la partie supérieure de la case EL-AF.

98Pour qu’il y ait connexion de pouvoir d’un émetteur à un récepteur, il faut que le ou les rapports de pouvoir qui mènent, dans le temps, de l’émetteur au récepteur, contiennent du pouvoir conjoint ou du pouvoir unilatéral en direction du récepteur. Concrètement, si on se rapporte au Tableau 7, en A.6, et qu’on suppose que l’émetteur ou le relais vers le récepteur est A, les rapports (2) (4) (6) (7) (8) (9) (11) (12) (13) (14) (15) et (16) portent une connexion de pouvoir vers le récepteur, mais les rapports (1) (3) (5) (10) n’en portent pas.

99La connexion est évidemment plus ou moins serrée selon la nature du rapport. Ainsi, le rapport (7), soit le pouvoir supérieur de l’émetteur ou de ses relais, est plus serré que le rapport (15), soit le pouvoir prévalent à l’avantage du récepteur ou des relais. La connexion est aussi d’autant plus serrée que le pouvoir qui connecte porte sur les enjeux les plus déterminants de l’action ultérieure des destinataires, c’est-à-dire les normes, les postes et les leviers de commande.

100Les rapports de pouvoir supposent qu’une « influence » est transmise de l’émetteur au récepteur, ce qui est, bien sûr, discutable. Deux arguments peuvent cependant être avancés en faveur de la thèse d’une certaine influence. D’abord, les opérations ont été découpées de façon à ce qu’elles s’enchaînent les unes aux autres, l’opération qui suit celle qui la précède ayant un certain rapport avec elle. Ensuite, et surtout, dans la mesure où les opérations portent sur les ressources des acteurs qui sont les destinataires, et que ces ressources sont utilisées comme atouts dans les opérations subséquentes auxquelles participent ces acteurs, on peut supposer qu’une certaine influence est ainsi transmise d’un acteur qui est récepteur de pouvoir à un autre acteur qui est à son tour récepteur du pouvoir venant du premier.

101Par exemple, il n’est pas invraisemblable de penser que le pouvoir supérieur exercé par les électeurs (EL) sur le maire (MA) dans l’opération 8 se répercute d’une certaine façon dans le pouvoir unilatéral exercé par le maire sur le directeur général dans l’opération 9.

102Quoi qu’il en soit, nous allons faire comme s’il y avait de telles influences, quitte à revenir là-dessus dans la conclusion de cette Annexe.

A.9. La structuration des relations de pouvoir

103La matrice montre que cinq acteurs sur dix ont une connexion de pouvoir avec chacun des autres acteurs. Ce sont le maire (MA), le directeur général du conseil scolaire (DG), les administrateurs scolaires (AS), les gens d’affaires (AF) et les représentants de la communauté afro-américaine (CA). Les électeurs (EL), le comité (CO) créé par le DG, la coalition (CN) formée vers la fin du processus, les enseignants (EN) et les directeurs d’école (DE) n’ont pas de connexion de pouvoir avec chacun des autres acteurs, surtout parce qu’ils interviennent trop tard dans le processus pour que leur pouvoir rejoigne, dans le temps, certains acteurs. Le cas le plus évident est celui des directeurs d’école (DE), qui n’apparaissent qu’à l’avant-dernière opération, la treizième.

104Selon les définitions que nous avons données au chapitre 1 (section 1.4) des différents types de formes structurales des relations de pouvoir, l’existence de plusieurs acteurs (mais non de tous) en position dominante signifie qu’il y a stratarchie ou hiérarchie. Il y a hiérarchie si au moins une paire d’acteurs se trouve en situation de co-impuissance, c’est-à-dire s’il n’y a pas de connexion de pouvoir de l’un ou l’autre, dans les deux sens. L’examen de la matrice montre qu’une telle situation n’existe pas.

105Il y a donc stratarchie dans le processus, avec cinq acteurs en position dominante (MA, DG, AS, AF, CA), les cinq autres acteurs étant en position intermédiaire. Ils ont des connexions de pouvoir sur plusieurs acteurs, mais pas sur tous, et il y a des connexions de pouvoir sur eux, dont celles des acteurs en position dominante. Il n’y a cependant pas d’acteur en position dominée, c’est-à-dire sans connexion de pouvoir sur d’autres acteurs, ce qui arrive dans certaines modalités de stratarchie.

106Parmi les acteurs en position intermédiaire, les électeurs (EL) peuvent être considérés comme étant supérieurs aux quatre autres (CO, CN, EN, DE) puisqu’il n’y a qu’un seul acteur (AF) sur lequel ils n’ont pas de connexion de pouvoir. CP, CN et EN viennent ensuite, avec quatre acteurs sur lesquels ils n’ont pas de connexion de pouvoir. Ce sont des intermédiaires « moyens ». Enfin, DE est un intermédiaire inférieur, étant donné qu’il y a sept acteurs sur lesquels il n’a pas de connexion de pouvoir.

107Pour ce qui est des acteurs en position dominante, deux traits permettent de les départager : le nombre de connexions directes qu’ils ont sur les autres acteurs et la matrice des rapports de pouvoir dans ces connexions directes. À cet égard, le maire (MA) apparaît comme ayant une position supérieure aux autres. Il a une connexion directe sur cinq des neuf autres acteurs, et par sa connexion sur la coalition (CN) il rejoint trois autres acteurs (AS, CA, EN) qui sont inclus dans CN. Le seul acteur sur lequel il n’a pas de connexion directe est donc DE (les directeurs d’école).

A.10. Inclusions et intersections

108La coalition CN comprend trois acteurs, soit AS, CA et EN. Comment établir s’il y a connexion de pouvoir ou non de CN sur AS, CA et EN, et à l’inverse, connexion de pouvoir ou non de AS, de CA et de EN sur CN ?

109Étant donné que les rapports de pouvoir entre les trois coalisés pris deux par deux, une fois la coalition formée, sont tous de pouvoir conjoint, on peut considérer qu’il y a connexion de pouvoir des acteurs inclus sur l’acteur inclusif et de l’acteur inclusif sur les acteurs inclus. Autrement dit, il y a connexion de pouvoir des parties sur le tout, mais aussi du tout sur les parties, car le tout n’est une alliance que par les parties qui le composent, et les parties ne dominent dans une alliance que par le tout qu’elles forment.

110Il n’en est pas de même pour les acteurs inclusifs dont une des parties n’a pas de connexion de pouvoir sur les autres, ou encore là où un acteur inclusif a une connexion de pouvoir sur un acteur inclus sans que cet acteur inclus en ait une sur l’acteur inclusif. Dans de telles situations, l’acteur inclus n’a évidemment pas de connexion de pouvoir sur l’acteur inclusif. Quand, à l’inverse, un acteur inclus a une connexion de pouvoir sur un acteur inclusif sans que celui-ci en ait sur l’acteur inclus, il n’y a pas de connexion de pouvoir de l’acteur inclusif sur l’acteur inclus.

111Nous avons placé les administrateurs scolaires (AS) en intersection avec la coalition (CN) qu’ils forment avec CA et EN pour indiquer que ce ne sont pas tous les administrateurs scolaires qui se joignent à cette coalition. Les rapports de pouvoir de AS avec CA et CN, à l’intérieur de la coalition, ont été dessinés à partir de la portion de AS qui est incluse dans CN. Dans le processus étudié, il n’y a pas de différence entre la position de pouvoir de AS dans son ensemble et celle de la portion de AS comprise dans CN. Mais si cette portion était dominée par les deux autres membres de la coalition, il n’y aurait pas de connexion de pouvoir de cette portion de AS sur EN, et il faudrait alors faire la différence entre cette portion et le reste de AS.

A.11. La place des coalitions

112La politique étudiée et la formalisation que nous en avons faite montrent le rôle décisif des coalitions à deux moments du processus. D’abord au tout début, dans la première opération, quand des gens d’affaires (AF), des représentants de la communauté afro-américaine (CA) et des administrateurs scolaires (AS) se concertent pour apporter des solutions aux problèmes des écoles publiques. Ensuite, vers la fin du processus, quand une coalition se forme qui regroupe des représentants de la communauté afro-américaine (CA), des administrateurs scolaires (AS) et les enseignants (EN). C’est cette coalition qui permet de débloquer le processus et de faire adopter la politique de décentralisation inspirée du school-based management.

113C’est d’ailleurs la participation de AF, de CA et de AS à ces coalitions qui leur permet de se trouver en position dominante dans le processus. Il n’en est pas de même de EN, qui intervient trop tard pour avoir des connexions de pouvoir sur chacun des autres acteurs.

114On peut se demander si l’importance des coalitions est propre aux politiques qui sont controversées, comme celle de la décentralisation scolaire à Baltimore, ou si ce n’est pas dans un peu toutes les politiques que les coalitions sont déterminantes. Nous penchons (voir Lemieux, 1995) vers cette seconde option, d’autant plus que les coalitions sont présentes dans à peu près toutes les politiques de décentralisation que nous avons étudiées dans cet ouvrage.

A.12. Processus et système fragmentaire des relations de pouvoir

115Quand on les considère hors de leur cadre temporel, les rapports de pouvoir contenus dans le graphe apparaissent comme des fragments d’un système de possibilités qui se réalisent dans les politiques publiques de la ville de Baltimore, au tournant des années 1990.

116Considérée hors du temps, la matrice des connexions de pouvoir comprend des connexions supplémentaires, que nous avons indiquées par un 1 dans la partie supérieure des cases où un 0 se trouve dans la partie inférieure. Par exemple, les électeurs (EL) n’ont pas de connexion dans le temps sur les représentants de la communauté afro-américaine (CA), mais, si on fait abstraction du facteur temps, ils en ont une, indirecte, qui passe par le maire (MA), ce qui apparaît tout à fait plausible. Ils sont donc des acteurs en position dominante dans le système fragmentaire représenté par le graphe, puisque AF était le seul acteur sur lequel ils n’avaient pas de connexion dans le processus.

117Comme le montre la matrice, tous les acteurs sont en position dominante dans le système fragmentaire des rapports de pouvoir. MA, DG, AS, AF et AC étaient déjà en position dominante dans le processus. Ils le demeurent dans le système où non seulement EL se trouve en position dominante, mais aussi CO, CN, EN et DE. Comme dans le cas des électeurs, il apparaît plausible que ces quatre autres acteurs aient, dans un processus politique quelconque de la ville de Baltimore, des connexions sur les acteurs auprès desquels ils n’ont pas émis de pouvoir, dans le temps, au cours de la politique de décentralisation que nous avons étudiée.

A.13. Les enjeux les plus fréquents

118Dans le chapitre 1, puis dans le chapitre 9, nous avons fait la distinction entre le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif, selon qu’il portait sur des normes (n), des postes (p), des leviers de commande (c), ou sur ces autres ressources que sont les supports (s), les effectifs (e) et les informations (i). Nous avons ajouté que les liens (l) échappaient à cette classification, mais qu’ils étaient l’objet du pouvoir qui consiste à former des alliances, au sens général du terme.

119Le Tableau 9 présente une quantification de l’exercice de ces différents types de pouvoir par les dix acteurs que nous avons distingués dans la politique de décentralisation à Baltimore. Un pouvoir de l’un ou l’autre type a été attribué à un acteur quand il a exercé du contrôle sur un enjeu appartenant à ce type.

120Le Tableau montre que les dix acteurs ont exercé au total du contrôle sur 60 enjeux, dont surtout les normes (18 fois) et les leviers de commande (20 fois). Viennent ensuite les liens (8 fois), les informations (6 fois), les postes (5 fois) et les effectifs (3 fois). Les supports sont absents, même s’ils sont le contenu d’autres enjeux, dont les normes, les commandes et les informations.

121Les acteurs qui sont en position dominante dans le processus, soit MA, DG, AS, AF et CA, ont exercé des contrôles plus fréquents que les cinq autres. Leur score varie de 11 à 8, alors que celui des acteurs qui ne sont pas en position dominante varie de 6 à 1. Parmi les acteurs en position dominante, le maire (MA) et le directeur général (DG) sont ceux qui exercent le plus souvent du pouvoir normatif, constitutif ou prescriptif. Chacun des deux en exerce 8 fois, la proportion de ces pouvoirs sur l’ensemble des pouvoirs étant plus élevée chez le maire (8 fois sur 9) que chez le directeur général (8 fois sur n). Viennent ensuite les administrateurs scolaires (AS), avec 6 pouvoirs déterminants sur 9, les représentants de la communauté afro-américaine (CA), avec 5 sur 8, et les gens d’affaires (AF), avec 5 sur 9. Les deux derniers de ces trois acteurs, soit AF et CA, sont ceux qui avec le DG ont contrôlé le plus souvent les enjeux relationnels, ce qui leur a d’ailleurs permis d’améliorer leur position de pouvoir.

Tableau 9. Le nombre des enjeux contrôlés par chacun des acteurs qui ont participé à la politique de décentralisation à Baltimore

Tableau 9. Le nombre des enjeux contrôlés par chacun des acteurs qui ont participé à la politique de décentralisation à Baltimore

122Le caractère déterminant des pouvoirs normatif, constitutif et prescriptif semble donc vérifié par la formalisation que nous avons faite de la politique de décentralisation en faveur des écoles publiques à Baltimore. Comme pour d’autres éléments présentés dans cette Annexe, il faudrait cependant que des analyses plus développées viennent confirmer ces résultats.

A.14. Comment améliorer la méthode

123La méthode, telle que nous l’avons présentée, est loin d’être parfaite. Nous voudrions indiquer, pour finir, comment elle pourrait être améliorée dans ses applications futures.

1241) D’abord, il y aurait lieu d’identifier dans une politique un plus grand nombre d’opérations que nous l’avons fait ici. Nous nous en sommes tenu à un nombre limité d’opérations dans le but d’illustrer la méthode proposée, sans trop allonger l’Annexe. Dans l’avenir, il serait bon d’étudier de façon plus détaillée certaines politiques, pour voir ce que change ou non, dans les propriétés structurales des politiques, l’ajout d’opérations.

125On peut penser que l’ajout d’opérations permettrait, entre autres, de reconstruire une vue moins fragmentaire du système où se déroule une politique. Cet ajout permettrait également d’améliorer les articulations entre les opérations d’une politique.

126L’augmentation du nombre des opérations devrait être faite de façon à ce que la formalisation recouvre davantage l’ensemble des trois sous-processus de l’émergence, de la formulation et de la mise en œuvre, du moins dans le cas des politiques qui traversent ces trois sous-processus. Dans plusieurs des politiques de décentralisation que nous avons étudiées, il y a des différences entre les sous-processus. La formalisation de chacun des sous-processus permettrait de mieux explorer ces différences, qui ne manquent pas d’intérêt dans la recherche d’une meilleure connaissance des politiques publiques.

1272) Même si l’augmentation du nombre des opérations est susceptible de donner une représentation plus adéquate du système politico-sociétal où se déroule une politique, cette représentation sera toujours incomplète si on s’en tient à une seule politique publique. Il y aura donc lieu, pour un système donné, d’arriver à une représentation qui soit la moins fragmentaire possible, en formalisant des politiques appartenant à différents secteurs d’activité. Encore faudrait-il savoir de quel système il s’agit : le système officiel, ou le système effectif, ou les deux ? C’est dire la complexité de cette tâche. La méthode qui a été proposée a au moins le mérite d’indiquer comment pourrait être reconstitué un système et laisse entrevoir l’intérêt qu’il y aurait à montrer comment les processus affectant les politiques publiques viennent actualiser certaines ressources.

1283) Dans la formulation des opérations, nous avons noté les ressources qui en étaient les enjeux. Cette notation a une double limite. D’abord, nous n’avons pas fait la distinction entre les ressources habilitantes et les ressources contraignantes. Évidemment, le contrôle ou non des acteurs impliqués dans une opération est en partie lié au caractère habilitant ou contraignant des ressources attribuées. Un acteur qui ne parvient pas à contrôler une opération sur une ressource qui lui est destinée se retrouve souvent avec une ressource pour lui contraignante. Un acteur qui ne participe à une opération qu’à titre de destinataire peut se voir attribuer aussi bien une ressource habilitante qu’une ressource contraignante. Ensuite, nous n’avons pas noté les atouts dont se servent les destinateurs d’une opération pour chercher à la contrôler. Cette notation, si on la faisait, serait souvent compliquée, étant donné que les sept catégories de ressources que nous avons distinguées peuvent presque toutes servir à certaines opérations. Elle le serait encore plus si on notait le caractère habilitant ou contraignant des atouts.

129Une notation plus développée des enjeux et des atouts, jointe à l’augmentation du nombre des opérations, permettrait de traiter plus adéquatement de l’articulation des rapports de pouvoir les uns aux autres. Elle permettrait, particulièrement, de distinguer des modalités de structurations du pouvoir, selon qu’elles laissent plus ou moins de place à l’autonomie des acteurs dans l’utilisation de leurs atouts.

1304) Les modalités des formes structurales peuvent être classifiées selon leur degré de redondance, une modalité étant d’autant moins vulnérable à un changement de forme qu’elle est redondante. S’il y a pouvoir unilatéral de A sur B, de B sur C, et de C sur A, on a une coarchie plus vulnérable parce que moins redondante que s’il y a pouvoir conjoint dans chacune des trois paires d’acteurs.

131L’étude de ces propriétés de redondance et de vulnérabilité serait tout particulièrement intéressante dans l’ordre du système pour montrer que certaines modalités d’une forme structurale sont proches des modalités d’une forme voisine et qu’il y a pour cela une forte probabilité qu’une transformation structurale se produise. Par exemple, comment se créent dans des stratarchies vulnérables des situations qui font que des acteurs entre lesquels il y avait une connexion dans un seul sens deviennent coimpuissants, dans ce qui est maintenant une hiérarchie ? Ou à l’inverse, comment des acteurs qui étaient dans une situation de coimpuissance parviennent-ils à en sortir et transforment-ils, du coup, une hiérarchie en une stratarchie ?

132La réponse à ces questions aiderait à comprendre comment se transforment les systèmes et les processus de relations de pouvoir dans les politiques publiques et dans d’autres activités politiques.

A.15. L’extension de la méthode à d’autres phénomènes politiques

133Le domaine des politiques publiques n’est pas le seul domaine qui est susceptible de donner lieu à la formalisation des relations de pouvoir. L’application de la méthode pourrait porter sur d’autres domaines, dont celui des organisations. Celles-ci peuvent être considérées comme des systèmes à partir desquels se déroulent des processus, à la différence des politiques publiques, qui sont plutôt des processus manifestant les virtualités contenues dans des systèmes, qu’ils soient officiels ou non.

134Pour ce qui est des systèmes officiels des organisations, les « statuts », quand ils existent, permettent de les reconstituer. Nous l’avons fait dans un article (Lemieux, 1988) portant sur les relations de pouvoir dans un parti politique. Cet exercice s’inspire de l’analyse structurale des lois (Lemieux, 1991).

135Une formulation sommaire des statuts du parti politique en question a permis de montrer que les membres du comité exécutif disposent d’un pouvoir prépondérant, parce qu’ils ont la capacité la plus grande de contrôler les normes et les postes des autres acteurs, alors que ces autres acteurs contrôlent peu les normes et les postes des membres du comité exécutif.

136Dans un tout autre ordre, il n’est pas impensable de procéder à une formalisation des idéologies qui soit proche de l’analyse structurale des mythes de Lévi-Strauss. Les entités ne seraient plus des acteurs, mais des propositions reliées par l’une ou l’autre des seize combinaisons binaires de la logique interpropositionnelle. Le principe d’organisation postulé pourrait être celui de la cohésion ou de l’organisation en blocs, ou encore un autre, propre aux constructions idéologiques.

137La formalisation des opérations par lesquelles se réalisent les politiques publiques permet de traiter de plusieurs questions centrales en science politique : la distinction entre le système et le processus, les relations de pouvoir entre les acteurs et les propriétés structurales de ces relations, les transformations des formes structurales des rapports de pouvoir, l’importance des alliances dans ces transformations. L’extension de l’usage de la méthode à d’autres domaines, dont ceux des organisations et des idéologies, pourra contribuer mieux encore à une science qui doit établir ; par la formalisation et la modélisation, une distance provisoire avec l’objet étudié. Parce qu’en science politique comme dans les autres sciences humaines le chercheur participe à son objet, cette distance provisoire est nécessaire.

138Comme il est nécessaire que la formulation et la modélisation soient fondées dans la théorie, étant entendu, comme l’écrivait Novalis, que si la théorie devait attendre après l’expérience elle ne se ferait jamais.

Table des illustrations

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Titre Tableau 7. Les rapports de pouvoir entre deux acteurs
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Titre Graphique 2. Le graphe des rapports de pouvoir dans la politique de décentralisation à Baltimore
Légende AF : représentants de la communauté afro-américaineAS : administrateurs scolairesCA : représentants de la communauté des affairesCN : coalitionCO : comitéDE : directeur d’écoleDG : directeur généralEL : électeursEN : enseignantsMA : maire
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Titre Tableau 8. Matrice des connexions de pouvoir dans la politique de décentralisation à Baltimore
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Titre Tableau 9. Le nombre des enjeux contrôlés par chacun des acteurs qui ont participé à la politique de décentralisation à Baltimore
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© Presses de l’Université de Montréal, 2001

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