Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir
|Troisième partie. Considérations théoriques
8. Retour sur les propositions de recherche
Texte intégral
1 Les douze politiques de décentralisation étudiées au cours des quatre chapitres précédents sont plus ou moins conformes aux quatre propositions de recherche formulées au chapitre 3. Dans le présent chapitre, nous revenons sur chacune de ces propositions de recherche pour les confronter aux douze politiques étudiées dans le but d’arriver à des constats qui dérivent plus ou moins des propositions. La discussion d’une proposition est suivie d’une brève présentation d’autres travaux sur la décentralisation qui se rapportent à la proposition sous examen. Nous procédons de la même façon pour l’étude de chacune des quatre propositions.
2Ce retour sur les propositions de recherche est destiné à préparer le dernier chapitre, où sera présenté un début de théorisation des politiques de décentralisation, sous forme d’une série d’hypothèses portant sur les relations de pouvoir dans ces politiques.
8.1. La première proposition de recherche
3Rappelons que notre première proposition de recherche prédisait que plus les acteurs non gouvernementaux exercent du pouvoir dans l’émergence d’une politique de décentralisation, plus il y a de chances que soient adoptés les transferts compris dans cette politique.
Tableau 3. Les deux éléments centraux de la première proposition de recherche
Politique |
Acteurs à l’origine de la politique |
Attributions modifiées dans la politique |
Déconcentration au Sénégal (santé) |
organisations internationales |
autorité dans la mise en œuvre |
Déconcentration au Royaume-Uni (santé) |
gouvernement |
autorité |
Déconcentration au Québec (information) |
ministre des Communications |
aucune |
Délégation à Baltimore (éducation) |
coalition extérieure au gouvernement municipal |
aucune |
Délégation en Australie-Occidentale (éducation) |
gouvernement et ministre de l’Éducation |
autorité |
Délégation au Québec (santé) |
gouvernement et ministre de la Santé |
financement, autorité |
Dévolution en Espagne |
gouvernements, |
aucune |
Dévolution en France |
partis et groupes gouvernement |
autorité |
Dévolution aux Pays-Bas (logement) |
directeur général du ministère du Logement |
autorité dans la mise en œuvre |
Privatisation au Royaume-Uni (téléphonie) |
gouvernement |
aucune |
Privatisation en France (télévision) |
gouvernement |
aucune |
Privatisation au Tennessee |
gouvernement de l’État |
financement, autorité |
4Le Tableau 3 présente sommairement, à propos de chacune des douze politiques de décentralisation, les acteurs qui sont à l’origine de la politique et les attributions qui ont fait l’objet de modifications importantes.
5Dans neuf cas sur douze, seuls des acteurs gouvernementaux du système politico-sociétal considéré sont à l’origine de la politique de décentralisation visant à transformer les politiques encadrantes existantes. Les seules exceptions se trouvent dans la politique de décentralisation administrative au Sénégal dont les instigateurs sont des organisations internationales, dans la politique de décentralisation fonctionnelle à Baltimore où l’instigation vient d’une coalition extérieure au gouvernement municipal, et en Espagne où des groupes régionaux participent à l’émergence de la politique de dévolution.
6Le cas du Sénégal est exceptionnel en ce que des acteurs extérieurs au système politico-sociétal sont à l’origine de la politique de décentralisation. La politique adoptée par le gouvernement sénégalais est conforme à ce que voulaient les organisations internationales, mais il n’en va pas de même de sa mise en œuvre. Les résistances des acteurs centraux et périphériques font que les transferts adoptés en matière d’autorité ne sont pas appliqués de façon conforme à la politique officielle. Il y a là un phénomène qui a été souvent observé dans l’analyse des politiques publiques (voir en particulier Bardach, 1977 ; Pressman et Wildavsky, 1984) et dont il faudra tenir compte quand viendra le temps de formuler des hypothèses.
7Dans les deux autres cas, où ce n’est pas seulement le gouvernement qui est à l’origine d’une politique de décentralisation, les instigateurs réussissent assez bien à faire adopter les politiques de décentralisation qu’ils désirent. La coalition qui est à l’origine de la politique de délégation à Baltimore réussit finalement, avec l’aide d’autres acteurs, à faire adopter une politique de décentralisation inspirée du school-based management, qui correspond à peu près à son intention de départ.
8En Espagne, des groupes régionaux, en Catalogne et au Pays Basque tout particulièrement, sont très actifs dans l’émergence de la politique de dévolution. On a vu que la formulation de cette politique a été très négociée, mais qu’elle a abouti à des résultats assez conformes au projet de départ, pour ce qui est des attributions transférées aux régions.
9Dans les neuf cas où ce sont seulement des acteurs gouvernementaux qui sont à l’origine d’une politique de décentralisation, leur succès à la faire adopter est variable. Au Québec, le ministre des Communications fait adopter, sans difficulté, sa politique de déconcentration. Le gouvernement n’a pas à modifier les transferts prévus dans les deux politiques de privatisation globale, au Royaume-Uni et en France, à cause surtout de l’avantage dont il dispose sur les partis d’opposition. Dans les six autres cas des transferts sont modifiés, ce qui tend à confirmer notre proposition de recherche.
10La politique de décentralisation du gouvernement britannique dans le secteur de la santé ne peut être adoptée qu’avec des modifications en matière d’autorité, à cause surtout de l’opposition des médecins, appuyés par l’opinion publique. Même si le gouvernement est l’acteur dominant, selon les règles officielles du jeu, sa position de pouvoir n’est pas très favorable face à un groupe aussi puissant que celui des médecins, dans le système de santé britannique comme dans les autres.
11Le gouvernement québécois se heurte également à la résistance des médecins dans son projet de création des régies régionales de la santé et des services sociaux. Là aussi, des compromis doivent être faits en matière de financement et d’autorité pour que la politique soit adoptée.
12La politique de dévolution, en France, est adoptée avec quelques modifications en matière d’autorité, négociées au Sénat. Même s’il s’agit d’une politique du gouvernement, elle est surtout menée par un ministre, Gaston Defferre, qui réussit à s’allier les élus locaux sur la décentralisation des « pouvoirs ». Elle profite aussi du contexte créé par un changement de président et de gouvernement, tous deux socialistes. Ces phénomènes de conjoncture, qu’on observe aussi en Espagne et aux Pays-Bas, devront être pris en compte dans notre reformulation des propositions de recherche.
13Aux Pays-Bas, la politique de dévolution dans le secteur du logement trouve son origine dans le milieu gouvernemental, à l’occasion d’un changement de ministre, son émergence ne débordant pas ce milieu. L’adoption se fait sans que les transferts d’attributions prévus soient modifiés ; mais, dans sa mise en œuvre, l’autorité des élus locaux est battue en brèche par les fonctionnaires déconcentrés sur le territoire, qui exercent un pouvoir effectif plus grand que ce que prévoient les règles officielles.
14Le gouverneur de l’État du Tennessee présente un projet de sous-traitance applicable à toutes les prisons de l’État. Les deux chambres, quant à elles, sont favorables au principe, mais s’opposent à ce qu’il soit appliqué à l’ensemble des prisons. Des lobbies les appuient et font en sorte que le projet, adopté en 1986, contienne des contraintes à ce point importantes, pour ce qui est du financement et de l’autorité, que ce n’est que six ans plus tard qu’il y aura privatisation partielle d’une des prisons du Tennessee.
15En Australie-Occidentale, ce sont surtout les tergiversations du ministère de l’Éducation qui expliquent que le projet gouvernemental dit « Better Schools » est modifié pour ce qui est du transfert de l’autorité au palier des écoles. Le ministère n’a pas cherché l’appui d’acteurs non gouvernementaux dans l’émergence de la politique de décentralisation de l’autorité qu’il cherchait à instaurer.
Les principaux constats
16En plus de la confirmation partielle de la proposition de recherche, cinq constats principaux se dégagent de l’examen que nous venons de faire des douze politiques, en les confrontant à la première proposition de recherche.
- L’aptitude des promoteurs d’une politique à faire émerger et à faire adopter cette politique dépend de l’ensemble de leurs atouts et non de leurs seuls atouts officiels, statutaires ou actionneurs. Ces atouts, qu’on peut dire effectifs, sont relatifs à ceux des autres acteurs qui participent à la politique de décentralisation considérée. Ainsi, la position du gouvernement ou de la coalition gouvernementale comme acteur dominant dans un système partisan varie selon la position de pouvoir du ou des partis d’opposition.
- Il y a des secteurs sur lesquels portent les politiques de décentralisation, où les acteurs sociétaux occupent des positions de pouvoir plus avantageuses que dans d’autres secteurs. Il en est ainsi du secteur de la santé, où les médecins sont des acteurs puissants. Par contraste, le secteur de l’information administrative ou encore celui du logement ne comprend pas d’acteurs sociétaux dont les positions de pouvoir sont très avantageuses.
- Des acteurs en position dominante dans l’adoption d’une politique de décentralisation sont parfois impuissants à faire en sorte que la mise en œuvre soit conforme à l’adoption. La politique de décentralisation administrative au Sénégal et celle de décentralisation politique aux Pays-Bas illustrent une telle situation.
- Le Tableau 3 montre que les attributions en matière d’autorité sont celles qui font le plus souvent l’objet de compromis ou de négociations, suivies de celles qui touchent le financement. Les attributions en matière d’autorité sont aussi celles où les différences les plus importantes existent entre l’adoption et la mise en œuvre.
- Enfin, des phénomènes de conjoncture, comme le changement d’équipes gouvernementales, favorisent les acteurs qui prennent l’initiative de faire adopter des politiques de décentralisation. Ce point a d’ailleurs été noté par Kingdon (1995) à propos des politiques publiques des secteurs de la santé et du transport.
L’apport d’autres auteurs
17Les politiques de décentralisation des équipes gouvernementales peuvent viser entre autres à assurer l’avantage du parti de gouvernement sur ses adversaires, selon des calculs plus ou moins subtils, et cela sous le prétexte de s’attaquer aux défauts des politiques encadrantes existantes. Ainsi, Wolman (1988) a montré que le gouvernement Reagan, en remplaçant les subventions conditionnelles aux États fédérés par de grands blocs de subventions moins conditionnelles, estimait que les États useraient de leur discrétion pour favoriser davantage les milieux ruraux, plutôt républicains, que les milieux urbains, plutôt démocrates et plus choyés par les politiques fédérales. À la même époque, les politiques de centralisation municipale du gouvernement Thatcher, au Royaume-Uni, s’attaquaient surtout aux milieux urbains tenus par le Parti travailliste, à commencer par la communauté métropolitaine du Grand Londres, supprimée par le gouvernement conservateur.
18Elander et Montin (1990), ainsi que d’autres auteurs, ont aussi noté que le contexte économique et idéologique de la fin des années 1970 et du début des années 1980 avait rendu les gouvernements plus sensibles aux problèmes découlant de la centralisation. On a décentralisé pour refiler aux instances périphériques des fardeaux financiers encombrants dans la lutte aux déficits budgétaires, et aussi parce que l’idéologie néo-libérale comporte un préjugé favorable à la décentralisation. Dans les pays en voie de développement, les politiques de décentralisation seraient la conséquence du processus de démocratisation et de libéralisation (Aziz et Arnold, 1996), quand ils n’ont pas été imposés de l’extérieur, comme au Sénégal, par les mesures dites d’ajustement structurel des organisations d’aide internationale.
19Ces considérations nous amènent à apporter deux ajouts aux constats qui ont été faits à la suite de la discussion de notre première proposition de recherche.
- Il arrive que les transferts prévus dans une politique de décentralisation soient inspirés de calculs partisans, tels que le parti ou la coalition de gouvernement favorise directement ou indirectement par ces transferts les milieux qui les appuient majoritairement.
- Les problèmes tenant aux politiques encadrantes, qui justifient les politiques de décentralisation, sont accentués par des considérations budgétaires ou idéologiques qui inclinent les acteurs dominants à transférer des attributions contraignantes vers la périphérie.
8.2. La deuxième proposition de recherche
20La deuxième proposition de recherche était formulée ainsi : le pouvoir des acteurs de la périphérie dans le déroulement d’une politique de décentralisation est d’autant plus grand qu’est grande la décentralisation existant entre le centre et la périphérie.
21On trouve, dans le Tableau 4, l’état de la centra-décentralisation existant au moment où émergeaient les douze politiques de décentralisation, ainsi que les positions de pouvoir tenues par les acteurs périphériques. On a estimé que ces positions de pouvoir étaient dominantes, codominantes, semi-dominantes et non dominantes, selon que des acteurs périphériques étaient les seuls à dominer dans la politique, qu’ils dominaient avec des acteurs centraux, qu’ils ne dominaient que par rapport à certains enjeux ou qu’ils ne dominaient par rapport à aucun enjeu.
22Le Tableau 4 montre que deux politiques de déconcentration ont émergé dans des systèmes très centralisés, soit celui de la santé au Sénégal et celui de l’information administrative au Québec. La politique de dévolution en direction des régions, en Espagne, émerge elle aussi dans le système très centralisé laissé en place par le régime franquiste, mais il était décentralisé sous le régime républicain qui l’a précédé, ce que les acteurs qui ont participé à la politique ne manquaient pas de rappeler.
23Cette situation, qui n’est pas comparable aux deux précédentes, se traduit par des positions de pouvoir des acteurs périphériques qui sont beaucoup plus favorables en Espagne qu’au Sénégal et au Québec.
24Les leaders politiques régionaux sont les principaux acteurs périphériques dans la politique de dévolution, en Espagne. Leur position de pouvoir n’était pas favorable sous le régime franquiste, mais dans la mesure où ils se réclament de la situation antérieure, sous la République, on peut considérer qu’ils se positionnent de façon beaucoup plus favorable. En fait, ils ont été des acteurs codominants dans le long processus de négociation qui a mené à la décentralisation politique régionale et à la création, sur demande, de communautés dites autonomes.
25Quant aux acteurs périphériques dans les politiques de déconcentration au Sénégal et au Québec, ils sont manifestement non dominants dans l’adoption des politiques. Au Sénégal, le manque de collaboration des professionnels et autres personnels fait de ceux-ci des acteurs codominants dans la mise en œuvre des politiques, par le pouvoir de veto qu’ils exercent dans ce processus.
26Dans trois autres politiques, la situation de départ est celle d’une déconcentration, avec en plus, dans deux cas sur trois, des éléments de délégation ou de dévolution. La politique de privatisation partielle, dans le secteur carcéral, au Tennessee, est formulée dans le but de modifier la situation de déconcentration existante, où les prisons sont administrées par des employés de l’État. Comme c’est généralement le cas aux États-Unis, des groupes à la base de la société interviennent. Ils contribuent par leurs interventions à restreindre le plan de sous-traitance du gouverneur, auquel s’opposent également les élus. On peut considérer que les acteurs de la périphérie sont codominants dans cette politique.
27Au Royaume-Uni, la politique de déconcentration dans le secteur de la santé contient des éléments inspirés de la privatisation. Elle part d’une situation où la déconcentration était mêlée de délégation, en direction des médecins tout particulièrement. Ces acteurs, qui sont puissants dans un peu tous les systèmes de santé, le sont dans la politique étudiée. Exclus de la « communauté » qui gouvernait jusque-là le système de santé, ils obtiennent, sur des enjeux qui les concernent, des concessions du gouvernement, ce qui en fait des acteurs semi-dominants.
Tableau 4. Les deux éléments centraux de la deuxième proposition de recherche
Politique |
Centra-décentralisation existante |
Position de pouvoir des acteurs périphériques |
Décentralisation au Sénégal (santé) |
centralisation administrative |
non dominante dans l’adoption, mais codominante dans la mise en œuvre |
Déconcentration au Royaume-Uni (santé) |
déconcentration et délégation |
semi-dominante |
Déconcentration au Québec (information) |
début de déconcentration |
non dominante |
Délégation à Baltimore (éducation) |
délégation |
codominante |
Délégation en Australie-Occidentale (éducation) |
délégation |
non dominante |
Délégation au Québec (santé) |
délégation |
semi-dominante |
Dévolution en Espagne |
centralisation politique |
codominante |
Dévolution en France |
dévolution et déconcentration |
semi-dominante |
Dévolution aux Pays-Bas (logement) |
déconcentration |
élus et entreprises : non dominante ; fonctionnaires : codominante dans la mise en œuvre |
Privatisation au Royaume-Uni (téléphonie) |
délégation |
non dominante |
Privatisation en France (télévision) |
délégation |
non dominante |
Privatisation au Tennessee (prisons) |
déconcentration |
codominante |
28Aux Pays-Bas, quand survient la politique de dévolution, le secteur du logement est décentralisé politiquement et administrativement au palier provincial. Ce sont les fonctionnaires du palier central et du palier provincial qui exercent le plus de pouvoir dans les négociations qui mènent à l’adoption de plans de rénovation ou de développement au palier local. Les élus locaux et les entreprises ne participent pas à l’élaboration de la politique de dévolution et leur participation à la mise en œuvre est restreinte par les interventions des fonctionnaires déconcentrés. On peut considérer ceux-ci comme codominants dans la mise en œuvre.
29Ces trois cas tendent à montrer, en comparaison avec les trois premiers, que l’état de la centra-décentralisation au départ est significatif pour ce qui est de la position de pouvoir des acteurs périphériques. Si on fait exception du cas particulier de l’Espagne, ces acteurs sont moins bien placés, au Sénégal et au Québec, qu’aux États-Unis, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, ce qui se traduit par un pouvoir moindre dans les politiques qui les concernent. Toutefois, la présence de groupes puissants dans la périphérie, qui n’appartiennent pas à l’appareil gouvernemental, est un facteur qu’il faut également prendre en compte.
30Il n’y a pas moins de cinq politiques de décentralisation qui sont élaborées à partir d’une situation de délégation du centre à la périphérie. Ce sont les trois politiques de décentralisation fonctionnelle, au Québec, aux États-Unis et en Australie-Occidentale respectivement, ainsi que les deux politiques de privatisation au Royaume-Uni et en France.
31La politique québécoise de délégation dans le secteur de la santé et des services sociaux substitue des régies régionales aux conseils régionaux existants. Les médecins, mais aussi des élus locaux mêlés à l’action des conseils régionaux, exercent du pouvoir sur les enjeux qui concernent l’autorité, ce qui fait d’eux des acteurs semi-domi-nants dans la création des régies régionales.
32Le pouvoir des acteurs périphériques est tout aussi important dans la politique qui a mené à une plus grande décentralisation fonctionnelle vers les écoles publiques dans la ville de Baltimore. Les entreprises locales et les représentants des minorités, mais aussi les syndicats d’enseignants sont les acteurs dominants avec le maire et les administrateurs scolaires dans cette politique, inspirée du school-based management, qui augmente le financement et l’autorité des écoles. Il n’en va pas de même toutefois en Australie-Occidentale, où la situation de départ est moins décentralisée qu’aux États-Unis et où le ministre de l’Éducation est moins responsable envers sa base que ne l’est le maire de Baltimore. De plus, la recentralisation du projet effectuée par le ministre a pour effet de démobiliser les acteurs périphériques.
33Les politiques de privatisation dans le secteur des communications, au Royaume-Uni et en France, se distinguent des trois politiques de délégation en ce que la décentralisation fonctionnelle de départ n’est pas de nature territoriale. British Telecom et la TF1 sont des organisations qui couvrent tout le territoire de leurs sociétés respectives. Elles sont en cela plus près du centre que les organisations qui sont décentralisées territorialement, en plus d’avoir des publics moins susceptibles de former des groupes d’intéressés que dans les secteurs de la santé ou de l’éducation. Cela explique que, dans les deux politiques, les acteurs périphériques ont été non dominants.
34Reste la politique de dévolution en faveur des collectivités territoriales et de leurs élus adoptée en France au cours des années 1980. La situation de départ est celle d’une dévolution mêlée de déconcentration, étant donné l’autorité dont disposent les préfets. L’instigateur de la politique, le ministre Gaston Defferre, se présente comme le porte-parole des élus territoriaux, qui appuient majoritairement son initiative. Mais dans l’ensemble, ces élus sont des acteurs semi-dominants. Cette sous-dominance sur des enjeux concernant l’exercice de l’autorité a surtout été le fait des élus du Sénat, qui ont négocié avec Defferre certaines modalités de la réforme. Ces élus doivent être considérés comme des acteurs qui sont à la fois centraux et périphériques par le fait qu’ils représentent la périphérie dans des instances centrales.
Les principaux constats
35Par rapport à la deuxième proposition de recherche, six constats se dégagent de nos analyses.
- Quand les types de décentralisation qui existent dans les situations de départ sont multidimensionnels, la combinaison des deux types existants doit être prise en compte. Ainsi, la déconcentration mêlée de délégation est plus favorable aux acteurs périphériques que la simple déconcentration, comme semble l’indiquer la politique britannique dans le secteur de la santé, comparée aux deux autres politiques de déconcentration. À l’inverse, quand la décentralisation politique est mêlée à la décentralisation administrative, comme c’est le cas en France à l’égard des collectivités territoriales, les acteurs périphériques semblent être en moins bonne position que dans la simple dévolution.
- Les secteurs de politiques publiques font une différence, comme nous l’avons déjà noté dans le constat 1.2. Ainsi les acteurs périphériques sont généralement en meilleure position de pouvoir dans les secteurs de la santé ou de l’éducation que dans les secteurs du logement ou de l’information administrative.
- Il y a aussi des différences d’une société à l’autre. Les groupes d’intéressés dans la périphérie participent davantage à l’élaboration des politiques publiques aux États-Unis qu’en France, quelle que soit la décentralisation existante au moment où émerge la politique. Il est cependant à noter que les deux politiques françaises sont nationales, alors que les deux politiques américaines sont sous-nationales.
- L’étude de la politique de dévolution en Espagne a montré que audelà de la décentralisation existante, les acteurs politiques peuvent se définir par rapport à un état antérieur de la décentralisation, ce qui leur confère des atouts normatifs supérieurs à ceux dont ils disposent dans la décentralisation existante.
- À l’intérieur des limites définies par la décentralisation existante, le leadership d’acteurs périphériques ou d’acteurs centraux favorables à la politique de décentralisation peut lui aussi modifier la situation. La politique de délégation à Baltimore et les politiques de dévolution en Espagne et en France en sont des exemples convaincants.
- Rappelons enfin que, dans le cas de la décentralisation fonctionnelle, la situation de départ semble moins favorable aux acteurs périphériques quand la délégation est non territoriale plutôt que territoriale. Il faudrait voir cependant s’il en est ainsi dans des secteurs autres que celui des communications.
L’apport d’autres auteurs
36Réfléchissant sur la restructuration des gouvernements locaux entreprise au début des années 1990 par le gouvernement conservateur au Royaume-Uni, Leach et Stoker (1997) ainsi que Johnson et Pattie (1996) signalent que les procédures suivies, et non seulement l’état de la décentralisation, peuvent favoriser ou non les acteurs périphériques. Dans le cas britannique, la création d’une commission chargée d’étudier la situation des gouvernements locaux a eu pour effet de mobiliser les acteurs périphériques, dont la position de pouvoir dans la décentralisation existante était assez avantageuse. De plus, les recommandations de la commission n’ont pas manqué d’influencer les positions prises par le gouvernement central. Les deux politiques britanniques que nous avons étudiées, ainsi que la politique de privatisation de TF1 en France et la politique de création des régies régionales au Québec, illustrent elles aussi l’importance des procédures qui, dans ces trois cas, favorisent plutôt les acteurs centraux, parce que la décentralisation existante est limitée.
37Blom-Hansen (1999) et Christensen (2000) montrent, pour leur part, que dans les systèmes multipartistes de sociétés où existe un régime corporatiste développé les acteurs périphériques appartenant à ce régime ont des positions de pouvoir relativement avantageuses dans les politiques de décentralisation. Les réformes qui ne respecteraient pas la logique corporatiste auraient peu de chances d’être adoptées au Parlement. Cependant, dans la politique néerlandaise que nous avons étudiée, la « pillarisation » corporatiste, si elle a été importante dans l’impasse qui a provoqué la politique de décentralisation, n’a pas été un facteur déterminant de l’adoption et de la mise en œuvre de cette politique.
38Deux constats supplémentaires peuvent être ajoutés aux six constats précédents.
- Les procédures suivies dans le déroulement d’une politique de décentralisation ne favorisent les acteurs périphériques que s’ils sont, au départ, dans une position de pouvoir relativement avantageuse dans la centra-décentralisation existante.
- La position de pouvoir des acteurs périphériques peut aussi être conditionnée par la nature corporatiste ou non des acteurs qui prennent part à la politique.
8.3. La troisième proposition de recherche
39Notre troisième proposition de recherche prédisait que lorsque les acteurs ont avantage à former des coalitions dans une politique de décentralisation, plus une coalition comprend des acteurs à la base des deux paliers concernés, en position de pouvoir favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux des deux paliers, plus cette coalition a de chances de contrôler les enjeux qui finalisent son action.
40Le Tableau 5 indique, à propos de chacune des douze politiques, les coalitions qui ont été formées et les acteurs à la base des paliers concernés qu’elles comprenaient, ainsi que le caractère efficace ou non des coalitions, pour ce qui est des contrôles qui finalisent son action.
41Deux politiques n’ont pas donné lieu à la formation de coalitions, du moins d’après les informations dont nous disposons. Ce sont la politique de déconcentration au Québec et la politique de dévolution aux Pays-Bas.
42La politique de déconcentration au Sénégal présente un cas où une coalition atteint ses buts, même si elle ne comprend pas d’acteurs qui sont à la base des deux paliers concernés. La coalition est formée d’organisations d’aide internationale et elle est efficace, du moins dans l’adoption de la politique. Il s’agit là d’un cas exceptionnel dont nous traiterons dans les constats liés à la troisième proposition.
43Dans deux autres politiques, les coalitions comprennent des acteurs à la base des deux paliers concernés, mais elles n’atteignent pas les buts pour lesquels elles ont été formées. En Australie-Occidentale, le directeur de l’école Jardine forme, dans un premier temps, un comité comprenant des administrateurs, des enseignants et des parents. Mais dans un deuxième temps, le directeur s’oppose aux autres membres pour défendre une version beaucoup moins décentralisée du projet ministériel. La coalition n’existe plus à ce moment. On peut considérer qu’elle a été inefficace pour faire adopter le projet premier de décentralisation. En France, quand le gouvernement décide de privatiser TF1, des employés et des journalistes s’allient entre eux pour contrer le projet, mais leur position de pouvoir par rapport aux acteurs centraux est très défavorable. Cette alliance est non efficace, ce qui vient confirmer par la négative notre proposition de recherche.
Tableau 5. Les deux éléments centraux de la troisième proposition de recherche
Politique |
Acteurs coalisés, à la base des deux paliers concernés |
Caractère efficace ou non de la coalition |
Déconcentration au Sénégal (santé) |
aucun |
efficace |
Déconcentration au Royaume-Uni (santé) |
médecins |
efficace |
Déconcentration au Québec (information) |
pas de coalition |
— |
Délégation à Baltimore (éducation) |
entreprises, minorités et enseignants |
efficace |
Délégation en Australie-Occidentale (éducation) |
enseignants et parents |
non efficace |
Délégation au Québec (santé) |
élus locaux, médecins |
efficace |
Dévolution en Espagne |
électeurs |
efficace |
Dévolution en France |
électeurs |
efficace |
Dévolution aux Pays-Bas (logement) |
pas de coalition |
— |
Privatisation au Royaume-Uni (téléphonie) |
électeurs |
efficace |
Privatisation en France (télévision) |
employés et journalistes |
non efficace |
Privatisation au Tennessee (prisons) |
employés, avocats, défenseurs des droits |
efficace |
44Il en va autrement dans la politique de privatisation de British Telecom, où des coalitions conjoncturelles entre les partis au Parlement permettent de trouver des accommodements, en faveur des milieux ruraux tout particulièrement. Les partis sont des organisations qui se trouvent au sommet de l’appareil central de gouvernement, mais qui sont aussi, par leurs adhérents et leurs électeurs, à la base de cet appareil, ainsi d’ailleurs qu’à la base des instances périphériques par rapport à cet appareil. On peut même dire que les adhérents et les électeurs des partis sont parmi les acteurs de la base ceux dont la position de pouvoir est une des plus favorables par rapport aux acteurs gouvernementaux.
45Les coalitions qui se sont formées dans les politiques de dévolution, en Espagne et en France, illustrent ce constat. En Espagne, les coalitions partisanes victorieuses qui se forment au palier national et au palier régional se trouvent dans des positions avantageuses, parce qu’elles représentent des acteurs à la base, aptes à décider du sort des acteurs centraux, dont les partis de gouvernement sont les principaux éléments. Il en est un peu de même en France, quand Gaston Defferre, qui se réclame des élus locaux, arrive à susciter au Sénat des coalitions majoritaires. Dans la mesure où les sénateurs sont représentatifs des électeurs et de l’opinion publique, ces coalitions sont dans une position de pouvoir favorable par rapport au gouvernement socialiste.
46En plus des acteurs partisans, d’autres acteurs à la base peuvent être des membres importants des coalitions formées à propos des politiques publiques. Il en est ainsi des médecins dans les deux politiques où ils interviennent. Au Royaume-Uni, leur association ainsi que les collèges royaux de médecins se coalisent et obtiennent, avec l’appui de l’opinion publique, que le gouvernement revienne sur la décision de restreindre en partie l’autorité déléguée aux médecins. Au Québec, les médecins ainsi que les élus locaux obtiennent une meilleure représentation aux conseils d’administration des régies régionales. Après quoi la coalition des différentes fédérations professionnelles de médecins s’oppose avec succès à la régionalisation des budgets et à l’inclusion des cabinets privés dans les plans d’effectifs médicaux. L’opinion publique, à la base de la société, appuie majoritairement les médecins dans leurs revendications.
47Enfin, les deux politiques américaines de décentralisation que nous avons étudiées donnent lieu à des coalitions. Elles regroupent des acteurs à la base des deux paliers concernés, dont la position de pouvoir, par rapport aux acteurs centraux, est très favorable. À Baltimore, le directeur général du conseil scolaire mobilise des entreprises, des minorités et des enseignants. La coalition finit par obtenir que le programme du school-based management soit appliqué aux écoles publiques. Au Tennessee, l’action d’une coalition formée d’employés des prisons, d’avocats et des défenseurs des droits contribue à mettre en échec le projet du gouverneur d’instaurer la sous-traitance dans l’ensemble des prisons de l’État.
Les principaux constats
48On peut tirer quatre constats à propos des coalitions qui comprennent des acteurs à la base des deux paliers concernés par une politique.
- Dans des systèmes politiques très centralisés, soumis ou non à des acteurs extérieurs, les coalitions, quand elles se forment, ne nécessitent pas pour être efficaces de comprendre des acteurs qui sont à la base des paliers concernés par une politique de décentralisation. C’est le cas au Sénégal. L’absence des acteurs de la base peut cependant expliquer les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre.
- Parmi les coalitions, celles qui incluent des partis politiques ont plus de chances de succès que les autres. Qu’elles soient strictement périphériques ou qu’elles comprennent des partis qui ont un pied dans le palier central et un pied dans le palier périphérique, ces coalitions sont dans une position avantageuse par rapport aux acteurs gouvernementaux du fait qu’elles mobilisent des acteurs qui sont des électeurs pour ces acteurs gouvernementaux.
- D’autres acteurs à la base apportent beaucoup à une coalition à cause de leurs ressources, qu’elles soient normatives, statutaires, relationnelles, humaines, matérielles ou informationnelles. C’est le cas, en particulier, des médecins, qui sont bien pourvus de chacune de ces ressources. Les médecins sont généralement plus populaires dans l’opinion publique que les élus et les administrateurs qui dirigent les instances centrales, ce qui les place dans une position de pouvoir favorable par rapport à ces acteurs. À l’inverse, des acteurs comme les employés d’une instance touchée par une politique de décentralisation, ou encore des journalistes, sont dans une position de pouvoir beaucoup moins favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux.
- Il y a avantage pour une coalition, surtout quand elle ne comprend pas des acteurs puissants à la base des paliers concernés, de rassembler des acteurs qui ont des appuis divers dans la population. Les deux coalitions américaines, dont l’une comprenait des gens d’affaires, des représentants des minorités et des enseignants, et l’autre des employés, des avocats et des défenseurs des droits, illustrent cette diversité avantageuse.
49Sur un plan plus méthodologique, on peut se demander si les coalitions dont il est question dans la proposition sont toujours des coalitions au sens strict, c’est-à-dire des rassemblements concertés et temporaires d’acteurs qui participent à une politique. Certaines d’entre elles, comme celle du Tennessee, ressemblent à des tendances, durables et non concertées, d’autres, comme les coalitions qui incluent les partis et leurs électeurs, ressemblent à des agrégats, incluant des coalitions faites de dirigeants des partis. De façon générale, il s’agit d’alliances, même si leur caractère, le plus souvent concerté et temporaire, fait qu’elles ressemblent davantage aux coalitions qu’aux associations, tendances ou agrégats.
L’apport d’autres auteurs
50Dans un article consacré à la réforme des gouvernements locaux en Angleterre à partir de 1992, Wilson (1996) étudie plus particulièrement les coalitions qui se sont formées à l’occasion des consultations dans le comté de Leicestershire. Ces consultations opposaient l’instance englobante qu’est le comté aux instances englobées que sont les districts, comprenant eux-mêmes des paroisses et des municipalités. Profitant du fait que les audiences révélaient les préférences des acteurs représentant ces différentes instances, les dirigeants du district ont formé une coalition des acteurs favorables au maintien de cette entité, gagnant ainsi de vitesse les opposants, d’ailleurs moins nombreux, qui préféraient le maintien des comtés à celui des districts. Cette diligence à former une coalition ajoute une modalité intéressante à la troisième proposition. On la retrouve dans une certaine mesure à Baltimore ; mais, dans d’autres situations, des coalitions victorieuses sont plutôt formées au cours du processus d’adoption d’une politique.
51Rondinelli (1981), quant à lui, traite des obstacles à la décentralisation dans trois pays africains, la Tanzanie, le Kenya et le Soudan. Ses propos rejoignent, en les développant, ce que nous avons déjà dit à propos du Sénégal. Les politiques de décentralisation menacent les hauts fonctionnaires mais aussi certains leaders locaux et certains propriétaires terriens. Parce qu’ils craignent le pouvoir des fonctionnaires déconcentrés ou encore les dirigeants des nouvelles collectivités territoriales décentralisées politiquement, ces acteurs forment des coalitions, auxquelles se joignent parfois des membres du Parlement, pour s’opposer aux politiques de décentralisation. Ces observations montrent que les coalitions opposées aux initiatives prises par les acteurs centraux peuvent comprendre non seulement des acteurs périphériques, mais aussi d’autres acteurs centraux.
52Nous ajoutons donc deux autres constats à ceux qui sont reliés à la troisième proposition.
- Dans des situations où des acteurs peuvent adhérer à l’une ou l’autre des deux coalitions opposées, il y a avantage pour les promoteurs d’une coalition à gagner de vitesse leurs opposants en formant une coalition avant eux.
- Une coalition opposée à une politique de décentralisation venant d’acteurs centraux peut comprendre, en plus d’un certain nombre d’acteurs périphériques, d’autres acteurs centraux.
8.4. La quatrième proposition de recherche
53La quatrième proposition de recherche affirme que les responsables d’une politique de décentralisation réussissent d’autant mieux à légitimer leur action, par rapport aux problèmes et aux solutions qu’ils définissent dans une politique de décentralisation, que les atouts normatifs qu’ils utilisent sont fondés sur des valeurs plausibles et peu contestables par leurs opposants.
54On trouve dans le Tableau 6, à propos de chacune des politiques, les valeurs utilisées par les responsables, ainsi que le degré de légitimation de leur action au moyen de ces valeurs. La légitimation a été considérée comme très réussie quand elle s’appuyait sur des valeurs plausibles et peu contestées. Elle a été considérée comme réussie quand les valeurs étaient plus ou moins plausibles mais n’ont pas été contestées. Enfin, quand les valeurs ont été contestées, qu’elles aient été plausibles ou plus ou moins plausibles, la légitimation a été estimée comme peu réussie.
Tableau 6. Les deux éléments centraux de la quatrième proposition de recherche
Politique |
Valeurs des acteurs responsables |
Légitimation de la politique |
Déconcentration au Sénégal (santé) |
efficacité, coordination, efficience, participation |
très réussie |
Déconcentration au Royaume-Uni (santé) |
imputabilité, efficience, équité |
peu réussie |
Déconcentration au Québec (information) |
efficience, équité, participation |
réussie |
Délégation à Baltimore (éducation) |
efficacité, équité, participation |
très réussie |
Délégation en Australie-Occidentale (éducation) |
imputabilité, efficience, participation |
réussie |
Délégation au Québec (santé) |
efficacité, participation, représentation |
peu réussie |
Dévolution en Espagne |
imputabilité, responsabilité |
très réussie |
Dévolution en France |
responsabilité |
très réussie |
Dévolution aux Pays-Bas (logement) |
efficacité, coordination, efficience, équité, participation |
très réussie |
Privatisation au Royaume-Uni (téléphonie) |
efficience, équité |
très réussie |
Privatisation en France (télévision) |
imputabilité, responsabilité |
très réussie |
Privatisation aux États-Unis (prisons) |
imputabilité, responsabilité |
réussie |
55Dans les politiques de déconcentration, il n’y a qu’un cas sur trois, celui du Sénégal, où la légitimation par les acteurs responsables peut être évaluée comme étant très réussie. Les arguments des organisations d’aide internationale en faveur de la décentralisation n’ont pas été contestés au moment de l’adoption de la politique. Ils avaient un rapport évident avec les problèmes soulevés et les solutions proposées. C’est l’absence de développement économique et social qui préoccupe les organisations d’aide internationale. Il est dû, selon elles, à la centralisation excessive, aux effectifs administratifs trop nombreux et à la compartimentalisation d’un ministère à l’autre. Des solutions sont imposées dans le but d’arriver à plus d’efficacité, d’efficience et de coordination, et afin de stimuler par la décentralisation une plus grande participation de la base. Ces valeurs étaient tout à fait plausibles, étant donné la définition des problèmes et des solutions.
56Dans la politique de décentralisation, à la fois administrative, fonctionnelle et structurelle dans le secteur de la santé, au Royaume-Uni, le gouvernement est l’acteur dominant, mais il doit composer avec la coalition des médecins, que nous avons estimée comme sous-dominante. Les valeurs exprimées par le gouvernement sont contestées avec un certain succès par les médecins. Face aux nombreux problèmes de fonctionnement du système de santé (déséquilibre entre l’offre et la demande, peu d’incitations à réduire les dépenses, etc.), le gouvernement veut augmenter l’efficacité, l’efficience et l’équité, mais les médecins font valoir qu’il ne pourra en être ainsi si, au nom de l’imputabilité, on réduit leur autonomie et on les rend moins responsables envers leurs patients. La légitimation par le gouvernement est plus ou moins plausible et elle est contestée. C’est pourquoi nous la considérons comme peu réussie.
57Quant à la politique québécoise de déconcentration des services fournissant de l’information administrative, sa légitimation a été plus ou moins plausible, mais non contestée. On peut donc la considérer comme réussie, sans plus. Le ministre et son entourage n’ont pas légitimé bien intensément une politique qui n’a guère rencontré de résistance. Les solutions proposées avaient commencé à être appliquées avec succès sur le terrain. Au début, le ministre réfère aux valeurs de coordination dans la diffusion de l’information, et de participation des citoyens à cette diffusion. Plus tard, le ministère parle d’efficience et d’équité, mais c’est davantage pour justifier les solutions adoptées que pour combattre les problèmes existants.
58Dans les trois politiques de délégation, il n’y en a qu’une où la légitimation par les responsables apparaît comme très réussie : celle qui se déroule à Baltimore dans le secteur de l’éducation. La coalition formée dans la population soulève des problèmes et formule des solutions au nom des valeurs d’efficacité, d’équité et de participation. L’opposition qu’elle rencontre de la part du maire, au début du processus, puis du nouveau directeur général, un peu plus tard, n’est pas légitimée par des valeurs opposées, mais repose plutôt sur un pouvoir de temporisation qui finit par être surmonté.
59La situation est bien différente en Australie-Occidentale. Le ministre de l’Éducation commence par justifier la politique de délégation par des valeurs de participation, puis, quand le projet de décentralisation a été restreint, il parle plutôt d’imputabilité et d’efficience. L’opposition qu’il rencontre étant limitée, il n’a pas à insister beaucoup sur ces deux valeurs, et c’est pourquoi on peut estimer que la légitimation de son action a été réussie, c’est-à-dire a été plus ou moins plausible mais peu contestée.
60Dans la politique de création des régies régionales de la santé et des services sociaux au Québec, les responsables s’emploient peu à légitimer leur action en début de processus. L’allusion est faite à la plus grande efficacité que permettront les régies ainsi qu’à une plus grande participation et à une meilleure représentation de la population. Ces valeurs sont plus ou moins plausibles, étant donné que les régies régionales ne sont pas très différentes des conseils régionaux auxquels elles succèdent. Un peu comme au Royaume-Uni, les médecins s’opposent à certaines mesures, dont ils disent qu’elle menace leur autonomie et par là leur efficacité et leur responsabilité envers la population. La légitimation de l’action par les responsables est peu réussie, parce que plus ou moins plausible et contestée.
61Les trois politiques de dévolution se distinguent des autres en ce que les responsables arrivent dans chacune d’entre elles à légitimer leur action par des valeurs plausibles et peu contestées. En Espagne, les principales valeurs sous-jacentes aux atouts normatifs qu’utilisent les responsables pour traiter des problèmes et des solutions liés à la trop grande centralisation héritée du régime franquiste sont surtout l’imputabilité, de la part des acteurs centraux, et la responsabilité, de la part des leaders régionaux. Un compromis est atteint au terme de nombreuses négociations où les protagonistes de chacun des deux camps légitiment leur action en référant à ces valeurs complémentaires. La légitimation peut être considérée comme très réussie.
62La valeur de responsabilité est aussi au cœur de la légitimation par Gaston Defferre de sa politique de décentralisation. En diminuant l’autorité des préfets, elle augmente celle des élus locaux et du coup leur responsabilité envers leurs publics. Les opposants, qui craignent le déclin de la souveraineté de l’État, et donc de l’imputabilité des collectivités territoriales envers lui, ne réussissent pas à faire valoir leurs atouts normatifs. C’est de façon très réussie que Defferre et ses alliés du Sénat légitiment la politique qu’ils proposent.
63La politique de dévolution dans le secteur du logement aux Pays-Bas a ceci de particulier que les acteurs centraux qui en sont les promoteurs utilisent des atouts normatifs qui réfèrent à plusieurs des valeurs que nous avons distinguées. Pour légitimer leur définition des problèmes et des solutions liés à une centralisation qu’ils jugent excessive, ils font référence aux valeurs de participation, de coordination et d’efficacité, auxquelles s’ajoutent ensuite les valeurs d’efficience et d’équité. Cette légitimation n’est pas contestée, même si dans la mise en œuvre les fonctionnaires résistent à la dévolution. Il y a donc légitimation très réussie de la politique, dans le processus menant à l’adoption tout au moins.
64La légitimation par les responsables est également très réussie dans les deux politiques de privatisation totale, au Royaume-Uni et en France. Au cours du processus de privatisation de British Telecom, l’insistance du gouvernement conservateur sur la valeur d’efficience est dans l’esprit du temps. Elle réfère d’ailleurs aux principes qui guident le gouvernement. Cette valeur est aussi plausible par rapport à la définition des problèmes et des solutions liés à la privatisation. Quand la Chambre des lords oppose la valeur d’équité, le gouvernement l’accepte facilement, car elle fait partie de sa philosophie. Au total, la légitimation de l’action est plausible et peu contestée, et c’est pourquoi on peut la considérer comme très réussie.
65Il en est de même en France dans le processus de privatisation de TF1, d’autant plus que l’opposition socialiste ne pouvait contester de façon plausible un projet qu’elle avait élaboré. Quant à l’opposition des employés de TF1 et des journalistes, elle avait peu de prise sur les valeurs d’imputabilité et de responsabilité, opposées respectivement à la bureaucratisation et la politisation, qui motivaient le gouvernement. La légitimation par les acteurs gouvernementaux a été très réussie, parce que plausible et peu contestée.
66Il y eut davantage de débats aux États-Unis, dans l’État du Tennessee. Le gouverneur de l’État, qui était l’acteur dominant au début du processus, justifia son projet de sous-traitance par la valeur d’efficience plausible face à l’augmentation des coûts dans l’administration des prisons. Les opposants, qui finirent par être les acteurs dominants dans l’adoption de la politique, firent valoir l’imputabilité et la responsabilité, en plus d’exprimer des réserves sur une prétendue efficience qui restait à prouver. Leurs arguments étaient plausibles, mais contestés. Ils ont eu raison du projet de sous-traitance, qui a été très amenuisé. On peut estimer que la légitimation fut réussie.
Les principaux constats
67On peut tirer cinq constats des analyses reliées à notre quatrième proposition de recherche.
- Les acteurs cherchent à légitimer leur action dans les politiques de décentralisation en ayant recours à différents arguments que nous avons pu traduire la plupart du temps dans les huit valeurs retenues. Les valeurs d’imputabilité et de responsabilité, qui renvoient surtout au statut des instances, reviennent assez souvent, mais les valeurs d’efficacité et de coordination, d’efficience et d’équité, ainsi que celle de participation sont elles aussi utilisées assez fréquemment. Par contre, la valeur de représentativité est peu présente dans les politiques que nous avons étudiées, même si elle se rapporte principalement à une attribution, l’autorité, qui est souvent discutée. Il se peut que l’étude d’un plus grand nombre de politiques de décentralisation la fasse apparaître plus souvent.
- Il ne semble pas y avoir de rapport entre la plus ou moins grande complexité d’une politique et le nombre plus ou moins grand des valeurs qui sont mises à contribution. Le choix des valeurs et leur nombre semblent plutôt reliés à la stratégie des acteurs qui cherchent à légitimer leur action, aux adversaires qu’ils affrontent, et à la définition des problèmes et des solutions qu’ils estiment la plus apte à les placer dans une position de pouvoir favorable dans le déroulement de la politique.
- Il y a des politiques de décentralisation, comme celle de déconcentration de l’information administrative au Québec, dont on se dit qu’elles auraient été adoptées de toute façon, même si sa légitimation n’avait pas été faite. Il est sans doute significatif que, même dans ces cas-là, une légitimation, si peu convaincante soit-elle, soit exprimée, laquelle a un rapport aux problèmes et aux solutions inhérents à la politique.
- Dans d’autres politiques, au contraire, la légitimation est importante, étant donné les atouts dont disposent les opposants. Parmi ces derniers, les partis politiques et les médecins nous sont apparus comme tout particulièrement puissants. Les acteurs dominants défendent alors des valeurs plus nombreuses ou plus générales que celles de leurs adversaires, de façon à limiter les revendications de ceux-ci à des points particuliers de la politique de décentralisation. La position de pouvoir des partis d’opposition est cependant atténuée quand ils soutiennent, une fois au gouvernement, la politique de décentralisation à laquelle ils s’opposaient.
- Quand la légitimation d’une politique de décentralisation est très réussie ou réussie, son adoption en est facilitée, mais cela n’assure pas pour autant que la mise en œuvre soit conforme à l’adoption. Les politiques de décentralisation au Sénégal et aux Pays-Bas sont instructives à cet égard.
L’apport d’autres auteurs
68Peu d’auteurs se sont intéressés à la légitimation des politiques de décentralisation au moyen d’atouts normatifs fondés sur des valeurs (pour des considérations générales, voir cependant De Vries, 2000).
69Johnston et Pattie (1996) montrent que la réforme des gouvernements locaux par les acteurs centraux a été justifiée par les valeurs d’efficacité, mais aussi au nom de la clarification des structures et de l’amélioration de la démocratie, ce qui réfère aux valeurs de responsabilité, de participation et de représentativité. Norris (1997), pour sa part, signale qu’une des raisons pour ne pas réformer les gouvernements locaux aux États-Unis réside dans la crainte de s’attaquer à une valeur fondamentale dans la société américaine, soit le respect de la démocratie locale.
70Marks (1996) discute des raisons qui poussent les leaders gouvernementaux à se départir de certaines attributions. D’après lui, ce ne seraient pas tant des raisons normatives que des raisons liées aux intérêts partisans qui les amèneraient à agir ainsi. Nous sommes arrivé à la même conclusion dans une étude de quelques politiques adoptées au nom d’une plus grande responsabilisation des acteurs périphériques (Lemieux, 2000).
71Deux autres constats peuvent donc être ajoutés aux cinq qui précèdent.
- Dans les politiques de décentralisation en direction des gouvernements locaux, les acteurs centraux sont tout particulièrement sensibles aux valeurs d’efficacité, de responsabilité, de participation et de représentativité.
- En plus des valeurs qui motivent les acteurs et auxquelles ils se réfèrent pour légitimer leur action, des intérêts partisans animent les élus qui participent aux politiques de décentralisation.
72Le retour sur les quatre propositions de recherche nous a permis de dégager vingt constats, auxquels se sont ajoutés huit autres constats tirés des travaux d’auteurs qui se sont intéressés aux phénomènes dont traitent les quatre propositions. Ces vingt-huit constats vont être repris au chapitre suivant pour formuler des hypothèses et pour construire un début de théorie des relations de pouvoir dans les politiques de décentralisation.
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