Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir
|Deuxième partie. Analyse de quelques politiques
7. Quelques politiques de décentralisation structurelle
Texte intégral
1 Comme nous l’avons noté au chapitre 2, qui portait sur les politiques de décentralisation, les politiques de décentralisation structurelle peuvent être globales ou partielles. Elles sont globales quand elles consistent à privatiser des organisations publiques, dont certaines ont été nationalisées auparavant. Elles sont partielles quand des organisations déjà décentralisées administrativement, fonctionnellement ou politiquement, sont amenées à privatiser certaines de leurs activités, que ce soit par sous-traitance (contracting out) ou par la voie de « coupons » (vouchers) remis aux usagers. Quand il y a décentralisation structurelle de nature globale, c’est le statut des organisations qui est d’abord visé, et conséquemment le financement et l’autorité ainsi que les compétences. Quand la décentralisation structurelle n’est que partielle, c’est surtout le financement et l’autorité qui sont touchés.
2Nous allons d’abord présenter deux politiques de privatisation globale dans le secteur des télécommunications. La première a pour objet la privatisation de British Telecom, survenue au cours des années 1980, sous le gouvernement Thatcher. La seconde concerne la privatisation, en France, de la chaîne de Télévision française 1 (ou TF1), par le gouvernement Chirac, au milieu des années 1980, après que les socialistes eurent posé les premiers gestes devant mener à cette privatisation. Dans un troisième temps, nous étudierons la politique de privatisation partielle des prisons de l’État du Tennessee, aux États-Unis. Elle a été adoptée au début des années 1990 dans le but de confier à des organisations privées la gestion des prisons.
7.1. La privatisation de British Telecom
3Au début des années 1920, les compagnies privées de téléphone sont nationalisées au Royaume-Uni, par une politique de centralisation structurelle. C’est le Post Office qui est chargé de l’administration du système. On estime, à cette époque, que la nationalisation mettra fin à trente années de concurrence indésirable, tout en permettant que soit sauvegardé l’esprit entrepreneurial (Pitt, 1990).
4Cependant, au cours des années 1930, des critiques s’élèvent contre le dirigisme et l’incompétence des instances administratives chargées du système. Le comité Bridgeman prône une plus grande autonomie financière des compagnies de téléphone. Les débats subséquents, qui durent jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale, vont dans le même sens. Ces débats reprennent après la guerre et conduisent, en 1969, à placer le système de téléphonie sous la tutelle d’une corporation publique et donc d’en faire une organisation autonome, par décentralisation fonctionnelle.
5Même si l’idée de privatiser le système était dans l’air dès cette époque, ce n’est qu’avec l’arrivée du gouvernement Thatcher, en 1979, que s’enclenche le processus qui devait mener à la privatisation. Dans leur programme électoral, les conservateurs estiment que l’intervention accrue de l’État est la cause principale du déclin de l’économie du pays (Moon et al. 1986).
6Dès 1980, le nouveau gouvernement annonce au Parlement son intention d’appliquer son programme de privatisation dans ce secteur comme dans d’autres.
7En 1981, le professeur Beesley, du London Business School, remet au gouvernement un Rapport intitulé Liberalization of the Use of British Telecommunication Network. Il y propose de réintroduire plus de concurrence dans le secteur et va même jusqu’à dire que l’intérêt public serait mieux servi par une vente sans restriction des compagnies au domaine privé.
8Le gouvernement, qui est divisé sur le rapport Bessley, choisit de ne pas suivre cette dernière recommandation. Une loi, le British Telecommunication Act, ouvre cependant la porte à la privatisation en mettant fin au monopole public sur les équipements et en permettant la création de compagnies concurrentes.
9Le Parti travailliste s’oppose au projet de loi, tandis que les deux grands syndicats du secteur ont des vues opposées. L’Union of Communication Workers appuie la position des travaillistes, alors que la Post Office Engineering Union est plutôt favorable au projet de loi.
10À l’intérieur du cabinet Thatcher des ministres veulent aller plus loin, selon les recommandations du Rapport Beesley. Les rumeurs à ce sujet amènent les syndicats de travailleurs à faire campagne contre la privatisation. Ils prétendent que des pertes d’emploi suivront la privatisation, que le public est mieux servi par un système de propriété étatique, et que des bénéfices techniques et économiques découlent de ce mode de propriété.
11En juillet 1982, il y a publication d’un Livre blanc, où est proposé de faire de British Telecom une compagnie par actions, de mettre fin à son rôle exclusif dans l’attribution des permis et de créer un Office des télécommunications qui veillerait à assurer la compétition et les prix justes en matière de téléphonie.
12Le ministère de l’Industrie invite les intéressés à exprimer leurs réactions au Livre blanc. Les syndicats et les « backbenchers » du parti appartenant au gouvernement font part de leurs craintes concernant la suppression de certains emplois et des fonds de pension des employés de British Telecom. Les consommateurs, en particulier dans les milieux ruraux, craignent également qu’avec la privatisation les services soient restreints.
13Ces craintes et d’autres sont soulevées par le Parti travailliste lors de débats, souvent virulents, qui se déroulent à la Chambre des communes sur la proposition gouvernementale. Une commission parlementaire est chargée d’étudier de plus près le projet. Plusieurs tactiques sont utilisées par les représentants du Parti travailliste, mais aussi par les opposants à l’intérieur du parti conservateur, pour allonger les débats. Un travailliste, John Golding, prononce même un discours d’une durée de onze heures !
14Le gouvernement avait toujours dit qu’il ne procéderait pas à la privatisation avant les prochaines élections générales. Elles sont déclenchées en 1983, et reportent au pouvoir le Parti conservateur. La phase finale du processus de privatisation de British Telecom est alors enclenchée.
15Immédiatement après cette réélection, le gouvernement, par la voix de son ministère du Commerce et de l’Industrie, publie un document pour expliquer sa politique en matière de télécommunications. Le document répond aux objections des syndicats et des autres groupes opposés à la privatisation. La création d’une compagnie concurrente à British Telecom, la compagnie Mercury, vient mettre fin à la situation de monopole, même si Mercury n’occupe qu’une petite part du marché.
16Le projet de loi du gouvernement est adopté sans difficulté à la Chambre des communes, mais la résistance est plus grande à la Chambre des lords, où se trouvent plusieurs représentants des régions rurales et des entreprises qui fournissent des équipements à British Telecom. Les lords favorables au Parti travailliste défendent les intérêts des syndicats, mais des coalitions conjoncturelles permettent au projet de loi d’être adopté, non sans que quelque 300 amendements soient apportés.
17La loi reçoit la sanction royale, le 12 avril 1984. Elle autorise la privatisation de British Telecom, tout en créant un Office chargé de surveiller le marché, de faire le suivi des permis accordés et d’être le gardien de la doctrine concurrentielle qui inspire la réforme (Chamaux, 1993 : 136).
18La décentration produite par la privatisation n’est donc pas totale, même si elle est globale plutôt que partielle. Un Office, décentralisé fonctionnellement par rapport au ministère du Commerce et de l’Industrie, surveille l’exercice des compétences de la part de l’organisation maintenant privatisée qu’est British Telecom. L’Office est chargé de surveiller aussi l’organisation concurrente, la Mercury, et les autres organisations éventuelles dans le secteur.
7.2. La privatisation de TF1
19La deuxième politique de décentralisation structurelle se situe, elle aussi, dans le secteur des communications, mais elle concerne une chaîne de télévision plutôt qu’une organisation de téléphonie. Il s’agit de TF1 (Télévision française 1), survenue en France, au terme d’un débat commencé avec l’arrivée d’un gouvernement socialiste en 1981 (sur cette politique, voir Trudel, 1990, et Noam, 1991).
20Comme dans le cas britannique, la privatisation est globale plutôt que partielle, en ce qu’elle fait passer une organisation publique dans le domaine privé. L’idée de la privatisation vient cependant plus tardivement en France qu’au Royaume-Uni. La chaîne TF1 est la première à avoir été créée. Les gaullistes voulaient alors contrer leurs adversaires, qui contrôlaient les médias écrits. Après avoir été rattachée au ministère de l’Information, TF1 acquiert le statut d’une organisation décentralisée fonctionnellement rattachée à un organisme autonome, la Radiodiffusion Télévision Française (RTF), qui devient, en 1964, un Office (ORTF) chargé de la réglementation des organisations du secteur de la radiodiffusion et de la télévision.
21Une deuxième chaîne publique, Antenne z, est créée la même année. Il s’y rajoutera, en 1971, une troisième chaîne, France 3, à vocation régionale. Au lieu de proposer, comme au Royaume-Uni, d’instaurer de la compétition par la privatisation, le gouvernement français veut l’instaurer par la mise en place de plusieurs chaînes publiques. On espère ainsi augmenter l’efficience et diminuer l’influence du gouvernement sur la télévision.
22Les socialistes arrivent au pouvoir en 1981, et procèdent à quelques nationalisations. L’idée de décentralisation et de privatisation est dans l’esprit du temps, aux États-Unis et au Royaume-Uni tout particulièrement. Une commission, présidée par le juge Pierre Moinot, est mise sur pied et remet, en 1982, un document intitulé Rapport de réflexion et d'orientation sur l’audiovisuel. Il y est recommandé que les organisations du domaine soient indépendantes du gouvernement ainsi que des puissances financières.
23Une loi est adoptée le 29 juillet 1982. Elle crée une Haute Autorité, qui doit assurer l’indépendance de l’audiovisuel et le soustraire aux pressions politiques. La loi ouvre aussi la porte au domaine privé, qui a la possibilité d’accéder aux installations audiovisuelles. L’élaboration des cahiers de charge et l’attribution des permis d’exploitation demeurent cependant la prérogative du gouvernement.
24En 1984, la chaîne Canal Plus est créée. Elle est payante et basée sur des principes commerciaux. Certains de ses promoteurs, dont André Rousselet, sont des proches du président Mitterrand. Un certain nombre de recommandations formulées par une commission sous la présidence de Jean-Denis Bredin sont adressées au premier ministre Laurent Fabius, en 1985. Chargée d’étudier la question de la télévision privée, la commission propose la création d’une chaîne privée, organisée en réseau. À moins d’un an des élections législatives, la commission ne juge pas bon de remettre en question l’ensemble du système de l’audiovisuel.
25La Haute Autorité s’oppose aux recommandations de la commission Bredin. Quant au gouvernement, il se contente d’émettre des permis à deux réseaux nationaux de nature commerciale.
26En février 1986, un ancien directeur de l’information de TF1, Jean-Marie Cavada, publie un livre intitulé En toute liberté, où il montre que le petit écran étouffe de sa promiscuité avec les gouvernements et la technostructure.
27À la même époque, un débat s’engage sur l’opportunité de desserrer le contrôle de l’État sur la télévision. À l’intérieur du Parti socialiste, le ministre de la Culture, Jack Lang, s’inquiète des conséquences que pourrait avoir ce desserrement sur la pénétration de la culture américaine. Les adversaires des socialistes, dont l’ancien président Giscard d’Estaing, estiment au contraire que l’État doit se retirer complètement du secteur audiovisuel.
28La défaite des socialistes aux élections législatives de 1986 vient changer la donne dans la régulation du secteur. Dès le 11 avril, le nouveau premier ministre, Jacques Chirac, annonce son intention de faire voter, avant l’été, une loi sur la communication, dont une des ambitions sera de désengager l’État d’un secteur où il pèse trop lourd. Une privatisation d’une partie du service public, ajoute-t-il, devrait permettre à la télévision de mieux se développer.
29Dans cette foulée, le ministre des Communications, François Léotard, dépose un projet de loi relatif à la liberté de communication. Une Commission nationale de la communication et des libertés succédera à la Haute Autorité, à titre d’instance centrale régulatrice du secteur, mais il y aura « élargissement du principe de liberté d’installation et d’exploitation des stations ou réseaux de radio et de télévision afin que se constitue à côté d’un secteur public amenuisé un secteur privé de taille ».
30Le mot « privatisation » apparaît dans le projet de loi. À l’article 58, il est écrit que « sera transféré au secteur privé [...] le capital de la société nationale de programme Télévision française 1 ». Cette chaîne est à ce moment la plus importante des trois chaînes publiques.
31Dans le débat autour du projet de loi, le gouvernement se butte à l’opposition des journalistes et des syndicats de TF1 ainsi que des deux autres chaînes publiques. Il y a grève et arrêt de la programmation, à l’exception de quelques films et nouvelles. Les nouvelles chaînes dites de service public, la Cinq et TV6, demeurent cependant en ondes. Une association de téléspectateurs et d’autres groupes s’opposent aussi au projet, ce qui n’empêche pas la privatisation de TF1.
32En 1987, en plus de la vente de TF1, il y a annulation des permis accordés à la Cinq et à TV6, qui sont remplacées par deux chaînes privées. Pour ce qui est de la vente de TF1, 50 % des parts sont réservées aux grands investisseurs, 40 % au public, et 10 % aux employés.
7.3. La sous-traitance dans les prisons du Tennessee
33La troisième politique de décentralisation structurelle diffère d’abord des deux précédentes par le secteur où elle se produit, soit celui des prisons, très différent de celui des communications. Cette politique est aussi différente des deux autres en ce qu’elle instaure une privatisation partielle, par sous-traitance, plutôt qu’une privatisation globale comme dans les deux cas précédents. La privatisation globale, au sens où nous l’entendons, est d’ailleurs étrangère au système politico-sociétal américain.
34Donahue (1989) estimait, à la fin des années 1980, que seulement 1,5 % de la main-d’œuvre aux États-Unis se trouvait dans des entreprises publiques, alors que cette proportion était de 6,7 % dans les autres pays développés.
35Cependant, des organisations publiques comme les prisons, dont il est difficilement concevable qu’elles soient entièrement privatisées, peuvent l’être partiellement par sous-traitance.
36Cette question a été très débattue aux États-Unis. Déjà au XIXe siècle, plusieurs prisons étaient privées, mais au début du XXe siècle des lois sont votées dans les États pour mettre fin à cette pratique. Toutefois, à partir des années 1970, le nombre des personnes incarcérées augmente rapidement, ce qui relance le débat sur l’existence de prisons privées.
37Généralement, les prisons privées sont la propriété de firmes qui sollicitent des contrats au palier des municipalités, des États, ou même du gouvernement fédéral. Les partisans de cette privatisation partielle font valoir que la gestion par des organisations privées est plus efficiente et qu’elle permet aux gouvernements de faire des économies. Les adversaires opposent à cela plusieurs arguments. Il y a danger disent-ils, que les entreprises carcérales fassent des pressions pour augmenter le nombre des prisonniers, par l’allongement des sentences ou par le resserrement des conditions requises pour la libération avant terme. On craint aussi ce qui peut arriver en cas de grève, de faillite ou de situation d’urgence. Plus généralement, les opposants s’interrogent sur la pertinence pour les gouvernements de confier à des organisations du domaine privé des activités qui sont considérées comme proprement étatiques.
38C’est dans ce contexte que l’équipe Reagan, quand elle arrive à la direction du gouvernement fédéral, en 1981, déclare son intention d’augmenter la privatisation dans les services publics. Avec la récession du début des années 1980, le gouvernement diminue les transferts financiers en direction des États, si bien que ceux-ci en viennent à considérer la sous-traitance comme une façon de faire des économies dans la gestion des services publics.
39Les tribunaux se prononcent, à partir de 1982, sur la constitutionnalité du recours à la sous-traitance dans le secteur carcéral (Sellers, 1993). Un peu plus tard, la commission Grace, créée par le président en 1982, déclare, dans son rapport de 1988, que la sous-traitance est la méthode la plus fructueuse pour assurer la prestation des biens et services fédéraux. Une autre commission, créée par le président, affirme, en 1988, qu’il en est ainsi dans la gestion des prisons, même si plusieurs groupes qui s’étaient présentés devant elle étaient d’avis contraire.
40C’est dans ce contexte que l’État du Tennessee amorce une politique de sous-traitance dans le secteur carcéral. Un des acteurs principaux est la Corrections Corporation of America (CCA), l’entreprise la plus importante dans le secteur carcéral (Schneider, 1999). Cette entreprise a été fondée, entre autres, par un ancien président du Parti républicain du Tennessee, et elle a des liens avec plusieurs leaders politiques et financiers de l’État.
41À ce moment, le Tennessee fait face à une crise dans son système de justice criminelle. Les prisons sont surpeuplées, le taux de violence y est plus élevé que partout ailleurs aux États-Unis et les déficits budgétaires s’accroissent. Un ordre de la Cour enjoint à l’État de réduire le nombre de prisonniers.
42Face à cette situation, la CCA offre de payer 100 millions de dollars à l’État pour un bail de 99 ans et s’engage à gérer l’ensemble du système correctionnel pour adultes. Elle s’engage également à investir 250 millions de dollars pour de nouvelles installations et demande à recevoir 170 millions de dollars par an pour gérer l’ensemble du système, soit approximativement ce qu’il en coûte annuellement à l’État.
43Le gouverneur républicain, Lamar Alexander, est très intéressé par l’offre, d’autant plus que l’opinion publique semble plutôt favorable : 40 % des électeurs appuient le projet, contre 3 2 % qui le désapprouvent.
44Toutefois, plusieurs groupes d’intéressés font du lobbying contre le projet de la CCA. Parmi ces groupes, il y a celui des employés de l’État, des associations d’avocats, une association qui défend les libertés civiles.
45L’assemblée législative de l’État est favorable, en principe, à la sous-traitance, mais pas pour l’ensemble des prisons. Le lobby des opposants a renforcé les réticences des élus. Un projet de loi est adopté, en 1986, mais il ne permet la gestion privée que des prisons à sécurité moyenne. Les restrictions apportées au financement et à l’exercice de l’autorité sont à ce point importantes qu’une seule firme fait une soumission. Quant à la CCA, elle se retire du dossier.
46Ce n’est qu’en 1992 qu’un premier contrat est accordé. La CCA l’obtient, même si une autre firme avait fait, dit-on, une soumission moins élevée. Le contrat consiste à gérer une grande prison étatique, sans plus.
7.4. Ressemblances et différences entre les politiques
Le pouvoir dans l’émergence des politiques
47Dans les trois politiques étudiées, ce sont les gouvernants qui ont mis à l’ordre du jour les problèmes dont les tentatives de résolution devaient mener à des mesures de privatisation globale ou partielle des organisations concernées.
48C’est en France que l’opposition à ces mesures a été la moins grande. Non seulement les acteurs sociétaux ont peu participé au débat, mais à l’intérieur même du système politique les positions de pouvoir des opposants étaient peu avantageuses. Les socialistes avaient posé, dès 1981, les premiers gestes en vue de libérer la télévision publique de l’emprise de l’État. C’était là, selon eux, le principal problème qui découlait des politiques encadrantes régissant la télévision publique. C’est pourquoi ils auraient eu mauvaise grâce de s’opposer trop fermement au projet de privatisation de TF1 annoncé par le gouvernement de droite qui leur a succédé, en 1986. Il y a bien, de façon rituelle en France, une opposition de dernière minute des employés de l’État et de groupes de consommateurs, mais le processus était trop avancé à ce moment pour qu’il puisse être arrêté. L’émergence de la politique, ainsi d’ailleurs que sa formulation, fait peu de place au pouvoir des acteurs non gouvernementaux.
49La privatisation de British Telecom a pour but de résoudre le problème du manque de compétition dû aux politiques encadrantes qui régissent le secteur de la téléphonie. Elle a comporté, comme en France, un transfert important d’attributions. Les mécanismes de surveillance mis en place au moment de la privatisation de British Telecom étaient plus contraignants que ceux qu’on retrouve en France. L’opposition qui s’est manifestée à la Chambre des lords a contesté le poids de ces contraintes. Et puis le Parti travailliste, qui formait l’opposition au gouvernement Thatcher, n’était pas aussi commis à la réforme que l’était l’opposition socialiste en France. Dans les deux cas, les acteurs non gouvernementaux ne participent pas à l’émergence de la politique.
50Le cas américain est bien différent des deux précédents. Le secteur est autre et la privatisation n’est que partielle, par voie de sous-traitance. Elle vise à régler le problème de la hausse des coûts dans le secteur carcéral. L’opposition au projet de sous-traitance vient non pas tant du système politique que de sa base sociétale, c’est-à-dire des acteurs non gouvernementaux. L’opposition s’exprime par le lobbying de groupes d’intéressés. Là position de pouvoir du gouvernement républicain, qui a été l’instigateur du projet, et des deux chambres qui l’appuient s’en trouve affaiblie, ce qui explique que la politique de privatisation ait été fortement réduite.
Le pouvoir des acteurs périphériques
51Le projet de privatisation partielle des prisons du Tennessee s’inscrit dans un système où il y a décentralisation politique du gouvernement fédéral aux États fédérés, et décentralisation administrative de l’État du Tennessee vers les différentes prisons de l’État. Le gouvernement du Tennessee est donc à la fois une instance périphérique, ou mieux, semi-périphérique, par rapport au gouvernement central, et une instance centrale par rapport aux instances pour lui périphériques que sont les prisons.
52Dans la politique de décentralisation structurelle, à l’intérieur de l’État, les acteurs périphériques tels que définis par les politiques encadrantes sont les directions des prisons. D’après les informations dont nous disposons, elles ne sont pas intervenues dans le processus, ce qui tient à la positon dominée qu’elles occupent dans un système de décentralisation administrative peu favorable aux acteurs périphériques.
53Au Royaume-Uni et en France, les entreprises qui ont été privatisées, soit British Telecom et TF1, se trouvent au palier national, à l’intérieur duquel elles sont décentralisées fonctionnellement. Différents organismes autonomes successifs sont chargés de surveiller le fonctionnement de British Telecom et de TF1, qui se trouvent ainsi à être périphériques à la fois par rapport au centre et par rapport aux organismes autonomes décentralisés créés par le centre.
54À titre d’acteurs doublement périphériques, British Telecom et TF1 sont évidemment dans des positions de pouvoir très subordonnées. Dans les deux politiques de privatisation globale, ces acteurs périphériques n’ont exercé aucun pouvoir, sur la place publique tout au moins. Il n’est cependant pas impossible que leurs dirigeants aient cherché à agir dans les coulisses, encouragés entre autres par le livre de Jean-Marie Cavada.
Le pouvoir grâce aux coalitions
55Étant donné le grand écart entre les positions de pouvoir des acteurs centraux et celles des acteurs périphériques qui dirigeaient British Telecom et TF1, il n’était guère utile, de part et d’autre, de former des coalitions. D’après les informations dont nous disposons, les deux organisations faisant l’objet de politiques de privatisation n’ont pas cherché à s’allier avec d’autres acteurs pour contrer ces politiques.
56Au Royaume-Uni, l’opposition est plutôt venue du Parti travailliste, de la Chambre des lords, de certains syndiqués et des consommateurs des régions éloignées. Ils ne forment pas vraiment une coalition, mais plutôt un agrégat qui n’arrive pas à contrer le projet de privatisation, même si des coalitions très conjoncturelles à la Chambre des lords réussissent à adoucir par des amendements le projet gouvernemental.
57En France, l’opposition de « droite » à l’Assemblée nationale ne peut guère s’opposer au projet de privatisation de TF1, puisque c’est elle qui l’a enclenché. L’opposition vient plutôt des syndicats d’employés, des journalistes de TF1 et des autres chaînes publiques ainsi que de groupes de téléspectateurs. Là encore, il n’y a pas vraiment formation d’une coalition, mais des actions convergentes d’un agrégat. Le boycott de la programmation, par certains de ces groupes, n’amène pas le gouvernement à négocier avec les protestataires. La privatisation se fait malgré eux.
58Aux États-Unis, la sous-traitance dans le secteur carcéral est plus contestée que la privatisation au Royaume-Uni et en France. Au Tennessee, les électeurs sont divisés sur la sous-traitance, ce qui se reflète chez les élus. Les dirigeants des instances déconcentrées que sont les prisons sont trop dépendants de leurs supérieurs hiérarchiques pour participer ouvertement à une coalition contre la sous-traitance. Ce sont plutôt les employés de l’État, des avocats, une association de défense des libertés civiles qui se coalisent et obtiennent, par voie de lobbying, que le projet de sous-traitance ne soit pas étendu à l’ensemble des prisons.
La légitimation du pouvoir
59C’est au nom des valeurs d’efficience que le gouvernement Thatcher entreprend de privatiser British Telecom. C’est d’ailleurs cette valeur qui inspire toutes les réformes du gouvernement conservateur. Cette valeur est difficilement contestable, au début des années 1980, les élections de 1983 venant d’ailleurs confirmer que les électeurs britanniques approuvent majoritairement l’action du gouvernement Thatcher.
60L’opposition du Parti travailliste a peu de poids dans les débats. Les acteurs qui, à la Chambre des lords et dans les milieux ruraux, expriment des craintes pour ce qui est de l’équité, une fois que British Telecom sera privatisé, touchent à une corde plus sensible. Les principes d’action du gouvernement Thatcher réfèrent aussi à cette valeur, comme nous l’avons vu à propos de la réforme du système de santé. C’est en donnant des assurances aux milieux ruraux, à l’occasion des débats à la Chambre des lords, que le gouvernement Thatcher arrive à mieux légitimer son action et à rendre sa position à peu près irréfutable.
61En France, la légitimation de la politique de privatisation se présente autrement. Les promoteurs de cette politique font bien valoir qu’ils veulent augmenter l’efficience en instaurant de la compétition à l’intérieur du domaine public, et entre les domaine public et privé ; mais c’est la bureaucratisation et la politisation de la télévision publique qui préoccupent avant tout les socialistes quand ils entreprennent, dans les années 1980, de réformer le système public de l’audiovisuel. Par rapport à nos critères, la bureaucratisation et la politisation renvoient à des défauts dans la responsabilité et dans l’imputabilité. La bureaucratisation signifie un manque de responsabilisation envers les publics à la base, et la politisation signifie que l’imputabilité envers le sommet politique obéit à une logique partisane où les intérêts des partis de gouvernement ont la priorité.
62Quand le gouvernement Chirac entreprend de privatiser TF1, il parle d’un État qui pèse trop lourd sur la télévision publique. Il parle aussi du développement, par la concurrence, de la télévision en général. En faisant ainsi allusion au respect des valeurs de responsabilité, d’imputabilité et d’efficience, le gouvernement légitimait son action et la rendait irréfutable par ses adversaires. Ceux-ci ne pouvaient pas présenter leur opposition de façon plausible, étant donné qu’ils avaient déclenché, quand ils dirigeaient le gouvernement, le processus de privatisation.
63Aux États-Unis, dans l’État du Tennessee, ce sont des soucis d’efficience qui motivent les promoteurs de la sous-traitance dans la gestion des prisons. Face à l’augmentation du nombre de prisonniers et donc des coûts, la sous-traitance apparaît comme une solution. Les adversaires de la sous-traitance expriment des doutes à ce propos, en faisant valoir que les organisations sous-traitantes peuvent faire augmenter les coûts par toutes sortes de moyens. Dans l’État du Tennessee, les groupes les plus actifs dans les débats publics utilisent ces arguments et font valoir également que l’administration des prisons fait partie de la vocation spécifique des gouvernements. On peut interpréter cet argument comme faisant référence à la nécessité de ne pas soustraire de façon excessive, au nom de l’efficience, les dirigeants des prisons à l’imputabilité envers le centre politique.
64En conclusion, on peut dire que les différences entre les trois politiques étudiées tiennent moins au fait que la privatisation qu’elles veulent instaurer est globale ou partielle qu’aux sociétés où elles sont élaborées. La nature fédérale du système politique américain, sa valorisation du domaine privé et la part prise par les acteurs à la base de la société dans les politiques publiques distinguent la politique américaine de privatisation des politiques britannique et française. Ces facteurs pèsent plus lourd que les enjeux débattus, soit la privatisation partielle dans le cas américain, et la privatisation globale dans les deux autres cas.
© Presses de l’Université de Montréal, 2001