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Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

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Vincent Lemieux

Première partie. Concepts et définitions

3. Quatre propositions de recherche

Texte intégral

1 À des fins heuristiques, nous allons formuler quatre propositions de recherche qui touchent à des aspects caractéristiques des politiques de décentralisation dans l’ensemble des politiques publiques. Ces propositions seront testées dans les quatre chapitres suivants, qui portent sur un certain nombre de politiques de décentralisation de nature administrative, fonctionnelle, politique et structurelle. Elles seront ensuite reformulées dans la dernière partie de l’ouvrage, qui est consacrée à des considérations théoriques.

2Étant donné que l’ouvrage traite tout particulièrement des relations de pouvoir dans les politiques de décentralisation, les propositions seront formulées dans ces termes. Elles référeront, chacune, à un des éléments de notre définition du pouvoir. La première portera sur les enjeux des politiques de décentralisation, la deuxième sur les relations entre acteurs centraux et périphériques, la troisième sur les coalitions, et la quatrième sur les atouts normatifs des acteurs.

3Dans une dernière section, les quatre propositions seront reliées entre elles, de façon à montrer qu’elles forment un tout.

3.1. Le pouvoir dans l'émergence des politiques

4Les politiques publiques de décentralisation portent sur l’environnement interne du système politique, et plus particulièrement sur son organisation en instances centrales et en instances périphériques. Comme l’a noté De Vries (2000), les politiques de décentralisation prennent souvent origine dans les déficiences des arrangements institutionnels entre le centre et la périphérie.

5Ces politiques ont pour caractéristique d’être encadrantes d’autres politiques. Ainsi, s’il y a transfert d’attributions de l’instance centrale aux instances périphériques, ou des instances périphériques à l’instance centrale, les politiques publiques et les autres mesures encadrées de ces instances seront modifiées parce que les ressources ne seront plus les mêmes.

6Les problèmes publics qui sont à l’origine des politiques de décentralisation peuvent tenir à des distributions de ressources jugées insatisfaisantes entre les instances centrales et périphériques, mais elles peuvent tenir aussi aux mesures encadrées et aux distributions de ressources qu’elles produisent. Les acteurs touchés par ces politiques encadrantes ou encadrées sont non seulement les dirigeants des gouvernements concernés, mais aussi les acteurs non gouvernementaux. Toutefois ceux-ci ne sont pas toujours en position de participer à l’émergence des politiques de décentralisation.

7L’exercice du pouvoir dans les politiques publiques commence par le contrôle des opérations par lesquelles sont portés à l’ordre du jour gouvernemental les problèmes de distribution de ressources devant faire l’objet d’une politique. On peut penser que les transferts prévus dans cette politique auront d’autant plus de chances d’être adoptés que des acteurs non gouvernementaux participeront à l’émergence de la politique. Il y a là un double avantage : d’une part, la politique n’apparaîtra pas comme la seule affaire du gouvernement et, d’autre part, elle tiendra compte d’un plus grand nombre de problèmes.

8Nous présumons donc que plus les acteurs non gouvernementaux exercent du pouvoir dans l’émergence d’une politique de décentralisation, plus il y a de chances que soient adoptés les transferts compris dans cette politique.

3.2. Le pouvoir des acteurs périphériques

9Les politiques de décentralisation ont ceci de spécifique que les instances qui font l’objet de transferts sont dans un rapport donné de centra-décentralisation avec celles d’où vient le transfert. Ils sont les uns par rapport aux autres dans des positions d’acteurs dominants, d’intermédiaires ou d’acteurs dominés, selon différentes modalités définies par les structurations concrètes des relations de pouvoir. Ces positions de pouvoir dépendent des atouts de pouvoir dont disposent les acteurs périphériques, comme l’ont montré Rhodes (1981) et Elander (1991) dans des travaux dont nous avons déjà fait état. Une position de pouvoir avantageuse à cet égard augmente les chances d’un acteur d’exercer du pouvoir dans une politique de décentralisation.

10Par exemple, les positions de pouvoir des acteurs périphériques ne seront pas les mêmes si une politique de décentralisation concerne des organismes autonomes existants plutôt que des collectivités territoriales.

11Le Tableau 1, au chapitre précédent, indique que les acteurs des instances périphériques seront dans une meilleure position de pouvoir dans la décentralisation politique que dans la décentralisation fonctionnelle. Leurs positions de pouvoir seront encore moins bonnes dans la décentralisation administrative.

12Nous présumons pour cela que le pouvoir des acteurs de la périphérie dans le déroulement d’une politique de décentralisation sera d’autant plus grand que sera grande la décentralisation existante entre le centre et la périphérie.

3.3. Le pouvoir grâce aux coalitions

13Les positions de pouvoir des acteurs dans les politiques de décentralisation, telles qu’établies par la centra-décentralisation existante, sont à l’origine des coalitions qui se forment ou non entre eux. Dans certains cas, les acteurs du centre sont à ce point dominants que d’éventuelles coalitions entre les acteurs de la périphérie ne leur permettent pas de renverser ou d’atténuer cette dominance. Il peut cependant arriver que les acteurs du centre soient divisés entre eux, qu’ils se regroupent en coalitions opposées, ou encore que leur dominance soit restreinte par rapport aux acteurs de la périphérie.

14Quand il en est ainsi, les acteurs périphériques ainsi que les acteurs centraux ont intérêt à former des coalitions qui permettent d’améliorer leurs positions de pouvoir et d’influencer ainsi les politiques de décentralisation, davantage que s’ils avaient agi de façon isolée, ou encore à l’intérieur d’une autre coalition (Lemieux, 1998). Les acteurs appartenant aux publics qu’ont en commun les acteurs gouvernementaux des deux paliers sont des participants importants de ces coalitions, surtout si la coopération de ces acteurs de la base est nécessaire aux acteurs gouvernementaux des deux paliers pour se maintenir en position dominante, ou encore pour y parvenir.

15C’est pourquoi nous présumons que lorsque les acteurs ont avantage à former des coalitions pour augmenter leur pouvoir dans une politique de décentralisation, plus une coalition comprendra d’acteurs à la base des deux paliers concernés, en position de pouvoir favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux des deux paliers, plus cette coalition aura de chances de contrôler les enjeux qui finalisent son action.

3.4. La légitimation du pouvoir

16Les politiques de décentralisation sont souvent très débattues. Non seulement les normes, au sens où nous les entendons, finalisent ces politiques comme d’ailleurs toutes les autres politiques, mais elles sont utilisées dans les débats à titre de critères d’évaluation de la décentralisation. Le caractère assez peu scientifique de l’application des critères leur donne un tour polémique, certains critères apparaissent plus plausibles que d’autres, selon les valeurs dominantes qui sont dans l’« esprit du temps » (à ce sujet, voir Lemieux, 1996 ; et De Vries, 2000).

17Ashford (1977) a proposé à ce sujet que les valeurs au nom desquelles les acteurs cherchent à exercer du pouvoir doivent être plausibles, c’est-à-dire susceptibles d’être applaudies. C’est ainsi qu’ils légitiment leur action, en exerçant un pouvoir normatif sur les acteurs qu’ils cherchent à convaincre.

18Dans la section 2.4 du chapitre précédent, huit critères d’évaluation ont été distingués, soit l’imputabilité et la responsabilité, l’efficacité et la coordination, l’efficience et l’équité, la participation et la représentativité. Il y aurait sans doute lieu de distinguer d’autres critères, mais nous nous en tiendrons à ceux-là dans la suite de l’ouvrage. Ils suffiront à montrer comment les débats autour de la désirabilité ou non de décentraliser sont marqués par les atouts normatifs des acteurs. Ils s’en servent non seulement pour légitimer leur action, mais aussi pour tenter de la rendre irréfutable contre des adversaires actuels ou éventuels.

19Il y a plus. L’accord implicite ou explicite autour de certaines normes est, avec les liens personnels et les avantages recherchés, le ciment des coalitions qui se forment dans les politiques de décentralisation comme dans les autres. Les normes font généralement référence aux critères valorisés dans l’évaluation de la décentralisation, étant entendu que dans une société et à une époque données certaines valeurs sont plus plausibles que d’autres. Les normes utilisées doivent aussi être telles qu’elles soient difficilement contestables par les opposants, actuels ou éventuels.

20Nous présumons donc que les acteurs responsables d’une politique de décentralisation réussissent d’autant mieux à légitimer leur action par rapport aux problèmes et aux solutions qu’ils définissent que leurs atouts normatifs se fondent sur des valeurs plausibles et peu contestables par leurs opposants.

3.5. Les liens entre les propositions

21Les quatre propositions ont d’abord cette propriété de se fonder sur des traits caractéristiques des politiques de décentralisation parmi les politiques publiques. Premièrement, les politiques de décentralisation prennent origine, généralement, dans les problèmes que créent les politiques encadrantes et les mesures encadrées pour les acteurs gouvernementaux et les acteurs non gouvernementaux, d’où l’importance que ces derniers soient en position de participer à l’émergence de ces politiques. Deuxièmement, les acteurs périphériques qui participent à une politique de décentralisation se trouvent dans des rapports de pouvoir avec les acteurs centraux qui sont définis par les politiques de centra-décentralisation existantes. Troisièmement, quand les acteurs qui participent à une politique de décentralisation ont avantage à former des coalitions, les acteurs à la base, qui sont les publics des dirigeants des instances centrales et des instances périphériques, occupent une position stratégique décisive à condition qu’ils soient en position favorable par rapport aux acteurs gouvernementaux des deux paliers. Quatrièmement, étant donné l’importance des critères d’évaluation de la décentralisation dans les politiques de décentralisation, des atouts normatifs plausibles par rapport à la définition des problèmes et des solutions sont indispensables aux responsables des politiques pour légitimer leur action de façon à la rendre difficilement contestable par leurs adversaires actuels ou éventuels.

22D’autres traits, sans doute, peuvent être considérés comme caractéristiques des politiques de décentralisation, mais ceux-là sont suffisamment pertinents, nous semble-t-il, pour guider nos analyses de ces politiques.

23Rappelons enfin que les quatre propositions ne sont que des propositions de départ, formulées en vue de guider la recherche. Il ne s’agit pas tant, dans la suite de l’ouvrage, de les confirmer ou de les infirmer que de les enrichir dans le but de fonder sur elles un début de théorie politique de la décentralisation.

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