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  • 2. Les politiques de décentralisation
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    Plan

    Plan détaillé Texte intégral 2.1. Les attributions et leurs modalités 2.2. Les types de décentralisation 2.3. Trois aspects politico-sociétaux de la décentralisation 2.4. Les critères d'évaluation de la centra-décentralisation Notes de bas de page

    Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    2. Les politiques de décentralisation

    p. 35-52

    Texte intégral 2.1. Les attributions et leurs modalités Le statut Les compétences Le financement L’autorité Le pouvoir normatif, constitutif, prescriptif et allocatif 2.2. Les types de décentralisation La décentralisation administrative ou déconcentration La décentralisation fonctionnelle ou délégation La décentralisation politique, ou dévolution La décentralisation structurelle, ou privatisation 2.3. Trois aspects politico-sociétaux de la décentralisation Les paliers dans les régimes fédéraux Le recoupement des publics Les variations dues à l’environnement 2.4. Les critères d'évaluation de la centra-décentralisation Notes de bas de page

    Texte intégral

    1 Les politiques de centralisation et de décentralisation concernent des situations qui sont plus ou moins centralisées ou décentralisées, et ce par des mesures qui portent sur des attributions transférées du centre à la périphérie ou de la périphérie au centre. Les attributions sont les enjeux des politiques de centralisation ou de décentralisation, mais elles sont aussi une partie des atouts que les acteurs utilisent dans les relations de pouvoir où se jouent ces politiques.

    2Étant donné que cet ouvrage porte principalement sur les politiques de décentralisation, nous allons nous intéresser surtout aux transferts des ressources du centre à la périphérie. Dans la première section, nous décrivons les attributions qui caractérisent la décentralisation, soit le statut des organisations concernées, leurs compétences, leur financement et leur autorité.

    3La deuxième section présentera les différents types de décentralisation qui peuvent être distinguées à partir des modalités de chacune des attributions. C’est ainsi que la distinction sera faite entre la décentralisation administrative, la décentralisation fonctionnelle, la décentralisation politique et la décentralisation structurelle.

    4La troisième section soulignera quelques traits politico-sociétaux qui touchent les relations entre le centre et la périphérie. On y traitera des paliers qui sont en position de centre ou de périphérie dans une collectivité. La distinction sera faite à cet égard entre les régimes unitaires et les régimes fédéraux. Le recoupement des publics des instances centrales et des instances périphériques sera aussi souligné, ainsi que certaines variations dues à l’environnement.

    5Huit critères d’évaluation de la décentralisation seront présentés dans la quatrième section. Ils permettent d’évaluer les avantages et les inconvénients de la centralisation et de la décentralisation, et en particulier ceux des différents types de décentralisation.

    2.1. Les attributions et leurs modalités

    6Parmi les attributions des instances décentralisées, on distingue généralement le statut des instances, leurs compétences, leur financement et leur autorité. Ces attributions sont des atouts qu’utilisent les instances dans leurs opérations sur des ressources considérées comme des enjeux. On parle souvent de « pouvoirs » et de « responsabilités » pour désigner ces deux aspects de l’action des instances décentralisées1.

    Le statut

    7Le statut des instances décentralisées leur confère des atouts statutaires plus ou moins habilitants dans leurs relations avec le centre. Il s’agit là de l’attribution la plus générale. Elle détermine en partie les autres attributions. On peut définir le statut par le degré de dépendance organisationnelle où se trouve l’instance périphérique par rapport à l’instance centrale, les transferts consistant à diminuer la dépendance par la décentralisation, ou à l’augmenter par la centralisation. Quatre catégories peuvent être distinguées à cet égard, qui correspondent aux quatre types de décentralisation que nous présenterons dans la section suivante.

    8Premièrement, dans la décentralisation administrative, l’instance périphérique est une organisation territoriale déconcentrée d’une organisation administrative et se trouve ainsi très dépendante par rapport au centre. Deuxièmement, dans la décentralisation fonctionnelle, l’instance périphérique est une organisation dite « autonome » par rapport au centre. Elle est alors assez dépendante, étant donné que le centre a un pouvoir de tutelle sur elle. Troisièmement, dans la décentralisation politique, l’instance périphérique est assez peu dépendante du centre parce que dirigée par des élus, davantage responsables envers leur base électorale qu’envers le centre. Quatrièmement, dans la décentralisation structurelle, l’instance périphérique est plus ou moins dépendante du centre. Elle l’est peu quand elle appartient au domaine privé, qu’il soit marchand ou communautaire, elle l’est davantage quand elle appartient au domaine public, mais est « privatisée » dans l’une ou l’autre de ses attributions autres que le statut.

    Les compétences

    9Les compétences renvoient aux secteurs d’activité où les instances décentralisées ont des « responsabilités » à propos d’enjeux référant à différentes catégories de ressources. Les compétences peuvent porter sur un seul secteur d’activité ou sur plusieurs secteurs.

    10Il n’existe pas de typologie universellement acceptée des secteurs d’activité qui font l’objet des compétences centralisées ou décentralisées. À titre indicatif, on peut signaler, en la modifiant légèrement, celle qui est adoptée par le Fonds monétaire international pour classifier les dépenses gouvernementales. Neuf grands secteurs sont distingués, qui renvoient à différentes catégories d’enjeux :

    1. le secteur de la défense, de l’ordre et de la sécurité publique ;
    2. le secteur de l’enseignement ;
    3. le secteur de la santé et des services sociaux ;
    4. le secteur de la sécurité sociale ;
    5. le secteur des loisirs, de la culture et des cultes ;
    6. le secteur de l’environnement ;
    7. le secteur des transports et des communications ;
    8. le secteur du logement et des équipements collectifs ;
    9. le secteur des affaires et des services économiques.

    11Ces secteurs sont différents les uns des autres pour ce qui est de leur impact sur les différents publics. Ainsi, le secteur de la santé et des services sociaux touche, à un moment ou l’autre, tous les individus ou presque dans le public, alors que le secteur de la sécurité sociale en touche une moins grande proportion.

    12Trois traits de ces secteurs semblent pertinents pour ce qui est de leur propension à être centralisés ou décentralisés (Lemieux, 1997 : 57-60). D’abord, l’existence ou non d’effets de débordement ou d’extraterritorialité par rapport à un territoire donné. Ensuite, la lourdeur ou non du financement requis pour réaliser les activités du secteur. Enfin, le caractère plutôt technique ou instrumental de ces activités par rapport à leur caractère plutôt culturel ou expressif. Par exemple, les activités de défense, parce que très extraterritoriales, très coûteuses et très techniques, seront généralement centralisées dans un système politique étatique, alors que les activités récréatives, culturelles ou religieuses, parce que peu extraterritoriales, peu coûteuses et peu techniques, seront généralement décentralisées. Il y a évidemment, en ces matières, des variations d’une société à l’autre, sur lesquelles nous reviendrons dans la dernière section du chapitre.

    13En plus des secteurs d’activité, il faut aussi considérer, à l’intérieur des compétences, les fonctions qui sont exercées par les organisations décentralisées. La décentralisation dans le secteur de la santé n’a pas la même ampleur selon qu’elle consiste à créer des conseils régionaux chargés de transmettre de l’information en direction du centre, ou selon qu’elle met plutôt en place des régies régionales qui ont aussi des fonctions d’allocation et de commandement.

    14On peut distinguer à cet égard les sept fonctions de la célèbre liste dite du POSDCORB de Gulick (1937 : 12,-15). On aurait ainsi :

    1. les fonctions de planification (planning)-,
    2. les fonctions d’organisation (organizing) ;
    3. les fonctions de recrutement (staffing) ;
    4. les fonctions de commandement (directing) ;
    5. les fonctions d’interconnexion (co-ordinating) ;
    6. les fonctions de renseignement (reporting) ;
    7. les fonctions de budgétisation (budgeting).

    15Généralement, plusieurs fonctions sont confiées aux organisations déconcentrées. Il s’agit le plus souvent des fonctions de commandement, d’allocation et d’information. Quand il y a décentralisation fonctionnelle, une seule fonction peut être décentralisée. C’est le cas des organisations consultatives, qui n’ont qu’une fonction d’information. Il arrive aussi que plus d’une fonction soit décentralisée, mais toujours les fonctions sont bien définies et sont souvent apparentes dans la dénomination même de l’organisation. C’est pourquoi ce type de décentralisation est considéré comme de la décentralisation fonctionnelle.

    16Quand il y a décentralisation politique, toutes les fonctions sont décentralisées, de façon partielle tout au moins. Ainsi, les fonctions d’orientation et d’organisation sont décentralisées, mais pas de façon totale, puisque le centre se garde généralement la possibilité de commander l’action des collectivités locales ou régionales qui ont fait l’objet de décentralisation, ainsi que la possibilité de les réorganiser. Il en est de même des autres fonctions. Ce dédoublement des fonctions entre le centre et la périphérie est beaucoup plus limité, pour ne pas dire inexistant, dans le cas de la décentralisation structurelle, du moins quand elle est globale plutôt que partielle.

    Le financement

    17Les transferts en matière de financement peuvent consister ou bien à attribuer des leviers de commande aux instances décentralisées, ce qui les autorise à prélever elles-mêmes de façon autonome des sommes d’argent auprès de leurs contribuables, ou bien à leur attribuer des subventions, c’est-à-dire des supports financiers, conditionnels ou non conditionnels dans leur utilisation.

    18On peut distinguer quelques grandes catégories de sources de financement des instances centrales et des instances périphériques. Ces catégories peuvent faire l’objet de transferts, selon des modalités très variables. Il y a :

    1. les taxes directes imposées aux personnes physiques ou aux personnes dites « morales » ;
    2. les taxes indirectes sur les biens, services ou transactions, dont la tarification ;
    3. les taxes foncières sur la propriété immobilière ;
    4. les autres taxes (impôts de capitation, etc.) ;
    5. les autres revenus de nature non fiscale (revenus des entreprises publiques, amendes, confiscations, ventes) ;
    6. les subventions et les transferts provenant d’autres paliers de gouvernement, qui sont conditionnels ou non conditionnels.

    19Comme dans le cas des deux autres attributions, à savoir le statut et les compétences, on peut établir le degré de dépendance des instances périphériques par rapport à leur instance centrale. Il est mesuré par les sources de financement autonomes dont dispose une instance périphérique. Il y a de grandes différences à cet égard, les situations extrêmes étant celles des services administratifs déconcentrés, financés entièrement par le centre, et celle des entreprises privatisées dont toutes les sources de financement sont autonomes par rapport au centre. Entre ces deux extrêmes, on trouve une grande variété de situations.

    L’autorité

    20Il y a lieu de distinguer l’origine de l’autorité et l’exercice de l’autorité. C’est ainsi que les attributions en matière d’autorité concernent d’une part le choix des dirigeants qui sont détenteurs d’autorité, et d’autre part l’exercice de l’autorité par les dirigeants. Les transferts ont pour objet ou bien des ressources statutaires et actionneuses attribuées aux acteurs habilités à désigner les personnes qui occuperont les postes d’autorité, ou bien des leviers de commande attribués aux détenteurs de ces postes dans leurs relations avec leurs publics.

    21Les détenteurs d’autorité qui dirigent les instances décentralisées peuvent être désignés par le centre ou par la périphérie. Quand ils sont désignés par la périphérie, ce peut être par la base des instances concernées, ou encore par le sommet, comme cela arrive, par exemple, dans des entreprises qui ont été privatisées.

    22L’autorité peut être exercée dans l’adoption ou dans l’application des mesures de régulation. Elle porte sur des lois et des règlements, comme dans les États fédérés, sur des règlements seulement, comme dans les autres instances décentralisées politiquement, ou sur de simples « résolutions ». La décentralisation de l’exercice de l’autorité se fait selon des combinaisons variables. Ainsi, en Allemagne et en Suisse, contrairement à d’autres fédérations, les États fédérés exercent de l’autorité dans l’application des politiques adoptées par l’État fédéral, en plus d’en exercer dans l’adoption des politiques relevant de leur champ de compétences.

    Le pouvoir normatif, constitutif, prescriptif et allocatif

    23On peut distinguer quatre niveaux de pouvoir selon la nature des ressources qui sont les enjeux des transferts d’attributions : le pouvoir normatif, le pouvoir constitutif, le pouvoir prescriptif et le pouvoir allocatif (Lemieux, 1989), le premier niveau étant plus déterminant que le deuxième, et celui-ci étant plus déterminant que le troisième, qui est lui-même plus déterminant que le quatrième.

    24Le pouvoir normatif porte sur les règles et valeurs qui orientent les transferts d’attributions, en matière de statut, de financement et d’autorité. À cet égard, il détermine, partiellement tout au moins, le pouvoir exercé sur toutes les autres ressources. La détermination n’est que partielle parce que le pouvoir sur les autres ressources ne manque pas d’alimenter le pouvoir normatif (Lemieux, 1996).

    25Le pouvoir constitutif porte sur les ressources statutaires. Dans le domaine de la centra-décentralisation, il s’agit du statut des instances et des postes à l’intérieur de ces instances. Le pouvoir constitutif s’exprime par des interventions concernant la dépendance ou l’indépendance organisationnelle des instances centrales et périphériques, les unes par rapport aux autres. Quand, par exemple, la direction d’un ministère décide de créer des bureaux régionaux et supprime ou modifie en conséquence certains de ses services centraux, elle exerce un pouvoir constitutif. Ce pouvoir suppose toujours des normes, sous-jacentes aux enjeux statutaires. Dans l’exemple que nous venons de donner, les normes peuvent consister dans la responsabilisation des administrations envers leurs publics, dans la recherche d’une plus grande efficacité, etc.

    26Le pouvoir prescriptif, quant à lui, porte sur les leviers de commande des acteurs périphériques. Il y a pouvoir prescriptif, de nature habilitante, quand des acteurs centraux accordent à des acteurs périphériques la capacité de percevoir des taxes auprès de leurs contribuables ou d’élire leurs dirigeants. De même, les compétences des acteurs périphériques peuvent faire l’objet du pouvoir prescriptif. Soit les compétences en sécurité publique. Quand elles sont décentralisées, des leviers de commande sont attribués aux instances périphériques. Comme pour ce qui est du pouvoir constitutif, des normes sont sous-jacentes au pouvoir prescriptif. Par exemple, la centralisation des commandes en matière de sécurité publique sera justifiée à partir de valeurs de coordination et d’efficience.

    27Il y a, enfin, le niveau allocatif, qui a pour objet des supports, en particulier financiers, des effectifs ou des informations. Il s’exprime par des subventions, par des transferts de ressources humaines, par de la diffusion d’informations dans un sens ou dans l’autre. Des normes diverses inspirent ces transferts, dont celle d’équité.

    28On aura noté que les ressources relationnelles, ou liens, sont les seules auxquelles nous n’avons pas fait allusion à propos des quatre niveaux de pouvoir. Comme les normes et les informations, elles peuvent difficilement être contrôlées selon des règles officielles. Elles n’en demeurent pas moins fort importantes, en particulier dans la formation des alliances, comme nous l’avons vu au chapitre précédent.

    2.2. Les types de décentralisation

    29Nous reprenons, pour établir les différents types de décentralisation, la typologie proposée par l’Organisation mondiale de la santé (Mills et al., 1991) ainsi d’ailleurs que par Rondinelli (1981) : la décentralisation administrative (ou déconcentration), la décentralisation fonctionnelle (ou délégation), la décentralisation politique (ou dévolution), et la décentralisation qu’on peut nommer structurelle (ou privatisation). Une politique donnée de décentralisation peut comprendre plus d’un de ces types. Par exemple, il peut y avoir déconcentration et dévolution à la fois. On dira alors que cette politique est multidimensionnelle. Quand une politique ne comprend qu’un type, on dira qu’elle est unidimensionnelle.

    30À l’inverse, on peut parler de centralisation administrative, de centralisation fonctionnelle, de centralisation politique et de centralisation structurelle, pour désigner le mouvement contraire, de la périphérie en direction du centre. Les deux mouvements pris ensemble peuvent être considérés comme des mouvements de centra-décentralisation. Le terme « structurel », qu’on ne trouve pas dans l’ouvrage de Mills, vise à distinguer le quatrième type des précédents, en insistant sur la transformation dans la structure de la centra-décentralisation qui est introduite par le passage du domaine public au domaine privé.

    La décentralisation administrative ou déconcentration

    31La déconcentration, ou décentralisation administrative, se caractérise par des instances périphériques dont le statut est très dépendant par rapport à celui de leurs instances centrales, l’instance déconcentrée faisant partie d’une administration dirigée par le centre.

    32Étant donné que les organisations administratives sont le plus souvent unisectorielles, les compétences attribuées aux instances périphériques ont généralement cette caractéristique. Mais la déconcentration peut être multisectorielle, comme c’est le cas des préfectures dans le modèle français. Les ressources financières sont entièrement fournies par le centre.

    33De même, la désignation des dirigeants est une attribution qui demeure centralisée, et l’exercice de l’autorité par les instances périphériques se limite à l’application des lois et règlements ainsi qu’à l’élaboration et à l’application de résolutions qui peuvent en découler.

    La décentralisation fonctionnelle ou délégation

    34Dans la centra-décentralisation fonctionnelle, ou délégation, les instances périphériques ne font pas partie de l’organisation à laquelle elles sont reliées. C’est pourquoi on les décrit comme des organismes autonomes par comparaison avec les organismes administratifs. Cette autonomie est cependant limitée, si bien que ces organisations sont assez dépendantes par rapport au centre.

    35La décentralisation de ce type est considérée comme fonctionnelle parce qu’elle se caractérise principalement par les fonctions qui sont confiées aux instances périphériques dans un secteur déterminé. Si on reprend la typologie de Gulick (1937 : 12-15), on peut dire que les organismes consultatifs ont des fonctions de renseignement, que les régies ont des fonctions de commandement, que les sociétés ou entreprises d’État ont des fonctions de budgétisation, etc. Les organismes autonomes, comme les organismes administratifs, peuvent exister dans à peu près tous les secteurs d’activité que nous avons distingués. On les trouve au palier « national » d’une société politique, ou encore aux paliers régional ou local.

    36Le financement des instances décentralisées fonctionnellement est très variable. Il peut provenir entièrement du centre ou, dans le cas des entreprises publiques, provenir entièrement, ou presque, de la base de l’instance périphérique. Dans d’autres cas, le financement peut provenir en partie du centre et en partie de la base.

    37La désignation des dirigeants est elle aussi variable. Il arrive que tous les détenteurs d’autorité soient désignés par le centre, mais il est fréquent aussi que les dirigeants soient désignés en partie par le centre et en partie par l’instance périphérique, que ce soit par les acteurs du sommet ou de la base. Quant à l’exercice de l’autorité, il porte ou bien sur l’application de lois ou de règlements adoptés au centre, ou sur l’adoption et l’application de résolutions propres à l’instance périphérique.

    La décentralisation politique, ou dévolution

    38Il y a lieu de distinguer dès le départ deux sous-types d’instances décentralisées politiquement. Il y a d’abord les États fédérés, dont on verra dans la section suivante qu’ils sont des instances à la fois périphériques et centrales, habilitées à adopter des lois dans leurs champs de compétences. Il y a ensuite les autres collectivités territoriales, qui peuvent adopter des règlements, mais pas des lois. Dans les deux cas, et surtout dans le premier, les instances décentralisées politiquement sont assez peu dépendantes par rapport au centre.

    39Contrairement aux deux types de décentralisation précédents, qui sont généralement unisectoriels, la décentralisation politique est multisectorielle. Elle est aussi multifonctionnelle, car il y a décentralisation de toutes les fonctions ou de la plupart d’entre elles. Ainsi, les compétences d’un État fédéré ou d’une collectivité territoriale dans le secteur de l’ordre et de la sécurité publique supposent la maîtrise de toutes les fonctions, ou presque, qui sont rattachées à ce secteur.

    40Les instances décentralisées politiquement ont généralement une grande autonomie de financement, mais qui n’est pas totale. Des transferts ou des subventions, conditionnels ou non conditionnels, viennent, des instances supérieures. Ces allocations peuvent même représenter dans le cas des collectivités territoriales, plus de la moitié de leurs recettes.

    41C’est dans la dévolution que l’autorité est la plus décentralisée. De façon générale, les dirigeants sont désignés par la base et l’exercice de leur autorité porte sur des règlements et parfois même sur des lois (dans les États fédérés).

    La décentralisation structurelle, ou privatisation

    42La décentralisation structurelle, ou privatisation, consiste à transférer dans le domaine privé des organisations du domaine public, ou encore à confier à des organisations du domaine privé des fonctions remplies par des organisations du domaine public, que ce soit par le recours à des organisations volontaires, par de la sous-traitance, ou par l’allocation de coupons (vouchers) pouvant être utilisés dans des organisations privées.

    43Dans le premier cas, qui est celui de la privatisation globale, l’instance périphérique acquiert un statut de non-dépendance par rapport à ce qui était son instance centrale. Dans le second cas, qui est celui de la privatisation partielle, la non-dépendance est limitée.

    44Les instances privatisées ou les associations utilisées à des fins de privatisation ont généralement des compétences unisectorielles et disposent de toutes ou d’à peu près toutes les fonctions dans l’usage de leurs compétences.

    45Le financement devient entièrement autonome dans le cas de la privatisation globale, mais des subventions étatiques demeurent toujours possibles. Lorsqu’il y a privatisation partielle, l’autonomie du financement n’existe pas ou est très limitée.

    Tableau 1. Les caractéristiques des attributions des organisations décentralisées

    Caractéristiques de l’organisation décentralisée

    Décentralisation administrative (déconcentration)

    Décentralisation fonctionnelle (délégation)

    Décentralisation politique (dévolution)

    Décentralisation structurelle (privatisation)

    Statut

    organisation très dépendante par rapport à une organisation centrale

    organisation assez dépendante par rapport à une organisation centrale

    organisation assez peu dépendante par rapport à une organisation centrale

    organisation plus ou moins dépendante par rapport à une organisation centrale

    Compétences

    généralement unisectorielles, pour plusieurs fonctions

    unisectorielles, pour des fonctions bien définies

    multisectorielles, pour l’ensemble des fonctions

    unisectorielles, pour l’ensemble des fonctions

    Financement

    les recettes viennent entièrement du centre

    selon les cas, les recettes viennent surtout du centre ou surtout de la base

    les recettes, généralement, viennent surtout de la base

    les recettes viennent du centre (sous-traitance) ou de la base

    Autorité

    désignation par le centre, et pouvoirs dans l'application (lois ou règlements)

    désignation par le centre ou par la base, et pouvoirs dans l’adoption (résolutions) ainsi que dans l’application

    désignation par la base, et pouvoirs dans l’adoption (lois ou règlements) ainsi que dans l’application

    désignation par le sommet, et pouvoirs dans l’adoption (résolutions) ainsi que dans l’application

    46La désignation des dirigeants des organisations faisant l’objet de privatisation est faite par ces organisations elles-mêmes, selon différentes modalités. Les organisations privatisées n’exercent leur autorité que par des résolutions. Dans le cas de la privatisation partielle, elles appliquent les lois, règlements ou résolutions adoptés par l’instance centrale à laquelle elles sont reliées.

    47Le Tableau 1 résume les caractéristiques des quatre types de décentralisation pour ce qui est de leur statut, de leurs compétences, de leur financement et de leur autorité.

    2.3. Trois aspects politico-sociétaux de la décentralisation

    48Les relations entre le centre et la périphérie prennent place dans des systèmes politico-sociétaux, si bien que la décentralisation y emprunte des modalités particulières qui affectent les relations de pouvoir entre les acteurs. Nous allons signaler trois de ces modalités qui semblent tout particulièrement importantes.

    Les paliers dans les régimes fédéraux

    49Dans les régimes fédéraux, les instances qui sont situées immédiatement sous le palier supérieur ne sont pas à proprement parler des instances périphériques par rapport à une instance centrale. Les États fédérés sont, comme l’État fédéral, des centres dont les attributions en matière d’autorité comprennent la capacité officielle de légiférer dans les matières où ils sont souverains, qu’il s’agisse des compétences, du financement ou de l’autorité elle-même. Dans les régimes unitaires, les instances situées immédiatement sous l’instance supérieure n’ont pas cette capacité législative. Elles n’ont qu’un pouvoir de réglementation, découlant de lois adoptées par l’instance supérieure.

    50C’est pourquoi nous avons proposé (Lemieux, 1997) de nommer semi-périphériques les instances correspondant aux États fédérés, et semi-centrale l’instance correspondant à l’État fédéral. Le terme de semi-central exprime l’idée que l’État fédéral doit composer avec les autres instances que sont les États fédérés, et le terme de semi-périphérique exprime l’idée que les États fédérés ne sont pas que périphériques par rapport à l’État fédéral.

    51En tenant compte de cette différence entre les régimes fédéraux et les régimes unitaires, on peut parler de politiques de centralisation ou de décentralisation à l’intérieur des régimes fédéraux. Il y a politique de centralisation quand des attributions sont déplacées du palier semi-périphérique des États fédérés au palier semi-central de l’État fédéral, et il y a politique de décentralisation quand des attributions sont déplacées du palier semi-central de l’État fédéral au palier semi-périphérique des États fédérés.

    52Le secteur de la santé au Canada fournit un exemple d’une situation qui est à la fois centralisée et décentralisée selon les attributions qui sont considérées. Au cours des années 1960 et 1970, l’État fédéral définit ses compétences dans ce secteur, de façon à assurer le maintien du système canadien d’assurance-maladie d’un État fédéré à l’autre. Il définit cinq principes qui doivent être respectés par les États fédérés (les provinces), soit la gestion publique du système des soins de santé, l’intégralité des soins offerts, la couverture universelle auprès des bénéficiaires, la transférabilité d’un État fédéré à l’autre et l’accessibilité aux soins.

    53En échange de ce pouvoir normatif centralisé sur les normes à respecter dans l’exercice des compétences par les États fédérés, l’État fédéral décentralise certaines attributions en matière de financement. Cette décentralisation est cependant restreinte, non seulement parce qu’elle consiste en subventions plutôt qu’en capacité de prélever des ressources financières, mais aussi en ce que l’utilisation des subventions est elle-même soumise à des normes. En particulier, elles ne peuvent être utilisées pour couvrir certaines dépenses, dont celles liées à la surfacturation de la part des médecins.

    Le recoupement des publics

    54La décentralisation a ceci de particulier que les publics des instances décentralisées recoupent ceux de l’instance centrale, même si c’est pour des mesures de régulation qui sont différentes d’un palier à l’autre. Dans le cas d’une instance périphérique ou semi-périphérique particulière, le recoupement n’est évidemment que partiel, l’ensemble des instances périphériques ou semi-périphériques ayant par contre des publics qui recoupent entièrement ceux de l’instance centrale.

    55Les recoupements sont encore plus complexes si on considère non pas un des types de décentralisation existant sur un territoire, mais l’ensemble des types. Ainsi, dans un territoire donné, il y a généralement des instances décentralisées de nature administrative, de nature fonctionnelle, de nature politique et de nature structurelle. Non seulement les publics de chacun de ces types d’instances décentralisées recoupent ceux de l’instance centrale, mais les publics de chacun des types d’instances décentralisées se recoupent partiellement entre eux. Par exemple, les publics d’un bureau administratif régional recoupent ceux d’une collectivité locale, ou encore les publics d’un organisme autonome recoupent ceux d’une organisation privée, décentralisée structurellement.

    56Ces recoupements des publics ont des conséquences sur les politiques de décentralisation. Les acteurs les plus actifs dans ces publics se trouvent en effet dans des positions stratégiques d’où ils peuvent exercer un pouvoir décisif dans les politiques de décentralisation, surtout si elles sont très débattues.

    Les variations dues à l’environnement

    57Les types et les modalités de décentralisation varient selon les collectivités où ils prennent place. Il en est de même des configurations formées par leurs différentes combinaisons. Parmi les éléments constitutifs des collectivités qui permettent d’expliquer les variations observées, on peut distinguer la taille des collectivités, leur composition sociale, les institutions politiques et la culture, y compris les idées dominantes d’une époque.

    58De Vries (2000) a montré que l’attention portée à la décentralisation était plus grande, en Europe, dans les pays de grande taille que dans les pays de plus petite taille. Toutefois, la taille explique, en partie seulement, le nombre de paliers de centra-décentralisation politique. Pour prendre deux cas extrêmes dans les régimes fédéraux, on peut comprendre qu’il y ait un palier de plus aux États-Unis qu’en Suisse. Aux États-Unis, il y a le palier de l’État fédéral, celui des États fédérés, celui des comtés (qui n’est pas toujours un palier de décentralisation politique) et celui des municipalités. En Suisse, on n’a que le palier de l’État fédéral, celui des cantons et celui des communes. Il n’y a que deux fois plus d’États fédérés aux États-Unis qu’en Suisse, pour une population trente-huit fois plus nombreuse. Du côté des régimes unitaires cette fois, il y a un palier de plus en France qu’au Royaume-Uni, même si la population est à peu près la même dans les deux pays. Il y a quatre paliers en France, soit le palier national, le palier régional, le palier départemental et le palier communal, alors qu’au Royaume-Uni il n’y a que le palier national, celui des comtés et celui des districts. On pourrait multiplier les exemples qui montrent que la taille de la population ou du territoire n’expliquent que très peu les variations dans l’organisation de la décentralisation politique.

    59La composition sociale de la population est associée à la nature du régime politique et aux modalités de la décentralisation politique qui s’ensuivent. Dans tous les régimes fédéraux, il y a hétérogénéité linguistique, ethnique ou religieuse dans la composition de la population. C’est le cas des États-Unis, du Canada, de la Suisse, mais aussi de l’Allemagne, de l’Inde et de l’Australie. L’évolution de la Belgique vers un régime fédéral s’explique aussi de cette façon.

    60Dans les régimes unitaires, l’homogénéité est généralement plus grande. On pense à la France et au Japon. Quand il y a une hétérogénéité tenant à des communautés minoritaires bien découpées dans l’espace, comme c’est le cas au Royaume-Uni avec l’Écosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord, ou encore en Espagne avec la Catalogne et le Pays Basque, on a souvent des régions plus ou moins autonomes avec leurs modalités propres de décentralisation politique.

    61Comme nous l’avons déjà noté, les régimes fédéraux se distinguent des autres en ce que le palier des États fédérés n’est que semi-périphérique par rapport au palier de l’État fédéral. De plus, les paliers politiques situés sous celui de l’État fédéré sont toujours décentralisés par rapport à lui et non par rapport à l’État fédéral, alors que dans des régimes unitaires comme celui de la France, tous les paliers politiques sont décentralisés par rapport au palier supérieur, qui est celui de l’État.

    62La culture politique peut aussi être source de variations. Les cultures politiques élitistes, comme en France, au Royaume-Uni, en Inde ou au Japon, sont sources de centralisation, que le régime politique soit unitaire ou fédéral, alors que des cultures plus égalitaires, comme aux États-Unis ou dans les pays Scandinaves, sont sources de décentralisation.

    63Les facteurs culturels expliquent également que, dans certains secteurs comme ceux de l’enseignement et de la santé, des pays aient recours à la décentralisation politique, alors que d’autres ont plutôt recours à la décentralisation fonctionnelle. En Amérique du Nord, les États américains et les provinces canadiennes ont généralement recours à la décentralisation fonctionnelle, alors qu’en Europe les États fédérés ou les régions de certains régimes unitaires confient plutôt les compétences en matière d’enseignement ou de santé à des instances de décentralisation politique. Dans le cas de l’enseignement, les relations entre l’Église et l’État peuvent expliquer, ces différences. Là où un État laïc a affirmé sa supériorité par rapport à l’Église ou aux Églises, le recours à la décentralisation politique va davantage de soi que là où les Églises ou d’autres groupes résistent à la politification de l’enseignement.

    64Tous les facteurs qui viennent d’être signalés se combinent pour donner à la décentralisation une configuration variable d’un pays à l’autre. Les politiques de décentralisation qui agissent sur ces configurations en sont tributaires, non sans qu’elles présentent des caractéristiques particulières par rapport aux autres politiques publiques.

    2.4. Les critères d'évaluation de la centra-décentralisation

    65Les critères d’évaluation de la centra-décentralisation ne manquent pas (voir en particulier Rondinelli, 1981 : 135-136 ; et De Vries, 2000). Il en existe des listes plus ou moins longues, qui ont le plus souvent un caractère arbitraire, des critères étant ajoutés aux autres en l’absence de toute justification théorique. Dans un ouvrage sur la décentralisation (Lemieux, 1997), nous avons tenté de suppléer à cette carence en proposant six critères qui se rapportent aux trois types d’attributions autres que le statut, soit les compétences, le financement et l’autorité. Nous reprenons ici cette typologie en y ajoutant deux critères se rapportant surtout au statut des instances décentralisées.

    66Les huit critères sont divisés en quatre paires de deux critères. Chacune des paires se rapporte principalement à un des quatre types d’attributions. À l’intérieur des paires, les deux critères sont plus ou moins opposés, l’un des deux ayant un caractère relativement étroit, alors que l’autre a un caractère relativement large. Le Tableau 2 présente les quatre paires de critères, le type d’attributions auquel chacune renvoie principalement et la nature étroite ou large du critère.

    Tableau 2. Huit critères d’évaluation de la décentralisation, selon le type d’attributions auquel ils se rapportent principalement, et selon leur caractère relativement étroit ou large

    Principale attribution concernée

    Caractère relativement étroit

    Caractère relativement large

    Statut

    imputabilité

    responsabilité

    Compétences

    efficacité

    coordination

    Financement

    efficience

    équité

    Autorité

    participation

    représentativité

    67L’imputabilité est un critère qui renvoie à la reddition de comptes des instances décentralisées auprès du centre dont elles dépendent plus ou moins. C’est le statut de ces instances qui définit l’ampleur de l’imputabilité à laquelle elles sont tenues. Ainsi, l’imputabilité est plus grande dans la décentralisation administrative ou dans la décentralisation fonctionnelle que dans la décentralisation politique. À l’inverse, la responsabilité renvoie aux réponses données à la base, dans la périphérie. Elle est plus grande dans la décentralisation politique que dans la décentralisation administrative ou dans la décentralisation fonctionnelle. Ajoutons que, d’un certain point de vue, la responsabilité comprend l’imputabilité, étant donné que les dirigeants du centre sont généralement désignés par les électeurs à la base.

    68L’efficacité réfère surtout à l’exercice des compétences, et plus précisément à l’atteinte des objectifs visés dans un secteur donné de compétences. Il peut s’agir du développement des loisirs, de l’amélioration de l’état des rues, d’une sécurité publique renforcée, etc. L’efficacité renvoie généralement à un exercice sectoriel et donc relativement étroit des compétences, ce qui laisse entière la question de la coordination horizontale des compétences exercées. Les compétences peuvent être exercées chacune de façon efficace, sans qu’elles soient suffisamment coordonnées, avec les dédoublements ou, au contraire, la négligence à traiter de problèmes intersectoriels que cela entraîne.

    69Dans l’ordre du financement, l’efficience est aujourd’hui un critère incontournable. Proche de l’efficacité, elle réfère à la minimisation des coûts pour une quantité donnée de biens ou de services fournis. Par exemple, si on développe les loisirs, qu’on augmente la sécurité publique, ou qu’on améliore l’état des rues, encore faut-il que ce soit au coût le plus bas possible. Comme l’efficacité dont elle est proche, l’efficience a un caractère plutôt étroit. On lui oppose souvent le critère plus large de l’équité, qui réfère non pas tant à des biens et services égaux pour tous qu’à un certain équilibre entre les biens et services que les citoyens sont en droit d’attendre et leur capacité de contribuer au financement de ces biens et services.

    70Par rapport à l’autorité des instances décentralisées, la participation est un critère souvent invoqué. Il s’agit de la participation au choix des dirigeants, mais aussi aux politiques et autres actions publiques où les instances décentralisées exercent leur autorité. Même si la participation est relativement élevée, il n’est pas assuré que les acteurs qui participent aux choix des dirigeants ou à la production des politiques publiques soient représentatifs de la base. Par exemple, si au moment des élections les jeunes de 18 à 29 ans ont un taux de participation beaucoup moins élevé que leurs aînés, la représentativité est limitée. La représentativité a un caractère plus large que la participation, qui peut être forte dans certains segments de la population, sans qu’elle le soit dans l’ensemble des segments.

    71On verra dans la suite de l’ouvrage que ces critères sont utilisés, de façon plus polémique que scientifique, dans les débats autour des politiques de centra-décentralisation. La valeur de ces critères varie selon les idées dominantes d’une époque et aussi selon les secteurs d’activité qui font l’objet des politiques publiques. Ce sont des atouts souvent indispensables dans les relations de pouvoir auxquelles donnent lieu les politiques de décentralisation.

    Notes de bas de page

    1 Les « pouvoirs » et « responsabilités » ainsi entendus ont un sens un peu différent des concepts de pouvoir et de responsabilité tels que nous les utilisons dans cet ouvrage.

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    Lemieux, Vincent. « 2. Les politiques de décentralisation ». In Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir. Montréal: Presses de l’Université de Montréal, 2001. doi:10.4000/books.pum.12366.
    Lemieux, Vincent. « 2. Les politiques de décentralisation ». Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir, Presses de l’Université de Montréal, 2001, https://doi.org/10.4000/books.pum.12366.

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