Conclusion

p. 221-231


Texte intégral

1En définitive, qu’a-t-on appris de l’observation attentive du processus de désengagement de la sécurité du revenu au Canada entre 1975 et 1995 ? D’abord, nous pouvons établir qu’à longue échéance tous les programmes sont vulnérables au désengagement et sujets à une redéfinition significative des droits. Grâce au déploiement et à la poursuite de stratégies pendant plusieurs années, la plupart des obstacles qui avaient semblé insurmontables au début du processus de désengagement ont été finalement contournés. À longue échéance, tous les programmes sont sujets à une redéfinition fondamentale.

2Les obstacles au désengagement n’ont pas pour autant un effet nul. Au contraire, les rigidités structurelles des programmes retardent l’entrée en vigueur du processus et réduisent la portée du désengagement de façon non négligeable. Le cas de la SV en particulier indique que les effets de rétroaction ont restreint considérablement la portée du désengagement programmatique et retardé l’amorce de celui-ci. Les prestations financières pour enfants, qui ne présentent aucune rigidité, ont été, quant à elles, la cible du désengagement beaucoup plus tôt que les autres programmes, le poste budgétaire consacré à ce régime ayant été réduit de façon brutale.

3Ensuite, si les obstacles au désengagement ne sont pas immuables, c’est que les dirigeants poursuivent des stratégies à longue échéance, adaptées à la nature du terrain politique de chaque programme, pour les contourner et minimiser les coûts politiques du désengagement. Le gouvernement fédéral conçoit et poursuit un ensemble de stratégies (dissimulation, division, compensation) dont certaines visent plus étroitement la mise en vigueur d’une réforme (par exemple, l’annonce différée de mesures restrictives), alors que d’autres visent une réorientation à plus longue échéance (encourager les solutions privées de retraite ou accroître la participation au marché du travail). La nature et l’agencement de ces stratégies sont associés à l’existence (ou l’inexistence) de lock-ins et d’appuis aux différents régimes ainsi qu’aux arrangements institutionnels spécifiques à chaque programme. Pour un programme sans rigidités fortes (ou lock-ins) ni appuis, les stratégies de dissimulation sont plus limitées et plus efficaces que dans les autres programmes, les compensations offertes par les autorités fédérales étant plus faibles. Enfin, les arrangements institutionnels particuliers entre Ottawa et les provinces concernant l’assistance sociale font en sorte que les stratégies sont conçues en fonction des provinces plutôt que des clientèles ou coalitions d’appuis au régime.

4Enfin, nous pouvons établir également que le processus de désengagement est nettement distinct du processus de l’expansion de l’État providence. La « nouvelle politique » de l’État providence implique un nouvel agencement des facteurs associés aux transformations observées. Nous avons constaté que les élites administratives ont joué un rôle prépondérant dans les années 1960 et 1970, mais qu’elles n’ont opposé aucune résistance au désengagement. Les groupes sociaux ont été traditionnellement peu influents en matière de sécurité du revenu, mais ils ont acquis une importance nouvelle. Ils ont réussi notamment à obtenir des gains, comme de faire modifier certaines modalités du désengagement ou d’occasionner des délais. Les provinces, pour leur part, n’ont pas été étroitement associées à l’expansion de l’assurance-chômage, mais sont devenues l’opposant le plus redoutable au désengagement de ce programme. Leur rôle dans l’évolution des prestations financières pour enfants s’est transformé en sens inverse : les provinces, le Québec plus particulièrement, ont joué un rôle favorisant l’expansion du régime au cours des années 1960 et 1970, mais elles se sont éclipsées dès l’amorce du désengagement.

5Savoir que les stratégies de désengagement fonctionnent à longue échéance et être en mesure de distinguer une « nouvelle politique » de l’État providence a, bien entendu, des répercussions à plusieurs niveaux sur les recherches à venir concernant la politique canadienne, l’État providence et le désengagement.

La « spécificité » canadienne

6Certains travaux soutiennent que, par rapport aux autres pays fortement industrialisés, l’État providence canadien s’est développé, historiquement, pour aménager un vaste territoire géographique et gérer une fragmentation linguistique et culturelle marquée1. La politique canadienne de la sécurité du revenu a été étroitement associée à la poursuite, par le gouvernement fédéral, d’objectifs nationaux d’intégration. Par rapport à l’ensemble des pays fortement industrialisés, la politique canadienne de l’expansion de l’État providence a été relativement affectée par la présence du mouvement ouvrier. Les groupes sociaux ont joué un rôle effacé, comparativement à d’autres pays, tandis que les élites administratives ont exercé une influence parfois déterminante.

7Il est indéniable que le fédéralisme et les objectifs nationaux d’intégration linguistique et territoriale ont profondément marqué le développement de l’État providence canadien et les programmes de sécurité du revenu. Pensons aux dispositions du régime d’assurance-emploi qui tiennent compte, encore à ce jour, de la provenance géographique des chômeurs pour calculer le montant et la durée des prestations. Pensons aussi aux normes nationales prévues par l’entente du Régime d’assistance publique du Canada qui ont été au cœur de la définition de la citoyenneté et de l’identité canadiennes. Dans un pays où la sécurité sociale est de compétence provinciale, les programmes de sécurité du revenu ont contribué à façonner l’idée que les citoyens se font de leur appartenance nationale. Il suffit de penser aux allocations familiales, à la Sécurité de la vieillesse ou encore au Régime de pensions du Canada qui, réunies, ont servi à légitimer l’intervention du gouvernement fédéral pour le prélèvement des impôts et qui représentent l’un des rares liens directs du gouvernement fédéral avec les citoyens canadiens.

8Cela dit, la politique de l’expansion des programmes de sécurité du revenu est distincte de la politique du désengagement au Canada. D’une part, des facteurs étroitement associés à l’expansion d’un programme de sécurité du revenu jouent un rôle moindre pendant le processus de désengagement. Pensons notamment au rôle déterminant des provinces pour l’expansion du régime des prestations financières pour enfants, alors que celles-ci n’ont présenté aucune résistance depuis l’amorce du processus de désengagement de ce régime. D’autre part, des facteurs négligeables pour l’expansion ont acquis une importance nouvelle pendant le processus de désengagement. Pensons à l’intervention des groupes d’intérêts qui, peu influents sur l’expansion de la sécurité du revenu, ont pu, à quelques occasions au cours du processus de désengagement, obtenir des gains et adoucir certaines modalités des réformes.

9Cette étude de la « nouvelle politique » de la sécurité du revenu au Canada invite à revoir certaines généralisations concernant la spécificité du cas canadien par rapport à d’autres pays fortement industrialisés. Premièrement, on ne peut pas continuer à concevoir la spécificité canadienne comme étant le reflet du rôle conservateur des provinces qui s’opposent au désengagement du gouvernement fédéral. Les provinces jouent un rôle d’opposition marquée au désengagement du régime d’assurance-chômage, mais leur rôle est nul, limité ou inefficace pour les autres régimes. Leur opposition au désengagement des prestations financières pour enfants est nulle. En ce qui concerne la Sécurité de la vieillesse, l’intervention de certaines provinces en 1985 — qui n’est pas le seul facteur ni le principal déterminant, rappelons-le — représente une exception plutôt que la règle. Les provinces jouent un rôle effacé et ne réagissent pas à deux initiatives centrales de désengagement programmatique du gouvernement fédéral, à savoir l’abolition de l’universalité du régime et l’annonce de la Prestation aux aînés. Enfin, les provinces ont été incapables de réagir efficacement aux initiatives unilatérales du gouvernement fédéral en 1996 qui ont abouti à l’abrogation du RAPC et à la mise en œuvre du TCSPS. Ainsi, sauf dans le cas du régime d’assurance-chômage, les provinces jouent un rôle limité pour s’opposer au désengagement de la sécurité du revenu.

10Deuxièmement, on ne peut pas continuer à soutenir que l’une des facettes qui distingue la politique canadienne de l’État providence provient du fait que les groupes d’intérêts y jouent un rôle marginal. Le recul forcé du gouvernement fédéral, qui a abandonné la Prestation aux aînés prévue pour 2001, est étroitement lié à l’initiative d’une coalition bien organisée. Cet exemple s’ajoute à d’autres cas où des groupes ont réussi à adoucir des modalités prévues par les réformes. Pensons à l’intervention de plusieurs groupes qui se sont opposés à la désindexation de la Sécurité de la vieillesse, en 1985, et à l’action concertée des groupes de femmes, en 1994, repoussant des modalités précises de la réforme de l’assurance-chômage. Sans pour autant devenir un facteur décisif des politiques de sécurité du revenu, les groupes d’intérêts acquièrent une importance plus grande pendant le processus de désengagement. À cet égard, le cas canadien devient comparable aux cas britannique et américain plutôt qu’il ne continue à s’en distinguer. En matière de désengagement, l’État providence canadien ne se démarque pas énormément des États-Unis et de la Grande-Bretagne2.

11Troisièmement, le fédéralisme et les objectifs nationaux d’intégration ont, effectivement, ralenti le processus de désengagement des programmes3. Cela est vérifié pour l’assurance-chômage et le Régime d’assistance publique du Canada. Les arrangements institutionnels et la préoccupation d’intégration nationale du gouvernement fédéral peuvent servir à expliquer le maintien de normes nationales jusqu’à récemment, tout comme la vulnérabilité moindre du RAPC au désengagement. Toutefois, l’abrogation récente et unilatérale du RAPC invite à reconsidérer l’affirmation selon laquelle, au Canada, « la logique conservatrice penche vers les politiques régionales4 ».

12En somme, dans le passé, le fédéralisme et l’intégration nationale ont laissé une empreinte forte sur les programmes de sécurité du revenu. Cependant, à partir du moment où l’on constate l’existence d’une « nouvelle politique » de la sécurité du revenu au Canada, il faut nuancer l’affirmation selon laquelle ces deux facteurs associés à l’expansion de l’État providence représentent également des obstacles décisifs au désengagement de la sécurité du revenu. Par conséquent, la « spécificité canadienne » est moins caractérisée par le fédéralisme et les objectifs nationaux d’intégration pendant le processus de désengagement que cela ne l’a été au cours de la période d’expansion des programmes. De plus, on ne peut plus affirmer qu’elle est caractérisée par le rôle effacé des groupes d’intérêts. Enfin, contrairement à l’étape de l’expansion des programmes de sécurité du revenu, le rôle des élites administratives ne semble pas déterminant.

L’« irréversibilité » de l’État providence

13Dans son ouvrage Dismantling the Welfare State ?, Pierson tentait de résoudre la problématique du retrait de l’État providence aux États-Unis et en Grande-Bretagne. Certains ont mis en doute la validité de sa démarche parce qu’il a développé son modèle d’analyse à partir de contextes nationaux spécifiques plutôt qu’en adoptant comme point de départ la problématique du retrait en tant que telle, détachée de tout contexte national spécifique5. Cette observation est pertinente. Néanmoins, la contribution de cet auteur demeure l’une des plus systématiques et des plus utiles pour analyser le processus de désengagement. De plus, le cadre d’analyse s’applique bien au cas canadien qui possède plusieurs traits communs avec celui de la Grande-Bretagne et des États-Unis.

14Le défi que nous avons relevé est de faire une nouvelle application de ce modèle d’analyse, que nous avons adapté au cas canadien. Cependant, notre démarche s’en distingue en ceci que nous avons comparé et analysé le processus de désengagement à l’intérieur d’un cadre national unique et que les comparaisons ont été effectuées entre programmes d’un même pays plutôt qu’entre pays. Par conséquent, un degré plus élevé d’attention est porté à l’impact des changements presque imperceptibles sur plusieurs années. Le recul « historique » aidant, il a été possible d’étendre la période d’observation à deux décennies plutôt qu’à une seule. Pour élargir le plus possible la période d’observation, nous avons conçu le désengagement de façon à pouvoir tenir compte des réformes annoncées, même si les données statistiques permettant d’en évaluer la portée ne seront pas disponibles avant quelques années. Cette application au cas de la sécurité du revenu au Canada apporte trois nouvelles dimensions aux connaissances actuelles sur le processus de désengagement.

15Premièrement, Pierson a souligné l’importance des lock-ins au cours du processus de désengagement. Il s’agit, rappelons-le, d’arrangements institutionnels, fruits de compromis historiques, qui sont à la base d’un processus de rétroaction avec la société. Ceux-ci « s’encastrent » en quelque sorte dans la poursuite de la trajectoire d’un programme et donnent lieu à des choix qui ne sont pas optimaux au niveau de la rationalité. Les options politiques non viables politiquement sont écartées. Les conditions antérieures déterminent largement les conditions actuelles. Le processus de désengagement analysé de cette manière apparaît beaucoup moins « politique » au sens conventionnel du terme qu’avec d’autres approches, et ce en dépit des enjeux politiques extrêmement élevés du désengagement de la sécurité du revenu pour l’équité, la justice et la redistribution sociales.

16Sur la base du nombre limité de cas observés, nous n’avons pas tenté de mesurer la corrélation entre le degré de vulnérabilité des programmes et l’existence de lock-ins. Un indice composé serait nécessaire pour mesurer et comparer adéquatement la vulnérabilité relative des programmes. Cela dit, l’inclusion des prestations financières pour enfants a été éclairante, le régime se distinguant des autres par l’absence de lock-ins. Ce régime a été touché très tôt et a été nettement affecté par les initiatives de désengagement programmatique. Un nombre limité de stratégies de dissimulation, de division et de compensation a donné des résultats supérieurs aux nombreuses stratégies utilisées pour les autres programmes de sécurité du revenu. Il apparaît très clairement que l’absence de lock-ins, dans un programme donné, est associé à de faibles compensations, à un désengagement plus marqué et au déploiement d’un nombre relativement limité de stratégies.

17Deuxièmement, Pierson attribue l’incapacité des gouvernements britannique (sous Thatcher) et américain (sous Reagan) de démanteler l’État providence à l’existence de clientèles et d’alignements politiques que les programmes ont su créer et fonde son optimisme, pour l’avenir, sur la vigilance électorale. Pourtant, il énumère du même souffle l’éventail des stratégies qui ont permis aux dirigeants de poursuivre le désengagement, tels la complexification des initiatives, l’annonce différée des mesures restrictives, la division des clientèles, le regroupement des programmes sans transferts de ressources correspondantes, les ajustements marginaux progressifs et l’offre de compensations.

18Sur le plan de la logique avancée, la vigilance électorale ne peut continuer à s’exercer que dans la mesure où les dirigeants n’utilisent pas avec succès des stratégies pour la contourner. En insistant sur la vigilance des clientèles pour assurer l’intégrité de l’État providence, Pierson néglige la possibilité que les dirigeants soient capables, à moyen ou à long terme, de transformer l’opinion publique en faveur d’une réduction des droits, ce à quoi même les clientèles peuvent adhérer. Le fait que les observations de Pierson ne lui permettent pas de constater un « démantèlement » de l’État providence n’implique pas que, sur le plan de sa logique, il soit impossible que les stratégies soient efficaces à plus longue échéance ou dans d’autres contextes nationaux ou temporels.

19Au Canada, la progression élevée du désengagement dans tous les programmes de sécurité du revenu, sauf pour la Sécurité de la vieillesse, montre que les stratégies poursuivies permettent de contourner, sauf exception, les principales difficultés associées au désengagement. Ainsi, même si les lock-ins et le processus de rétroaction des programmes contribuent à ralentir et à restreindre la portée du désengagement, on retient que les stratégies de désengagement déployées au cours des deux dernières décennies ont fonctionné. Sauf dans le cas des pensions de retraite non contributives, les stratégies poursuivies ont résulté en un désengagement réussi.

20Certes, les sources d’appuis à l’État providence se manifestent de temps à autre. On constate notamment un revers électoral lorsque les provinces de l’Atlantique ont défait tous les représentants du Parti libéral, aux élections fédérales de 1997, et qu’elles ont élu des députés du Nouveau Parti démocratique en réaction à la réforme de l’assurance-chômage. En dépit de ce revers important, le Parti libéral, qui a mené avec succès plusieurs réformes des programmes de sécurité du revenu, a été réélu.

21Le cas des pensions de retraite non contributives, dont on a appris durant l’été 1998 qu’elles ne seront pas réformées, peut se poser ici en contre-exemple, mais pas nécessairement. Il serait maladroit de s’avancer dans la prospective pour les années à venir. Toutefois, il est peu probable que le recul du gouvernement fédéral implique un abandon complet, pour l’avenir, de sa poursuite du désengagement de ce régime. Peut-être y aura-t-il abandon de grandes initiatives pour le réformer. Mais, compte tenu de l’échec récent de la réforme, la brèche que le gouvernement fédéral a introduite en 1990, lorsqu’il mettait fin à l’universalité du régime, représente un outil appréciable pour poursuivre le désengagement en douce, par voie d’érosion, au cours des prochaines années. Rien n’assure qu’à plus longue échéance le succès du désengagement ne puisse pas être marquant pour les pensions publiques non contributives, tout comme il l’a été pour les autres programmes.

22En somme, force est de constater que les stratégies que les dirigeants politiques ont poursuivies pendant plusieurs années ont fonctionné. Ainsi, il apparaît que, par le passé, le rôle conservateur du processus de rétroaction des politiques et des institutions a été surestimé, tandis que le succès potentiel des stratégies politiques de désengagement était, pour sa part, sous-estimé.

23Troisièmement, un autre thème central, discuté précédemment, mérite d’être reconsidéré ici. L’État providence canadien serait-il irréversible, comme l’affirment un grand nombre d’auteurs, tant ceux de l’école néo-institutionnaliste que ceux de l’école structuraliste ? Les changements observés pour la sécurité du revenu au Canada sont-ils marginaux, comme le soutient Esping-Andersen dans une grande étude examinant l’État providence de tout un ensemble de pays ? Peut-on constater le maintien des principes existants de la sécurité du revenu au Canada ?

24Nous avons fait remarquer précédemment que la question de savoir si l’État providence est réversible ou non est mal formulée, à moins de proposer une définition raisonnable de la réversibilité. Jusqu’ici, les principaux auteurs n’ont pas fourni de telles précisions. Par conséquent, l’affirmation voulant que l’État providence soit irréversible et ne puisse être démantelé, quelle que soit la logique empruntée pour parvenir à cette affirmation, est non recevable.

25La notion d’irréversibilité fait écran devant les transformations graduelles de l’État providence des pays fortement industrialisés. Des études récentes sur la politique sociale concluent que l’accumulation, sur plusieurs années, de changements imperceptibles finit bel et bien par réduire les droits sociaux et par avoir un impact non négligeable sur la protection sociale des pays observés6.

26Nos conclusions vont dans le même sens. Au Canada, contrairement à la Nouvelle-Zélande par exemple, les transformations n’ont pas été subites ni spectaculaires. Et pourtant, il y a eu transformation graduelle des objectifs poursuivis par les programmes, redéfinition des principes d’intervention sous-jacents et régression passée ou imminente de la sécurité du revenu pour tous les programmes. Le cumul des modifications apportées au cours des dernières années fait en sorte qu’un programme de « sécurité du revenu » consacre maintenant une part non négligeable de ses dépenses à des subventions salariales versées aux employeurs, à la formation de la main-d’œuvre et à des subventions entrepreneuriales. Ce nouveau type de dépenses se fait au détriment de l’objectif d’offrir un revenu de remplacement aux travailleurs qui perdent leur emploi. En moins d’une décennie, le nombre de chômeurs canadiens recevant un revenu de compensation par l’intermédiaire du programme d’assurance-emploi a été réduit de moitié. Parallèlement, un autre programme de « sécurité du revenu » a versé des subventions salariales indirectes aux parents à faible revenu, pendant que les ressources totales pour ce programme étaient réduites de manière draconienne entre 1986 et 1998. En fait, le développement d’une nouvelle politique nationale de la main-d’œuvre se fait au détriment de la sécurité du revenu.

27Affirmer que l’État providence est irréversible n’incite pas à déployer les efforts nécessaires pour saisir les transformations profondes de la sécurité du revenu depuis le milieu des années 1970. Au Canada, on ne constate pas de réforme radicale de la sécurité du revenu qui impliquerait une rupture profonde et subite. Par contre, le cumul des transformations observées sur deux décennies indique rien de moins qu’un réarrangement de l’État providence d’après-guerre. Il est impossible de soutenir, comme Pierson, que les changements observés correspondent à des modifications marginales des droits de sécurité du revenu.

Le désengagement comme processus politique

28Ainsi, au Canada, les stratégies du gouvernement fédéral ont fonctionné et il y a eu désengagement et renversement de la logique d’intervention pour les programmes de sécurité du revenu. Cette interprétation de l’expérience canadienne se distingue de celle de Pierson et d’Esping-Andersen7 qui ont observé l’évolution d’un ensemble de pays fortement industrialisés. Rappelons qu’ils soutiennent que la continuité des arrangements institutionnels est le caractère prédominant de l’État providence et que, pour l’avenir, il est possible de continuer à envisager le statu quo. Il s’agit là de différences importantes, qui s’expliquent non pas par la singularité de l’expérience canadienne, mais plutôt par la façon même de concevoir le désengagement. Dans les travaux comparés, le désengagement de l’État providence a été souvent mesuré en termes de dépenses et en tenant compte du succès ou de l’échec de réformes données. Or les dépenses permettent d’analyser les choix passés, mais ne permettent pas de tenir compte d’initiatives plus récentes dont les effets budgétaires ne peuvent pas être observés. De plus, force est de constater que l’échec d’une réforme donnée n’implique pas l’échec du processus de désengagement.

29Pierson innovait lorsqu’il ajoutait une troisième dimension analytique du retrait de l’État providence, à savoir le retrait systémique qui tient compte des transformations à longue échéance. Toutefois, l’analyse d’un processus en cours de réalisation a restreint la possibilité d’étudier une plus longue période et Pierson a dû se limiter aux politiques poursuivies par les gouvernements Thatcher et Reagan. Cela a eu pour conséquence de sous-estimer l’incidence à plus long terme des initiatives et des réorientations observées.

30Un chercheur qui aurait affirmé, durant les années 1950, qu’il n’y avait pas de construction d’un État providence aurait pu appuyer son argumentation sur les sérieuses lacunes de la protection sociale à cette époque. Or c’est une démarche semblable qui a été empruntée ici. Si nous avions dû limiter l’analyse du processus de désengagement aux années du gouvernement Mulroney (1984-1993), il est probable que nos résultats seraient allés dans le même sens que ceux de Pierson pour la Grande-Bretagne et des États-Unis. Mais en étendant notre analyse jusqu’au milieu des années 1990, le portrait change. Le succès des réformes du milieu des années 1990 (sauf exception) montre que les stratégies fonctionnent. Le succès du désengagement est tel que certains programmes peuvent « s’éteindre » (ou disparaître) automatiquement (dans le cas du TCSPS). Bien sûr, des mesures de redressement peuvent être adoptées, comme cela a été fait après 1998 avec les prestations financières pour enfants. D’où l’importance de concevoir le désengagement comme un processus.

31Somme toute, l’issue de ce processus repose, pour beaucoup, sur les calculs électoraux et les choix politiques des dirigeants actuels et futurs. Et l’on peut penser que ceux-ci ne peuvent pas demeurer insensibles à l’opinion publique et à la vigilance des électeurs, pour autant qu’elles se manifestent.

Notes de bas de page

1 Voir principalement les travaux de Keith G. Banting, « The Welfare State as Statecraft : Territorial Politics and Canadian Social Policy », dans Stephan Leibfried et Paul Pierson (dir.), European Social Policy, The Brookings Institution, 1995, p. 269-300 ; « Neoconservatism in an Open Economy : The Social Role of the Canadian State », International Political Science Review, 1992, vol. 13, n° 2, p. 149-170 ; The Welfare State and Canadian Federalism, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2e édition, 1987 [1982].

2 Paul Pierson, Dismantling the Welfare State?, Cambridge University Press, 1994.

3 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, p. 28 et 290.

4 Keith G. Banting, « The Welfare State as Statecraft », p. 289.

5 Desmond King, recension de l’ouvrage de Paul Pierson, Dismantling the Welfare State ?, dans Comparative Political Studies, 1995, p. 475-479.

6 Robert Henry Cox, « The Consequences of Welfare Retrenchment in Denmark », Politics and Society, vol. 25, no 3, 1997, p. 303-326; Mary Daly, « Welfare States under Pressure : Cash Benefits in European Welfare States over the Last Ten Years », Journal of European Social Policy, vol. 7, no 2 (1997), p. 129-146.

7 Cøsta Esping-Andersen, Welfare States in Transition : National Adaptations in Global Economies, Sage Publications, 1996, p. 1-27 et 256-267.


Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.