6. Comparaison des approches, des stratégies et des résultats
p. 185-219
Texte intégral
1Au cours des chapitres qui précèdent, nous avons examiné le processus de désengagement, sur deux décennies, dans quatre programmes de sécurité du revenu de compétence fédérale ou de compétence partagée. Cette démarche nous a permis non seulement d’analyser les réorientations qui se sont produites à l’intérieur de ces programmes, mais aussi d’analyser comment ces nouvelles orientations ont été mises en œuvre, ainsi que de connaître le terrain politique avec lequel les dirigeants doivent composer pour mener à bien la tâche difficile de contrôler les dépenses budgétaires. Nous nous sommes intéressé tout particulièrement aux processus spécifiques de désengagement programmatique.
2Dans le présent chapitre, nous tenterons plutôt de comparer les dynamiques de désengagement et de mettre en opposition les facteurs liés à l’expansion et ceux du désengagement lui-même. Pour ce faire, nous reviendrons aux trois grands thèmes qui ont entouré les travaux sur les transformations récentes de l’État providence présentés en introduction : la thèse de l’irréversibilité, les propositions sur la vulnérabilité relative des programmes et la question de la dynamique particulière du processus politique de désengagement par rapport au processus d’expansion. Nous nous appuierons sur une comparaison des quatre cas examinés, en apportant au besoin de nouvelles données permettant de situer et de comparer ces cas, pour revenir ensuite à nos propositions générales.
Dépenses, réorientation et désengagement
3Le processus de désengagement est paradoxal, au sens où dans la plupart des pays on constate une croissance des dépenses plutôt qu’une réduction de celles-ci, ce qui va à l’encontre de l’impression qui se dégage des mesures législatives restrictives et des orientations qu’on s’est données dans le climat de l’austérité budgétaire. Comme nous l’avons vu en introduction, Pierson et, plus récemment, Esping-Andersen, en arrivent à la conclusion que les réductions et les transformations de l’État providence de différents pays fortement industrialisés ont été marginales, et que, dans l’ensemble, on constate le statu quo et l’intégrité de l’État providence, c’est-à-dire l’absence de réorientations brutales causant la disparition des fondements de celui-ci.
4Le Canada présente, comme ailleurs, le paradoxe du retrait de l’État providence. Car, loin d’avoir régressé entre 1975 et 1995, les dépenses totales de sécurité sociale ont connu une hausse non négligeable. Le tableau 14 indique que ces dépenses, calculées en dollars constants, ont connu une hausse d’environ 106,2 % entre 1974-1975 et 1994-1995. À la fin de cette période, les gouvernements dépensaient 47,1 % de plus per capita pour la sécurité sociale qu’ils ne le faisaient en 1974-1975. De même, la part des dépenses consacrées à la sécurité sociale par rapport au PIB s’est accrue de 3 6,2 % au cours de cette période, alors que l’ensemble des dépenses gouvernementales par rapport au PIB n’augmentait que de 7 %. De toute évidence, il s’agit plus d’une expansion que d’une régression de la sécurité sociale, en ce qui touche les dépenses.
5Pourtant, l’examen détaillé des transformations que les programmes de sécurité du revenu canadiens ont subies au cours des deux dernières décennies ne nous permet pas de soutenir que les changements apportés aux programmes de sécurité du revenu aient été marginaux, assurant ainsi l’intégrité des programmes et l’« irréversibilité » de l’État providence canadien. En fait, la question de l’irréversibilité est mal formulée. D’abord, elle impose une conception binaire des résultats (intégrité des programmes ou non). Ensuite, parce que les conditions selon lesquelles on pourrait démontrer la « réversibilité » sont nébuleuses. Lorsqu’on constate une régression significative des droits ou des dépenses, y a-t-il un seuil à partir duquel on constate la réversibilité d’un programme (ou de l’État providence) ? Ou encore, y a-t-il un minimum d’objectifs que le programme doit atteindre (par exemple, le seuil de remplacement du revenu) pour demeurer « intègre » ? À partir de quoi y a-t-il « démantèlement » ? Et sous quelles conditions le « statu quo » disparaît-il ?
Tableau 14. Dépenses totales et relatives de sécurité sociale*, Canada, 1974-1975 à 1994-1995 (années choisies)

** 1975-1976.
Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques de la sécurité sociale, Canada et provinces, 1970-1971 à 1994-199s, ministère des Approvisionnements et Services 1994, cat. no MP90-2-17-1995.
6Les chapitres précédents n’indiquent pas qu’il y ait eu « démantèlement » des programmes. Examinons d’abord les dépenses. Comme le tableau 15 l’indique, seul le régime de prestations financières pour enfants a perdu du terrain, en termes de dépenses en dollars constants, au cours de la période observée (1974-1975 à 1994-1995). Des quatre programmes, seules les prestations financières pour enfants représentent une part du PIB plus faible à la fin de la période qu’au début (soit 1,1 % en 1974-1975 contre 0,67 seulement en 1994-1995), et seules les prestations financières pour enfants comptent pour une dépense moindre per capita en dollars constants (soit 186,80 $ au début contre 131,89 $ à la fin). Tous les autres programmes accaparent une part plus importante des ressources à la fin de la période, que ce soit par rapport au PIB ou per capita, le tout en dollars constants.
7En même temps, l’abrogation du régime d’allocations familiales en 1992, puis celle du Régime d’assistance publique du Canada en 1995, et leur remplacement par un tout autre régime peut représenter, selon certaines définitions, une atteinte à leur intégrité. Sans pouvoir trancher de manière décisive cette question, notre démarche, qui tient compte de l’évolution des dépenses mais aussi des changements apportés aux différents régimes au cours de deux décennies, permet toutefois de constater une mutation profonde du rôle du gouvernement fédéral dans la sécurité du revenu. Dans chacun des programmes, lorsqu’on jouxte l’analyse de l’évolution des dépenses à celle, détaillée, des tendances, on constate qu’il y a eu transformation des objectifs poursuivis et renversement des droits garantis aux citoyens.
8Premièrement, l’un des objectifs traditionnels du programme d’assurance-chômage, visant à procurer aux travailleurs un revenu de remplacement entre deux emplois, a été marginalisé au cours des deux dernières décennies. Les prestations ordinaires, qui assurent ce revenu de remplacement, représentaient quelque 91 % des prestations totales versées au titre du régime d’assurance-chômage en 1974-1975, mais 75 % de celles-ci 20 ans plus tard. Les dépenses pour les « mesures actives » connaissaient pour leur part une hausse inverse (0 % à 12,3 % des prestations totales) au cours de la même période1. En outre, si l’on tient compte du nombre croissant de clientèles à qui l’on a refusé l’admissibilité aux prestations à cause du resserrement progressif des normes, des durées réduites de versement des prestations et de l’érosion du pourcentage du salaire assurable, on constate qu’il s’est produit une régression des droits des travailleurs visant à leur assurer la sécurité du revenu entre deux emplois.
9Deuxièmement, le SV-SRG, qui avait pour rôle traditionnel de procurer un droit de citoyenneté à toutes les personnes âgées et de leur garantir un minimum de subsistance au besoin, a connu lui aussi une transformation ayant pour effet de réduire les droits économiques des citoyens âgés. On constate la disparition d’un droit de citoyenneté conféré par l’âge. Même si le gouvernement fédéral a abandonné la Prestation aux aînés prévue pour 2001, le rôle des pensions de vieillesse publiques non contributives dans le remplacement des revenus à la retraite est, lui aussi, en chute libre (sauf, comme nous l’avons vu, pour les citoyens à revenus faibles ou modestes).
Tableau 15. Dépenses relatives par programme de sécurité du revenu, Canada, 1974-1975 et 1994-1995

Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, Développement des ressources humaines, Statistiques de la sécurité sociale, Canada et provinces, 1970-1971 à 1994-1995, ministère des Approvisionnements et Services 1994, cat. no MP90-2-17-1995.
10Troisièmement, les prestations financières pour enfants ont eu pour rôle traditionnel de procurer un « revenu de remplacement » à tous les parents. Mais avec les orientations que le gouvernement fédéral a données au régime à partir de la fin des années 1970, ces prestations visent maintenant à aider en premier lieu les parents pauvres ou à revenus modestes à subvenir aux besoins de base de leur famille, ainsi qu’à encourager la participation de ces parents au marché du travail. Comme pour le régime de SV-SRG, notre préoccupation ici n’est pas d’ordre normatif, c’est-à-dire de savoir si le ciblage de l’assistance est désirable ou non dans un contexte budgétaire austère. Ce dont il est plutôt question, c’est de constater la disparition incontestable d’un droit économique que l’État a, jadis, procuré à toutes les familles. Ce droit a assuré un remplacement (partiel) du revenu des familles et, par conséquent, une démarchandisation des risques associés à la présence d’enfants au sein de la famille.
11Quatrièmement, le RAPC a traditionnellement fait en sorte que tous les citoyens canadiens dans le besoin puissent recevoir une aide inconditionnelle de subsistance. La transformation récente du régime n’implique pas seulement une nouvelle appellation, mais aussi de nouveaux arrangements entre Ottawa et les provinces, qui ont pour effet de ne plus garantir aux citoyens canadiens qu’un accès égal aux régimes provinciaux d’aide sociale (c’est-à-dire sans condition de résidence). Avec le TCSPS, les citoyens dans le besoin ne peuvent plus s’attendre, comme avant, à recevoir un revenu de subsistance qui leur soit fourni de façon inconditionnelle, quelles que soient les raisons de leur indigence. Les gouvernements provinciaux peuvent, s’ils le désirent, imposer une norme de comportement aux demandeurs, telle que la recherche d’emploi, la sobriété ou le travail obligatoire, sous peine de sanctions incluant le non-versement d’une aide quelconque2. Donc, on constate encore une fois un renversement du rôle du gouvernement fédéral et une régression des droits des citoyens à recevoir une aide de dernier recours, du moins telle que garantie par le gouvernement fédéral à l’échelle nationale. Avec le TCSPS, le gouvernement fédéral a abandonné l’idée de fournir un filet de sécurité de base, de garantir des revenus de subsistance à tous les Canadiens dans le besoin, quelles que soient la cause ou les origines de leur indigence, et de maintenir des normes nationales qui définissent minimalement un droit de citoyenneté canadien à l’échelle nationale. Le RAPC est passé d’un système de sécurité de dernier recours accessible à tout citoyen nécessiteux à un système ne garantissant plus aucun droit à l’assistance à l’échelle nationale.
12Ce que l’ensemble des transformations pour les différents programmes indique, c’est que, bien qu’il y ait eu expansion et non régression des dépenses du gouvernement fédéral dans l’ensemble de la sécurité sociale ainsi qu’à l’intérieur de tous les programmes de sécurité du revenu examinés ici (sauf pour les prestations financières pour enfants), il y a eu néanmoins « désengagement » de la sécurité du revenu et de l’assistance à quatre groupes de citoyens : chômeurs, personnes âgées, parents d’enfants de moins de 18 ans et personnes dans le besoin. Ce désengagement a entraîné une plus grande dépendance des bénéficiaires par rapport au marché ou aux transferts conditionnels. Le processus lui-même n’a pas été révolutionnaire ou spectaculaire, sauf dans quelques cas ; mais les changements successifs apportés aux différents régimes sur deux décennies, de même que la réforme de ces régimes, constituent davantage que de simples modifications marginales. Comme l’indique le tableau 16, les fondements philosophiques et les droits assurés par les programmes ont été transformés profondément durant cette période, l’implication du gouvernement fédéral dans la sécurité du revenu de l’ensemble des citoyens ayant diminué de façon correspondante. À longue échéance, tous les programmes ont été sujets à une redéfinition significative des droits.
Stratégies, rétroaction et désengagement
13Nous avons vu que, selon l’argumentation mise de l’avant par Pierson, le processus de retrait de l’État providence n’est pas simplement un phénomène inversé d’expansion. Plus précisément, certains facteurs ayant joué un rôle fondamental au cours du processus d’expansion (tels que l’action du mouvement ouvrier dans plusieurs pays fortement industrialisés) continuent de s’opposer au retrait, mais acquièrent une importance moindre. En même temps, de nouveaux facteurs, notamment certaines caractéristiques des programmes, résistent au retrait. Les programmes de l’État providence façonnent en quelque sorte la création de groupes de clientèles et de coalitions d’appui aux programmes qui, au cours du processus de retrait, peuvent s’organiser en opposition aux compressions. Cette dynamique implique qu’à l’intérieur des programmes les choix passés déterminent en partie les choix présents et qu’un retour sur certaines décisions antérieures puisse être, sur le plan politique, difficilement praticable. En bref, l’effet de rétroaction des politiques, bien qu’il puisse varier selon les programmes et selon la nature de ceux-ci, nuit au retrait.
Tableau 16. Rôles traditionnels et nouveaux des programmes de sécurité du revenu
Programme | Rôle traditionnel | Nouveau rôle |
Assurance-chômage / assurance-emploi | Procurer un revenu de remplacement de salaire aux chômeurs entre deux emplois ; redistribuer des montants aux régions moins nanties ; redistribuer des montants aux familles avec enfants à charge ( % supérieur de prestations). | Procurer un revenu de remplacement de salaire aux chômeurs entre deux emplois ; renforcer la participation au marché du travail ; redistribuer des montants aux régions moins nanties et aux familles (prestations parentales et de maternité), surtout à celles à faible revenu et avec enfants à charge ( % supérieur de prestations). |
Sécurité de la vieillesse / Supplément de revenu garanti | Procurer un droit de citoyenneté contribuant à la sécurité du revenu de toutes les personnes âgées ; garantir un minimum de subsistance au besoin. | Contribuer à la sécurité du revenu des citoyens âgés aux revenus moyens ou modestes ; garantir un minimum de subsistance au besoin. |
Prestations financières pour enfants | Procurer un revenu de remplacement à tous les parents. | Aider les parents pauvres ou à revenus modestes à subvenir aux besoins de base de leur famille ; encourager la participation de ces parents au marché du travail. |
Régime d’assistance publique du Canada / Transfert social canadien | Garantir à tous les citoyens dans le besoin une aide inconditionnelle de subsistance. | Garantir à tous les Canadiens un accès égal aux régimes provinciaux d’aide sociale (sans condition de résidence) ; on ne fournit plus de minimum de subsistance inconditionnellement citoyens dans le besoin. |
L’impact des facteurs de résistance
14L’observation systématique de l’évolution de quatre programmes de la sécurité du revenu au Canada sur deux décennies indique que, conformément aux propositions avancées par Pierson, certaines caractéristiques des programmes sont apparues comme des rigidités importantes dans le processus de désengagement. Ces rigidités impliquent un coût politique pour le désengagement programmatique et créent un effet de rétroaction pouvant atténuer largement la portée de celui-ci. Le tableau 17 permet la comparaison des différents obstacles au désengagement des programmes de sécurité du revenu, selon le type de risque visé, entre 1975 et 1995. Une forte activité des provinces, comme dans le cas du chômage, implique une ou plusieurs interventions de leur part, au cours de la période retenue, pour s’opposer à une initiative de désengagement ou en réduire la portée. De même, une activité moyenne des institutions parlementaires indique que le Sénat ou la Chambre des communes ont pu retarder une ou plusieurs initiatives de désengagement du gouvernement fédéral, voire, entre 1975 et I995 ? provoquer des ajustements. Une faible activité des groupes d’intérêts ou des clientèles des programmes reflète leur incapacité de résister aux actions de désengagement durant ce laps de temps. L’inexistence de lock-ins met en évidence le fait qu’aucune caractéristique structurelle du programme ne devient un obstacle au désengagement, ce qui a pour effet de faciliter la poursuite de ce dernier. L’« intégration territoriale-nationale » fait référence à la poursuite, par le gouvernement fédéral, d’un objectif autre que celui du désengagement programmatique. Il y est question surtout de la survie des communautés régionales, dans le cas de l’assurance-chômage, et du maintien de normes minimales à l’échelle nationale, dans le cas du RAPC. L’« apprentissage politique » fait référence à la mise en œuvre, par le gouvernement fédéral, de stratégies maladroites qui sous-estiment la capacité de la société de se mobiliser contre les initiatives restrictives. L’« apprentissage politique » a retardé le désengagement de la Sécurité de la vieillesse en 1985, mais n’a pas eu d’impact significatif sur les autres programmes. L’information publique, c’est-à-dire la discussion publique d’initiatives restrictives mises de l’avant par le gouvernement fédéral, peut constituer la base d’une contestation du désengagement par les agents sociaux. En revanche, une information publique déficiente (qui pourrait résulter de la mise en œuvre de stratégies complexes, peu visibles et élaborées) peut permettre une poursuite plus aisée du processus de désengagement. Dans le cas de la SV et des prestations financières pour enfants, l’information publique déficiente a été un facteur de facilitation plutôt qu’un obstacle au désengagement.
Tableau 17. Impact des facteurs de résistance au désengagement de la sécurité du revenu, selon le programme (1975-1995)

Fort : prévient le désengagement ou en atténue largement la portée.
Moyen : retarde le désengagement ou provoque des ajustements.
Faible : résiste peu au désengagement.
* Si la période couverte ici était prolongée jusqu’au milieu de 1998, lors de l’abandon de la Prestation aux aînés, la mention serait « fort » pour ce facteur.
Principaux lock-ins
15Comparons maintenant le désengagement d’une autre façon. Comme le résume le tableau 18, les principales caractéristiques des programmes qui sont devenues des obstacles au désengagement ont été les transferts régionaux de l’assurance-chômage (qui ont donné lieu à l’organisation de communautés régionales dépendantes du programme), l’universalité et l’indexation trimestrielle de la SV-SRG (qui sont apparues comme des dispositions majeures du Régime procurant aux citoyens âgés un droit acquis et pratiquement immuable) et les normes nationales prévues par le RAPC (qui ont été au cœur de la définition de la citoyenneté canadienne). Dans le cas des prestations financières pour enfants, aucune caractéristique n’est à l’origine d’un phénomène de rétroaction nuisant au désengagement.
16Le nombre limité de cas d’étude ne permet pas d’établir des corrélations précises entre l’existence de rigidités fortes émanant de l’effet de rétroaction des politiques et la vulnérabilité des programmes. Toutefois, le régime des prestations financières pour enfants, qui fut incontestablement le plus touché par le désengagement entre 1975 et 1995, est le seul qui ne présente pas de caractéristiques intrinsèques résistant au désengagement. Le seul régime où ne s’est manifestée aucune rigidité forte (ou lock-in) empêchant le gouvernement fédéral de revenir sur certains choix antérieurs apparaît donc plus vulnérable au désengagement que les autres. Dans ce cas, il semble exister un lien entre l’absence de lock-ins et la vulnérabilité du programme.
Caractéristiques du terrain politique et des programmes
17Les caractéristiques des programmes jouent un rôle déterminant dans la protection des régimes. En même temps, les dirigeants poursuivent avec succès des stratégies de longue haleine pour contourner les obstacles au désengagement. Ces stratégies sont adaptées à la nature des rigidités structurelles et du terrain politique de chaque programme. Comme l’indique le tableau 18, nous avons regroupé les stratégies dans trois grandes catégories. Les stratégies de dissimulation sont les plus courantes. Elles consistent à concevoir et à mettre en œuvre le désengagement de façon à ce que celui-ci soit le moins visible possible et de façon à minimiser l’imputabilité du gouvernement fédéral. Les stratégies en question ont pour effet de diviser les clientèles traditionnelles d’un régime en réduisant l’admissibilité de certaines d’entre elles (par exemple, les familles nanties), si bien que les divers groupes ne partagent plus d’intérêt commun envers le régime. Les stratégies de compensation consistent, pour leur part, à offrir d’autres solutions à une partie de la clientèle d’un régime pour atténuer l’impact du désengagement (par exemple, le recours au privé). Le succès de ces stratégies implique que, à longue échéance, tous les programmes sont vulnérables au désengagement.
Tableau 18. Principaux lock-ins, caractéristiques du terrain politique et stratégies de désengagement privilégiées, par programme de sécurité du revenu, Canada, de 1975 à 1996

18Le cas pour lequel les approches ont connu le moins de succès est celui de la Sécurité de la vieillesse. On se rappelle que le gouvernement fédéral a essuyé un échec politique majeur, en 1985, lorsqu’il tentait de limiter l’indexation des prestations. En août 1998, il a dû abandonner une réforme de grande envergure prévue pour 2001. Cette réforme aurait fait régresser les droits de la sécurité du revenu pour l’ensemble des citoyens âgés, à l’exception de ceux dont le revenu est faible ou modeste. (Ces derniers auraient reçu 120 $ de plus par an.) Ces deux épisodes constituent des échecs cuisants de la « haute politique » de la SV et indiquent bien que la vigilance particulière des coalitions d’appuis au régime constitue un obstacle de taille — et tenace — à la poursuite du désengagement de la SV.
19Cela dit, les reculs observés ne permettent pas de conclure que les efforts du gouvernement fédéral ont été complètement vains. De fait, le gouvernement, au cours de la période observée, a poursuivi une réorientation d’ensemble qui a eu pour effet d’atténuer le caractère universel des programmes publics de pensions de vieillesse. En outre, il a réussi à introduire une disposition de désengagement programmatique mettant fin à l’universalité de la SV et lui permettant d’exclure des clientèles de plus en plus nombreuses, partiellement ou complètement, en n’indexant pas les seuils de revenus chaque année. Dès lors, l’universalité de la SV a pu sembler, à d’autres étapes du processus, être une rigidité insurmontable dans le processus de désengagement. Pourtant, son importance relative a diminué au fil des ans et l’universalité du régime a été abolie en 1990.
20Comme nous l’avons vu, le gouvernement fédéral souhaitait, déjà à la fin des années 1960, donner au régime SV-SRG une nouvelle orientation par laquelle il réduirait les transferts universels (la SV) et améliorerait les transferts sélectifs (le SRG). Les commissions parlementaires ayant pour mandat d’étudier les régimes, à partir de 1970, furent néanmoins presque unanimes à recommander une forme d’imposition négative sur le revenu dans le domaine des pensions publiques, et donc la diminution ou même l’abolition des transferts universels. Toutefois, on ne donna pas suite à ces recommandations, car elles étaient politiquement suicidaires.
21Au cours des années qui ont suivi, l’universalité est devenue un critère contraignant pour la poursuite du désengagement. Le gouvernement fédéral dut composer avec une conjoncture particulière dans laquelle le Nouveau Parti démocratique, qui détenait la balance du pouvoir, faisait du maintien de l’universalité (de la SV et des allocations familiales) son cheval de bataille. Cela força le gouvernement libéral de l’époque non seulement à maintenir l’universalité des pensions de vieillesse, mais encore à consentir à une hausse considérable des prestations de la SV ainsi qu’à adopter une mesure assurant leur indexation trimestrielle.
22Cette initiative a contribué à une hausse significative non désirée (ni par le Parti libéral, ni par le Parti conservateur) de la valeur des pensions universelles de vieillesse, et ce jusqu’à nos jours. Pendant des années, l’universalité est apparue comme un gain social, un droit acquis, qui ne serait pas remis en question. Lorsqu’il y eut une tentative de désindexer partiellement les pensions universelles de vieillesse en 1985, cela donna lieu à une telle levée de boucliers qu’elle contraignit le gouvernement de l’époque à reculer. Pourtant, ce n’était qu’une attaque indirecte contre l’importance des transferts universels, qui auraient connu une érosion partielle et échelonnée sur plusieurs années.
23Nous savons qu’en améliorant le SRG et en réduisant la SV à partir de 1990 le gouvernement fédéral n’a pas suivi scrupuleusement les recommandations formulées par les différents groupes de travail ni poursuivi l’orientation qu’il souhaitait lui-même donner au régime. Toutefois, il a réussi partiellement à donner une nouvelle orientation à l’ensemble du régime des pensions (publiques et semi-privées). Il a favorisé la sécurité du revenu des pensionnés en subventionnant l’épargne-retraite (REER), en rendant les régimes de retraite semi-privés avantageux au niveau fiscal et en laissant le temps faire son œuvre dans le cas du régime de pensions publiques contributives (RPC-RRQ). Cette réorientation du système des pensions de vieillesse eut pour effet de réduire l’importance relative du programme universel (la SV) assurant la sécurité du revenu des citoyens âgés à la retraite et, ce faisant, de minimiser l’importance des transferts universels.
24Cette grande réorientation systémique, et en particulier le recul des transferts universels dans le régime des pensions de vieillesse, ne s’est nullement faite de façon spectaculaire. L’approche consistant à ne pas améliorer la SV, alors qu’on améliorait les autres programmes de retraite et qu’on réduisait ainsi l’importance relative des transferts universels a été très peu visible, mais tout de même efficace. Au milieu des années 1980, l’universalité apparaissait toujours comme une rigidité incontournable dans le processus de désengagement, au moment même où l’on continuait de s’en éloigner !
25À peine quelques années plus tard, le gouvernement fédéral remit ouvertement en question, pour la première fois, le principe « sacré » de l’universalité en récupérant par voie fiscale les montants versés au titre de la SV auprès des citoyens âgés aux revenus très élevés. La stratégie de dissimulation consistait principalement à introduire une mesure qui lui permettrait de se désengager automatiquement, d’année en année, en n’indexant pas les seuils de revenus à partir desquels les prestations étaient récupérées par voie fiscale. Le succès qu’il a connu est étroitement lié au fait que seul un faible pourcentage des citoyens âgés fut touché par les mesures restrictives. Le gouvernement procéda à une première division des clientèles, une petite fraction seulement étant touchée. Par contre, la Prestation aux aînés prévoyait une réduction des transferts à un nombre beaucoup plus grand de citoyens âgés et des répercussions d’ensemble beaucoup plus importantes. La stratégie de dissimulation privilégiée pour adopter cette réforme centrale, qui aurait consacré la réorientation du régime au cours des deux dernières décennies, a été l’annonce des mesures restrictives plusieurs années à l’avance, en 1996 (compressions différées). Les compressions en vigueur à partir de 2001 devaient être, en effet, les plus importantes de l’histoire du régime. Les autres stratégies de dissimulation pour la mise en œuvre du désengagement programmatique font appel, à partir de 1990, à l’automaticité (non-indexation ou indexation partielle des seuils de revenus donnant droit à des prestations). Une autre stratégie du même genre a consisté à regrouper la SV et le SRG dans un programme unique avec la PA. Par ailleurs, une stratégie de compensation, plus systémique, a également été poursuivie, par laquelle le gouvernement fédéral a favorisé l’amélioration des régimes privés de pensions de vieillesse et d’épargne retraite.
26En un mot, le processus de désengagement de la SV est marqué par deux échecs politiques majeurs et par l’abandon de la réforme la plus substantielle du régime. Le fait que les citoyens âgés aient été incités à faire des choix, au cours de leur vie active, en vue de réduire l’apport relatif des prestations des pensions non contributives dans la composition de leurs revenus de retraite, n’aura pas été suffisant pour réduire les expectatives de la société et prévenir une opposition efficace au nouveau régime. Néanmoins, l’observation d’une période relativement longue du désengagement permet de constater certains gains provenant de l’approche systémique et de certaines stratégies que le gouvernement déploie, à longue échéance, pour atteindre ses objectifs. Grâce aux stratégies multiples et sophistiquées qu’il a poursuivies durant plusieurs années, le gouvernement fédéral a pu modifier les transferts universels, que l’on a longtemps considérés comme intouchables, et a même provoqué leur disparition au début des années 1990.
27Comme dans le cas de la SV, une caractéristique du RAPC est essentielle pour comprendre pourquoi ce programme, qui ne bénéficiait que de faibles appuis, est demeuré intact pendant près de trois décennies. Il s’agit de l’existence d’un ensemble de « normes nationales » prévues par le Régime et que le gouvernement fédéral a imposées aux provinces comme condition de versement de ses transferts : obligation de fournir une aide financière à toute personne dans le besoin ou vraisemblablement sur le point de le devenir, interdiction d’imposer un délai de résidence, obligation d’établir une procédure d’appel à l’intention des requérants.
28Pendant quelque trois décennies, l’existence de normes nationales pour les programmes fédéraux de transferts aux provinces a été au cœur de la définition de la citoyenneté canadienne. L’édification et le maintien de normes nationales ont servi de justification pour une forte intervention du gouvernement fédéral dans la politique sociale et ont permis d’accroître sa légitimité pour prélever des taxes et impôts. L’existence de normes nationales dont la préservation était largement perçue comme essentielle à la légitimité du gouvernement fédéral et à la définition même de la citoyenneté canadienne a représenté jusqu’à tout récemment le principal obstacle au désengagement financier du gouvernement fédéral. L’édification et le maintien de normes nationales comme centre de la citoyenneté sociale canadienne sont sans doute associés plus volontiers au programme de santé, extrêmement populaire, qu’à l’assistance sociale, qui reçoit peu d’appuis ; mais ils font tout de même partie de la définition de la citoyenneté canadienne au même titre, par exemple, que le programme de péréquation. En fait, les régimes sont interdépendants puisque les conditions particulières du FPE (et non du RAPC) sont à l’origine du nouveau régime intégré. Vaillancourt a soutenu que, si l’on avait maintenu un poste budgétaire séparé pour le FPE et le RAPC, les compressions dans les transferts en espèces de l’ordre de 30 % entre 1996 et 1998 (telles qu’elles allaient être effectuées) auraient réduit à néant les transferts en espèces dans le cadre du FPE3. Compte tenu de la hausse continue de la valeur des transferts en points d’impôt, les transferts seraient devenus nuls dès 1996 au Québec — cette province recevant une plus grande partie que les autres en points d’impôt — et vers l’an 2000 dans les autres provinces. Cette disparition des transferts en espèces aurait compromis la capacité du gouvernement fédéral de faire respecter les normes nationales dans le domaine de la santé. Selon l’auteur,
le TCSPS a justement été pensé et créé en 1996 parce que la direction du gouvernement fédéral était tout à fait consciente qu’il fallait absolument que les paiements de transferts en espèces soient versés effectivement aux provinces pour que le fédéral demeure capable d’imposer des normes nationales [...]. Bref, pour demeurer capable d’imposer des normes nationales tout en coupant énormément les transferts financiers, le gouvernement fédéral se devait de fusionner les enveloppes du RAPC et du FPE en une seule enveloppe. De cette manière, il se trouverait automatiquement à rallonger la période au cours de laquelle il continuerait à envoyer des chèques aux provinces. Du même coup, il conserverait un levier pour imposer des normes nationales aux provinces et territoires4.
29Lorsque le gouvernement fédéral a renoncé en grande partie à son rôle de « gendarme » national dans le domaine de l’assistance sociale, choisissant de conserver plutôt sa capacité d’imposer des normes nationales pour la santé, la nature du terrain politique a fait en sorte qu’il a pu se désengager du RAPC en déployant une stratégie très peu sophistiquée. La faible popularité du programme, le fait que ses clientèles soient organisées dans le cadre provincial, ainsi que le rôle peu visible et l’imputabilité indirecte du gouvernement fédéral opposaient peu d’obstacles au désengagement, en plus de la volonté du gouvernement fédéral d’assurer l’existence de normes nationales. La principale stratégie de dissimulation fut de réduire les coûts de l’assistance sociale (transférés aux provinces), à partir de 1990, en regroupant deux grands postes budgétaires sous un seul régime en 1995. Dans une moindre mesure, le gouvernement fédéral a aussi utilisé une stratégie « des petits pas » en abrogeant l’entente du RAPC et en limitant la croissance des transferts à trois provinces en 1990. Bien que cette initiative ait été de portée limitée et qu’elle n’ait pas affecté la majorité des provinces, elle porta atteinte à l’intégrité du système. Les stratégies de division et de compensation furent conçues à l’intention des provinces plutôt qu’à l’intention des clientèles.
30Pour le régime d’assurance-chômage, la capacité de contourner la principale rigidité du régime, à savoir le parti pris redistributif du régime en faveur des régions de l’est du pays, ressort moins nettement, mais la réforme indique qu’elle est manifeste. Les différents groupes de travail et commissions d’études officiels ont, au cours des années 1970 et 1980, insisté sur l’importance de réduire le parti pris régional du régime d’assurance-chômage (ce qui n’excluait pas la possibilité de mettre en place un autre régime ayant ce rôle spécifique). Ils proposaient notamment d’éliminer la grille de calcul basée sur le taux régional de chômage pour améliorer l’efficacité de celui-ci comme régime assuranciel. Le gouvernement fédéral fit la sourde oreille à ces recommandations, du moins jusqu’au milieu des années 1990, et préféra adopter des mesures, restrictives et successives, à portée régionale neutre.
31Avec la réforme de l’assurance-chômage annoncée en 1995, le gouvernement fédéral a tenté pour la première fois de redresser cette caractéristique régionale du régime d’assurance-chômage. Bien qu’il n’ait pas été jusqu’à éliminer la grille de calcul des prestations basée sur le taux régional de chômage, il a néanmoins mis de l’avant la règle d’intensité selon laquelle le taux du revenu d’emploi assurable diminue selon l’intensité du recours des prestataires. Or cette règle, pour la première fois dans l’histoire du régime, touchait directement les travailleurs saisonniers, concentrés dans l’est du pays. Le taux de prestations de base de 55 % s’appliquait à ceux qui avaient touché moins de 20 semaines de prestations au cours des cinq années précédant leur demande, avec une réduction progressive allant jusqu’à 50 % pour ceux qui avaient touché plus de 100 semaines de prestations. Cette mesure, nous l’avons vu, fut introduite avec des dispositions en vue d’atténuer son impact négatif sur les régions de l’est du pays : mise en place d’un fonds transitoire pour la création d’emplois dans les régions à fort taux de chômage ; nouvelles prestations d’emploi ayant pour but explicite de limiter la réduction des dépenses à 7 % dans chacune des provinces ; déploiement progressif des effets de la règle pour que ceux-ci ne soient ressentis pleinement qu’en 2002. En dépit de toutes les précautions prises, le gouvernement fédéral allait finalement éliminer, en 2001, la règle d’intensité, ce qui montre à quel point les mesures régionales ont été et demeurent politiquement délicates.
32Dans le cas de l’assurance-chômage, la principale stratégie de dissimulation a consisté à adopter des mesures restrictives successives au cours des années 1990. Dans une moindre mesure, l’annonce de compressions différées, effectuée plusieurs années à l’avance, a aussi été utilisée. Des stratégies de division et de compensation ont été nécessaires également ; elles ont consisté à réduire l’admissibilité et à offrir des prestations transitoires pour atténuer temporairement l’impact du retrait régional. Ces stratégies multiples de mise en œuvre du désengagement ont été conçues pour tenir compte du terrain politique particulier de l’assurance-chômage, caractérisé par la grande visibilité du programme et l’imputabilité directe du gouvernement fédéral.
Comparaison des stratégies poursuivies
33Voyons maintenant comment les stratégies poursuivies se comparent pour chaque programme. Si on se reporte au tableau 18, on constate que pour l’assurance-chômage, la Sécurité de la vieillesse et les prestations financières pour enfants, le gouvernement fédéral a divisé les clientèles en réduisant l’admissibilité. Il faut aussi noter les distinctions qui suivent. Les deux premiers programmes comportent des rigidités fortes face au désengagement et leur terrain politique se caractérise par l’existence d’appuis. Cela force le gouvernement fédéral à recourir à une mise en œuvre progressive du désengagement (annonces anticipées et diffusion progressive des effets restrictifs sur plusieurs années) ainsi qu’à offrir des compensations fortes. En revanche, les prestations financières pour enfants se caractérisent par l’absence de lock-ins et par l’absence d’appuis. Une stratégie unique de désengagement (quoique sophistiquée) a été suffisante et a donné des résultats supérieurs aux initiatives multiples des autres programmes. De plus, la valeur de la compensation offerte a été minime par rapport aux deux autres programmes. Ainsi, les stratégies de dissimulation pour un programme sans lock-in ni appui sont plus limitées et plus efficaces que pour un programme avec lock-in et appuis. De même, les compensations offertes sont plus faibles pour un programme ne présentant ni lock-in ni appui.
34Le cas du RAPC fait bien ressortir l’importance des arrangements institutionnels pour l’élaboration des stratégies de désengagement. Bien qu’une politique d’intégration territoriale et nationale soit en contradiction avec la poursuite du désengagement dans deux programmes (assurance-chômage et RAPC), les stratégies poursuivies sont différentes. Le gouvernement fédéral a privilégié jusqu’au milieu des années 1990 une succession de mesures restrictives imperceptibles pour l’assurance-chômage et le délestage des coûts (transférés aux provinces) dans le cas du RAPC. Pour ce dernier, il a également eu recours à cette même méthode, mais dans une proportion moindre. À cause des arrangements entre Ottawa et les provinces et du terrain politique favorable au désengagement du RAPC, les trois types de stratégies (dissimulation, division et compensation) ont été conçues en fonction des provinces plutôt que des clientèles ou coalitions d’appuis au régime.
35Ainsi, les stratégies de désengagement utilisées pour chaque programme sont tributaires des lock-ins, de la nature du terrain politique et des arrangements institutionnels de chaque programme.
36Nous distinguerons deux stades dans le processus de désengagement. Au cours du premier stade, des caractéristiques des programmes peuvent représenter des obstacles au désengagement en raison de l’effet de rétroaction des politiques. Un programme pour lequel aucune caractéristique structurelle ne constitue un obstacle au désengagement semble plus vulnérable qu’un programme pour lequel des rigidités se manifestent. Toutefois, l’existence de rigidités fortes ne garantit pas qu’un programme demeurera à l’abri des réformes à longue échéance. Au fil des ans, il peut y avoir érosion de la force de résistance des rigidités causée par la poursuite de certaines stratégies et par la réorientation progressive du régime. Au cours du deuxième stade, le gouvernement fédéral est capable, grâce à la préparation préalable du terrain politique et au déploiement de stratégies adaptées aux obstacles, de contourner plusieurs rigidités du processus et d’adopter des réformes autrefois suicidaires sur le plan électoral.
Le succès relatif du désengagement, selon les programmes
37Le tableau 19 résume le succès du désengagement à l’intérieur des différents programmes au cours des deux décennies observées. Celui-ci a été évalué seulement en tenant compte de « la régression passée ou imminente des prestations comme composante de la sécurité du revenu des citoyens ». On note des distinctions importantes entre les programmes au cours du premier stade du désengagement. Avant les réformes du milieu des années 1990 en effet, le gouvernement fédéral s’est désengagé des prestations financières pour enfants avec un succès élevé, et de l’assurance-chômage et de la SV avec un succès moyen. Il n’a pas tenté de se désengager du RAPC à cette époque. Au fil des ans, et grâce aux réformes du milieu des années 1990, il a réussi à donner aux programmes les orientations voulues. Au cours de la dernière décennie, on note un succès élevé du désengagement de la sécurité du revenu pour tous les programmes sauf la SV. Les caractéristiques institutionnelles et l’effet de rétroaction des politiques imposent des contraintes fortes au désengagement. Néanmoins, la plupart sont contournées par des approches et des stratégies sophistiquées adaptées à la nature du terrain politique de chaque programme. À longue échéance, tous les programmes de sécurité du revenu sont vulnérables au désengagement.
Tableau 19. Succès du désengagement, selon les programmes, Canada, 1980-1997
Avant la réforme* (t1) | Après la réforme* (t2) | |
Assurance-chômage | moyen (1990+) | élevé (1997) |
Sécurité de la vieillesse | moyen (1990+) | S/O |
Prestations financières pour enfants | élevé (1986+) | élevé (1993) |
Régime d’assistance publique du Canada | S/O | élevé (1996) |
* La période précédant la réforme d’un régime se caractérise par l’adoption de mesures restrictives, mais non par la reformulation explicite de celui-ci. Par « réforme » nous entendons une initiative majeure et explicite de la part du gouvernement fédéral pour reformuler un programme. La réforme d’un programme implique une redéfinition explicite des objectifs poursuivis ainsi qu’une nouvelle appellation : l’assurance-emploi (remplace l’assurance-chômage), la Prestation aux aînés (réforme abandonnée, la PA devait remplacer l’ensemble des programmes de pensions publiques non contributives), la Prestation fiscale pour enfants (devait remplacer un agencement de mesures fiscales à l’intention des familles ainsi que les allocations familiales) et le Transfert canadien pour les services et les programmes sociaux (remplace partiellement le Régime d’assistance publique du Canada).
38Affirmer que les obstacles au désengagement n’empêchent pas nécessairement la poursuite du désengagement à longue échéance ne revient pas pour autant à banaliser leur rôle. Nous avons vu que l’existence de lock-ins et d’appuis est associée à un degré moindre de vulnérabilité au désengagement. Dans ce cas, le processus de rétroaction réduit la cadence et la portée du désengagement, mais n’empêche nullement celui-ci de se produire.
39Pour mesurer et comparer la vulnérabilité relative des programmes, nous retiendrons deux indicateurs. Le premier indicateur est le moment de l’entrée en vigueur des compressions : il indique que les programmes les plus vulnérables au désengagement ont subi plus tôt que les autres des compressions dans le processus. Le second indicateur mesure l’évolution de la part des dépenses, pour chaque programme, par rapport aux dépenses totales de sécurité sociale, en s’appuyant sur des calculs effectués à partir des données fournies au tableau 15. Cette mesure permet de comparer l’évolution relative des dépenses de chaque programme au cours des deux décennies observées.
40Comme l’indique le tableau 20, le régime le plus vulnérable au désengagement a été celui des prestations financières pour enfants, suivi de l’assurance-chômage et de la SV-SRG-AC. Le programme le moins vulnérable a été le Régime d’assistance publique du Canada, avec une réforme plus tardive et une augmentation (plutôt qu’une baisse) de la part relative des dépenses de sécurité sociale au cours des deux décennies observées.
Tableau 20. Classement des programmes de sécurité du revenu selon leur vulnérabilité au désengagement, 1975-1995
Programme | Premières restrictions/réformes | Évolution de la part des dépenses du programme par rapport aux dépenses totales de la sécurité sociale (de 1974-1975 à 1994-1995)* |
1. Prestations financières pour enfants | 1986 | - 52,0 % |
2. Assurance-chômage | (1978) 1990 | - 16,7 % |
3. Sécurité de la vieillesse | 1990 | - 3,2 % |
4. Régime d’assistance publique du Canada | 1990 | + 5,6 % |
* Voir, au tableau 15, les colonnes regroupées sous l’en-tête « En % des dépenses totales de sécurité sociale ». L’exemple des PFE permettra aux lecteurs de retracer ces calculs. Le tableau 15 indique que la part des PFE, dans l’ensemble des dépenses de sécurité sociale, est passée de 5,29 % à 2,54 % entre 1974-1975 et 1994-1995. Cela représente une baisse relative de 52 % (arrondis).
41Ce que nous affirmons, en définitive, c’est que l’existence de rigidités ne garantit nullement l’intégrité des droits assurés par les programmes à longue échéance, bien qu’elle puisse être liée à la vulnérabilité des programmes aux compressions. Finalement, le gouvernement fédéral parvient, grâce à des approches à long terme, à se désengager de tous les programmes, et ce quels que soient les obstacles qui se manifestent au début du processus.
Une « nouvelle politique » du désengagement au Canada ?
42Esping-Andersen avait de bonnes raisons d’affirmer, dans The Three Worlds of Welfare Capitalism, qu’une théorie permettant d’expliquer l’expansion de l’État providence devrait aussi permettre de comprendre le retrait de celui-ci. Les différents États providence, en dépit des transformations qu’ils subissent continuellement, évoluent selon une trajectoire conditionnée largement par le type de traditions, normes et valeurs qui sont préservées et véhiculées par leurs institutions particulières, comme c’est le cas pour le droit ou l’organisation des structures étatiques. En abordant l’analyse sous cet angle, on postule le maintien des institutions et non leur rupture profonde. Et dans ces conditions, une théorie explicative devrait permettre de rendre compte d’une variété de transformations qui se produisent dans un contexte institutionnel donné, peu importe la nature (expansionniste ou restrictive) de celles-ci.
43Par contre il est possible, sans se démarquer profondément des fondements analytiques de cette perspective, de postuler avec Pierson l’existence d’une dynamique particulière propre au désengagement (ou retrait) de l’État, par rapport à son expansion. Celle-ci est prévisible en raison du fait que les intérêts électoraux poursuivis par les dirigeants politiques sont distincts. Pendant la phase expansionniste, les dirigeants s’attribuent le mérite de l’amélioration des droits et des programmes, tandis que dans la phase de désengagement, ils cherchent plutôt à minimiser les coûts électoraux de leurs décisions en adoptant des stratégies de mise en œuvre qui réduisent la visibilité de leurs initiatives ainsi que leur imputabilité. Elle est prévisible également en raison du fait que « les politiques engendrent la politique ». Plus précisément, l’existence même de dispositions redistributives contribue à structurer les rapports sociaux. Des communautés d’intérêts, qui partagent un intérêt et nourrissent certaines attentes à l’égard du maintien de certaines dispositions, peuvent être créées et entretenues. La vigilance de ces communautés rend improbable les transformations abruptes. Ainsi, un nouvel agencement de facteurs détermine la poursuite du processus de désengagement.
44Dans la section précédente, nous avons constaté que l’effet de rétroaction des programmes de sécurité du revenu et d’assistance sociale a été marquant au Canada après 1975, alors que le gouvernement fédéral élaborait des stratégies pour réduire les dépenses des programmes. Là où aucune rigidité structurelle n’est apparue, dans le cas des prestations financières pour enfants, on constate une transformation plus nette des droits que dans les trois autres cas, où l’on notait des obstacles à la régression des droits ou dépenses (redistribution régionale pour l’assurance-chômage ; universalité pour la Sécurité de la vieillesse ; définition de normes de citoyenneté pour le RAPC). Bien que le lien entre les rigidités structurelles des programmes et la vulnérabilité relative aux coupes budgétaires ne soit pas démontrée, on peut toutefois soutenir, pour les trois autres programmes, que ces rigidités ont contribué à ralentir la cadence du désengagement.
45Nous allons maintenant poursuivre en « canadianisant » l’argumentation selon laquelle, au Canada, le processus de désengagement ne correspond pas nécessairement au miroir inversé de l’expansion. Pour ce faire, nous examinerons deux autres types de déterminants plus spécifiques à la réalité institutionnelle canadienne.
Élites et groupes d’intérêts
46Les programmes de protection sociale ont traditionnellement évolué au Canada dans un contexte historique particulier où le mouvement ouvrier, les regroupements d’affaires ainsi que d’autres agents sociaux, comme les groupes de femmes et les organismes visant à promouvoir les droits sociaux, jouaient un rôle d’arrière-plan. Les élites administratives, par contre, ont été associées au développement des programmes et des dispositions visant à améliorer la sécurité du revenu et l’aide de dernier recours, allant parfois même au-devant des demandes populaires5. Or, entre 1975 et 1995, le rôle traditionnellement prépondérant des élites administratives s’est dissipé, celles-ci n’ayant en aucune occasion résisté au désengagement. En même temps, le rôle restreint des groupes sociaux a acquis une importance nouvelle et a occasionné des retards dans la poursuite du désengagement. Examinons cette transformation de plus près.
47Avant 1975, les exemples abondent pour témoigner de la prédominance administrative dans le processus décisionnel de la sécurité du revenu. D’abord, deux grandes périodes de travaux ayant déterminé les grandes orientations de l’État providence canadien allaient être dominées par les élites. Après la fin de la Seconde Guerre mondiale, en effet, le rapport Marsh, qui allait devenir la base de la politique sociale canadienne, fut mis de l’avant par des hauts fonctionnaires n’ayant pratiquement aucun lien avec les partis politiques ou les groupes d’intérêts. Inspirés par le rapport Beveridge publié en Grande-Bretagne, ces agents, qui préconisaient des mesures pour résoudre les difficultés économiques, entreprirent en fait de promouvoir leurs idées, cherchant même parfois à éduquer les groupes d’intérêts et les partis politiques6.
48Entre 1973 et 1975, la Révision de la sécurité sociale a déterminé largement, elle aussi, l’évolution subséquente de la sécurité du revenu : elle a contribué à hausser la valeur des prestations de la SV et à indexer celles-ci tous les trois mois ainsi qu’à tripler la valeur des allocations familiales, conduisant à la mise en œuvre d’un nouveau programme de pensions non contributives, l’Allocation au conjoint (AC), qui visait la protection du revenu des époux(ses) des prestataires de la SV-SRG âgés de 60 à 64 ans7. Les orientations de la Révision n’émanaient pas des groupes représentant les intérêts de la société ; du reste, aucun groupe n’a eu d’incidence marquée sur elles. La Révision n’était pas le produit de revendications populaires ; elle avait plutôt été mise en place à la suite de l’échec de la conférence de Victoria de 1971, en réponse aux revendications du Québec qui avait un programme de sécurité du revenu beaucoup plus ambitieux que celui offert par le gouvernement fédéral. Les mesures adoptées reflétaient davantage les préoccupations des dirigeants nationaux et provinciaux que celles des groupes sociaux. Par exemple, la mise en œuvre de l’Allocation au conjoint (AC) n’a pas suscité de débat à la Chambre des communes, qui était presque vide lors de son adoption, et son passage n’a nullement éveillé l’attention du public. Par ailleurs, bien que les travaux aient porté en grande partie sur l’avenir des pensions, les groupes de personnes âgées n’ont contribué d’aucune façon aux travaux de la Révision ; ils n’étaient même pas au courant qu’ils avaient lieu. En réalité, les consultations de la Révision se sont déroulées entre les représentants des 11 gouvernements, une sous-division de très peu d’envergure du ministère de la Santé et du Bien-être social étant chargée d’assurer le lien entre les représentants de la société et le comité8.
49La prédominance administrative ressort aussi dans la trajectoire individuelle des programmes. Premièrement, l’introduction des allocations familiales en 1944 est attribuable, selon une interprétation, à une stratégie ou doctrine d’une élite convertie au keynésianisme, plutôt qu’à des représentations sociétales quelconques. Si à l’époque le public était favorable à l’expansion de nouveaux programmes en général, il n’y avait par contre aucune pression pour l’adoption d’un programme d’allocations familiales en tant que tel. Le mouvement ouvrier ainsi que certains travailleurs sociaux se sont même opposés à leur introduction jusqu’au dernier moment, croyant que les allocations familiales allaient entraîner une diminution des salaires9.
50Deuxièmement, la mise en place du Régime d’assistance publique du Canada, en 1966, a été le résultat d’une « diplomatie silencieuse » entre Ottawa et les provinces, accompagnée d’une indifférence ou ambivalence de la part du public ; cette initiative « a suscité peu d’intérêt à l’extérieur des milieux gouvernementaux, et pratiquement aucun au Parlement10 ».
51Troisièmement, l’impulsion de la réforme du programme d’assurance-chômage, en 1971, est venue du gouvernement central : celui-ci constatait, au début des années 1960, que le montant des prestations dépassait celui des contributions. Il est vrai que les syndicats et les groupes d’affaires avaient témoigné devant le comité Gill en 1961, qui reçut pas moins de 51 mémoires. Toutefois, la révision du programme au cours des années suivantes « fut en grande partie interne au gouvernement fédéral et eut lieu dans le contexte de l’élaboration d’une politique appropriée de la main-d’œuvre11 ».
52Quatrièmement, enfin, l’entente de réciprocité de 1977, qui prévoyait le versement d’une pension partielle de base aux retraités ayant passé une partie de leur vie active dans un autre pays avant d’immigrer au Canada, ne résultait pas non plus de pressions populaires ; elle émanait, encore une fois, des cercles de l’élite administrative, les groupes de personnes âgées et les autres groupes n’ayant pas été consultés avant son adoption12. Il s’agit là, on le voit, d’un rôle déterminant joué par les élites administratives.
53Or, depuis 1975, celles-ci, en aucun cas ni d’aucune façon, n’ont représenté un obstacle au désengagement des quatre programmes analysés. Cela met en évidence le renversement de leur rôle, qui est passé de décisif à neutre. En ce qui concerne l’intervention des groupes sociaux, elle semble, quant à elle, avoir acquis une importance nouvelle par rapport au processus d’expansion, dont les groupes ont été relativement absents. L’« inclusion » des groupes sociaux dans le processus décisionnel a été purement symbolique dans le cas des prestations financières pour enfants, inexistante dans le cas du Régime d’assistance publique du Canada et marginale dans le cas de la Sécurité de la vieillesse et de l’assurance-chômage. Pour tous les programmes, à l’exception de l’assurance-chômage, nous avons constaté une faible couverture médiatique du désengagement et de ses enjeux, ce qui témoigne d’une vigilance populaire anémique tant en aval qu’en amont des réformes.
54Toutefois, les groupes sociaux ont été en opposition ouverte et organisée à l’égard du désengagement en certaines occasions, et ont contribué à le ralentir dans le cas des personnes âgées et des chômeurs. Les deux marches arrière du gouvernement fédéral, dans le domaine des pensions de vieillesse, ont été occasionnées par l’intervention de ceux-ci. S’il n’est pas aisé d’isoler le poids respectif des différents facteurs ayant contribué à renverser la politique gouvernementale, il ressort tout de même qu’une mobilisation sociétale de grande envergure a contribué à préserver l’intégrité de la SV jusqu’au début des années 1990, et qu’un groupe discret mais bien organisé a joué un rôle de premier plan conduisant à l’abandon récent de la réforme prévue pour 2001. En ayant contribué à maintenir la SV à l’abri d’une érosion rapide par l’inflation, l’intervention d’agents de la société atténuait encore largement, à la fin des années 1990, la portée du désengagement pour les personnes âgées. Enfin, si l’on tient compte de données tout à fait intangibles, c’est-à-dire des mesures de désengagement qui n’ont pas été introduites à la suite du recul forcé de 1985, et par lequel le gouvernement fédéral a fait le douloureux apprentissage politique d’un terrain sur lequel il a préféré par la suite s’aventurer le moins possible, l’impact réel de la mobilisation populaire de 1985 est sans doute encore plus grand que celui qui peut être constaté.
55Les groupes sociaux se sont également opposés au désengagement du régime d’assurance-chômage. Nous avons vu que les groupes d’intérêts — tant les syndicats que les groupes d’affaires — s’étaient opposés en vain, en 1993, aux intentions du gouvernement fédéral de durcir certaines règles et de réduire la valeur des prestations. Les stratégies syndicales ont permis de placer le gouvernement fédéral dans l’embarras pendant un certain temps en menaçant sa stabilité, mais elles n’ont pas eu l’effet désiré (l’abandon des mesures restrictives prévues) et ont été facilement contournées. Néanmoins, elles ont pu retarder l’adoption du projet de loi.
56Lors des consultations entourant la réforme Axworthy un an plus tard, le gouvernement fédéral a dû faire connaître les grandes lignes envisagées pour l’avenir de grands programmes sociaux, ce qui a fourni l’occasion aux opposants de se positionner et de réagir. Le livre vert prévoyait notamment d’établir un lien entre le revenu du ménage et le niveau des prestations, ainsi que la création de deux catégories de prestataires. Quelque 80 groupes de femmes partout au pays s’y opposèrent de façon relativement organisée, en affirmant que cela allait affecter indûment les femmes. Le fait que le gouvernement fédéral a finalement renoncé à cette idée n’indique pas nécessairement que les groupes sociaux aient une incidence déterminante sur le processus décisionnel. Par contre, ils peuvent obtenir des gains lorsqu’ils ciblent leurs revendications.
Activité des provinces et intégration nationale
57Comme pour les élites administratives et les groupes d’intérêts, le rôle des provinces dans le processus décisionnel affectant le sort des différents régimes de sécurité du revenu s’est métamorphosé depuis 1975. Dans le cas de l’assurance-chômage, du SV-SRG et du RAPC, les provinces apparaissent après 1975 comme un obstacle au processus décisionnel dominé par le gouvernement fédéral, alors qu’avant cette date leur rôle avait consisté largement à avaliser les initiatives fédérales en matière de sécurité du revenu ou à en être les promoteurs objectifs. En ce qui concerne les prestations financières pour enfants, la métamorphose s’est produite en sens inverse : alors que les provinces, le Québec plus particulièrement, ont joué un rôle favorisant l’expansion du régime au cours des années 1960 et 1970, elles se sont éclipsées complètement dès l’amorce du désengagement.
58Avant 1975, le rôle des provinces pour l’expansion de la SV-SRG, de l’assurance-chômage et du RAPC apparaît peu décisif. Pour les pensions de vieillesse universelles, les hausses ont été consenties au milieu des années 1970 sans consultation préalable avec les provinces et sont attribuables principalement à l’action du Nouveau Parti démocratique qui, sous Stanley Knowles, avait fait des pensions universelles son principal cheval de bataille13. En ce qui concerne l’assurance-chômage c’est, comme nous l’avons déjà souligné, du gouvernement fédéral qu’est venue l’impulsion de réformer le régime. Les provinces se sont assez peu préoccupées des modifications apportées au régime en 1971 du fait qu’avec une libéralisation des conditions leurs propres dépenses d’assistance sociale allaient être réduites. Le Québec s’était bien objecté du fait que les prestations de maladie et de maternité prévues par le nouveau régime étaient de compétence provinciale, mais s’était rallié à la réforme, car une disposition de la Loi de 1971 prévoyait la réduction ou la disparition de ces prestations spéciales lorsque des programmes provinciaux comparables auraient été mis en place14.
59Pour déterminer les modalités initiales du RAPC, le rôle du fédéralisme s’est présenté sous un jour différent. Ici, ce sont des hauts fonctionnaires des gouvernements fédéral et provinciaux qui ont donné, à partir de 1958, l’impulsion menant à l’adoption du programme de 1966. L’élaboration du RAPC s’est faite largement grâce à la collaboration de ces hauts fonctionnaires. Bien que certaines provinces, le Québec et l’Ontario principalement, aient été contre l’imposition de normes nationales, le rôle des ministres provinciaux de l’époque a consisté, dans l’ensemble, à avaliser les propositions provenant des officines ministérielles fédérales et provinciales. Les provinces ne semblent pas avoir contribué à une plus grande générosité des modalités prévues par le RAPC ; par la suite, elles n’ont pas cherché non plus à favoriser son expansion, quoique certaines initiatives provinciales aient pu être bloquées ou non appuyées par les règles du RAPC15.
60Il en va autrement pour les allocations familiales et pour le RPCRRQ. Dans le cadre des transformations profondes de la Révolution tranquille, le Québec, qui visait la suprématie législative en matière de protection sociale, s’était fixé des objectifs de réforme en matière de pauvreté, basés sur un supplément de revenu garanti, beaucoup plus ambitieux que ceux envisagés par Ottawa. Dans cette foulée, la publication du rapport de la Commission (québécoise) Castonguay-Nepveu, en 1971, combinée à l’échec de la conférence constitutionnelle de Victoria la même année sur la question des programmes sociaux, allait entraîner la mise en place de la Révision (fédérale-provinciale) de la sécurité sociale et inspirer fortement le contenu de la publication du livre orange, qui jetait les bases de la Révision. Entre autres, le Plan de sécurité du revenu familial proposé par le gouvernement du Québec, qui prévoyait le remplacement des allocations familiales fédérales par des transferts accrus vers les familles à faible revenu, allait contribuer ultimement (bien que ce n’ait pas été le seul facteur) à tripler le niveau des prestations au milieu des années 1970 plutôt qu’à restreindre le versement de prestations aux familles à faible revenu tel qu’Ottawa l’envisageait16.
61La ferveur québécoise provoqua également la mise en place d’un régime de pensions contributives au milieu des années 1960, le RPC-RRQ, beaucoup plus généreux et plus ambitieux que celui envisagé par Ottawa. Lors des négociations ayant mené à l’instauration du RPC-RRQ en 1966, les propositions du Québec forcèrent, pour ainsi dire, la main au gouvernement fédéral17. En dépit de la concentration verticale du pouvoir, de la compétence exclusive d’Ottawa et de ses intentions restrictives envers les programmes universels, l’intervention du Québec eut pour résultat une plus grande générosité du RPC-RRQ et l’expansion des allocations familiales au cours des années 1960 et 1970.
62Après 1975, la position des provinces envers l’évolution des programmes, telle que nous venons de la décrire, se transforme du tout au tout. Avec des degrés variables d’efficacité, il est vrai, les provinces s’érigent comme obstacles au désengagement de l’assurance-chômage, du SV-SRG, et du RAPC, alors qu’elles n’avaient pas eu de rôle autonome favorisant l’expansion de ces régimes. Dans le cas des allocations familiales, l’importance historique des provinces pour l’expansion du programme est réduite à néant au cours du processus de désengagement.
63Alors que les provinces ont joué un rôle peu décisif dans la mise en place initiale de l’assurance-chômage, leur intérêt pour ce régime s’est renforcé dès l’amorce du processus de désengagement. Le parti pris régional, qui, traditionnellement, a caractérisé l’assurance-chômage, a eu pour effet d’en faire non seulement un programme assuranciel mais aussi un programme redistributif, avec une incidence régionale dont les communautés ont dépendu pour leur survie. Dès le début du désengagement, l’intérêt des provinces de l’est du pays fut clairement de protéger l’intégrité du régime, et ce d’autant plus que les compressions de l’assurance-chômage avaient une incidence négative directe sur leurs propres régimes d’assistance sociale. Si l’activité des provinces de l’ouest du pays (qui voyaient le régime de manière différente) est demeurée, somme toute, en arrière-plan, celle des provinces de l’est du pays et du Québec par contre a été vive pour s’opposer à toutes les étapes du processus. Dès la fin des années 1970, alors que le gouvernement fédéral envisageait d’abolir la norme variable d’admissibilité, qui avait clairement une incidence régionale négative, les provinces sont intervenues pour la première fois dans le processus décisionnel pour s’opposer à cette orientation, qui allait d’ailleurs être modifiée. Dans la deuxième série des compressions successives, à partir de 1990, les provinces sont en quelque sorte devenues le pivot de l’opposition au désengagement. Les représentants provinciaux sont intervenus de plusieurs manières en vue de circonscrire les manœuvres fédérales. Ils se sont concertés régionalement pour critiquer leurs vis-à-vis fédéraux et exiger des audiences au cours desquelles ils pourraient exprimer leur point de vue. En outre, ils ont adopté à l’égard d’Ottawa une attitude bagarreuse, forts de l’appui des mouvements provinciaux d’opposition (syndicats, regroupements d’affaires et groupes de défense des droits sociaux). Cette vigilance provinciale, pendant le désengagement, se démarque du rôle assez neutre que les provinces ont joué pendant l’expansion du régime.
64Pour les allocations familiales, qui ont été fortement ciblées dès la fin des années 1970, la position des provinces s’est transformée, elle aussi, mais en sens inverse. Les allocations familiales étaient vitales pour le Québec, qui avait réussi à obtenir l’appui de quatre autres provinces en 1971 avant de provoquer quelques années plus tard la hausse et l’indexation annuelle de celles-ci. Mais les mesures restrictives adoptées à partir de la fin des années 1970 eurent des répercussions positives sur les budgets provinciaux qui refroidirent les ardeurs. En ciblant les familles nécessiteuses, le gouvernement fédéral enlevait une pression sur les budgets provinciaux d’assistance sociale, desquels les familles à bas revenus devenaient moins dépendantes. Avec la réduction ou l’élimination des transferts universels aux familles non nécessiteuses, les provinces perdaient certes une partie des revenus d’imposition, mais, au total, le désengagement des allocations familiales n’avait pas d’effets néfastes majeurs sur leur situation financière.
65En ce qui concerne le RAPC, les provinces n’ont pas cherché à modifier les modalités initiales de l’entente, leur rôle historique ayant consisté à avaliser l’initiative des élites administratives. Toutefois, ce rôle restreint est devenu plus visible après 1990, lorsque les premières mesures de désengagement ont été mises en place. En réduisant sa participation financière aux régimes provinciaux de trois provinces, le gouvernement fédéral réduisait du même coup l’efficacité de son « pouvoir de dépenser » pour édicter des normes nationales ; les provinces visées, la Colombie-Britannique en tête, avaient dorénavant des incitatifs financiers plus grands pour s’opposer à la « tutelle » du gouvernement fédéral dans ce domaine de compétence provinciale et à ses pouvoirs unilatéraux de modifier les transferts aux provinces. Cependant, l’opposition des provinces depuis 1990 a connu plusieurs limites. Sur le plan légal, Ottawa pouvait réduire les transferts ou même modifier les modalités de l’entente, ce qu’il a fait. Sur le plan politique, les provinces n’ont pas été en mesure de faire front commun contre Ottawa en raison de la divergence de leurs intérêts et de la concurrence qu’elles se sont livrée pour les fonds fédéraux consacrés à l’assistance sociale. Après l’annonce du TCSPS, elles ont entrepris des pourparlers avec les représentants de la capitale nationale de manière bilatérale plutôt que de façon concertée, réduisant ainsi l’efficacité de leur démarche.
66Pour le SV-SRG, le renversement de la position des provinces avec l’amorce du désengagement est moins net que pour les autres régimes. Les provinces ne sont pas étroitement liées à l’expansion du régime des pensions non contributives au milieu des années 1970, attribuable davantage à l’intervention d’un tiers parti qui détenait la balance du pouvoir en Chambre. Plus tard, bien que les provinces aient manifesté un intérêt indéniable pour les pensions publiques, le sort du SV-SRG n’a pas été une source de préoccupations au cours des quelque dix années qu’a duré le Grand Débat sur les pensions (1977-1987) ; il avait en vue, rappelons-le, non pas la réduction mais bien une amélioration de l’ensemble du régime des pensions (pensions contributives publiques et pensions privées). Par contre, lorsqu’une mesure de désengagement a été annoncée à l’égard de ce régime, en 1985, quelques provinces se sont jointes au mouvement national d’opposition à la réduction de l’indexation des pensions universelles de vieillesse. Mais leur rôle est demeuré discret depuis cette date. Comme la revue de presse dont il est question au chapitre 2 le révélait, les provinces ne se sont pas opposées aux mesures restrictives annoncées au tournant des années 1990 ni à la réforme annoncée en 1996. Dans l’ensemble, la vigilance provinciale à l’égard du désengagement du la SVSRG semble être demeurée assez neutre, avec pour exception la participation de certaines provinces à l’opposition sociétale en 1985. Ainsi, l’intervention des provinces pour la défense de ce régime est plus marquée depuis l’amorce du désengagement que pendant la période d’expansion.
67En résumé, la dynamique du désengagement à l’intérieur des programmes n’est pas simplement celle, inversée, de l’expansion. Alors que les provinces ont joué un rôle important dans l’expansion des allocations familiales, elles ne se sont nullement opposées aux mesures restrictives que celles-ci ont subies depuis la fin des années 1970. Si le rôle initial des provinces à l’égard de la réforme de l’assurance-chômage a été plutôt neutre, il est devenu, en fin de parcours, un obstacle non négligeable au désengagement. Dans le cas des deux autres programmes, le SV-SRG et le RAPC, la transformation de la relation n’est pas aussi nette, mais nous avons pu constater que le rôle effacé des provinces pendant l’expansion a été remplacé par une intervention plus marquée après l’amorce du désengagement.
***
68Dans ce chapitre, nous avons comparé la dynamique du désengagement dans quatre programmes de l’État providence canadien au cours des deux dernières décennies et fait ressortir le rôle changeant de divers facteurs pendant l’expansion et le désengagement. Nous avons vu que les dépenses ont augmenté entre 1975 et 1995 pour tous les programmes de sécurité du revenu sauf pour les prestations financières pour enfants. Néanmoins, il y a eu désengagement de la sécurité du revenu pour les quatre programmes. De plus, il s’est produit une réorientation fondamentale de tous les régimes, leurs objectifs respectifs ayant été redéfinis. Grâce à la poursuite d’approches systémiques et à un ensemble d’initiatives de désengagement programmatique, les droits d’assistance aux bénéficiaires de l’assistance sociale ont régressé, tout comme ceux assurant la sécurité du revenu des chômeurs, des parents d’enfants de moins de 18 ans et des personnes âgées de 65 ans et plus.
69L’analyse de l’évolution des dépenses jointe à celle, détaillée, des transformations subies par les programmes pendant deux décennies a permis de faire ressortir la mutation profonde des fondements philosophiques et des droits assurés par chaque programme. Les modifications qui se sont produites sont loin d’être marginales. La réorientation des régimes a pour effet de rendre les citoyens plus dépendants du marché, pour s’assurer la sécurité du revenu, qu’ils ne l’étaient au milieu des années 1970, ainsi que plus dépendants des transferts conditionnels. Les programmes de sécurité du revenu et d’assistance sociale contribuent à renforcer les mécanismes du marché en subventionnant la participation au marché du travail ou l’épargne privée en vue de la retraite.
Notes de bas de page
1 Revoir le tableau 7 du chapitre 3.
2 Plusieurs provinces ont déjà entrepris une réforme de la « contrepartie » exigée des assistés sociaux, l’Ontario ayant défié les normes fédérales après la réduction des transferts fédéraux à partir de 1990 en exigeant que les bénéficiaires cherchent du travail et qu’ils envoient leurs enfants à l’école. La réforme de 1996 exige notamment qu’ils soient disposés à participer à un programme de travail obligatoire ou à tout autre programme visant l’insertion au marché du travail, sous peine de sanctions allant jusqu’au refus d’aide de subsistance pendant six mois. Voir Gérard Boismenu et Nicole F. Bernier, « La contrepartie dans l’aide sociale et le rapport individu-État au Canada », dans M. Potvin, B. Fournier et Y. Couture (dir.), L’individu et le citoyen dans la société moderne, Les Presses de l’Université de Montréal, 2000, p. 99-127. Voir aussi Alain Noël, « La contrepartie dans l’aide sociale au Québec », Revue française des affaires sociales, vol. 50, no 4 (1996), p. 99-122.
3 Yves Vaillancourt, Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux : enjeux pour le Québec, Laboratoire de recherche sur les pratiques et politiques sociales, Montréal, UQAM, rapport no 97-07, 1997, p. 67-68.
4 Ibid.
5 Keith G. Banting, « The Welfare State as Statecraft : Territorial Politics and Canadian Social Policy », dans Stephan Leibfried et Paul Pierson (dir.), European Social Policy : Between Fragmentation and Integration, 1995, p. 273; Jane Jenson, « “Different”, but not “exceptional” : Canada’s Permeable Fordism », Revue canadienne de sociologie et d’anthropologie, vol. 26, no 1, 1989; Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada 1958-1978, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1993, chap. 8, p. 165-186.
6 Jane Jenson, « “Different”, but not “exceptional” : Canada’s Permeable Fordism ». Cette interprétation n’est pas partagée par Noël, qui a soutenu que les hauts fonctionnaires n’ont pas réussi, dans les faits, à convaincre les politiciens (c’est-à-dire C. D. Howe et son équipe) d’adopter le modèle keynésien. Ce ne sont pas les hauts fonctionnaires et les idées keynésiennes qui ont déterminé la politique économique d’après-guerre, mais bien C. D. Howe qui visait à aider le secteur privé. Lorsque certaines idées keynésiennes furent adoptées, il s’agissait d’une conversion superficielle visant à rendre le programme de C. D. Howe politiquement acceptable. Voir Alain Noël, « L’après-guerre au Canada. Politiques keynésiennes ou nouvelles formes de régulation », dans Gérard Boismenu et Gilles Dostaler (dir.), La « Théorie générale » et le keynésianisme, Montréal, ACFAS, 1987, p. 91-107.
7 A. W. Johnson, « Canada’s Social Security Review 1973-1975 : The Central Issues », Analyse de politiques, vol. 1, no 4 (1975), p. 460-461.
8 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada 1958-1978, p. 165-186; Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », Administration publique du Canada, vol. 30, no I (1987), p. 65-66.
9 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2e édition, 1987 [1982], p. III.
10 Rand Dyck, « Poverty and Policy-Making in the 1960s », thèse de doctorat non publiée, Queen’s University, 1973, p. 205-206.
11 Leslie A. Pal, State, Class, and Bureaucracy : Canadian Unemployment Insurance and Public Policy, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1988, p. 41 et 69-75.
12 Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », p. 64.
13 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada 1958-1978, p. 96 et 100-102.
14 Leslie A. Pal, State, Class, and Bureaucracy : Canadian Unemployment Insurance and Public Policy, p. 161.
15 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada 1958-1978, p. 20-83.
16 Ibid., p. 90-91.
17 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, p. 74 ; R.J. Van Loon, « Reforming Welfare in Canada : The Case of the Social Security Review », Analyse de politiques, vol. 27 (1979), p. 469-504 ; Christopher Leman, The Collapse of Welfare Reform, Cambridge (MA), MIT Press, 1980, p. 67-70 et 77.
Notes de fin
* Ceci comprend les dépenses fédérales et provinciales au titre des programmes de prestations financières pour enfants, SV-SRG-AC, formation et emploi (fédérales), programmes pour Indiens inscrits et anciens combattants, RPC-RRQ, assurance-chômage, indemnisation des accidentés du travail, à frais partagés, réadaptation professionnelle des invalides, et autres programmes de bien-être social.
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