5. Les prestations financières pour enfants
p. 155-183
Texte intégral
1Une multitude d’outils s’offrent au gouvernement pour appuyer financièrement les familles avec enfants, comme les transferts directs aux individus sous forme d’allocations pour enfants à charge, ou encore les transferts à travers le système fiscal sous forme d’exemptions, de crédits d’impôts (remboursables ou pas) ou de déductions fiscales. Au Canada, les allocations et les mesures fiscales à l’intention des familles avec enfants relèvent entièrement du gouvernement fédéral, qui a utilisé une combinaison changeante de ces divers instruments à partir de 1918, lorsqu’il a offert pour la première fois une exemption fiscale pour enfants à charge. En même temps, on trouve aussi un ensemble d’autres prestations relatives aux enfants, dont le gouvernement fédéral, les provinces et, dans certains cas, les autorités municipales se partagent la responsabilité. Les amendements constitutionnels de 1940 (touchant l’assurance-chômage) et de 1962 (touchant le Régime des pensions du Canada), de même que les ententes conclues en 1966 entre Ottawa et les provinces pour partager les coûts du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC), prévoyaient des prestations supplémentaires relatives aux enfants1.
2Le présent chapitre porte sur les programmes et mesures qui relèvent du gouvernement fédéral. Ce sont, jusqu’à la fin de 1992, les allocations familiales et les crédits d’impôts pour enfants et, à partir de 1993, la Prestation fiscale pour enfants (PFE). Cette dernière a regroupé les allocations familiales et les crédits d’impôt et a été reformulée en 1998 sous une nouvelle appellation : la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE). Les prestations relatives aux enfants dont la responsabilité est partagée entre le gouvernement fédéral et d’autres instances décisionnelles, comme le supplément pour enfants à charge prévu par le RAPC ou les mesures pour appuyer les services de garde d’enfants, sont exclues, tout comme le volet provincial et territorial du programme national mis en œuvre en 1998 (dans la mesure où il est concerné).
3Ce chapitre montre que le processus de désengagement des prestations financières pour enfants s’est effectué en l’absence d’une opposition efficace de la société et en l’absence de dispositions s’opposant au désengagement, ou lock-ins. Rappelons brièvement que les lock-ins désignent les caractéristiques du régime ayant pour effet de développer des coalitions d’appuis comme le fait, par exemple, le parti pris redistributif de l’assurance-chômage pour les régions les moins bien nanties. Au cours des deux décennies observées, le gouvernement fédéral a réduit l’aide aux familles à quelques reprises seulement, mais de façon très substantielle. Il a mis au point des stratégies efficaces lui permettant de poursuivre aisément un désengagement profond de la sécurité du revenu des familles avec enfants. Bref, l’analyse du processus de désengagement des prestations financières pour enfants fait ressortir la grande vulnérabilité au désengagement d’un programme sans rigidité structurelle, c’est-à-dire sans lock-in.
4La démonstration est organisée comme suit. D’abord, nous présenterons brièvement le profil actuel et les antécédents du régime. Ensuite, nous dégagerons les étapes marquantes du processus de désengagement programmatique et systémique. Enfin, nous analyserons les approches et stratégies que le gouvernement fédéral a utilisées pour réduire les coûts et réorienter les objectifs fondamentaux du régime entre 1975 et 1995. Il appert que l’absence de lock-ins permet la poursuite linéaire du désengagement dans un régime donné et rend celui-ci particulièrement vulnérable aux compressions financières.
La situation actuelle et ses antécédents historiques
5Depuis 1993, le gouvernement fédéral offre une aide financière aux familles avec un enfant ou plus sous la forme d’une prestation fiscale. Cette prestation, qui a remplacé les allocations familiales universelles abolies en 1992, ainsi que les crédits d’impôt à l’intention des familles, est calculée en fonction du nombre d’enfants. Elle est inversement proportionnelle au revenu des parents : la valeur de la prestation fiscale diminue à mesure que le revenu des parents augmente2. La prestation fiscale a pour objectif principal d’aider les familles à subvenir aux besoins des enfants3. Le programme transfère mensuellement un montant non imposable aux familles, pour chaque enfant âgé de moins de 18 ans. Les familles à revenus élevés n’ont droit à aucune prestation. La prestation fiscale est, en quelque sorte, un crédit d’impôt élargi pour enfants, ayant pour caractéristique d’être versé chaque mois4. Le montant est ajusté tous les ans, en juillet, en fonction du revenu familial net et des gains figurant dans les déclarations d’impôt sur le revenu produites pour l’année précédente. Depuis janvier 2000, il est également indexé annuellement pour tenir compte de l’inflation.
6La Prestation fiscale pour enfants (PFE, 1993-1998) comprenait, en plus d’une prestation de base calculée en tenant compte du nombre d’enfants et du revenu familial, un Supplément au revenu gagné (SARG) qui s’ajoutait aux gains des familles à faible revenu dont les parents travaillaient. Entre 1993 et 1996, les familles ont reçu un montant maximum de 1233 $ par an pour chaque enfant de moins de six ans et de 1020 $ par an pour chaque enfant âgé de 7 à 17 ans ; elles ont obtenu un supplément de 75 $ par an à partir du troisième enfant. Les familles comptant des travailleurs à faible revenu ont reçu, quant à elles, jusqu’à 500 $ de plus par ménage grâce au SARG, à certaines conditions. En réalité, plusieurs familles ont reçu beaucoup moins que les montants d’aide maxima, puisque ceux-ci ont été réduits de 2,5 % à 5 %, selon le nombre d’enfants, pour tout dollar de revenu familial excédant 25 921 $ par an5.
7En 1994-1995, l’ensemble des prestations financières pour enfants assurées par le gouvernement fédéral représentait des dépenses de 5,1 milliards de dollars. Cela correspond à 2,5 % environ de l’ensemble des dépenses totales de sécurité sociale engagées par le gouvernement fédéral cette même année, soit 199 milliards de dollars6.
8La PFE est devenue, en 1998, la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE). Le programme actuel comprend deux composantes : la prestation de base (versée intégralement ou en partie aux familles à revenus faibles ou moyens) et le Supplément de la Prestation nationale pour enfants (SPNE), à l’intention des familles à faible revenu. Le nouveau régime de la PFCE se démarque du précédent, celui de la PFE, principalement du fait que le SPNE est versé à toutes les familles à faible revenu (y compris donc les allocataires de l’aide sociale). À vrai dire, l’ancien Supplément au revenu gagné (SARG) qu’il remplace n’était accessible qu’aux familles à faible revenu qui avaient des activités sur le marché du travail. Le PFCE se démarque très nettement de la PFE du fait que la valeur des prestations a augmenté continuellement depuis la mise en place du nouveau programme en 1998, surtout les prestations versées aux familles à faible revenu. En 2001-2002, la prestation maximale totale versée par l’intermédiaire de la PFCE était passée à 2372 $ pour le premier enfant, 2172 $ pour le second, et 2175 $ pour le troisième enfant et les enfants suivants. Bien que les sommes aient augmenté depuis 1998, la situation financière des familles ne s’en trouve pas toujours améliorée pour autant puisque, sauf exceptions, les provinces tiennent compte des montants accrus transférés aux personnes assistées sociales pour établir le montant des prestations d’aide sociale auxquelles ces dernières ont droit7. Les rajustements à la baisse des prestations d’aide sociale versées par les provinces doivent en principe leur permettre de dégager des fonds qu’elles s’engagent à réinvestir dans de nouveaux services ou de nouvelles prestations à l’intention des familles à faible revenu ou, encore, pour améliorer les programmes provinciaux existants.
9Sans refaire en détail l’analyse du contexte historique et politique ayant conduit à l’adoption des allocations familiales, qui sont à l’origine de la PFE, on peut tout de même repérer, avec Watts8, les principales interprétations entourant leur apparition dans le filet de la sécurité du revenu au Canada. Des propositions avaient bien été mises de l’avant, à partir de 1918, qui préconisaient le versement d’une allocation pour aider les familles à subvenir aux besoins de leurs enfants. Mais encore au milieu de la crise des années 1930, on notait l’absence quasi complète d’intérêt pour de telles mesures, que ce soit de la part des gouvernements canadiens ou de la part du mouvement syndical ou des groupes d’intérêts. À cette époque, la Ligue pour la reconstruction sociale avait proposé, en vain, un système assuranciel financé par les employeurs, qui aurait fourni aux travailleurs, à travers une contribution à un fonds d’assurance, un salaire « de base », c’est-à-dire un salaire adéquat leur permettant de répondre aux besoins d’un homme, d’une femme et de leurs enfants.
10Selon une interprétation historique, la mise en vigueur des allocations familiales représente une reconnaissance implicite du caractère inadéquat des salaires de même qu’un engagement en faveur de la planification de la sécurité du revenu. D’autres travaux font ressortir plus nettement les aspects politiques de cet enjeu ; dans cette perspective, les allocations familiales apparaissent comme un mécanisme foncièrement conservateur, conçu par le gouvernement libéral de l’époque, pour aider à calmer les tensions populaires et pour favoriser sa réélection en gagnant des appuis auprès du mouvement ouvrier, au moment même où sévissaient des grèves de mineurs dans l’ouest du pays. Selon cette interprétation, le gouvernement fédéral démontrait ainsi qu’il était prêt à effectuer un pas dans la direction du mouvement ouvrier de façon à pouvoir continuer à assurer le « maintien de l’économie de la libre-entreprise contre les assauts de la gauche9 ».
11Une autre interprétation est plus structurelle. L’absence au Canada d’un système centralisé de fixation des salaires aurait causé une distribution inégale des salaires entre les différents secteurs de la classe ouvrière et donné lieu à l’existence de salaires insuffisants pour assurer la subsistance des travailleurs et de leur famille. C’est ce problème qui apparaît lié le plus étroitement à la mise en vigueur des allocations familiales. Ainsi, le gouvernement de l’époque aurait adopté les allocations pour enfants « comme étant la seule méthode de subventionner l’amélioration de la situation des personnes mal rémunérées... sans déstabiliser les prix du marché10 ». En même temps, une conjoncture politique particulière ayant permis la progression du CCF aux élections complémentaires de même que l’orientation plus progressive en matière de politique sociale du gouvernement conservateur auraient incité le gouvernement King à se laisser convaincre des vertus d’un programme d’allocations familiales.
12Lors de leur mise en vigueur, en 1945, les allocations familiales étaient de 5 $ à 8 $ par mois par enfant âgé de moins de 16 ans, selon leur âge. La prestation annuelle moyenne était de 72 $ par enfant, ce qui équivalait à quelque 7,2 % du salaire annuel moyen des hommes. Pour les familles de trois enfants, les allocations familiales représentaient, annuellement, quelque 24 % du revenu mensuel moyen des hommes11. Entre 1945 et 1947, les allocations familiales ont été soumises à une récupération fiscale régressive basée sur le revenu familial, laquelle a finalement été abolie.
13Jusqu’en 1974, pendant près de trois décennies donc, le système des prestations financières pour enfants est resté « intact », au sens où on n’y a apporté aucune modification sauf un ajustement mineur de la structure des taux en 1949 et en 1957 et une extension de l’admissibilité au programme des enfants de 16 et 17 ans en 1964. Jusqu’en 1974 les prestations n’avaient pas été indexées au coût de la vie, si bien que leur valeur réelle avait chuté progressivement.
14Au cours des années 1970, on a apporté des améliorations significatives alors que les allocations familiales allaient servir d’instrument de négociation pour à la fois promouvoir l’unité nationale et obtenir l’appui du Nouveau Parti démocratique à la Chambre des communes, celui-ci détenant la balance du pouvoir face au gouvernement libéral minoritaire. Entre 1968 et 1973, le Québec voulait, sous l’égide de Claude Castonguay (ministre québécois responsable de la santé et des politiques sociales et familiales), réorganiser les programmes sociaux de façon unitaire et intégrée, et donc centralisée (à Québec). En réponse, Ottawa proposa en 1970 de remplacer les allocations familiales par un Plan de sécurité du revenu familial, qui aurait été plus redistributif pour les familles à faibles revenus, mais aurait eu pour effet d’annuler les transferts aux familles dont le revenu annuel était supérieur à 10 000 $. Castonguay réagit par une campagne pour récupérer au Québec les allocations familiales fédérales12. Des données récentes ont révélé que la ferveur des dirigeants québécois de l’époque pour ce programme était telle que, lors de la Conférence de Victoria en juin 1971, Pierre Trudeau avait tenté de bonifier secrètement le système d’allocations familiales pour inciter le Québec (et l’influent Castonguay particulièrement) à ratifier l’entente constitutionnelle. L’offre de Trudeau aurait eu pour effet, si elle avait été acceptée, de verser aux familles québécoises le double des montants transférés aux familles des autres provinces. Mais elle allait devenir caduque avec le refus du Québec de ratifier l’accord de Victoria, parce que celui-ci prévoyait une décentralisation insuffisante des pouvoirs liés aux politiques sociales13.
15Comme on l’a vu avec le cas de la Sécurité de la vieillesse, les pressions ainsi exercées par le Québec, de même que par le NPD qui avait fait du maintien de l’universalité des allocations familiales et de l’amélioration de ces dernières l’une des conditions de son appui, ont eu de nettes répercussions sur l’expansion des allocations familiales en 1974. Suite aux pourparlers entrepris lors de la Révision de la sécurité sociale à partir de 1973, en effet, le gouvernement fédéral a fait passer le montant des allocations familiales à 20 $ par mois par enfant, triplant ainsi leur valeur. De plus, pour la première fois depuis leur entrée en vigueur, elles devaient être indexées annuellement au taux de l’inflation, ce qui constituait un gain significatif pour les familles au cours des années subséquentes alors que l’indice des prix à la consommation allait être très élevé.
16Historiquement, les allocations familiales ont représenté une part fort variable dans la composition du revenu des familles avec enfants. Jusqu’au début des années 1980, elles ont été le principal mécanisme de transfert aux familles (plutôt que la fiscalité). En 1945, les allocations familiales représentaient 4,7 % du revenu moyen des familles, mais elles ne comptaient plus que pour 1,8 % de ce revenu en 1971. Grâce à leur augmentation substantielle et à leur indexation annuelle trois ans plus tard, elles représentaient 3,2 % du revenu moyen des familles en 1986. Toutefois, comme elles ont été imposables entre 1974 et 1993 et que jusqu’à 40 % des allocations ont été récupérées auprès des familles à hauts revenus au cours de cette période14, leur rôle véritable dans la composition du revenu des familles a été inférieur à ce pourcentage. Comme nous le verrons plus loin, l’importance des allocations familiales a décliné constamment jusqu’au milieu des années 199015.
Le désengagement à partir de 1975
17À partir du milieu des années 1970, le gouvernement fédéral a réorganisé la distribution de l’aide aux familles en pigeant en quelque sorte dans la poche des familles à revenus moyens et supérieurs pour soi-disant en mettre davantage dans celle des petits revenus, et pour réduire du même coup l’enveloppe consacrée aux prestations financières pour enfants. Il a réorienté progressivement le régime des prestations financières pour enfants en restreignant les transferts à l’intention des familles nanties et en ciblant les familles nécessiteuses. Il a de plus adopté des mesures restrictives ayant pour effet de marginaliser les transferts universels avant de les faire disparaître. Nous analysons, dans l’ordre, le « désengagement systémique », c’est-à-dire en quoi a consisté la réorientation du régime, puis nous analyserons les initiatives de désengagement programmatique, ainsi que les stratégies privilégiées.
La réorientation du régime
18Au cours de la période observée, le gouvernement fédéral, pour verser des sommes monétaires aux familles, a transformé son approche en insistant davantage sur les instruments fiscaux, plutôt que sur les transferts directs. La valeur des transferts effectués par le biais du programme des allocations familiales a connu une croissance limitée, alors que celle des transferts aux familles effectués par le biais de la fiscalité a eu tendance à augmenter en termes relatifs. Entre 1978 et 1983 seulement, le rapport entre les montants payés en crédits d’impôts pour enfants et les allocations familiales est passé de 39,3 % à 62,7 %. Les crédits d’impôts ont augmenté de 65,4 %, alors que les allocations familiales n’augmentaient que de 3,5 %16-Par16.
19Par la suite, les transferts directs effectués par l’intermédiaire des allocations familiales (transferts universels) et les transferts indirects effectués par le biais du système fiscal (transferts régressifs par rapport au revenu) ont été touchés dans des proportions semblables par les coupes financières. À partir de 1990, toutefois, les transferts directs et universels ont été marginalisés par rapport aux transferts par le biais du régime fiscal, puis abolis à la fin de 1992. Bien que toutes les familles canadiennes aient continué à recevoir des prestations mensuelles jusque-là, les montants versés étaient récupérés depuis 1990, par voie fiscale, auprès des familles dont les revenus se situaient au-delà d’un seuil relativement élevé ; cette récupération représentait jusqu’à 100 % des montants versés. Par exemple, en 1991 une famille avec deux enfants dont le parent au plus haut revenu avait un revenu net de 57 194 $ devait, au moment de remplir sa déclaration d’impôts, rembourser entièrement les allocations familiales reçues pendant l’année17.
20Le renversement des formes privilégiées pour effectuer les transferts aux familles n’est pas qu’une considération technique, un moyen neutre pour réaliser un objectif identique. Ce n’est pas qu’une simple « méthode administrative », comme l’avançait Titmuss, qui ne reconnaissait pas de différences (dans un autre contexte historique il est vrai) entre les objectifs premiers poursuivis à l’aide de ces méthodes ni leurs effets sur le pouvoir d’achat individuel18. En faisant reculer progressivement le principe d’universalité, puis en l’abandonnant complètement, et en insistant du même coup, par voie fiscale, sur la régression des transferts gouvernementaux à mesure que le revenu des familles augmente, il y a eu transformation de l’objectif même des prestations financières pour enfants. Celles-ci, qui avaient traditionnellement reconnu le fardeau financier supporté par les familles avec enfants à charge comparativement aux ménages sans enfants, se sont transformées en un programme de supplément du revenu pour familles à revenus modestes ou peu élevés.
21La volonté du gouvernement fédéral d’exclure les familles à hauts revenus remonte au début des années 1970, alors qu’il mettait en doute la pertinence de transférer une aide financière à ces familles. En 1970 notamment, il a tenté, mais en vain, de remplacer les allocations familiales par un Plan de sécurité du revenu familial qui aurait été plus redistributif pour les familles à faibles revenus mais qui aurait annulé les transferts aux familles dont le revenu annuel était supérieur à 10 000 $. De même, au milieu des années 1980, le premier ministre Brian Mulroney s’était interrogé publiquement, dans une formulation qui a fait époque, sur la pertinence de maintenir l’universalité des allocations familiales : « La femme du riche banquier a-t-elle besoin de percevoir des allocations familiales19 ? »
22Les politiques qui allaient être poursuivies sont tout à fait en accord avec ce type de rhétorique : on observe une réduction nette, puis une disparition complète des prestations financières à l’intention des enfants de familles à revenus élevés à partir de 1990. À partir de cette date, en effet, le gouvernement fédéral a diminué considérablement l’aide aux enfants de familles à revenus élevés, prétendant vouloir de cette manière favoriser les « enfants de familles à faible ou à moyen revenu20 ». Cette orientation a été consacrée en 1993, lorsque le gouvernement fédéral a adopté une réforme dont le produit, la PFE, ne prévoit plus aucun transfert pour les enfants d’un ménage à revenus élevés21. Cette tendance à exclure une partie de la clientèle (ici, les familles à revenus « élevés ») s’est poursuivie et même accentuée nettement jusqu’au milieu des années 1990.
23Depuis 1993, le gouvernement fédéral ne garantit aucune prestation financière aux familles dont les revenus excèdent un certain seuil. De plus, il offre des prestations financières réduites aux autres familles à moins que les revenus de ces dernières ne soient modestes. Cette approche semble en accord avec la volonté explicite de cibler les familles qui ont le plus besoin d’aide financière. Les changements observés produisent une apparence d’équité, c’est-à-dire que le régime est équitable entre familles de différents niveaux de revenu, les plus nécessiteuses recevant des transferts généreux par rapport aux moins nécessiteuses qui reçoivent des sommes symboliques ou, encore, rien du tout. Il s’agit d’une équité verticale. Cependant, l’équité horizontale est mal servie : les familles non nécessiteuses avec enfants à charge sont traitées, du point de vue fiscal, sur le même pied que les familles dont le revenu est comparable, mais qui n’ont pas d’enfants.
24La réorientation du régime des prestations pour enfants est d’autant plus remarquable que les transferts aux familles ont commencé à servir, avec la réforme de 1993, de mécanisme d’incitation au travail pour les petits salariés qui ont des enfants22 avec l’introduction du Supplément pour revenu gagné qui peut atteindre 500 $. Jusqu’en 1998, les familles dont la plus grosse partie du revenu annuel provient de l’aide sociale, de l’assurance-chômage ou d’autres programmes gouvernementaux, n’y avaient pas droit23. L’objectif explicite de cette composante des prestations financières pour enfants était de renforcer l’incitation au travail chez les travailleurs à faible revenu24. En 1994, 23 % des quelque trois millions de familles qui touchaient la PFE y avaient droit25. Or le Supplément au revenu gagné ne s’inscrit pas à l’intérieur de l’objectif traditionnel des prestations financières pour enfants, qui a été de fournir une aide aux parents pour leur permettre de subvenir aux besoins de leurs enfants. Les nouveaux objectifs d’incitation à participer au marché du travail ont pour effet d’utiliser une partie de ces prestations pour modifier le comportement des parents sur ce même marché, plutôt que de leur offrir, comme jusque-là, un revenu (partiel) de remplacement26.
25Bien que nous ayons choisi de faire porter notre analyse sur la prestation fiscale pour enfants, les allocations familiales et les crédits d’impôts pour enfants jusqu’en 1995, il est nécessaire ici de consacrer quelques lignes à un développement parallèle et important pour l’analyse des programmes de sécurité du revenu à l’intention des familles. Nous venons de voir que le gouvernement a réduit, avant de les éliminer, les transferts aux familles à revenus élevés par l’intermédiaire du régime des prestations financières pour enfants. Parallèlement à cette mesure, il a haussé les déductions pour frais de garde à l’intention des familles avec enfants dont les parents doivent assumer des frais de garde pour participer au marché du travail. Pour les enfants d’âge préscolaire, la déduction est passée de 4000 à 5000 $ par an en 1988 et de 5000 à 7000 $ par an dix ans plus tard. Pour les enfants d’âge scolaire, la limite déductible est passée de 2000 à 3000 $ en 1988 et elle a été haussée à 4000 $ en 199827.
26Rappelons qu’une déduction d’impôt permet aux contribuables de déduire une portion des revenus imposables avant d’effectuer le calcul des impôts qu’ils doivent payer. On sait que les revenus sont imposés de manière progressive. L’importance de la déduction augmente donc lorsque le revenu du particulier augmente. Par conséquent, les hausses des déductions pour frais de garde d’enfants représentent avant tout un transfert aux familles à revenus élevés dont les deux parents travaillent. Tout comme la PFE, la déduction des frais de garde pour enfants offre une forme de sécurité du revenu à l’intention des familles, surtout celles à revenus élevés. Il y a donc eu « compensation » pour les familles à revenus élevés par l’intermédiaire des hausses de déduction au cours des dix dernières années.
27Même en tenant compte des développement récents, la réorientation de la sécurité du revenu à l’intention des familles est claire. Traditionnellement, les prestations financières pour enfants avaient pour rôle d’aider les familles à subvenir aux besoins de leurs enfants. Entre 1975 et 1995, l’assistance aux familles est devenue conditionnelle à une participation au marché du travail ou à de faibles revenus. À la fin de la période, la sécurité du revenu des familles visait une régulation des comportements des adultes par rapport au marché du travail de même que la poursuite d’objectifs de main-d’œuvre. Elle était devenue tributaire des impératifs du marché du travail.
Désengagement programmatique et politique symbolique
28On distingue quatre étapes majeures du processus de désengagement programmatique des allocations familiales. En 1978, notamment, le gouvernement fédéral a coupé les allocations familiales, qui sont passées de 25,68 $ par mois en 1978 et un montant projeté de 28 $ en 1979, à 20 $ ; il a amélioré en même temps les crédits d’impôts remboursables pour les revenus inférieurs à 18 000 $. Ces derniers liaient le montant des transferts au revenu familial et devenaient nuls après un certain seuil (relativement élevé par rapport au revenu médian)28. L’ensemble de ces mesures semblait ne représenter qu’une redistribution dans le domaine de l’aide aux familles avec enfants et occasionnait même une augmentation des dépenses de quelque 35 millions de dollars (plutôt qu’une diminution !) ; elles furent présentées comme une amélioration de la progressivité du système, à faible coût29.
29Toutefois, ces mesures marquaient l’amorce d’un renversement de la philosophie des prestations financières aux enfants, qui avaient été jusque-là versées à toutes les familles sur la base du nombre d’enfants et de leur âge, et cela indépendamment de leur revenu. En bonifiant les crédits d’impôts, une plus grande partie des prestations financières devenait inversement proportionnelle au revenu des familles et même nulles au-delà d’un certain seuil. Il faut reconnaître, cependant, que la portée de cette mutation philosophique de l’aide aux familles était limitée, puisque le seuil élevé et la faible régressivité des dispositions de l’époque, par rapport au revenu des familles, faisaient en sorte qu’une majorité substantielle d’entre elles allait recevoir le plein crédit, tandis que la plupart des autres familles recevrait une portion élevée de celui-ci30.
30Moscovitch soulignait l’absence de débats ayant entouré ces modifications au régime. D’une manière générale, les mesures n’avaient suscité aucune réaction et encore moins de débat. Ni l’opinion publique ni les provinces n’avaient réagi à cette réorientation, dont l’introduction avait été habilement mise au point par les ministres Monique Bégin (Santé et Bien-être social) et Jean Chrétien (Finances).
31À l’occasion de cette réorientation de l’aide aux familles, les provinces n’ont pas été consultées et elles n’ont pas réagi aux changements. Comme Johnson le faisait valoir, « c’est à peine si une voix provinciale dissidente s’est fait entendre », alors que le projet de loi se transformait en loi31. En fait, les provinces avaient même intérêt à ne pas résister, puisqu’elles allaient profiter finalement des modifications apportées au système pour accroître leurs propres revenus. En effet, elles ne transférèrent pas aux bénéficiaires de l’aide sociale la hausse du crédit d’impôt remboursable consentie par le gouvernement fédéral. Par exemple, le Québec a tenu compte du crédit d’impôt remboursable lorsqu’il calculait les revenus des bénéficiaires de l’aide sociale. Ceux-ci voyaient leur chèque d’aide sociale diminué d’un montant égal à la hausse du crédit d’impôt remboursable. Pour sa part, l’Ontario n’a pas indexé pleinement les prestations d’aide sociale en tenant compte de l’augmentation du crédit d’impôt remboursable. Ainsi, la plus grande sélectivité du programme et la diminution des allocations universelles allaient représenter, pour les provinces, un transfert supplémentaire provenant du fédéral32.
32L’absence d’opposition des provinces s’explique aussi du fait qu’elles étaient préoccupées par d’autres soucis beaucoup plus grands. Le fédéral venait de réduire les transferts aux provinces à travers l’entente de Financement des programmes établis (FPE : assurance-maladie, assurance-hospitalisation et éducation postsecondaire) en transformant le financement paritaire (matching grants) en financement global (block-funding). Il venait aussi de réduire considérablement les sommes transférées au titre de l’assurance-chômage, ce qui allait faire augmenter les dépenses provinciales d’aide sociale. Dans l’ensemble des préoccupations à l’ordre du jour, les allocations familiales ne faisaient tout simplement pas le poids33.
33En 1985-1986, le gouvernement conservateur, fidèle à l’orientation poursuivie depuis la fin des années 1970, mettait en place des dispositions ayant pour effet de cibler davantage les familles à bas revenus et de marginaliser encore la part des transferts universels dans l’ensemble des prestations financières pour enfants. Bien que l’ensemble de ces mesures ait été constamment présenté sous cet angle, il ne s’agissait pas que d’une redistribution entre familles de différents niveaux de revenus. À l’époque, on estimait que l’ensemble des mesures permettrait au gouvernement fédéral d’économiser 635 millions de dollars par an, somme qui allait disparaître tout simplement de l’enveloppe des sommes transférées aux familles avec enfants34.
34Plus précisément, le gouvernement fédéral a adopté une disposition de non-indexation/indexation partielle des allocations familiales. Dans le budget de 1985, il annonçait que les allocations familiales ne seraient plus indexées que pour la portion de l’inflation supérieure à trois pour cent. Plusieurs mesures prévues dans ce budget allaient avoir pour effet, au cours des années suivantes, d’accroître la sélectivité du régime (amélioration du crédit d’impôt pour enfants, réduction du seuil de récupération du crédit d’impôt pour enfants), de diminuer la part des transferts universels ainsi que l’ensemble des transferts aux familles (élimination de l’indexation des allocations familiales et du crédit d’impôt lorsque le taux d’inflation annuel est inférieur à trois pour cent ou indexation, s’il y a lieu, seulement pour la portion supérieure à trois pour cent), et de réduire les transferts aux familles aux revenus élevés ou moyens (réduction de l’exemption fiscale pour enfants à charge, et indexation de celle-ci, s’il y a lieu, limitée à la portion supérieure à l’IPC moins trois pour cent).
35Au cours de cette étape importante, il y a eu participation de groupes populaires à un processus officiel d’audiences publiques, débats en Chambre et opposition provinciale avant et après le budget de 1985. Des groupes et citoyens voués à la défense des programmes sociaux ont fait des représentations officielles. Plusieurs groupes avaient pu témoigner devant le comité permanent sur la Santé, le Bien-être et les Affaires sociales. Ce comité, qui avait remis un rapport quelques semaines avant le dépôt du budget de mai 1985, après un processus de consultation sur la réforme des prestations pour enfants et personnes âgées, avait constaté l’unanimité des voix pour
appuyer l’universalité des prestations financières pour enfants et s’opposer à toute réduction des allocations familiales ou des seuils de revenus donnant droit au crédit d’impôt pour enfants ;
insister pour que les économies engendrées par toute réforme soient réinvesties dans l’enveloppe budgétaire destinée aux familles avec enfants.
36En d’autres termes, le recul de l’universalité et l’insistance sur la sélectivité, comme ils étaient envisagés, allaient à l’encontre des orientations souhaitées par les organismes et les citoyens ayant témoigné devant le comité. Celui-ci s’était rallié dans une large mesure à cette position commune, mais les mesures annoncées dans le budget faisaient fi de cette position commune émanant d’un processus officiel35.
37Après le dépôt du budget, le projet de loi a donné lieu à d’autres audiences, les premières au niveau d’un comité législatif de la Chambre des communes et les secondes au niveau d’un comité sénatorial. Encore une fois un message clair en ressortait : on s’opposait à la désindexation des allocations familiales et au recul des transferts universels, on voulait protéger les revenus des travailleurs et de la classe moyenne et augmenter, plutôt que diminuer, les prestations financières pour enfants. Bref, on réclamait le retrait du projet de loi.
38Lorsqu’on compare le fort consensus des groupes et des individus ayant participé aux diverses étapes du processus de consultation et les mesures adoptées par la suite, il ressort clairement que leur participation, bien qu’elle ait eu lieu dans un cadre officiel, n’a d’aucune manière incité le gouvernement fédéral à modifier la poursuite de ses objectifs d’accroître la sélectivité et de réduire les transferts universels tout en diminuant les coûts du régime.
39Or il s’agissait d’une étape centrale pour le processus de désengagement, puisque la disposition de non-indexation/indexation partielle allait être le principal mécanisme du désengagement des prestations financières pour enfants, et ce à l’égard de toutes les familles qui y avaient encore droit, quel que soit leur niveau de revenu. Entre 1986 et 1991, ce mécanisme allait être à l’origine d’une érosion rapide de l’ensemble des prestations financières pour enfants. Comme l’indique le tableau 12, l’indice des prix à la consommation a, en effet, fluctué entre 4,0 et 5,6 % au cours de cette période. Par la suite, entre 1992 et 1995, l’érosion s’est poursuivie, mais à un rythme moindre36.
Tableau 12. Indice des prix à la consommation (en %)
1986 | 4,2 | 1991 | 5,6 |
1987 | 4,4 | 1992 | 1,5 |
1988 | 4,0 | 1993 | 1,8 |
1989 | 5,0 | 1994 | 0,2 |
1990 | 4,8 | 1995 | 2,1 |
Source : Données tirées de Statistique Canada, L’observateur économique canadien, cat. no 11-210-XPB, 1995-1996, p. 43.
40En 1989, le gouvernement fédéral a annoncé unilatéralement, lors de la présentation du budget financier, la récupération par voie fiscale des allocations familiales à un taux de 15 % pour les revenus annuels supérieurs à 50 000 $, mettant ainsi fin à l’universalité des allocations familiales. Avec les nouvelles dispositions, quelque zoo 000 familles allaient rembourser, au moment de remplir leur déclaration d’impôt, la totalité des allocations familiales reçues en cours d’année37.
41La récupération fiscale des allocations familiales auprès des contribuables à hauts revenus allait être adoptée sans même la tenue d’une consultation formelle. Peu avant le dépôt du budget, une centaine d’organismes populaires et syndicaux, regroupés sous le nom de Coalition solidarité populaire-Québec, avait réclamé par le biais des médias le maintien de l’universalité des programmes. De même après son dépôt, certaines objections ont été rendues publiques, notamment par le Conseil national de bien-être social et par le Conseil canadien de développement social, qui s’opposaient à l’abolition de l’universalité résultant de la récupération complète des allocations familiales auprès des familles à hauts revenus. Mais un examen de la presse francophone (La Presse, Le Soleil, le Devoir) et anglophone (Toronto Star et Globe and Mail) indique qu’il n’y a eu, entre 1988 et 1990, aucune autre réaction à cette mesure pourtant décisive, tant au niveau des provinces, qui n’ont manifesté publiquement aucun intérêt, qu’au niveau des groupes populaires qui n’ont pas tenté d’alerter l’opinion publique sur les changements apportés aux allocations familiales (ou n’ont pas réussi à le faire). Ainsi, aucune pression avant ou après l’annonce des nouvelles dispositions n’a été assez forte pour faire ressortir les enjeux de cette décision, ni pour susciter un débat d’une quelconque envergure. Rien, à aucun moment, n’a menacé de renverser la décision, pourtant fondamentale, de mettre fin à l’universalité, ni d’en retarder l’entrée en vigueur, ni même d’infléchir la politique gouvernementale de quelque manière.
42En 1992, le gouvernement fédéral abolissait les allocations familiales et les remplaçait par la PFE. Le nouveau programme remplaçait aussi les mesures fiscales antérieures à l’intention des enfants, à savoir le crédit d’impôt non remboursable pour enfants à charge et le crédit d’impôt remboursable pour enfants38. Le gouvernement fédéral scellait ainsi un processus ayant mené d’abord au recul, puis à la disparition, des transferts universels dans l’ensemble des prestations financières pour enfants.
43Quelques mois avant le dépôt du budget cette année-là, un groupe de députés conservateurs ayant étudié pendant près de deux ans la pauvreté chez les enfants, de même que des sénateurs conservateurs membres d’un comité de la Chambre haute qui en avait fait autant, étaient parvenus à des positions tout à fait semblables et tout à fait conformes à l’orientation poursuivie depuis la fin des années 1970 : il fallait abolir les allocations familiales et remplacer ce programme par un système de crédits d’impôt pour enfant qui seraient versées en priorité aux familles nécessiteuses. Les comités n’allaient pas faire l’unanimité, puisque les documents ne furent endossés que par la majorité conservatrice des comités et que les membres néo-démocrates et libéraux rédigèrent leurs propres rapports minoritaires39. Toutefois, les recommandations majoritaires des rapports de ces comités étaient tout à fait conformes à l’orientation du gouvernement conservateur, qui allait préciser ses intentions dans le discours du trône de 1991 avant de concrétiser son orientation, l’année suivante, en abolissant les allocations familiales et en mettant en place un nouveau régime en 1993.
44Cette fois, les groupes et les individus voués à la défense des programmes sociaux se firent entendre. Mais, comme au milieu des années 1980, les recommandations les plus consensuelles des groupes témoignant devant le comité législatif de la Chambre des communes précédant l’adoption du projet de loi C-80 (mettant fin aux allocations familiales) n’eurent aucune incidence sur la poursuite du désengagement ou sur l’orientation subséquente de la politique de sécurité du revenu envers les familles. Le gouvernement s’était montré déterminé à faire passer le projet de loi à l’automne, coûte que coûte, de façon à pouvoir mettre le nouveau régime en place dès le début de 1993. Dans sa stratégie de course contre la montre, le gouvernement fédéral tint des « consultations-surprise », au milieu de l’été 1992, et rejeta la requête d’une dizaine de groupes populaires qui voulaient reporter les audiences en septembre40.
45Comme au milieu des années 1980, les témoignages convergeaient sur plusieurs points. Deux douzaines de témoins, dont le Congrès du travail du Canada et d’autres organismes comme le Comité canadien d’action sur le statut de la femme, avaient exprimé leur opposition à l’abolition des allocations familiales et à leur remplacement par le nouveau programme envisagé. Les témoignages avaient également fait ressortir combien le système deviendrait compliqué et démontré qu’il n’assurerait en définitive qu’une « amélioration extrêmement mince du sort des familles visées ». Presque tous les témoins entendus demandaient des modifications majeures au projet de loi41.
46Ce processus de consultation n’eut qu’un rôle symbolique. En définitive, le gouvernement conservateur, qui possédait la majorité aux Communes, contrôla de près le calendrier des travaux, ramenés à six jours d’audiences au total pendant la période des vacances d’été, de même que les paramètres du « débat » sur l’orientation de la politique. Le président du Comité législatif sur le projet de loi C-80, Rene Stoens, allait à cet effet reprocher aux groupes d’avoir mal saisi l’étroitesse des consultations et d’en attendre beaucoup trop. « C’est un projet de loi très étroit. Les témoins ont fait remarquer qu’on oubliait tout un groupe de personnes — ceux qui vivent de l’assistance publique, ceux qui gagnent moins de 3700 $ par année. Je suppose que c’est un commentaire raisonnable, mais ce projet de loi n’était pas conçu pour s’occuper de ce groupe de personnes42. »
47Rien n’infléchit l’orientation que le gouvernement fédéral voulait donner aux prestations financières pour enfants, déterminé qu’il était à faire passer le projet de loi dans son intégralité et le plus rapidement possible. Le gouvernement conservateur était à ce point résolu qu’au moment où le projet de loi C-80 était discuté en Chambre, il avait exigé que les députés demeurent à Ottawa pour pouvoir voter en sa faveur. C’était une requête contraignante qui témoigne de la détermination des dirigeants : elle survenait au milieu de la campagne référendaire de l’automne 1992 et avait pour conséquence de retenir les députés conservateurs sur les bancs, alors qu’ils auraient pu participer davantage à la campagne dans leur circonscription électorale43.
48Une fois le projet de loi C-80 adopté à la Chambre des communes, la volonté du gouvernement conservateur de procéder à une adoption à pleine vapeur se confirma à la Chambre haute. Un comité du Sénat mit fin abruptement aux audiences sur l’abolition des allocations universelles avant que la plupart des témoins invités par l’opposition n’aient eu la chance de s’exprimer. Comme le résumait un sénateur libéral : « Incapable de trouver un seul groupe ou individu qui accepterait de défendre la législation, le gouvernement a choisi, après seulement 12 heures de témoignages du public, de museler tous ceux qui avaient quelque chose à dire44. » Pour la dernière journée des travaux du Sénat sur le projet de loi C-80, les conservateurs avaient désigné un ministre junior de leur gouvernement pour défendre le projet de loi plutôt que d’envoyer le ministre de la Santé, responsable des allocations familiales45. Avec la majorité conservatrice au Sénat, le projet de loi fut donc adopté une fois de plus en dépit des réserves exprimées par les différents groupes.
49Au cours du processus ayant mené à l’abolition des allocations familiales et à l’entrée en vigueur de la PFE, la voix des provinces ne se fit nullement entendre. Au Québec, où le rapport Allaire — la position constitutionnelle du PLQ — réclamait pourtant le rapatriement au Québec de tous les leviers de décision à l’égard des politiques de 22 domaines, dont celui touchant à la sécurité du revenu et à la politique familiale, aucune opposition au projet de loi ne se manifesta46. On prévoyait obtenir un léger avantage avec la réforme puisqu’on y comptait plus de familles à faible revenu que la moyenne nationale. Mais en même temps le Québec perdait une partie des revenus provenant de l’imposition des allocations familiales. Bref, le fédéral n’avait pas consulté les provinces sur les changements envisagés et sur la répartition des fonds ; ces dernières s’en formalisèrent d’autant moins qu’elles étaient à peine affectées par ces modifications47.
50Environ 2,9 % des familles avaient été touchées par la disposition de récupération fiscale (partielle ou complète) adoptée au début des années 199048. Avec la FPE, le nombre de familles recevant des prestations était réduit de quelque 18 %, passant de 3,8 millions en 1991-1992 à 3,1 millions en 1993-199449. Cette exclusion de tout un ensemble de familles canadiennes explique que la PFE représente « la réforme la plus radicale du traitement canadien des transferts d’impôt des enfants, du moins depuis que les allocations familiales ont été mises en place en 194550 ».
Le terrain politique et les stratégies poursuivies
51En définitive, les principales étapes du désengagement programmatique n’ont pas suscité d’intervention des provinces : les groupes et les individus se consacrant à la défense des programmes sociaux ont pu, au mieux, intervenir symboliquement dans le processus, mais toujours en vain. Aucun blocage n’a entravé le processus de désengagement, qui s’est poursuivi de façon linéaire. Les caractéristiques du régime ainsi que les stratégies de dissimulation que le gouvernement fédéral poursuivit ont favorisé un tel développement. Voyons ce qui caractérise le terrain politique des prestations financières pour enfants, avant d’analyser les stratégies que le gouvernement fédéral a mises de l’avant.
52Dans le passé, les prestations financières pour enfants n’ont pas donné lieu à la formation de coalitions de clientèles prêtes à intervenir pour la préservation du programme, comme pour la Sécurité de la vieillesse par exemple. Elles se caractérisent par l’absence de lock-ins, c’est-à-dire par l’absence de rigidités fortes dans le processus de désengagement.
53Le régime se caractérise aussi par sa complexité. Les montants ne sont pas uniformes pour l’ensemble des familles, ni pour la même famille à deux moments différents. Depuis sa mise en œuvre en 1993, la Prestation fiscale pour enfants (PFE) est calculée à partir des revenus familiaux de la dernière année fiscale, du nombre d’enfants dans la famille et de leur âge, si bien que l’importance des montants reçus varie entre les familles selon leur situation particulière. Les montants varient aussi pour une même famille d’une période à l’autre. En effet, le nombre et l’âge des enfants, de même que les revenus annuels de leurs parents, sont appelés à changer eux aussi constamment. Avant cette date, les prestations financières pour enfants comprenaient les allocations familiales ainsi que deux types de crédits d’impôts.
54Les prestations pour enfants présentent une complexité d’autant plus grande que deux provinces administrent leur propre version du programme, l’Alberta et le Québec, et ont adopté de surcroît leurs propres méthodes de calcul. Ces variantes provinciales ont pour effet de rendre encore plus nébuleuse la compréhension, par la population, du fonctionnement du programme. Par conséquent, la complexité du régime et de ses variantes aide à réduire l’imputabilité des dirigeants fédéraux.
55De plus, le régime est caractérisé par la division des clientèles. Plusieurs centaines de milliers de familles canadiennes ne reçoivent plus de prestations pour enfants depuis 1993. Parmi les quelque 3,1 millions de familles qui y ont encore droit, celles à revenus moyens reçoivent de faibles montants, tandis que celles à revenus modestes reçoivent des montants plus substantiels51.
56Enfin, le processus de désengagement des prestations financières pour enfants est facilité par un processus décisionnel centralisé, d’autant plus que les provinces ont manifesté par le passé peu d’intérêt pour son intégrité.
57Compte tenu du terrain politique propre au régime de prestations financières pour enfants, les stratégies de désengagement du gouvernement fédéral ont été relativement peu nombreuses, quoique sophistiquées. Comme nous l’avons vu, le gouvernement fédéral a insisté davantage sur les transferts indirects (fiscaux) et s’est détaché peu à peu des transferts directs (sous forme monétaire), avant de réunir les dispositions fiscales à l’intention des familles et les allocations familiales sous une seule enveloppe, tout en réduisant les dépenses totales et en prétendant améliorer les transferts aux familles nécessiteuses. Du point de vue stratégique, une réduction automatique des transferts fiscaux présente l’avantage d’être beaucoup moins visible qu’une réduction des transferts directs (universels). Même si les transferts fiscaux sont effectués mensuellement depuis 1993, comme l’étaient d’ailleurs les allocations familiales, les montants transférés ne sont pas « uniformes » pour l’ensemble des familles (c’est-à-dire calculés simplement suivant le nombre et l’âge des enfants). Une baisse des transferts ne peut être imputée nécessairement à l’initiative des dirigeants fédéraux. Elle peut résulter de facteurs liés à la condition individuelle des familles, comme un changement du revenu, aussi bien qu’à des compressions dans le budget consacré aux familles. Par comparaison, une baisse des allocations familiales, qui assure le transfert de montants « uniformes » à toutes les familles, est beaucoup plus visible, puisqu’elle touche plusieurs centaines de milliers de familles de la même manière.
58De plus, à chaque étape du processus de désengagement, y compris lors de la mise en œuvre de la PFE en 1993, le gouvernement fédéral a affirmé vouloir réserver les sommes disponibles aux familles pauvres. Toutefois, il s’agissait d’un argument promotionnel. D’abord, les transferts aux familles à revenus faibles ou moyens ont chuté à partir de 1986 grâce à la non-indexation/indexation partielle, jusqu’à ce que l’on rétablisse l’indexation automatique au cours de l’an 2000. Comme nous l’avons vu, le gouvernement fédéral n’indexait le niveau des prestations financières à l’intention des familles que si l’indice des prix à la consommation (IPC) était supérieur à 3 %. Si l’IPC devait augmenter de 2 % au cours d’une année, aucun ajustement des montants d’aide n’était effectué. Si l’IPC devait être supérieur à 3 %, seule la portion de l’IPC supérieure à ce taux allait entraîner des ajustements. Ainsi, en 1991, l’IPC a augmenté de 5,6 %, mais les prestations financières pour enfants n’ont été haussées que de 2,6 %.
59Ensuite, l’aide fournie aux familles pauvres après la mise en place de la PFE, en 1993, a été semblable à celle que la plupart d’entre elles recevaient avant cette date, les prestations ayant même diminué en dollars constants à cause de la non-indexation. Les familles à faibles revenus qui recevaient davantage que dans l’ancien système comptaient plusieurs enfants, et encore il ne s’agissait pas de montants très significatifs : 75 $ de plus par an, pour chaque enfant, à partir du troisième. D’autres recevaient un autre montant maximal de 500 $ par an, imposable, à titre de supplément au revenu gagné. Il est douteux qu’en bout de ligne l’objectif poursuivi, en « ciblant » les familles à revenus modestes ou moyens, ait été d’améliorer la condition de celles-ci : chaque année les montants qu’elles recevaient étaient réduits automatiquement plutôt que haussés.
60La politique poursuivie, en réalité, a été davantage d’exclure les familles aux revenus les plus élevés que d’améliorer la condition des familles nécessiteuses. Si les transferts universels ont été plus directement touchés que l’ensemble des prestations financières pour enfants, ces dernières ont régressé elles aussi. Sur le plan de la valeur des transferts entre 1975-1976 et 1994-1995, on note une diminution continue des sommes allouées aux prestations financières pour enfants, en termes relatifs et absolus. Comme l’indique le tableau 13, les dépenses relatives en prestations financières pour enfants ont chuté très nettement au cours de cette période, et ce quel que soit l’indice de comparaison utilisé. Le gouvernement fédéral transférait 4,3 milliards de dollars en prestations financières pour enfants en 1975-1976, mais seulement 3,9 milliards de dollars en 1994-1995 (le tout comparé en dollars constants de 1992).
Tableau 13. Dépenses pour les prestations financières pour enfants, en dollars constants de 1992 et pourcentage, de 1975-1976 à 1994-1995 (années choisies)1

** En 1992-1993.
Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques sur la sécurité sociale 1970-71 à 1994-95, cat. no MP90-2-17-1995.
61Cela peut sembler une baisse minime, mais elle ne l’est certainement pas lorsqu’on tient compte de la croissance de la population : les montants transférés per capita ont chuté significativement, passant de 187 $ par habitant au début de la période à 132 $ à la fin (toujours en dollars constants de 1992), soit une diminution de 29,4 %52.
62Entre 1986 et 1993, le gouvernement fédéral a étendu la portée de sa stratégie de limiter l’indexation aux crédits d’impôt remboursables pour enfants, tant pour calculer le niveau des prestations que les seuils de récupération. Lorsque le taux d’inflation était inférieur à 3 %, on avait l’illusion que la valeur réelle des prestations diminuait d’un montant égal à l’inflation. En réalité, l’érosion était beaucoup plus rapide que cela, puisque toutes les composantes de la PFE étaient sujettes à la non-indexation/indexation partielle : prestations de base, supplément de revenu et seuil de réduction des prestations. Lorsque le taux d’inflation se situait à 2 %, la valeur réelle de la prestation fiscale diminuait non pas d’un taux semblable, mais plutôt de... 8 % pour une famille de deux enfants avec des revenus de 50 000 $, et de... 20 % pour une famille avec des revenus de 60 000 $. Cela s’explique par le fait que les revenus nominaux augmentaient eux aussi, alors que les seuils et taux de récupération n’étaient pas indexés53. Les familles perdaient non seulement par rapport à la valeur réelle de la prestation fiscale pour enfants, mais aussi du fait que leurs revenus nominaux en hausse leur procuraient le droit à un montant nominal inférieur de cette prestation. De même, un nombre croissant de familles ont franchi chaque année le seuil de revenus à partir duquel elles n’avaient droit à aucune prestation.
63La complexité inouïe du dispositif de non-indexation/indexation partielle a semé la confusion dans le public et permis au gouvernement fédéral de protéger son image, alors que la valeur réelle des prestations diminuait ! En 1989, par exemple, le gouvernement fédéral pouvait annoncer une majoration du montant des allocations familiales de 36 cents par mois ; toutefois cette légère hausse cachait une réduction, en dollars constants, de près de trois fois cette somme depuis 198654.
64En 1993, lors de la mise en œuvre de la PFE, le montant des transferts est demeuré à peu près inchangé par rapport à l’ancien système. Toutefois, le procédé était bien conçu du point de vue des dirigeants politiques : les familles ont eu l’illusion que les prestations de base augmentaient, à cause du moment de la mise en vigueur de la réforme. À partir de janvier 1993, elles ont reçu chaque mois un montant supérieur à celui qu’elles recevaient sous l’ancien système. Ce n’est qu’au printemps de l’année suivante, au moment de remplir leur déclaration de revenus, qu’elles ont pu constater la disparition du crédit d’impôt pour enfant à charge et, le cas échéant, qu’elles ont dû rembourser une partie (ou la totalité) des transferts reçus55.
65Les familles ne sont pas les seules à qui a échappé la compréhension de l’incidence réelle des stratégies que le gouvernement fédéral a utilisées pour confondre la population. Un chercheur soucieux d’une démonstration rigoureuse et détaillée des pièges de l’indexation limitée des prestations financières pour enfants s’est, lui aussi, laissé prendre lorsqu’il affirmait que l’érosion des prestations correspondait au taux d’inflation (alors que l’érosion réelle est beaucoup plus rapide)56. Cette méprise en dit long sur la complexité et le raffinement des stratégies de dissimulation utilisées : des répercussions très significatives des mesures obscures échappent même aux chercheurs les plus attentifs. Sans aucun doute, la non-indexation/indexation partielle représente le changement le plus dommageable au système fédéral d’aide aux familles au cours des dernières années.
66À la lumière des développements subséquents à la période d’observation sur laquelle porte cet ouvrage, il est indispensable de soulever la question de savoir si les dépenses engagées dans la PFCE à partir de 1998 ne renversent pas, en quelque sorte, le processus de désengagement à l’intérieur de ce régime. Car, effectivement, en 1998 et 1999, le gouvernement fédéral a engagé de nouvelles dépenses au titre de la PFCE, ce qui a fait en sorte que le montant annuel total dépensé au titre de la PFCE devait être de quelque 7 milliards de dollars en l’an 2000. Il a rétabli l’indexation intégrale de la PFCE en l’an 2000 et annoncé l’augmentation, jusqu’en 2004, des seuils de revenu à partir desquels les familles ont droit au plein montant des prestations. Il a annoncé également qu’il réduisait (encore) les taux de diminution des prestations pour les familles dont le revenu dépasse ces seuils. Selon les sources officielles, les mesures annoncées devaient faire en sorte de porter les dépenses annuelles engagées au titre de la PFCE à quelque 9 milliards de dollars en 200457. Par rapport aux compressions répétées entre 1986 et 1998, voilà de quoi réjouir, à première vue du moins, les quelque 1,4 million de familles pauvres du pays.
67Mais pour répondre à la question soulevée ici, il convient de mettre quelques faits en perspective. D’abord, entre 1986 et 1992, le dispositif de non-indexation/indexation partielle a permis au gouvernement fédéral de réduire ses dépenses d’un montant de 4 milliards de dollars. Le Caledon Institute a estimé que cette même disposition a permis au gouvernement d’économiser un autre 4 milliards de dollars entre 1993 et 200058. Si les mesures budgétaires annoncées en 2000 se concrétisent, il y aura eu tout au plus un rattrapage financier. D’ici à ce que ce rattrapage ait lieu, les stratégies poursuivies auront fait en sorte de permettre au gouvernement, encore une fois, de se désengager en donnant l’impression qu’il améliore constamment son intervention à l’intention des enfants pauvres.
68Il faut tenir compte aussi du fait que ces « nouvelles sommes » destinées prioritairement aux familles pauvres ne se traduisent pas nécessairement par une augmentation des sommes totales transférées par les gouvernements fédéral et provinciaux à ces familles. Effectivement, conformément à l’entente cadre sur l’union sociale (ECUS), sauf exceptions, les provinces tiennent compte de l’augmentation de la PFCE et réduisent d’autant le montant qu’elles versent aux personnes assistées. Au Québec59, la PFCE a permis au gouvernement provincial de réformer le régime d’assistance sociale pour faire en sorte que seuls les adultes puissent bénéficier de la sécurité du revenu ; pour les enfants, des prestations distinctes (fédérales et provinciales) sont versées à tous les parents à faible revenu, qu’ils soient ou non bénéficiaires du régime. Cette pratique est conforme à l’entente cadre conclue entre Ottawa et les provinces, pour autant que ces dernières financent, avec les sommes ainsi épargnées, des initiatives contre la pauvreté des enfants en fonction de leurs priorités et besoins. Ce que l’on retient de l’augmentation relative des sommes versées directement aux familles depuis 1998, en fin de compte, c’est qu’elles viennent compenser en partie les provinces pour les pertes importantes qu’elles ont essuyées dans le programme de transferts qui leur permettait, jusqu’en 1996, de financer leur régime d’assistance sociale et qu’elles assurent, grâce à des transferts directs aux citoyens, une plus grande visibilité et légitimité du gouvernement fédéral auprès de la population canadienne. Tout compte fait, on ne se rapproche pas vraiment d’un réengagement en matière de sécurité du revenu des familles.
***
69En résumé, les transferts effectués à travers le régime fiscal sont devenus progressivement le mécanisme privilégié des transferts aux familles et ont permis, jusqu’à la fin des années 1990, une redistribution plus grande, dans une enveloppe rétrécissante, vers les familles nécessiteuses. On a pu constater à partir de 1975 une redéfinition significative des droits assurés par le régime de prestations financières pour enfants. Celui-ci a eu pour rôle, historiquement, de procurer un revenu de remplacement à toutes les familles qui élèvent des enfants. Il s’est transformé en un régime de supplément de revenu à l’intention des familles nécessiteuses ou à revenus modestes. Toutefois, les droits de celles-ci n’ont pas nécessairement été améliorés entre 1975-1995 et ont, eux aussi, été touchés par les compressions.
70Le désengagement de la sécurité du revenu des familles s’est produit aussi lorsqu’une partie de l’aide financière devenait conditionnelle à la participation au marché du travail et à la faiblesse des revenus. Ainsi, une partie des prestations pour enfants sert un objectif autre que la sécurité du revenu des familles avec enfants à charge.
71Rétrospectivement, on peut dire que le renversement progressif des formes de transfert privilégiées (transferts fiscaux plutôt que transferts directs sous forme monétaire) semble un événement précurseur de la réforme de 1993 qui a jeté les bases du système actuel. Depuis l’abolition des allocations familiales universelles et l’entrée en vigueur de la PFE, seule la voie fiscale est utilisée pour effectuer des transferts aux familles avec enfants à charge ayant des revenus modestes ou moyens.
72Comme pour la Sécurité de la vieillesse, le désengagement des prestations financières pour enfants à charge s’est effectué grâce à des stratégies consistant principalement en des dispositions automatiques, comprenant plusieurs réductions marginales successives, et grâce à la mise en place de dispositions techniques. Les ramifications des initiatives sont complexes et la population ne peut les saisir qu’avec grande difficulté. À la différence de la SV toutefois, le désengagement s’est effectué tout en permettant au gouvernement d’intervenir à quelques occasions pour améliorer, en apparence à tout le moins, les prestations financières pour enfants, même si celles-ci régressaient. La complexité du régime, la non-indexation/indexation partielle des prestations et le regroupement des allocations familiales et des crédits d’impôt sous un même programme ont permis au gouvernement fédéral de donner l’illusion qu’il augmentait les transferts, alors qu’en réalité les dispositions lui permettaient de les diminuer automatiquement chaque année sans même que la chose soit claire.
73En regroupant les dispositions fiscales à l’intention des familles et le programme d’allocations familiales et en adoptant au fil des ans une approche insistant davantage sur les transferts fiscaux plutôt que sur les transferts en espèces, le gouvernement fédéral a réduit considérablement la visibilité du désengagement. Il a justifié les compressions les plus visibles en affirmant à plusieurs reprises vouloir cibler les familles nécessiteuses, alors que les prestations que ces dernières recevaient étaient continuellement grugées par l’inflation. Les stratégies de division poursuivies ont eu pour effet de scinder les clientèles en deux catégories (les ayants droits et les exclus), ce qui a restreint la capacité déjà très limitée de ces dernières d’apporter des appuis à l’intégrité du régime. Les clientèles d’ayants droits, qui reçoivent une prestation résultant de calculs complexes (plutôt qu’une prestation uniforme), ont été « atomisées ».
74Le gouvernement fédéral a également masqué ses initiatives lorsqu’il a réduit l’enveloppe totale des transferts aux familles. L’adoption d’une disposition d’indexation qui permet une érosion automatique des prestations financières pour enfants, au fil des ans, représente, du point de vue stratégique, un remarquable « chef» chef-d’œuvre ». C’est un dispositif sophistiqué, peu visible, automatique et fort complexe.
75S’il est vrai que les stratégies que le gouvernement fédéral a utilisées sont sophistiquées, la portée et le succès précoce du désengagement des prestations financières pour enfants n’est pas attribuable qu’à ses stratégies. Le terrain politique était favorable au désengagement. À cause de la taille limitée du régime des prestations financières pour enfants, il n’y a pas eu création, historiquement, de réseaux d’appuis au régime comparables à ceux des pensions de vieillesse publiques ou du régime d’assurance-chômage. Seuls interviennent, en réaction aux initiatives fédérales, quelques experts et groupes de protection des droits sociaux, qui n’arrivent pas à capter l’attention des médias. Face à ces groupes isolés, le gouvernement fédéral est en bonne position puisqu’il contrôle le processus décisionnel (par exemple, définition de l’ordre du jour, contrôle du calendrier des audiences parlementaires, capacité de faire fi des principales recommandations).
76En l’absence de lock-ins qui auraient créé de larges coalitions d’appuis au régime, donc, le gouvernement fédéral a pu poursuivre aisément une trajectoire linéaire et ininterrompue sur plus de deux décennies. Le terrain politique étant favorable au désengagement et les effets de rétroaction étant limités, le gouvernement fédéral n’a pas eu besoin d’avoir recours à une stratégie de compensation pour rendre ses initiatives politiquement viables, comme il l’a fait pour les pensions publiques non contributives en subventionnant les solutions privées de retraite ou encore pour l’assurance-chômage en mettant l’accent sur des mesures actives et en prévoyant des dépenses spéciales dans les régions les plus affectées.
77Cela dit, les effets de rétroaction ne sont pas inexistants, puisque certains groupes sociaux ont eu l’occasion de s’opposer formellement à l’orientation des politiques, à l’intérieur même des institutions parlementaires. Toutefois, celles-ci leur ont accordé un rôle symbolique, tout au plus. À aucun moment les groupes sociaux n’ont pu infléchir le processus de désengagement, tandis que les représentants provinciaux manifestaient un faible intérêt envers ce régime. En définitive, l’expérience des prestations financières pour enfants entre 1975 et 1995 témoigne bien de leur grande vulnérabilité.
Notes de bas de page
1 Dennis Guest, Histoire de la sécurité sociale au Canada, Boréal, 1995 [1980], p. 318.
2 Il y a certaines variantes provinciales dans l’application des conditions du régime. Au Québec, les paiements de la PFE sont calculés en fonction de l’âge des enfants et du nombre d’enfants dans la famille. En Alberta, les paiements sont basés uniquement sur l’âge des enfants.
3 Calculs effectués d’après les données fournies par Karin Treff et Ted Cook, Finances of the Nation 1995, Canadian Tax Foundation, 1995, p. 9 (5-6).
4 Ken Battle, « The Politics of Stealth: Child Benefits Under the Tories », dans Susan D. Phillips (dir.), How Ottawa Spends 1993-1994, Carleton University Press, 1993, p. 428.
5 Calculs effectués d’après les données fournies par Karin Treff et Ted Cook, Finances of the Nation 1995, p. 9 (5-6).
6 Canada, ministère du Développement des ressources humaines Canada, Statistiques de la sécurité sociale — Canada et provinces, 1970-1971 à 1994-1993, cat. no CA-256-10-96, p. 13, 16 et 26.
7 En 2001, seuls Terre-Neuve et le Nouveau-Brunswick échappaient à cette règle.
8 Rob Watts, « Family Allowances in Canada and Australia 1940-1945 : A Comparative Critical Case Study », Journal of Sociological Politics, vol. 16, no I (1987), p. 19-45.
9 Ibid., p. 23.
10 Ibid., p. 42.
11 Allan Moscovitch, « “Slowing the Steamroller :” The Federal Conservatives, the Social Sector and Child Benefits Reform », dans Katherine A. Goodman (dir.), How Ottawa Spends 1990-1991 : Tracking the Second Agenda, Carleton University Press, 1990, p. 175.
12 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2e édition, 1972 [1982], p. 111-113.
13 La Presse, le 6 juillet 1992, BI.
14 Maureen Baker, Canadian Family Policies : Cross-National Comparisons, University of Toronto Press, 1995, p. 129.
15 Ibid., p. 128.
16 Allan Moscovitch, « The Welfare State Since 1975 », Revue d’études canadiennes, vol. 21, no 2 (1986), p. 83-84.
17 Ken Battle et Sherri Torjman, Federal Social Programs: Setting the Record Straight, Caledon Institute of Social Policy, printemps 1993, p. 2.
18 Richard M. Titmuss, « The Social Division of Welfare », Essays on the Welfare State, Londres, Unwin University Books, 2e édition, 1963 [1958], p. 45.
19 Voir notamment Dennis Guest, Histoire de la sécurité sociale au Canada, p. 313.
20 Canada, ministère de la Santé et du Bien-être social, Prestations pour enfants : Un livre blanc sur la nouvelle prestation fiscale intégrée pour enfants, 1992, p. 5.
21 Kesselman a calculé le montant des prestations annuelles (fédérales et provinciales combinées — en un rapide calcul), en dollars constants de 1992, pour un enfant dans une famille à revenus élevés vivant en Ontario. En 1971, ce montant était de 1345 $ ; entre 1974 et 1986, il s’est maintenu entre 940 et 720 $ ; après cette date, il a décliné. En 1992, les familles à revenus élevés ne recevaient plus qu’un crédit d’impôt remboursable d’une valeur de 117 $. Celui-ci a été aboli avec la mise en place de la PFE en 1993. Voir Jonathan Kesselman, « The Child Tax Benefit : Simple, Fair, Responsive ? », Analyse de politiques, vol. 19, no 2 (1993), p. 117.
22 Ceux dont le revenu familial net est de 25 921 $ par an peuvent recevoir le plein montant (500 $). Il y a réduction de 2,5 % de la prestation pour les revenus excédant ce seuil chez les familles avec un seul enfant, et de 5 % chez les familles avec deux enfants ou plus.
23 Karin Treff et Ted Cook, Finances of the Nation: A Review of Expenditures and Revenues of the Federal, Provincial and Local Governments of Canada, Association canadienne d’études fiscales, 1995.
24 Canada, Chambre des communes, Procès-verbaux et témoignages du Comité législatif sur le projet de loi C-80, le 15 juillet 1992.
25 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, La sécurité sociale dans le Canada de demain. Document de travail, 1994, p. 82.
26 F. A. Vermaeten Woolley et J. Madill, « Ending Universality : The Case of Child Benefits », Analyse de politiques, vol. 22, no 1, p. 35.
27 CCH Canadian Limited, Preparing your Income Tax Returns, 1998, p. 446. (Ces montants étaient toujours en vigueur pendant l’année fiscale 2001.)
28 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: State and Class Influences on Policy-Making, McGill-Queen’s University Press, p. 151-152.
29 Allan Moscovitch, « The Welfare State Since 1975 », p. 83-84 ; voir aussi Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada, p. 151-152 ; Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, University of British Columbia, Vancouver, 1980, p. 199-200 ; Andrew F. Johnson, « Restructuring Family Allowances : “Good Politics at No Cost” ? », dans Jacqueline Ismaël (dir.), Canadian Social Welfare Policy, Institut d’administration publique du Canada, 1985.
30 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 199-200.
31 Rick Van Loon, « Reforming Welfare in Canada », Public Policy, vol. 27, no 4 (1979), p. 499.
32 Cette dynamique n’est pas sans rappeler celle, plus récente, qui régit l’Entente cadre sur l’union sociale (ECUS) de 1999 et qui permet aux provinces de réduire les montants d’aide sociale accordés aux bénéficiaires pour autant que les sommes épargnées soient affectées au financement d’initiatives provinciales contre la pauvreté.
33 Andrew F. Johnson, « Restructuring Family Allowances : “Good Politics at No Cost” ? », 1985.
34 Allan Moscovitch, « Slowing the Steamroller », p. 181.
35 Ibid., p. 179-180.
36 Statistique Canada, L’observateur économique canadien, cat. no 11-210-XPB au catalogue, 1995-1996, p. 43.
37 La Presse, le 28 avril 1989.
38 Canada, Conseil national du bien-être social, Le budget de 1992 et les prestations pour enfants, automne 1992.
39 La Presse, le 12 décembre 1991 ; le 15 février 1991.
40 Globe and Mail, le 16 juin 1992.
41 La Presse, le 15 juillet 1992 ; Globe and Mail, le 17 juillet 1992.
42 Globe and Mail, le 17 juin 1992.
43 Globe and Mail, le 15 septembre 1992.
44 La Presse, le 10 octobre 1992.
45 Globe and Mail, le 10 octobre 1992.
46 Robin W. Boadway et Paul A. R. Hobson, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada, Association canadienne d’études fiscales, 1993, p. 9.
47 La Presse, le 27 février 1992.
48 Dennis Guest, Histoire de la sécurité sociale au Canada, Boréal, p. 345.
49 Il n’existe pas de données comparables pour l’année financière 1992-1993, puisque la FPE est entrée en vigueur en janvier 1993. Par contre, en 1999-2000, 3,1 millions de familles ont touché la PFCE. Le gouvernement fédéral ne versait aucune prestation pour un cinquième des enfants canadiens, le nombre de familles canadiennes qui ne recevaient aucune aide au titre de la PFCE étant passé de 18 % en 1993-1994 à 20 % en 1999-2000. Voir La prestation nationale pour enfants – Rapport d’étape 2000, p. 57.
50 Jonathan R. Kesselman, « The Child Tax Benefit : Simple, Fair, Responsive? », p. 110.
51 Canada, Conseil national du bien-être social, Le budget de 1992 et les prestations pour enfants, automne 1992. Pour des données plus récentes, voir La prestation nationale pour enfants – Rapport d’étape 2000, p. 57.
52 Les données publiées par Statistique Canada tiennent compte des dépenses par habitant et non des dépenses par enfant. Voir Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques de la sécurité sociale — Canada et provinces, 1970-1971 à 1994-1995, cat. no CA-256-10-96, p. 26.
53 Jonathan Kesselman, « The Child Tax Benefit : Simple, Fair, Responsive? », p. 121.
54 « Allocations familiales : la hausse est-elle une baisse ? », La Presse, le 20 décembre 1988, CII.
55 F. A. Vermaeten Woolley et J. Madill, « Ending Universality : The Case of Child Benefits », p. 26.
56 Ken Battle, « The Politics of Stealth : Child Benefits under the Tories », p. 425 et 430.
57 Voir Canada, ministère des Finances, Budget 2000, « Nos enfants, notre avenir ». http://www.fin.gc.ca/budgetoo/features/bud_child_f.html. Site consulté le 22 février 2002.
58 Ken Battle, « The Politics of Stealth : Child Benefits under the Tories », p. 425 et 430.
59 Le Québec n’est pas signataire de l’entente cadre sur l’union sociale ; cependant, il doit s’y conformer au même titre que les autres provinces s’il veut recevoir le financement auquel il a droit.
Notes de fin
1 Prestation fiscale pour enfants, Allocations familiales. Crédit d’impôt pour enfants.
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