4. Le Régime d’assistance publique du Canada
p. 123-153
Texte intégral
1Au sens le plus strict, l’assistance sociale est de compétence provinciale au Canada. Néanmoins, le gouvernement fédéral a exercé une influence déterminante sur la sécurité du revenu des personnes les plus démunies au pays en utilisant son pouvoir de dépenser pour édifier d’abord, et faire respecter ensuite, certaines conditions minimales de l’assistance sociale à l’échelle du pays, et ce par l’intermédiaire du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC). Ainsi, de fait, l’existence du RAPC, programme à frais partagés entre Ottawa et les provinces, implique que l’assistance sociale canadienne a été de juridiction mixte.
2Par rapport aux principaux programmes de protection sociale, l’assistance sociale a traditionnellement été le programme le moins populaire auprès de l’électorat canadien. Un sondage national effectué en 1994 révélait que 59 % des répondants étaient d’accord pour que l’on réduise les dépenses d’assistance sociale, alors que 36 % seulement s’y opposaient. Les compressions effectuées dans le budget de l’assistance sociale recueillaient le plus d’appuis, suivies par celles qui touchaient l’assurance-chômage (51 % pour une réduction des dépenses, 43 % contre). En même temps, l’opinion publique avait un avis différent concernant les autres secteurs. La majorité des répondants s’opposait effectivement aux compressions dans les autres programmes de protection sociale, tels les REER (30 % pour ; 61 % contre), la santé (19 % pour, 79 % contre), les pensions de vieillesse (14 % pour, 84 % contre), l’éducation (13 % pour, 85 % contre)1.
3Comme nous l’avons vu, les connaissances actuelles sur le processus de désengagement indiquent que les programmes les plus vulnérables aux compressions sont ceux pour lesquels il existe le moins d’appuis populaires. L’observation à l’effet que les programmes les plus vulnérables sont ceux qui sont les moins populaires a été reprise dans les ouvrages universitaires comme un énoncé généralisable au cas canadien2. Sur le plan de la logique électorale, deux caractéristiques importantes font du RAPC un programme vulnérable : d’abord, il s’agit d’un programme peu populaire et, ensuite, il s’agit d’un programme dont les compressions sont faiblement imputables au gouvernement fédéral. En effet, Ottawa et les provinces ont des compétences partagées dans ce domaine d’intervention, les administrations provinciales ayant la responsabilité ultime de leurs systèmes d’assistance sociale.
4En même temps, on remarque l’existence de contraintes institutionnelles au désengagement. Tuohy a soutenu que le gouvernement fédéral visait d’abord les groupes et régions les mieux nantis, privilégiant les compressions dans les programmes dont il détenait le contrôle exclusif. Selon elle, des compressions dans les programmes à frais partagés auraient impliqué des négociations avec les provinces et auraient été par conséquent difficiles à réaliser3.
5Dans ce chapitre, nous verrons que, bien que le gouvernement fédéral ait tenté de contrôler les coûts du Régime et d’en modifier certaines composantes dès le milieu des années 1970, il n’a pas, en réalité, tenté d’adopter de mesures restrictives jusqu’au tournant des années 1990. Pendant ce temps, il sabrait à maintes reprises dans d’autres programmes de transferts aux provinces extrêmement populaires comme la santé et l’éducation en réduisant les transferts pour le Financement des programmes établis (FPE), et ce dès le début des années 19804. Si on analyse les dépenses en termes constants, force est de constater qu’il n’y a pas eu de désengagement financier de l’assistance sociale entre 1975 et 1990, et ce tous indices confondus. En fait, il y a même eu, en termes constants, une légère hausse des sommes dépensées par le gouvernement fédéral pour chaque bénéficiaire.
6Le présent chapitre démontre que le processus de désengagement du RAPC a été peu entravé par les caractéristiques et dispositions structurelles du Régime. En même temps, la poursuite d’intérêts électoraux par le gouvernement fédéral arrive mal à expliquer cet écart entre la vulnérabilité attendue d’un programme sélectif et peu populaire et son intégrité jusqu’en 1990. Il apparaît que la faible vulnérabilité du RAPC est étroitement associée à la poursuite, par le gouvernement fédéral, d’un double objectif de légitimation et d’intégration nationale par l’intermédiaire de ce régime.
7L’analyse se concentre au niveau fédéral, c’est-à-dire en insistant sur le processus de désengagement poursuivi par le gouvernement fédéral plutôt que sur l’impact des réformes au niveau provincial. Il est question, en premier lieu, des principales caractéristiques du RAPC-TCSPS et de certains points de repères dans son évolution historique. Nous analyserons ensuite les approches et initiatives de désengagement ainsi que la redéfinition du rôle du gouvernement fédéral à partir de 1990. Enfin, nous verrons que les stratégies de désengagement du gouvernement fédéral, depuis 1990, sont conçues en fonction du pouvoir unilatéral qu’il détient, lui permettant de modifier son rôle et de réduire sa contribution à l’assistance sociale, ainsi qu’en fonction d’un faible contrepoids politique.
Portrait du Régime et principaux jalons historiques
8Pendant 30 ans, entre 1966 et 1996, le RAPC a été une entente cadre entre Ottawa et les provinces par laquelle ces dernières ont pu, en respectant certaines conditions, développer un ensemble de programmes bilatéraux d’assistance sociale et de services sociaux à l’intention des personnes nécessiteuses, et recevoir du gouvernement fédéral 50 % des dépenses effectuées à ce titre5. Le RAPC a été un régime de transferts aux provinces conçu de façon à fournir une assistance monétaire et des services à toute personne dans le besoin, et ce quelles que soient les causes à l’origine de sa condition. Ainsi, le gouvernement fédéral a, dans le cadre du RAPC, remboursé (jusqu’en 1990) la moitié des coûts engagés par les provinces, non seulement pour aider les citoyens à subvenir à leurs besoins de subsistance, mais aussi pour appuyer les mères nécessiteuses, les enfants à charge, les maisons de soins spéciaux, les abris pour itinérants, les garderies, etc. Le RAPC a également couvert la moitié des coûts administratifs assumés par les provinces, responsables de l’administration et de la gestion des programmes6.
9Comme le tableau 8 l’indique, les dépenses totales pour les programmes à frais partagés étaient de quelque 13,2 milliards de dollars en 1990-1991, dernière année pour laquelle des données fiables sont disponibles (voir les explications fournies dans le tableau). L’assistance sociale représentait les deux tiers environ de ces dépenses (67,3 %), tandis que les services sociaux à l’intention des personnes dans le besoin représentaient le tiers restant.
10Grâce au RAPC, les gouvernements provinciaux sont demeurés entièrement responsables des programmes à frais partagés, mais n’ont dû assumer que la moitié des dépenses liées à ces programmes. En contrepartie, toutefois, le RAPC prévoyait certaines contraintes. Pour recevoir l’aide, les provinces devraient :
« fournir une assistance financière aux personnes nécessiteuses dont l’admissibilité et le niveau de l’aide ont été déterminés au moyen d’une évaluation des besoins [... et] des services sociaux aux personnes dans le besoin ou vraisemblablement sur le point de le devenir si elles ne bénéficient pas de ces services » ;
« n’exiger aucune période de résidence comme condition d’admissibilité à l’aide sociale » ;
« établir, par voie législative, une procédure d’appel en ce qui concerne la prestation d’assistance sociale et en informer les requérants » ;
« tenir des dossiers aux fins de vérification et fournir au gouvernement fédéral l’information requise au sujet des programmes7 ».
11Il faut préciser que le Québec a obtenu un « statut particulier » à l’égard du RAPC en 1965 et s’est trouvé, pendant les 30 années du Régime, dans une situation unique « qui s’apparente à celle des autres provinces et s’en différencie à la fois8 ». Lors de la mise en œuvre du programme, en effet, il était prévu que le Québec maintiendrait une entente spéciale dans le cadre du RAPC, selon laquelle, à la fin d’une période de transition de cinq ans, il se retirerait complètement du programme et ne serait plus assujetti aux conditions générales du Régime. Comme compensation pour sa non-participation (opting out), le Québec devait recevoir un transfert de quatre points d’impôts, plutôt que des transferts en espèces comme les autres provinces. En d’autres termes, le gouvernement fédéral abaissait son taux d’imposition de quatre points de pourcentage à l’intention des résidants du Québec, et le Québec augmentait le sien d’autant. Ce qui fut réalisé.
Tableau 8. Dépenses fédérales-provinciales pour les programmes à frais partagés, entente du RAPC, de 1975-1976 à 1994-1995 (années choisies)
Années | Assistance sociale | Dépenses totales à frais partagés | Assistance sociale/dépenses totales à frais partagés |
1994-1995 | N.D. * | 15 898 125 | N.D. * |
1990-1991 | 8 882 801 | 13 204 273 | 67,3 % |
1985-1986 | 5 880 410 | 8 569 014 | 68,6 % |
1980-1981 | 2 838 161 | 4 571 698 | 62,1 % |
1975-1976 | 2 792 864 | 1 606 878 | 57,5 % |
* En vertu de la loi fédérale sur la compression des dépenses du gouvernement, les données sur les dépenses fédérales-provinciales, par composante de programme, ne sont pas disponibles pour l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique, en raison du taux de majoration des contributions fédérales qui a été limité à une croissance annuelle de 5 % par rapport au montant des transferts fédéraux pour l’année de référence 1989-1990.
Source : Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques sur la sécurité sociale — Canada et provinces 1970-1971 à 1994-1995. MAP, 1994, p. 114 et 117.
12Toutefois, la trajectoire prévue a bifurqué. Les arrangements provisoires de 1965 à 1970 ont été prolongés d’un an en 1970 et en 1971, puis de cinq ans en 1972, alors qu’on accordait au Québec non plus quatre mais cinq points d’impôts pour sa « non-participation ». En 1977, les arrangements provisoires ont été abrogés, mais les conditions de ces arrangements spéciaux avec le Québec ont continué de prévaloir. Ainsi, au cours des 30 années d’existence du RAPC, le Québec a continué de recevoir une partie substantielle des transferts (environ les deux tiers en 1990-1991) sous forme monétaire, et l’autre partie sous forme de transferts en points d’impôt. De plus, le Québec, recevant toujours des transferts conditionnels, est demeuré assujetti aux normes imposées aux autres provinces dans le cadre du RAPC9. En fait, donc, les « arrangements provisoires » de l’opting out se sont « incrustés » dans l’entente, le statut particulier du Québec finissant par disparaître10.
13Lors de sa mise en œuvre en 1966, le RAPC a été l’un des derniers programmes, avec le Supplément de revenu garanti (SRG) et la Loi sur l’assurance-santé, à compléter le système de protection sociale mis en œuvre par le gouvernement fédéral à partir des années 1940. Pensons à la Loi sur l’assurance-chômage (1940), à la Loi sur les allocations familiales (1944), à la Loi sur l’assistance-vieillesse (1951), à la Loi sur l’assurance-hospitalisation (1957) et à la Loi sur le Régime des pensions du Canada (1965). Le RAPC a eu pour effet de consolider sous un même régime quatre programmes catégoriels mis en place dans les années 1950 et dont les frais étaient partagés entre le gouvernement fédéral et les provinces : assistance aux aveugles, assistance-vieillesse, allocations aux personnes invalides et allocations aux personnes employables n’ayant pas droit à l’assurance-chômage mais qui pouvaient recevoir, en dernier recours et seulement après évaluation de leurs besoins, des allocations d’assistance-chômage. Cette consolidation représentait, à l’époque, une solution aux graves lacunes liées à l’ensemble disparate des programmes en place. Ces derniers s’adressaient à des catégories spécifiques d’individus mais laissaient en plan ceux qui ne se rattachaient pas aux catégories visées, si bien que les enfants victimes de mauvais traitements, par exemple, étaient exclus systématiquement des programmes et devaient dépendre des regroupements confessionnels et des organismes de charité11.
14En plus de consolider les programmes existants en assurant un partage égal des dépenses entre le gouvernement fédéral et les provinces, le RAPC permettait à ces dernières d’améliorer à faible coût d’autres programmes dont elles avaient, jusque-là, assumé seules les frais, comme l’assistance aux mères et aux veuves nécessiteuses. La formule des frais partagés s’étendait maintenant à un ensemble de services sociaux à l’intention des personnes à faible revenu et couvrait aussi les frais d’administration des divers programmes engagés par les provinces. Grâce à cette formule souple de partage des dépenses, des programmes ont vu le jour qui prévoyaient des services subventionnés de garde d’enfants, d’aide familiale, de bien-être de l’enfance, de santé non couverts par l’assurance-maladie comme les soins dentaires et les médicaments d’ordonnance, les soins de counseling et de réadaptation, ainsi que les soins spéciaux en établissement.
15En définitive, par rapport à l’ensemble disparate des programmes catégoriels qui existaient avant l’entrée en vigueur du RAPC, ce dernier régime reconnaissait explicitement la nécessité d’aider toute personne dans le besoin, quelles qu’en soient les raisons. Les conditions que le gouvernement imposait aux provinces faisaient en sorte que le RAPC devenait en principe un filet ultime de sécurité sociale à l’intention des citoyens canadiens, où qu’ils se trouvent au pays.
16Il appartenait aux provinces de définir la notion de « besoin » ainsi que les niveaux d’assistance ; toutefois, l’argent du gouvernement fédéral devait les inciter à améliorer le sort des indigents. Ce vœu avait d’ailleurs été formulé explicitement par le ministre de la Santé et du Bien-être social, Allan J. MacEachen, lorsqu’on avait annoncé l’entrée en vigueur du RAPC :
Alors que ces fonds (fédéraux) supplémentaires sont en grande partie destinés aux programmes actuellement financés par les provinces, ce qui peut, semble-t-il, représenter pour ces dernières des économies, le gouvernement fédéral espère, en réalité, que les provinces utiliseront ces fonds pour apporter des améliorations à leurs programmes d’assistance et de services sociaux12.
17De telles déclarations ministérielles furent faites dans un contexte historique précis, que Vaillancourt a désigné comme les « débuts euphoriques du RAPC » (1966-1970), lorsque le ministère de la Santé et du Bien-être social ne manquait pas d’inciter les provinces à améliorer l’assistance publique et à élargir les services de bien-être social, comme en témoignent les rapports annuels du ministère. Par la suite, le gouvernement fédéral a visé à mieux contrôler les dépenses du Régime, à tenir compte plus rigoureusement « de la ligne de démarcation entre le “correctionnel” et le “bien-être” en protection de la jeunesse, et à éviter les interprétations trop libérales du concept de besoins13 ». On entrait dans l’ère du contrôle des dépenses.
Le désengagement depuis 1975
18Bien que la nature de l’entente n’ait pas été modifiée jusqu’en 1990, le gouvernement fédéral a exprimé des réserves envers le RAPC dès le milieu des années 1970 et a résisté à l’expansion de certains services et programmes dans le cadre de l’entente. Au cours des quelque dix premières années de l’existence du Régime, les gouvernements fédéral et provinciaux cherchaient à résoudre les problèmes de pauvreté en développant des programmes à frais partagés dans le cadre de l’entente du RAPC. Par la suite, la position du gouvernement fédéral s’est durcie. Notamment, il a restreint les revenus d’emploi que les bénéficiaires d’assistance sociale pouvaient gagner sans être pénalisés de même que l’actif monétaire dont ils pouvaient disposer14. Mais ce sont les services sociaux et les projets d’adaptation au travail qui ont été freinés le plus, tandis que l’assistance générale est, pour sa part, demeurée intacte, connaissant même une légère hausse entre 1975 et 1990.
La réorientation manquée
19Comme pour les autres programmes de sécurité du revenu, la fin des années 1970 représente la première période de restrictions budgétaires. Lors des délibérations de la Révision conjointe fédérale-provinciale de la sécurité sociale qui a précédé la période d’austérité et qui s’est déroulée, dans le cas de l’examen du RAPC, entre 1973 et 1978, il y avait deux groupes de travail : l’un sur le maintien du revenu et l’autre sur les services sociaux. Le premier s’est préoccupé des programmes de supplément de revenu et de revenu garanti (ou soutien du revenu) et a proposé des façons de réformer ces programmes en adoptant des mesures d’incitation au travail et en clarifiant les modalités de partage des frais. Le deuxième groupe souhaitait modifier, pour sa part, la formule de financement pour les services sociaux pour la rendre semblable à celle utilisée pour les services de santé. Or c’est la question du partage des frais des services sociaux (et non de l’assistance sociale) au sein du RAPC qui causait le plus de problèmes et de litiges. (« Quelle partie d’un immeuble sert d’établissement de santé et quelle autre partie est affectée au bien-être social ? Quand une école pour enfants handicapés est-elle vouée à l’éducation et au bien-être social ? ») Selon Osborne, ce sont les querelles concernant ces démarcations [...] qui ont envenimé les relations entre le gouvernement fédéral et les provinces au milieu des années 197015.
20Alors que les restrictions budgétaires commençaient à se faire sentir vers 1977, le gouvernement fédéral a freiné l’adoption de nouveaux programmes dans le cadre du RAPC, sans toutefois tenter de réduire l’assistance générale. La résistance du gouvernement fédéral à mettre en œuvre de nouveaux programmes a affecté, en premier lieu, la création de nouveaux services sociaux et de projets d’adaptation au travail16.
Tableau 9. Dépenses pour les programmes à frais partagés, en dollars constants de 1992 et pourcentage, de 1975-1976 à 1990-1991 (années choisies1

Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques sur la sécurité sociale 1970-1971 à 1994-199S, cat. no MP90-2-17-1995.
21On a retiré un projet de partage des frais des programmes de soutien et de supplément du revenu, ce qui freinait l’expansion des programmes ayant pour but de faciliter la participation des bénéficiaires au marché du travail ou de favoriser le maintien de l’emploi des travailleurs à faible revenu, mais n’affectait pas les sommes versées pour l’assistance générale. L’assistance générale, qui dépendait des provinces dans le cadre des ententes existantes, est restée complètement à l’abri des compressions17.
22L’analyse de l’évolution des dépenses nationales pour le RAPC entre 1975-1976 et 1990-1991 illustre parfaitement le paradoxe entourant le supposé « retrait » de l’État providence et témoigne de l’« intégrité » initiale des programmes visant à fournir des revenus de subsistance minimum. Comme le tableau 9 le fait ressortir, les dépenses pour le RAPC n’ont pas diminué au cours de cette période, mais se sont plutôt accrues de 75,7 % en dollars constants de 1992. Et elles ont continué de s’accroître rapidement après cette date18.
23Le tableau 9 indique en outre que les gouvernements fédéral et provinciaux dépensaient davantage pour les programmes à frais partagés au tournant des années 1990 qu’ils ne le faisaient au milieu des années 1970, que ce soit en termes de dépenses absolues, par habitant ou même par bénéficiaire (en dollars constants), par rapport au PIB, par rapport à l’ensemble des dépenses totales de sécurité sociale ou, encore, par rapport à l’ensemble des dépenses gouvernementales. Donc, il s’est produit un renforcement du rôle de l’État.
24La cause principale de la croissance rapide des dépenses n’est pas tant l’amélioration des droits conférés par l’assistance sociale au pays qu’une hausse considérable du nombre de bénéficiaires. Il y avait 1,3 million de bénéficiaires de l’assistance sociale en 1975-1976, contre 3,1 millions en 1994-1995, une hausse phénoménale de 138 % en 20 ans19. Cette hausse n’est pas étrangère au taux élevé de chômage et à l’abrogation de certains droits conférés par l’assurance-chômage, qui a contribué au refoulement de certaines clientèles vers le filet ultime de la sécurité sociale.
25Et pourtant, le tableau 9 indique qu’il y a eu, aussi, légère amélioration des dépenses par bénéficiaire pour les programmes à frais partagés, qui ont augmenté de 1,8 % (en dollars constants). L’amélioration des droits de l’assistance sociale n’a pas été uniforme au pays, puisqu’elle est attribuable à la hausse du niveau des prestations dans seulement quatre provinces, alors qu’il y avait recul dans les autres. Le tableau 10 indique qu’entre 1986 et 1995, deux provinces où l’on trouvait en 1994 quelque 70 % des 3,1 millions de bénéficiaires de l’assistance sociale ont haussé les prestations d’assistance sociale, ce qui a fait augmenter la moyenne nationale : l’Ontario (1,38 million de bénéficiaires) et le Québec (0,79 million de bénéficiaires)20.
Tableau 10. Variations de la valeur réelle des prestations de bien-être social, selon le type de ménage et la province de résidence, entre 1986 et 1995 (en %)
Personne seule, apte au travail | Parent seul, 1 enfant | Couple 2 enfants | |
Terre-Neuve | - 4,4 | 0,7 | - 7,1 |
Î.-du-Prince-Édouard | - 32,9 | - 8,8 | - 6,5 |
Nouv.-Écosse | - 4,4 | - 1,3 | - 3,1 |
Nouv.-Brunswick | 1,7 | 3,7 | 7,3 |
Québec | 87,3 | 6,9 | - 2,9 |
Ontario | 15,3 | 16,7 | 20,7 |
Manitoba | - 4,9 | - 8,2 | 5,5 |
Saskatchewan | 1,3 | - 11,0 | - 9,6 |
Alberta | - 41,6 | - 22,4 | - 17,0 |
Col.-Britannique | 14,0 | 14,0 | 5,9 |
Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, Conseil national du bien-être social. Revenus de bien-être social, 199s, hiver 1997, MAP cat. no H68-27-1995, tableau 5.
26Il convient de préciser que, parmi les dépenses totales engagées dans le cadre du RAPC, une partie croissante a été consacrée à l’aide sociale plutôt qu’aux services sociaux. Si l’on se reporte au tableau 8 présenté dans les pages précédentes, on constate que les sommes consacrées plus spécifiquement à l’assistance sociale, à l’intérieur des programmes à frais partagés, se sont accrues entre 1975-1976 et 1990-1991, par rapport aux autres programmes à frais partagés visant la fourniture de services sociaux. L’assistance sociale représentait 57,5 % des dépenses totales engagées pour les programmes à frais partagés au début de la période, contre 67,3 % de celles-ci à la fin.
27En réalité, il n’y a pas eu de « retrait » de l’assistance sociale jusqu’en 1990-1991, puisque les gouvernements fédéral et provinciaux ont engagé des dépenses croissantes dans les programmes à frais partagés. Les données indiquent aussi qu’il n’y a pas eu non plus de désengagement, puisque les montants dépensés par bénéficiaire ont subi une légère hausse. Les dépenses par bénéficiaire ont augmenté légèrement au cours de la période, de même que les parts consacrées à l’assistance sociale (plutôt qu’aux services sociaux). Cela montre que, même si les modalités du RAPC faisaient en sorte que le gouvernement fédéral n’avait pas le contrôle sur le niveau des dépenses, il y aurait néanmoins eu « engagement », du gouvernement fédéral pour l’assistance sociale, sur une base « automatique » due à la nature de l’entente pour les programmes à frais partagés et à l’absence de plafonnement des dépenses.
28Bien que cela n’ait pas changé profondément la nature de l’entente entre Ottawa et les provinces, il y a eu officiellement réorientation des objectifs poursuivis par le programme au milieu des années 1980. Le RAPC avait, en effet, depuis sa mise en œuvre, toujours visé à fournir une aide financière de dernier recours, ainsi que des services de base aux personnes nécessiteuses, et ce quelle que soit la raison de leur indigence. Toutefois, le rapport de la Commission Nielsen, nommée en 1984 par le gouvernement conservateur pour évaluer le rôle du RAPC, avait souligné l’escalade des coûts de l’aide sociale au Canada et la croissance du nombre de personnes aptes au travail recevant de l’aide. Même si le rapport ne considérait pas les dépenses pour l’aide sociale comme excessives, il soutenait néanmoins que si les tendances d’alors se maintenaient, les coûts du Régime pourraient devenir inabordables et mener à une révision de son financement ; il devenait donc pertinent de songer aux façons de réduire les clientèles de l’aide sociale.
29Peu après la publication du rapport de la Commission, deux modifications furent apportées pour répondre aux préoccupations exprimées et encourager l’intégration au marché des bénéficiaires aptes au travail. D’abord, Ottawa et les provinces convinrent d’ententes visant des quotas informels de participation des bénéficiaires à des programmes de développement de l’employabilité et de formation. Ensuite, il y eut assouplissement des règles de façon à encourager la participation des bénéficiaires de l’aide sociale au marché du travail, telles que la possibilité, pour ceux qui participaient à un programme de formation, de toucher une allocation en sus des prestations de base, ou encore la possibilité, pour les parents travaillant à temps partiel, d’avoir accès à des services de garde subventionnés21.
30Et pourtant, en dépit de ces initiatives fédérales-provinciales qui visaient clairement à investir une part croissante des sommes dans des mesures « actives » favorisant la participation au marché du travail des bénéficiaires de l’aide sociale, l’analyse des dépenses indique que la réorientation souhaitée du RAPC ne s’est pas produite.
Tableau 11. Paiements de transfert fédéraux aux provinces et territoires, en vertu du Régime d’assistance publique du Canada, de 1975-1976 à 1990-19912
Année financière | Total des transferts pour projets d’adaptation au travail (en $ courants) | Total des transferts pour le Régime d’assistance publique du Canada (en $ courants) | Total des transferts pour projets d’adaptation au travail/total des transferts pour le Régime d’assistance publique du Canada (en %) |
1990-1991 | 3 670 | 6 602 136 | 0,06 |
1989-1990 | 4 599 | 5 502 554 | 0,08 |
1988-1989 | 4 905 | 5 108 392 | 0,10 |
1987-1988 | 3 956 | 4 726 340 | 0,08 |
1986-1987 | 3 935 | 4 438 391 | 0,09 |
1985-1986 | 4 309 | 4 283 579 | 0,10 |
1984-1985 | 3 101 | 4 000 551 | 0,08 |
1983-1984 | 5 523 | 3 642 901 | 0,15 |
1982-1983 | 5 098 | 3 190 424 | 0,16 |
1981-1982 | 3 469 | 2 611 971 | 0,13 |
1980-1981 | 2 561 | 2 205 816 | 0,12 |
1979-1980 | 8 873 | 1 894 869 | 0,47 |
1978-1979 | 2 828 | 1 683 784 | 0,17 |
1977-1978 | 3 164 | 1 561 781 | 0,20 |
1976-1977 | 4 887 | 1 602 143 | 0,31 |
1975-1976 | 3 968 | 1 379 465 | 0,29 |
Source : Adapté et calculé à partir de Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines. Régime d’assistance publique du Canada. Rapport annuel 1991-1992, p. 25.
31Au contraire, il y a eu plutôt une diminution constante de la part, déjà très faible, des dépenses consacrées au volet III du RAPC, à savoir les projets d’adaptation au travail. Ceux-ci visent à « aider les gens qui ont des difficultés exceptionnelles à se trouver un emploi et à le garder22 ».Le tableau 11 indique, en effet, qu’entre 1975-1976 et 1990-1991, le gouvernement fédéral a eu tendance à investir une proportion décroissante de ses transferts aux provinces par le biais du RAPC dans des projets d’adaptation au travail. La part des dépenses fédérales consacrées à ces projets est passée de 3/10 de 1 % des dépenses totales à seulement quelque six centièmes de 1 % en 1990-1991.
32Cela ne veut pas dire nécessairement que les dépenses provinciales suivaient la tendance des dépenses fédérales. On sait par exemple que le Québec a innové à partir du milieu des années 1980 en assumant seul certaines dépenses pour des mesures actives qui n’étaient pas admissibles au partage des frais avec le gouvernement fédéral23. Mais en 1993-1994, seuls la Nouvelle-Écosse, le Québec et le Manitoba avaient mis en place des projets d’adaptation au travail admissibles au partage des frais dans le cadre du RAPC, ce qui témoigne du manque de souplesse de cet instrument pour promouvoir l’adaptation au travail.
33En fait, la réorientation du RAPC visant un accroissement des dépenses actives ne s’est pas produite. Les pressions accrues sur la demande d’aide sociale et les limites strictes imposées par le RAPC aux dépenses admissibles ont occasionné, plutôt, une érosion des dépenses consacrées à des mesures actives effectuées par l’intermédiaire du RAPC. Ainsi, il y a eu, effectivement, légère extension des droits à des revenus de subsistance entre 1975-1976 et 1990-1991, quoique cette extension ait été concentrée dans certaines provinces dont l’Ontario et le Québec, et qu’elle ne se soit pas produite de façon uniforme dans l’ensemble du pays.
Le désengagement programmatique
34La longévité des conditions initiales du RAPC a été exceptionnelle et le Régime est resté intact jusqu’en 1990. Le gouvernement fédéral a continué de défrayer 50 % des dépenses engagées par les provinces pour l’assistance sociale et les services sociaux à l’intention des personnes nécessiteuses, moyennant le respect par les provinces des conditions prévues par l’entente. Bien que certains assouplissements aient été apportés au Régime au cours des années 1980 pour favoriser la formation et le développement de l’employabilité des bénéficiaires, comme nous venons de le voir, cela n’a pas modifié le financement du Régime.
35Avant son abrogation en 1996, le RAPC a été soumis à trois mesures restrictives. La première eut lieu en 1990, lorsque le gouvernement fédéral modifia les conditions de départ pour couper court à son expansion « automatique » (qui dépendait des provinces plutôt que du gouvernement fédéral) en plafonnant les dépenses de certaines provinces. Cette année-là, le ministre des Finances annonça qu’il limitait à 5 % par année, sur la base de 1989-1990, la croissance des transferts du RAPC pour « les trois provinces les mieux nanties », à savoir l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique, et ce pendant deux ans. En 1991, il annonça que cette limite de 5 % serait en vigueur jusqu’en 1994-1995. L’Ontario fut particulièrement touchée, alors que le gouvernement néodémocrate prévoyait un accroissement rapide des dépenses d’assistance sociale et qu’il accusait un manque à gagner de 7,7 milliards de dollars entre 1990-1991 et 1994-1995, selon les estimations de la province24. En raison de cette initiative, il y a eu deux façons de calculer les transferts du gouvernement fédéral aux provinces pour le RAPC entre 1990 et 1995 : les conditions de départ de l’entente (ainsi que les conditions de non-participation du Québec) continuaient à s’appliquer aux sept provinces non visées ; pour les trois autres provinces, le financement se faisait dorénavant en tenant compte du niveau de dépenses antérieur et de l’augmentation des dépenses annuelles.
36La deuxième mesure restrictive fut annoncée dans le budget de 1994, lorsque le gouvernement fédéral fit part de son intention de mettre fin à la formule de financement caractéristique du RAPC : les transferts aux provinces, pour ce programme, furent réduits en 1996-1997 à leur niveau de 1993-1994. En pratique, cela donnait le coup de grâce aux conditions du mode de financement pour l’assistance sociale et les services sociaux qui avaient subsisté tant bien que mal jusque-là.
37La troisième mesure restrictive fut prise lors du budget de 1995. Ottawa allait encore beaucoup plus loin que prévu en annonçant l’abrogation du RAPC, mettant définitivement fin aux programmes « à frais partagés » à partir de 1996-1997. Avec le projet de loi C-76, qui allait devenir la Loi sur l’exécution du budget 1995, Ottawa prévoyait la création du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Ce nouveau régime allait regrouper trois grandes composantes des transferts fédéraux aux provinces (RAPC, FPE-Santé, FPE-Éducation postsecondaire) et faire en sorte que le financement global conçu pour l’assurance-maladie et l’enseignement postsecondaire soit étendu à l’assistance sociale et aux services sociaux.
38Le TCSPS fonctionne de la même manière que le Financement des programmes établis (FPE) l’a fait jusqu’en 1995 : le gouvernement fédéral transfère une partie de son aide financière sous forme de points d’impôt25 et l’autre sous forme de transferts en espèces, et ce indépendamment des dépenses réelles engagées par les provinces pour les programmes visés. Le TCSPS équivaut donc à un FPE élargi pour couvrir une partie des coûts de l’assistance sociale et des services sociaux. Mais seulement une partie, car ce regroupement des dépenses fédérales permet au gouvernement fédéral de faire des économies substantielles. Ce dernier a réduit abruptement ses dépenses liées au RAPC et au FPE : elles totalisaient 29,7 milliards de dollars en 1994-1995, mais ont été réduites à 26,9 milliards de dollars en 1996-1997, puis à 25,1 milliards de dollars l’année suivante. Elles ont diminué de 9,4 % entre 1995-1996 et 1996-1997, et de 6,7 % l’année suivante26.
39Avec la baisse du financement fédéral, le gouvernement fédéral a réduit les conditions du versement des transferts. Seule persiste l’interdiction faite aux provinces d’imposer un délai de résidence pour recevoir des sommes d’assistance sociale. Du point de vue des droits sociaux, les citoyens canadiens ont perdu l’assurance de recevoir une assistance financière de dernier recours ainsi que celle de pouvoir en appeler d’une décision rendue à l’égard de leur dossier d’aide sociale. Les provinces pouvaient continuer à leur assurer ces droits, mais elles n’étaient plus tenues de le faire. Comme le gouvernement fédéral maintenait les cinq principes de l’assurance-maladie et du système de santé tout en réduisant l’ensemble de ses transferts aux provinces, le TCSPS allait exacerber la tension sur les régimes provinciaux d’assistance sociale et susciter des réformes au niveau provincial.
40À chaque initiative de désengagement, le gouvernement fédéral s’est buté à une certaine résistance de la part des provinces et a dû composer avec la critique des médias et des organismes voués à la défense des droits sociaux. Cependant, le désengagement du RAPC, programme traditionnellement piloté par des professionnels des deux paliers gouvernementaux, intéresse en premier lieu les administrations provinciales ainsi que quelques individus ou organismes voués à la défense de la politique sociale et appartenant à un cercle d’experts. Ce groupe restreint est parvenu quelquefois à éveiller l’attention du public, mais il n’a pas suscité les échos populaires nécessaires pour résister au désengagement entre 1990 et 1996.
La « vigilance » des provinces
41Comme on aurait pu s’y attendre, la plus bruyante opposition a été celle des provinces, la Colombie-Britannique ayant fait figure de proue depuis le début du processus de désengagement du RAPC. Au début des années 1990, cette province a mené une bataille judiciaire contre le gouvernement fédéral en affirmant que celui-ci ne pouvait pas apporter des changements unilatéraux aux ententes entre Ottawa et les provinces (et plafonner ainsi sa contribution aux trois régimes provinciaux visés). Dans un premier temps, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique lui a donné raison et s’est prononcée contre le plafonnement des dépenses. Toutefois, c’est le gouvernement fédéral qui a obtenu gain de cause, après qu’il eut porté ce jugement en appel devant la Cour suprême du Canada. La Cour a rendu une décision à l’effet que le Parlement détient la suprématie en ce qui touche les dépenses publiques et qu’aucun gouvernement ne peut être lié par les ententes de ses prédécesseurs27.
42En 1995, après l’annonce de l’abrogation du RAPC et de la diminution des transferts fédéraux, c’est d’une autre façon que la province s’y est prise, cette fois, pour s’opposer à Ottawa, qui tentait en même temps de faire respecter une norme nationale unique. La province a imposé aux bénéficiaires éventuels de l’assistance sociale un délai de résidence de trois mois, à partir du Ier décembre 1995, et ce en dépit de l’unique condition imposée pour l’assistance sociale sous le nouveau TCSPS. Cette condition était particulièrement contraignante pour la Colombie-Britannique, qui représente un pôle d’attraction pour les bénéficiaires d’assistance sociale et qui a dû subir les répercussions de la politique active de social dumping menée par l’Alberta. Cette province voisine lui fournissait de 700 à 800 assistés sociaux chaque mois en 1995, constitués en bonne partie de jeunes et de familles monoparentales28 qui délaissaient les conditions relativement peu avantageuses du régime albertain et qui acceptaient une offre du gouvernement albertain : un billet d’autobus gratuit, en aller simple, pour quitter la province29. Au total, 2100 nouveaux arrivants s’ajoutaient chaque mois, en 1995, aux rangs des assistés sociaux britanno-colombiens30.
43Dans ses pourparlers avec les représentants fédéraux, le gouvernement de la Colombie-Britannique exigeait que son pendant fédéral abolisse le plafonnement des transferts fédéraux pour le TCSPS, qu’Ottawa assume la responsabilité du financement de l’assistance sociale pour les nouveaux arrivants dans une province et que le fédéral cesse de couper les paiements d’assurance-chômage, ce qui avait pour effet de gonfler les clientèles de l’assistance sociale31. Peu après que le gouvernement fédéral eut annoncé qu’il ne verserait plus de transferts en raison du non-respect des termes du RAPC, la Colombie-Britannique répliquait en poursuivant à nouveau le gouvernement fédéral devant les tribunaux. La province affirmait que les conditions du RAPC ne s’appliquaient pas, puisque le plafonnement des dépenses en 1990 impliquait que les sommes versées par le gouvernement fédéral soient dépensées avant la date d’entrée en vigueur du délai de résidence32.
44Dans l’ensemble, la résistance des provinces, y compris celle de la Colombie-Britannique, aurait pu difficilement nuire aux compressions, en raison de l’absence d’un consensus interprovincial sur l’orientation que l’on voulait donner au RAPC-TCSPS. À la fin de 1995, il y eut formation d’un conseil interprovincial des ministres de la politique sociale (qui réunissait les représentants de toutes les provinces, sauf le Québec, et des deux territoires), mais l’ordre du jour des gouvernements néodémocrates de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan, par exemple, s’agençait mal avec celui, nettement conservateur, de l’Ontario, de l’Alberta ou même du Manitoba. D’un côté, les provinces influentes voulaient minimiser le rôle du gouvernement fédéral. L’Ontario préconisait la réduction du rôle du gouvernement fédéral pour la réalisation des programmes sociaux et s’opposait à l’ingérence de ce dernier, qui n’avait plus, selon elle, la légitimité nécessaire pour définir les règles du jeu. Le Québec, qui ne participait pas aux travaux du Conseil interprovincial, exigeait pour sa part que le fédéral « se retire complètement de la sphère sociale moyennant un transfert au Québec de 16 points d’impôts fédéraux », qui seraient ajoutés aux 16,5 points d’impôt fédéraux lui ayant été concédés dans les années 1960 et 197033. De l’autre côté, la Saskatchewan et d’autres petites provinces tenaient à une présence fédérale forte, de même qu’au maintien de normes nationales d’assistance sociale, même modestes34.
45En plus de la diversité de leurs intérêts, les provinces étaient divisées par une concurrence pour les rares fonds fédéraux disponibles. L’abolition souhaitée du plafonnement des transferts imposé à trois provinces à partir de 1990 aurait impliqué, selon une interprétation, que le gouvernement fédéral hausse ses dépenses (ce qu’il n’allait pas faire), ou encore qu’il plafonne les transferts au Régime québécois d’assistance sociale, qui étaient supérieurs à la moyenne nationale (ce qu’il n’allait pas faire non plus)35. Nettement divisées, les provinces ne pouvaient s’organiser en front commun dans les délais requis pour empêcher la réforme de se produire. Pendant un certain temps les provinces ont mené une bataille, mais la diversité de leurs intérêts à l’égard du Régime était telle que leurs démarches se sont faites davantage de façon bilatérale auprès d’Ottawa que par le truchement d’une concertation interprovinciale, ce qui a réduit d’autant l’efficacité de leurs démarches.
46Le contrepoids limité des provinces, principales adversaires au désengagement du RAPC, apparaît encore plus évident du fait que, en 1995, le ministre des Finances avait annoncé que celles-ci seraient invitées à une table de concertation avec des représentants de la capitale nationale pour déterminer les « principes et objectifs » qui remplaceraient les normes nationales du RAPC. Ces « négociations » entre les deux paliers de gouvernement (alors qu’il s’agissait de dépenses fédérales sur lesquelles Ottawa avait le plein contrôle), devaient figurer « parmi les événements les plus importants pour l’avenir du Canada36 ». Une telle initiative n’était pas politiquement nécessaire, et, finalement, ne se réalisa pas, du moins pas avant l’entrée en vigueur de la réforme37.
47En dépit des divisions qui dressaient les provinces les unes contre les autres, les ministres provinciaux et territoriaux responsables des services sociaux (sauf celui du Québec) étaient parvenus à dégager une vision nouvelle de l’« union sociale canadienne ». Dans un document de réflexion produit en décembre 1995, ils dénonçaient l’unilatéralisme d’Ottawa, surtout par rapport à son désengagement financier de l’assurance-chômage, des pensions et des transferts aux provinces. Ils constataient l’approche imprévisible et peu cohérente du fédéral et proposaient une révision de l’architecture des programmes. Plus tard, en août 1998, l’entente de Saskatoon allait élargir cette approche puisque les provinces étaient parvenues à un consensus, cette fois avec le Québec, prévoyant qu’elles pourraient se retirer de tout nouveau programme dans les secteurs de compétence provinciale, avec pleine compensation, pour autant qu’elles offrent un programme ou mettent en œuvre une initiative ayant des objectifs comparables, dans les mêmes secteurs d’activité que les programmes nationaux38. L’histoire de la défaite du front commun des provinces et territoires entourant la signature de l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS), sans le Québec39, en février 1999, nous mène au-delà des négociations précédant l’entrée en vigueur du TCSPS. Néanmoins elle témoigne éloquemment de la faible capacité des provinces à s’opposer efficacement aux initiatives fédérales concernant les programmes de transferts financiers à leur intention.
La résistance isolée des spécialistes
48À partir de 1990, un cercle de spécialistes et d’organismes voués à la protection des programmes sociaux a réussi, parfois, à capter l’attention des médias sur les effets et les préoccupations que suscitaient les compressions au RAPC. Toutefois, ils ont été impuissants à canaliser l’opposition populaire qui ne s’est pratiquement pas manifestée après l’annonce des premières mesures restrictives40.
49La tâche de canaliser l’opposition populaire était d’autant plus difficile que les groupes voués à la défense des droits des assistés sociaux étaient organisés dans le cadre provincial plutôt que pancanadien et que les effets des compressions étaient indirects et pas nécessairement immédiats. En 1995, par exemple, les spécialistes des politiques sociales devaient spéculer sur les effets attendus du TCSPS au niveau provincial. La pénible tâche de modifier le Régime d’assistance sociale et de faire passer les réformes nécessaires après avoir subi une baisse des transferts revenait aux provinces, qui pouvaient adopter des approches multiples. Ainsi, le Conseil national du bien-être social élaborait des calculs qui lui permettaient de « supposer que l’assistance sociale et les services sociaux perdraient énormément de fonds fédéraux [...] s’ils étaient financés de la même manière que l’assurance-maladie et l’enseignement postsecondaire », et qu’il y avait « un risque [...] que l’argent actuellement consacré à l’assistance sociale et aux services sociaux soit détourné vers l’assurance-maladie ou l’enseignement postsecondaire41 ». De même, le Caledon Institute of Social Policy pouvait au mieux, dans son analyse du budget fédéral de 1995, affirmer que « les fonds qui, à l’origine, étaient destinés à l’assistance sociale et aux services sociaux seront probablement perdus dans l’ensemble42 ». De telles analyses, forcément spéculatives étant donné la nature de l’objet, incitent davantage à attendre qu’à agir.
50En 1989, lorsque le plafonnement à une hausse de cinq pour cent des transferts a été annoncé, on a accordé relativement peu d’attention aux effets de cette mesure. Dans son rapport publié quelques mois plus tard, par exemple, le Conseil national du bien-être social faisait porter ses critiques de la politique sociale fédérale sur la « fin de l’universalité » des programmes de la sécurité de la vieillesse et des allocations familiales, que l’on venait de soumettre à une récupération fiscale auprès des contribuables à revenus élevés. De même, dans la presse écrite, le titre des articles touchant au sort réservé aux programmes sociaux dans le budget mettent clairement l’accent sur la fin de l’universalité. À cette époque, la critique s’est cristallisée autour de cette question, qui touchait plus nettement les allocations familiales et la Sécurité de la vieillesse que le RAPC, si bien qu’il y a eu un déficit d’intérêt envers le RAPC.
51Ce n’est que plusieurs mois plus tard, en 1991, que le Conseil national du bien-être social a publié un rapport qualifiant d’« inopportunes » les réductions des transferts fédéraux à trois provinces. Le Conseil avançait que ces réductions mettaient à contribution les plus démunis pour comprimer les dépenses publiques, alors que le gouvernement fédéral avait affirmé, lors de son arrivée au pouvoir, qu’il allait réorienter l’aide vers ceux qui en avaient le plus besoin. Dans ce rapport, le Conseil s’opposait aussi au fait que les provinces visées n’avaient eu aucun avertissement, et que d’aussi importantes modifications à la politique sociale avaient été annoncées unilatéralement dans un discours du budget43.
52Or, les conclusions de cet organisme d’envergure nationale et bien en vue dans le secteur des politiques sociales n’ont pas attiré l’attention de la presse écrite. Pourtant, le gouvernement fédéral avait annoncé cette même année la prolongation, jusqu’en 1994-1995, du plafonnement des dépenses aux trois provinces et la réduction des transferts aux provinces de 4,5 milliards de dollars en cinq ans, dont 2,1 milliards de dollars pour le RAPC44. Cette année-là, hormis la couverture habituelle des mesures budgétaires, le Globe and Mail ne publiait qu’un seul article portant sur les programmes à frais partagés, et La Presse n’en publiait aucun.
Les consultations publiques de 1994-199S
53Après l’amorce du désengagement au début des années 1990, il y eut une occasion d’engager un débat public sur l’avenir du Régime. Avec la mise en place des consultations entourant la « réforme Axworthy », à l’automne 1994 (qui résultait comme on l’a vu d’une pression des provinces reprochant à Ottawa de ne pas les avoir consultées), il y eut une recrudescence d’intérêt au sujet de l’avenir du RAPC, et ce d’autant plus que le document de travail présenté par le gouvernement fédéral proposait des options de réforme et qu’il devenait évident que des changements importants allaient être apportés à ce Régime. Mais il était clair que le gouvernement fédéral définissait lui-même les paramètres à l’intérieur desquels le débat public devait se tenir. Dans le document de travail, il avait annoncé clairement son intention de mettre fin à la formule des coûts partagés avec les provinces et il avait, du même coup, rejeté l’idée de réduire le taux de financement des frais partagés (avec une participation fédérale de 30 % ou 35 % par exemple, au lieu de 50 %)45.
54Le document proposait une réforme en profondeur du RAPC. Il faisait valoir que les frais partagés ne permettaient pas au gouvernement fédéral de contrôler le type de dépenses engagées par les provinces et ne permettait donc pas de poursuivre les objectifs de la réforme, à savoir, dans le cas du RAPC, l’accroissement de la participation des bénéficiaires de l’assistance sociale au marché du travail et la réduction de la pauvreté chez les enfants. Autrement dit, le financement à frais partagés, en imposant un minimum de conditions aux provinces, ne permettait pas au gouvernement fédéral d’orienter le type de programmes mis en œuvre par celles-ci en fonction de ses objectifs. De plus, l’absence de plafonnement des dépenses ne lui permettait pas d’exercer quelque contrôle que ce soit sur le niveau de celles-ci. Ces dernières pouvaient continuer de croître à cause de facteurs tels qu’une hausse de la demande, une augmentation des taux de prestation ou encore la mise en place, par les provinces, de programmes innovateurs.
55Pour remplacer la formule du partage des frais, qu’il considérait comme inefficace pour atteindre les objectifs de la réforme et qui ne lui permettait pas de contrôler le niveau des dépenses, le gouvernement fédéral proposait deux façons de réformer le financement du RAPC46 : le financement global et la réaffectation des dépenses vers des programmes de soutien plus direct. Le financement global offrait, selon le document d’information, une plus grande souplesse aux provinces dans l’administration des transferts. Il leur permettait d’innover en matière de programmes, alors que la formule des frais partagés avait freiné l’innovation dans plusieurs provinces. De plus, le financement global allait permettre au gouvernement fédéral d’exercer un contrôle et de prévoir les coûts. La réaffectation des dépenses vers des programmes de soutien plus direct représentait, pour sa part, une réforme plus radicale du rôle du gouvernement fédéral, non seulement pour la sécurité du revenu mais aussi à l’intérieur du filet de la sécurité sociale. Le document d’information proposait d’utiliser ces sommes pour améliorer, par exemple, le soutien au revenu, en haussant le supplément au revenu gagné, en créant de nouvelles places de garderie ou encore en améliorant l’assistance et les services aux personnes handicapées.
56Dans son rapport remis l’année suivante, le comité permanent de la Chambre des communes allait privilégier le premier scénario, c’est-à-dire l’adoption de la formule du financement global, avec assouplissement du financement des programmes sociaux préventifs. Il recommandait également de mettre l’accent sur la réduction de la pauvreté chez les enfants, et ce même si les témoignages qu’il avait entendus accueillaient mal l’idée de ne réduire la pauvreté que chez les enfants plutôt que la pauvreté dans son ensemble. Enfin, il demandait aussi aux gouvernements de se pencher sur les principes généraux du programme et de « préciser les normes des divers programmes, notamment les programmes de garderie47 ».
57Comme pour d’autres mesures et décisions, la relation de cause à effet dans l’analyse des décisions annoncées n’est pas facilement démontrable. Toutefois, nous pouvons constater la parenté existant entre les recommandations du Comité et les modalités précises du Transfert social canadien (qui allait devenir le TCSPS) annoncées par le ministre des Finances dans le budget de 1995. La stratégie d’abrogation du RAPC et de mise en œuvre du TCSPS, annoncée en 1995, comprenait un processus officiel de consultations publiques, au cours duquel de nombreux témoignages ont pu se faire entendre, ainsi que la publication d’un rapport officiel. Mais cela n’indique pas nécessairement que le gouvernement fédéral se soit conformé à la volonté des individus et des organismes ayant témoigné devant le Comité. En fait, le bilan des consultations établi par le Comité fait ressortir la diversité des témoignages entendus plutôt qu’un consensus. Notamment, les opinions divergeaient beaucoup sur la question du maintien, par le gouvernement fédéral, de normes nationales dans toutes les provinces. Cette diversité donnait au Comité une marge de manœuvre correspondante pour la rédaction des recommandations. Le consensus des témoignages transparaissait sur une seule question, à savoir de ne pas viser seulement à réduire la pauvreté chez les enfants, mais plutôt la pauvreté dans son ensemble. Or cette position commune avait largement été ignorée dans les recommandations du rapport. Ainsi, la parenté entre les recommandations du Comité et l’annonce faite en 1995 n’indique pas qu’il y ait eu correspondance entre la position des témoins et les orientations du Régime.
58Les consultations publiques ont suscité un intérêt plus grand que celui manifesté jusque-là par les médias pour le RAPC. À partir de l’automne 1994, la presse canadienne, Le Devoir et le Vancouver Sun publièrent quelques articles analysant les répercussions de la réforme imposée et reprenant parfois les conclusions des travaux de spécialistes ou d’organismes du domaine des politiques sociales. Mais publiant un document qui présentait les options de la réforme, le gouvernement fédéral avait en même temps défini les paramètres à l’intérieur desquels les discussions se poursuivaient sur la place publique. Par exemple, le Caledon Institute of Social Policy a suggéré, après l’annonce du TCSPS en 1995, des façons « tirer le meilleur parti d’une mauvaise situation48 ». En d’autres mots, le Caledon Institute était contre l’ensemble de la réforme, mais il a cru plus efficace de formuler son opposition à l’intérieur des paramètres établis et en critiquant des mesures précises qu’en rejetant l’idée de la réforme. Les échos d’une opposition des groupes populaires aux compressions et à l’abrogation du RAPC sont pratiquement inexistants dans la presse écrite.
59Ce que l’analyse qui précède indique, en définitive, c’est la capacité limitée des principaux intervenants de l’assistance sociale, à savoir les provinces et les organismes ou groupes d’intérêt spécialisés, d’offrir un contrepoids réel aux initiatives du gouvernement fédéral.
Le terrain politique, les stratégies et les objectifs nationaux
60En définitive, les principales étapes du désengagement, depuis 1990, n’ont pas été marquées par la manifestation de contrepoids politiques importants et témoignent bien de l’emprise du gouvernement fédéral sur le processus décisionnel de ce Régime. L’assistance sociale a été complètement à l’abri des compressions jusqu’en 1990, alors que le terrain politique favorisait le désengagement du RAPC. Au cœur de l’explication de ce phénomène se trouve le rôle historique du Régime pour la légitimation de l’intervention du gouvernement fédéral et pour la définition de la citoyenneté canadienne. Voyons comment se distingue le terrain politique du RAPC avant d’analyser les stratégies déployées.
61Nous avons vu que l’assistance sociale est un programme peu populaire. Nous avons aussi vu que la politique sociale relève juridiquement des provinces, mais que le gouvernement fédéral a joué un rôle tel, en exerçant son pouvoir de dépenser pour édifier et faire respecter des normes nationales conditionnelles aux transferts, que dans les faits l’assistance sociale a été de juridiction partagée entre Ottawa et les provinces.
62L’imputabilité du gouvernement fédéral dans le processus de désengagement du RAPC, cependant, est minime, pour quatre raisons. D’abord, ce sont les provinces qui sont chargées de l’administration des différents programmes et qui doivent effectuer, ultimement, la réduction des transferts et services aux individus, et donc qui s’exposent le plus à la sanction électorale.
63Ensuite, l’imputabilité du gouvernement fédéral est réduite de par la faible visibilité qui caractérise son rôle dans le domaine de l’assistance sociale et des services sociaux, et ce depuis la mise en œuvre du Régime en 1966. Car c’est aux provinces, et non aux individus, que le gouvernement fédéral destine ses transferts financiers pour l’aide sociale, alors que les provinces se chargent elles-mêmes de distribuer les sommes et les services directement auprès des bénéficiaires.
64De plus, il y a complexité, au plan national, puisqu’on ne compte pas un seul régime national d’assistance sociale, mais bien une grande diversité de systèmes et d’ententes sur les programmes à frais partagés. Au total, on dénombre 12 systèmes différents d’assistance sociale provinciaux et territoriaux. À l’intérieur des ces systèmes on trouve un très grand nombre d’ententes bilatérales précises de partage des frais. En 1995-1996, par exemple, les provinces approuvaient 6857 organismes chargés de fournir des services sociaux ou de dispenser des services de protection sociale dans le cadre de l’accord du RAPC. Elles géraient aussi 3716 lois ou règlements autorisant la prestation d’une assistance publique ou de services de protection sociale49. La complexité du RAPC est d’autant plus grande que le Régime a poursuivi de multiples fonctions au cours de son existence, comme celle d’« assurer un revenu minimum aux personnes dans le besoin non couvertes par d’autres régimes », de « fournir un supplément de revenu aux bénéficiaires d’autres types de prestations » (RPC et SV) lorsque ces prestations ne leur permettaient pas de satisfaire leurs besoins de base, et de soutenir les services de bien-être, de réadaptation et de prévention. Il n’était pas évident, pour l’ensemble des électeurs, que les transferts du fédéral couvraient, en plus de l’assistance sociale, des services sociaux allant des subventions aux garderies aux services d’aide ménagère et de repas à domicile, de même que les coûts de l’administration de plusieurs programmes administrés par leur province50.
65Enfin, le Régime a été traditionnellement piloté par les professionnels des deux paliers de gouvernement et il est demeuré, ainsi, peu sensible aux pressions d’une opinion publique hostile. À l’origine, sa mise en œuvre n’avait attiré l’attention de personne en dehors du gouvernement, le Parlement s’y étant peu intéressé. Pendant ce temps, les administrateurs des deux paliers gouvernementaux procédaient à des consultations suivies dans un climat de collaboration exceptionnel, en dépit de certains facteurs de tensions51. Le RAPC tire ses origines « de l’obscurité de la prise de décision bureaucratique ». Il fut entériné par les ministres fédéral et provinciaux et attira bien peu de couverture médiatique en dépit des efforts que les dirigeants politiques ont déployés pour le rendre politiquement attrayant52. Selon Banting, ce pilotage du RAPC par des experts a permis de protéger l’assistance sociale contre l’hostilité du public en retardant par exemple l’introduction du travail obligatoire (workfare), des contrôles contre la fraude et la poursuite en justice des pères n’assumant pas leurs responsabilités financières53.
66Une autre caractéristique du Régime n’est pas aussi apparente que celles qui précèdent, à savoir le fait que les programmes de transferts fédéraux vers les provinces (FPE, péréquation ainsi que le RAPC) ont servi, historiquement, à légitimer l’intervention fédérale dans la sécurité du revenu. On sait que les paiements de péréquation ont pour objectif d’aider les provinces les moins bien nanties à offrir des services publics conformes aux normes nationales54. Ce qui paraît moins évident, c’est que les autres programmes de transferts fédéraux jouent, eux aussi, un rôle de péréquation en améliorant la capacité fiscale des provinces et qu’ils visent un objectif d’intégration économique et politique à l’échelle nationale servant à légitimer l’intervention fédérale dans le domaine de la sécurité du revenu55. Dans le passé, l’édification et le maintien de normes nationales ont servi de principale justification pour une forte intervention du gouvernement fédéral dans la politique sociale, intervention qui lui permettait en même temps d’accroître sa légitimité pour prélever taxes et impôts. Pendant longtemps, toute régression du rôle financier du gouvernement fédéral au sein des programmes de transferts aux provinces était considérée comme une menace au maintien des normes nationales, ce qui remettait en question, selon plusieurs défenseurs de la politique sociale, non seulement la légitimité du gouvernement fédéral, mais aussi la définition même de la citoyenneté sociale canadienne56.
67Il est possible que la définition de la citoyenneté sociale canadienne soit davantage tributaire des normes nationales du domaine de la santé que de celles l’aide sociale. La popularité du programme de santé se distingue nettement de l’hostilité suscitée par le RAPC. Smith soulignait que le gouvernement fédéral a été contraint (dans sa poursuite du désengagement du FPE-Santé) par son rôle symbolique qui consistait à assurer le maintien des principes nationaux. Selon l’auteure, « il y a des limites politiques à la réussite du retrait unilatéral du fédéral [...]. Les tarifs et les coûts supplémentaires peuvent, plus que les complexités de la formule FPE, provoquer la mobilisation du public contre le désengagement fédéral57. »
68Pour le RAPC, l’importance réelle des normes nationales a souvent été exagérée. L’idée d’établir des normes nationales pour l’aide sociale, les services sociaux et les services de santé avait été, à l’origine, liée à une préoccupation de réduire l’extrême divergence du niveau des programmes provinciaux qui existait à travers le pays. Mais comme ces conditions n’ont jamais spécifié le niveau d’aide minimal, c’est-à-dire que la notion d’assistance « adéquate » a toujours été laissée à la discrétion des provinces et que la capacité fiscale de celles-ci est variable, il n’y a pas eu de convergence forte des niveaux d’aide et de la philosophie des différents régimes provinciaux d’aide sociale au cours des trois décennies d’existence du RAPC58. Selon un ancien haut fonctionnaire ayant participé à l’élaboration du RAPC, les concepteurs du Régime n’ont jamais tenté de définir un niveau adéquat des programmes de bien-être social à travers le Canada parce qu’il aurait été impossible de le faire en termes spécifiques et qu’une telle définition aurait violé le principe du RAPC selon lequel la définition des termes et conditions de l’assistance publique reviennent aux provinces59. L’absence de seuils nationaux minimaux d’aide sociale a eu pour effet de limiter l’efficacité des normes à réduire les variations de l’assistance sociale à travers le pays60 et, donc, a limité l’impact du RAPC sur la définition de la citoyenneté canadienne, telle que véhiculée à travers ce Régime.
69Ici, la signification réelle de l’incidence des normes nationales sur les régimes provinciaux d’assistance sociale importe moins que la perception la plus largement répandue, au cours de l’existence du RAPC, que les normes nationales édifiées par le Régime faisaient partie d’une définition de la citoyenneté canadienne, et qu’une « régression des transferts du gouvernement fédéral aux provinces réduirait la capacité de ce dernier de les faire respecter. Jusqu’en 1990, l’objectif de légitimation et d’intégration nationale a été plus important que celui de réduire les transferts fédéraux pour l’assistance sociale aux provinces. Après cette date, le gouvernement fédéral a accordé une importance moindre à son intervention dans le domaine de la sécurité du revenu en diminuant sa capacité de faire respecter des normes nationales, puis en les abolissant (sauf une).
70En l’absence de contrepoids politiques importants, le déploiement de stratégies de mise en œuvre a permis une réforme profonde du Régime, à partir de 1990, sans qu’il se produise de blocages. Ces stratégies, une fois que le gouvernement fédéral eut délaissé son rôle de gendarme de l’aide sociale à l’échelle canadienne, ont donc été facilitées par l’existence d’un terrain politique favorable au désengagement. Les stratégies d’obscurcissement utilisées, au moment où il diminuait sa participation au Régime, ont consisté à se délester d’une partie croissante des coûts de l’assistance sociale. Elles comprennent également des compressions en cascade. De plus, en regroupant les transferts du RAPC et du FPE sous une même enveloppe réduite, la portée financière réelle des compressions est moins évidente et peut donner lieu à des interprétations multiples. L’imputabilité du gouvernement fédéral est réduite du fait que ce sont les provinces qui seront ultimement les maîtres d’œuvre des réformes de l’assistance sociale, de la santé et de l’éducation postsecondaire. Une stratégie de division s’est installée, grâce à laquelle le gouvernement fédéral a mis en place des arrangements asymétriques qui ont eu pour effet d’affaiblir la position des provinces et de les diviser face au RAPC. La capacité de celles-ci de s’opposer en bloc aux mesures de désengagement subséquentes s’en est trouvée réduite. Enfin, une stratégie de compensation a consisté à assouplir les conditions auxquelles les provinces devaient se conformer pour recevoir les transferts fédéraux. Le gouvernement fédéral diminuait ainsi les contraintes non financières qui pèsent sur elles et leur laissait une marge de manœuvre plus grande que les arrangements traditionnels ne le permettaient pour réformer les programmes à la suite de la chute des transferts.
***
71En résumé, il y a eu « engagement » et non désengagement de l’assistance sociale jusqu’en 1990, alors que la nature du terrain politique et les faibles contraintes institutionnelles facilitaient, sauf exception, la poursuite du désengagement. La poursuite d’intérêts autres que purement électoraux, par le gouvernement fédéral — plus spécifiquement la poursuite d’objectifs de légitimation et d’intégration nationale —, est étroitement associée à l’intégrité du Régime jusqu’au tournant des années 1990.
72Bien que le gouvernement fédéral ait pu freiner l’expansion des programmes de services sociaux à partir de la fin des années 1970, mais toujours en défrayant la moitié de l’assistance de base, la réorientation envisagée au cours des années 1980 ne s’est pas produite. Une part moindre des dépenses a été consacrée aux mesures actives, la croissance du nombre de bénéficiaires ayant été phénoménale. Ce n’est qu’en 1990 que le processus de désengagement de l’assistance sociale a véritablement été amorcé. Le gouvernement fédéral n’a adopté aucune mesure restrictive avant cette date ; ses dépenses ont même subi une hausse en flèche due particulièrement à l’accroissement rapide des clientèles, mais aussi à des dépenses légèrement accrues, en dollars constants, par bénéficiaire.
73L’activité des provinces, les principales intéressées, a représenté un obstacle négligeable au cours du processus de désengagement puisque les provinces n’ont pas réussi, par leurs activités, à provoquer des ajustements ou à retarder de quelconque manière le processus de désengagement. En fait, le gouvernement fédéral est en bonne position pour imposer ses décisions les plus difficiles aux provinces puisque dans le processus décisionnel, le consentement de celles-ci n’est pas requis pour modifier la formule de financement. De plus, en réformant le Régime en 1990, mais de façon partielle seulement, le gouvernement fédéral mettait en place une seconde formule de financement à l’intention des trois provinces les mieux nanties, contribuant ainsi à semer davantage la division entre les provinces.
74Le « contrôle de l’information » par le gouvernement fédéral, par lequel celui-ci a pu définir lui-même les paramètres des discussions sur la réforme du Régime, en 1994-1995, ont limité les interventions possibles. La parenté des mesures adoptées par le ministre des Finances en 1996, qui court-circuitait le travail amorcé par son collègue des Ressources humaines, avec les options présentées dans le document de travail, indique le peu d’influence qu’auront eu les témoignages présentés devant les commissaires chargés de la réforme. Au total, peu d’intérêt a été manifesté par les groupes sociaux en aval et en amont du processus de désengagement. S’il y a eu un focusing event, en 1994, par lequel le public et les experts ont pu être sensibilisés au Régime, leur contribution réelle à la redéfinition des objectifs poursuivis aura été minime.
75Nous n’avons observé aucun impact des institutions parlementaires qui aurait eu pour effet de retarder le désengagement du RAPC ou d’en atténuer la portée. Les clientèles, organisées au niveau provincial plutôt que national, ne sont pratiquement pas intervenues dans le processus, tandis que les quelques représentants d’organismes nationaux qui sont intervenus publiquement n’ont pas réussi à attirer l’attention publique suffisamment pour causer un retard ou modifier le parcours politique. L’analyse n’a pas indiqué qu’un manque de savoir-faire politique du gouvernement fédéral ait nui au désengagement.
76En définitive, l’expérience du RAPC entre 1990 et 1996 permet de constater le pouvoir unilatéral dont le gouvernement fédéral disposait pour réduire ses dépenses. Bien qu’il s’agisse d’un régime à frais partagés avec les provinces, celles-ci n’ont pas une position de blocage dans le processus de désengagement. Le gouvernement fédéral avait des incitatifs électoraux à se désengager du RAPC et jouissait d’arrangements institutionnels le rendant politiquement apte à le faire beaucoup plus tôt qu’il ne l’a fait. Les choix rationnels et les arrangements institutionnels avec les provinces n’expliquent pas l’intégrité du RAPC jusqu’au tournant des années 1990, ni l’amélioration de l’assistance sociale entre 1975 et 1990. Par contre, les dispositions du Régime ayant pour effet d’améliorer la capacité fiscale des provinces et jouant un rôle de péréquation, par lesquelles le gouvernement fédéral poursuivait des objectifs plus larges d’intégration nationale, sont étroitement associées à l’intégrité du programme jusqu’au tournant des années 1990. Lorsque le gouvernement fédéral a révisé ses objectifs, en abolissant certaines normes nationales, il a pu se désengager rapidement et sans blocage.
Notes de bas de page
1 George Perlin, « The Constraints of Public Opinion: Diverging or Converging Paths ? », dans Keith G. Banting et Richard Simeon (dir.), Degrees of Freedom : Canada and the United States in a Changing World, 1997, tableau 3. A9.
2 Sans toutefois être démontrée formellement. Voir Leon Muzynski, « Social Policy and Canadian Federalism : What are the Pressures for Change? », dans New Trends in Canadian Federalism, Broadview Press, 1995, p. 311.
3 Carolyn Tuohy, « Social Policy : Two Worlds », dans Michael M. Atkinson (dir.), Governing Canada: Institutions and Public Policy, Harcourt Brace Jovanovich, 1993, p. 275-305.
4 Miriam Smith, « Retrenching the Sacred Trust : Medicare and Canadian Federalism », dans François Rocher et Miriam Smith (dir.), New Trends in Canadian Federalism, Broadview Press, 1995, p. 327-328.
5 Sauf exception à partir de 1990. Nous y reviendrons.
6 Robin W. Boadway et Paul A. R. Hobson, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada, L’Association canadienne d’études fiscales, 1993, p. 68-69.
7 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Réformer le Régime d’assistance publique du Canada, MAP cat. no MP90-2-11-1994, p. 7.
8 Yves Vaillancourt, « Le Régime d’assistance publique du Canada : perspective québécoise », thèse de doctorat, Département de science politique, Université de Montréal, 1991, p. 318.
9 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, McGill-Queen’s University Press, 1987,2e édition, p. 11-13.
10 Ibid., p. 321.
11 Gouvernement du Canada. Conseil national du bien-être social, L’inopportunité des réductions proposées au Régime d’assistance publique du Canada, MAP, cat. no H68-28-1991, p. 3-6.
12 Gerard Boychuk, « Patchwork of Purpose : The Development of Provincial Social Assistance Regimes in Canada », thèse de doctorat, Département de science politique, Queen’s University, 1995, p. 89
13 Yves Vaillancourt, « Le Régime d’assistance publique du Canada : perspective québécoise », p. 282-283.
14 Paul A. R. Hobson et France Saint-Hilaire, Toward Sustainable Federalism, Institut de recherches en politiques publiques, Montréal, 1993, p. 50.
15 John E. Osborne, « Évolution du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) », dans Gouvernement du Canada, Rapport du Groupe d’étude au Groupe de travail chargé de l’examen des programmes. Régime d’assistance publique du Canada, MAP, cat. no CP32-50/10-1985F, 1986, p. 94.
16 Ibid.
17 On a toutefois envisagé, en 1978, trois options pour contrôler les coûts du régime : financement en bloc, retrait du gouvernement fédéral avec transfert aux provinces des points fiscaux correspondants, réduction du taux de dépenses assumées par le gouvernement fédéral. Voir John E. Osborne, « Évolution du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) », p. 98.
18 Toutefois, les données disponibles sous-estiment largement l’ensemble des dépenses totales puisqu’après l’entrée en vigueur du projet de loi C-69, qui est devenu la Loi sur la compression des dépenses publiques en février 1991, les trois provinces visées par les restrictions (Alberta, Colombie-Britannique, Ontario) ont engagé des dépenses supérieures à celles estimées par le gouvernement fédéral.
19 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Régime d’assistance publique du Canada — Rapport annuel final 1994-1995, 1995-1996, p. 46.
20 Ibid.
21 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, p. 191-192.
22 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Régime d’assistance publique du Canada — Rapport annuel 1993-1994, p. 11.
23 Alain Noël, « La contrepartie dans l’aide sociale au Québec », Revue française des Affaires sociales, vol. 50, no 4, 1996, p. 99-122.
24 Sherri Torjman, « The 1995 Federal Budget: a.k.a. The Real Social Security Review », dans Thomas J. Courchene et Thomas A. Wilson, The 1995 Federal Budget, John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy, 1995, p. 155.
25 Les transferts sous forme de points d’impôt sont effectués de la façon suivante. Le gouvernement fédéral abaisse son taux d’imposition du revenu des contribuables (disons de I point de pourcentage) pour permettre à certaines provinces d’élever le leur dans la même proportion. Ainsi, pour effectuer des transferts aux provinces dans le cadre du TCSPS, le gouvernement fédéral renonce à un pourcentage des revenus d’impôt pour permettre aux provinces d’accroître leurs propres revenus.
26 Canada, Conseil national du bien-être social, Le budget de 1995 et le financement global, printemps 1995, cat. no H-68-37-1995, p. 8-11.
27 Robin W. Boadway et Paul A. R. Hobson, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada, p. 69-70; Financial Post Daily, vol. 4, no 112, août 1991, p. I.
28 Globe and Mail, le 4 mars 1995, D2.
29 Globe and Mail, le 4 mars 1995, D2.
30 Globe and Mail, le 24 janvier 1996, A4.
31 Globe and Mail, le 5 décembre 1995, D2.
32 Globe and Mail, le 24 janvier 1996, A4.
33 Le Devoir, le 7 mars 1996, A4.
34 Globe and Mail, le 7 février 1996, AI, et le 23 septembre 1995, D2.
35 Selon les calculs présentés dans le plan budgétaire de 1995, le Québec recevrait 1001 $ per capita pour le TCSPS, alors que la moyenne pour l’ensemble des provinces serait de 906 $ per capita. C’est au Québec que l’on prévoyait effectuer les transferts per capita les plus élevés. Voir Michael Mendelson, Looking for Mr. Good-Transfer — A Guide to CHST Negotiations, octobre 1995, Caledon Institute of Social Policy, 1995, p. 7. Voir aussi Globe and Mail, le 5 décembre 1995.
36 Michael Mendelson, Looking for Mr. Good-Transfer, p. 2.
37 Globe and Mail, le 30 mars 1996, An.
38 Secrétariat des affaires intergouvemementales canadiennes, « Entente cadre sur l’union sociale canadienne », Saskatoon, le 6 août 1998.
39 Bien qu’il n’ait pas adhéré à l’ECUS signée par Ottawa, neuf provinces et les territoires, le Québec demeure assujetti à ses conditions au même titre que les signataires de l’entente.
40 En 1989, une coalition québécoise s’est formée pour combattre les compressions dans les programmes sociaux telles qu’elles avaient été annoncées lors du budget. On n’en a plus fait mention dans la presse écrite par la suite. Voir le Globe and Mail, le 7 avril 1989, A3.
41 Canada, Conseil national du bien-être social, Le budget de 1995 et le financement global, p. 16-18.
42 Sherri Torjman, « The 1995 Federal Budget : a.k.a. The Real Social Security Review », p. 153.
43 Canada, Conseil national du bien-être social, L’inopportunité des réductions au Régime d’assistance publique du Canada, p. 24-28.
44 La Presse, le 27 février 1991, A4.
45 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Réformer le Régime d’assistance publique du Canada.
46 Dans le document touchant au RAPC, le gouvernement fédéral avait évoqué brièvement une troisième possibilité consistant à remplacer plusieurs programmes de soutien du revenu (provinciaux, fédéraux et territoriaux) par un système universel et intégré de revenu annuel garanti. Cette voie a été écartée rapidement puisqu’elle était trop coûteuse et qu’elle ne permettait pas d’atteindre les objectifs de la réforme. Voir Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Réformer le Régime d’assistance publique du Canada.
47 Canada, Chambre des communes, Comité permanent du développement des ressources humaines, Equité, sécurité et perspectives d’avenir : Les Canadiens, maîtres d’œuvre du renouveau social, 1995, p. 61 et 108.
48 Michael Mendelson, Looking for Mr. Good-Transfer, p. I.
49 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Régime d’assistance publique du Canada — Rapport annuel final 1994-1995, 1995-1996, P-37.
50 John E. Osborne, « Évolution du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC) », p. 82.
51 Rand Dyck, « The Canada Assistance Plan: The Ultimate in Cooperative Federalism », Canadian Public Administration, vol. 19, no 4 (1979), publié dans Raymond B. Blake et Jeff Keshen, Social Welfare Policy in Canada : Historical Readings, 1995, p. 327-339. Voir aussi D.V. Smiley, « Public Administration and Canadien Federalism », Canadian Public Administration, vol. 7, no 3, 1964.
52 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada 1958-1978 - State and Class Influences on Policy Making, McGill-Queen’s University Press, 1993, p. 59-60.
53 Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, p. 115-116.
54 Keith G. Banting, « The Welfare State as Statecraft : Territorial Politics and Canadian Social Policy », dans Stephan Leibfried et Paul Pierson (dir.), European Social Policy : Between Fragmentation and Integration, Brookings Institution, Washington (DC), 1995, p. 290.
55 Robin W. Boadway et Paul A. R. Hobson, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada, p. 69-70, et Financial Post Daily, vol. 4, no 112, août 1991, p. 121.
56 Leon Muszynski, « Social Policy and Canadian Federalism », p. 301-303.
57 Miriam Smith, « Retrenching the Sacred Trust », p. 334.
58 Pour une discussion de cette question, consulter Gerard Boychuk, Patchwork of Purpose.
59 Richard B. Splane, « Social Welfare Development in Alberta : The Federal-Provincial Interplay », dans Jacqueline Ismael (dir.), Canadian Social Welfare Policy: Federal and Provincial Dimensions, Institut d’administration publique du Canada, McGill-Queen’s University Press, 1985, p. 179-181.
60 Voir le tableau 10 et Gerard Boychuk, Patchwork of Purpose.
Notes de fin
1 Dépenses totales engagées par le gouvernement fédéral et les provinces pour les programmes d’assistance publique, les services de bien-être social ainsi que les projets d’adaptation au travail qui sont intégrés au Régime d’assistance-publique du Canada.
2 On ne dispose pas de données sur les paiements effectués par le gouvernement fédéral, par composante, après 1990-1991, en raison de la limitation à 5 % de l’accroissement annuel de la contribution fédérale versée à l’Ontario, l’Alberta et la Colombie Britannique (voir explication à la page 137). Ces paiements peuvent inclure des montants réclamés par les provinces pour l’année précédente.
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