3. L’assurance-chômage

p. 85-121


Texte intégral

1Dans les pays fortement industrialisés, le chômage a été le dernier des risques encourus par les travailleurs, au cours de leur vie active, qui ait été couvert par un régime obligatoire d’assurance sociale1. La mise en place de prestations destinées aux retraités ou aux travailleurs invalides a été moins controversée historiquement que l’adoption de programmes destinés aux chômeurs. Pendant longtemps, les politiques gouvernementales ont traité ces derniers de façon punitive, puisque, à la différence des invalides et des vieillards, ils étaient considérés comme étant capables de travailler et responsables, en définitive, de leur pauvreté. Ce n’est qu’après la crise économique des années 1930 et la publication de la Théorie générale de John Maynard Keynes, en 1936, que la notion voulant que le gouvernement soit responsable de la gestion du plein-emploi a commencé à se refléter dans les politiques nationales.

2Au Canada, comme dans d’autres pays fortement industrialisés, le chômage a longtemps été considéré comme une responsabilité individuelle. Cette conception implique que les travailleurs ont la responsabilité de mettre de l’argent de côté dans la perspective d’une période de chômage. Jusqu’à la crise économique des années 1930, l’idée de mettre en place un système assuranciel était loin de faire l’unanimité, alors qu’on voulait plutôt encourager la prévoyance individuelle2.

3Pendant longtemps, Ottawa et les provinces ont laissé aux municipalités l’entière responsabilité d’offrir des secours aux chômeurs. Ce n’est qu’en 1940 que fut adopté un régime d’assurance-chômage à l’échelle nationale. C’était un programme d’assurance obligatoire dont la portée initiale était fort restreinte, puisqu’il ne visait que les travailleurs sujets à un risque imprévisible de chômage. Il reposait sur des assises actuarielles et avait pour rôle spécifique de procurer un revenu de remplacement aux chômeurs admissibles. Mais, au fil des ans, il en est venu à assujettir pratiquement tous les salariés et à viser, en même temps que la sécurité du revenu des chômeurs admissibles, des objectifs multiples comme la redistribution sociale et régionale, le développement du marché du travail et la stabilisation macro-économique3.

4La poursuite d’objectifs de redistribution régionale a fait en sorte que, depuis sa réforme en 1971 surtout, le régime a eu un impact considérable sur l’organisation de la société et de l’économie canadiennes4. De généreuses dispositions favorables aux régions économiquement faibles du pays ont eu pour effet de créer et de soutenir économiquement plusieurs communautés régionales, dans l’est du pays surtout, dont la survie dépend du régime. Contrairement aux prestations financières pour enfants, qui n’ont pas eu d’effets structurants marqués sur les rapports sociaux, le régime d’assurance-chômage (rebaptisé assurance-emploi en 1997) a contribué, historiquement, à la formation de communautés régionales partageant un intérêt vital pour la pérennité de certaines dispositions redistributives du régime, ce qui rendait le processus de désengagement d’autant plus ardu.

5Depuis le début des années 1980, le gouvernement fédéral était sensibilisé au fait que l’une des conditions essentielles pour contrôler les dépenses de l’assurance-chômage était d’en abolir les dispositions régionales. Pourtant, avant la réforme entrée en vigueur en janvier 1997, les dispositions de redistribution régionale n’ont été remises en cause que par des commissions d’étude et des groupes de travail, mais nullement par les législateurs, alors que plusieurs mesures restrictives étaient adoptées ayant pour effet de réduire la sécurité du revenu pour l’ensemble des chômeurs canadiens.

6Dans ce chapitre, nous allons voir que le gouvernement fédéral est parvenu à réorienter le régime au fil des ans et, avec la réforme du milieu des années 1990, à contourner l’obstacle majeur au désengagement. Les rigidités spécifiques du régime, ou lock-ins, qui sont des dispositions favorisant les régions économiquement faibles du pays, ont déterminé largement les stratégies poursuivies. Toutefois, elles n’ont pu empêcher, en ultime instance, la redéfinition profonde des droits de sécurité du revenu assurés aux chômeurs canadiens.

7Le chapitre est organisé comme suit. D’abord, nous allons présenter brièvement le profil du régime et certains jalons qui ont marqué son évolution historique. Ensuite, nous examinerons les formes de désengagement systémique et programmatique ainsi que la persistance du parti pris régional du régime au cours de la période retenue. Enfin, nous démontrerons que le gouvernement fédéral a poursuivi une approche de longue haleine pour se désengager de la sécurité du revenu des chômeurs et qu’il a élaboré des stratégies sophistiquées, au milieu des années 1990, pour contourner l’opposition la plus efficace au désengagement, c’est-à-dire celle des agents sociaux organisés à partir des modalités régionales du régime.

Le profil du régime et ses antécédents historiques

8L’assurance-chômage est l’un des plus importants programmes de sécurité du revenu au Canada. En 1994, ce régime a versé près de 16 milliards de dollars à quelque 3,1 millions d’individus en chômage. Cette même année, 93 % des travailleurs canadiens y étaient assujettis, autrement dit payaient des cotisations et pouvaient recevoir des prestations de chômage à certaines conditions5.

9Le nouveau régime d’assurance-emploi, entré en vigueur en janvier 1997, comporte deux parties. La première partie vise à procurer aux chômeurs admissibles un soutien du revenu temporaire ou des prestations de soutien du revenu. La seconde partie vise non pas la sécurité du revenu des chômeurs, mais plutôt la création de mesures de réemploi. En d’autres termes, elle a pour rôle d’aider les chômeurs à décrocher un emploi6. Du point de vue des objectifs poursuivis, Clasen notait pertinemment que l’assurance-chômage est le domaine de la sécurité du revenu le plus tributaire d’un ensemble varié de politiques publiques (politiques fiscales, économiques, marché du travail et politiques sociales)7. Ainsi, pour analyser la transformation du programme, il apparaît nécessaire de distinguer les objectifs du programme visant à réduire le chômage et ceux qui visent à la sécurité du revenu des chômeurs.

10En raison des nombreuses règles administratives que comporte ce régime, dresser un profil complet de celui-ci pourrait s’avérer difficile. Mentionnons tout de même l’essentiel. Premièrement, l’assurance-emploi assure, sous certaines conditions, toutes les personnes pour lesquelles il existe une relation employeur-employé. Deuxièmement, la réforme de 1997 prévoit que l’admissibilité aux prestations du régime est fondée sur le nombre d’heures travaillées pendant l’année précédant la demande ainsi que sur le taux de chômage régional. Troisièmement, la période durant laquelle un chômeur peut toucher des prestations varie entre 14 et 45 semaines, selon le nombre d’heures travaillées et le taux régional de chômage, le délai de carence (ou délai d’attente sans compensations) étant de deux semaines. Quatrièmement, le montant des prestations représente entre 50 % et 55 % des gains assurables8. Cinquièmement, le régime est financé par les travailleurs, qui paient un taux de cotisation relatif à leur rémunération assurable (ce taux étant révisé annuellement), et par les employeurs, qui paient 1,4 fois le taux de l’employé9.

11Historiquement, l’assurance-chômage a représenté la deuxième étape dans l’élaboration du système de sécurité du revenu au Canada, après l’adoption de la Loi sur les pensions de vieillesse en 192710. Le programme remonte à l’année 1935, quand le gouvernement Bennett fit adopter la Loi sur le placement et les assurances-sociales, en réponse à la crise économique qui sévissait alors. Cette loi connut une existence éphémère, puisque le nouveau gouvernement de Mackenzie King, aussitôt élu, mit sa constitutionnalité en doute devant la Cour suprême. Celle-ci estima que la loi relevait de la compétence des provinces, et donc qu’elle était inconstitutionnelle. Le jugement fut confirmé subséquemment par le Comité judiciaire du Conseil privé.

12En 1940, le gouvernement fédéral obtint, après un certain délai, l’accord unanime des provinces lui attribuant la compétence en matière d’assurance-chômage ; le Parlement de Westminster inséra alors l’alinéa 91(2A) dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique permettant au Parlement fédéral d’adopter, la même année, la Loi sur l’assurance-chômage11.

13Au départ les décideurs anticipaient certains problèmes au sujet des contrôles auprès des prestataires et des employeurs ; de plus, ne disposant pas de statistiques fiables, ils avaient une connaissance limitée du phénomène du chômage et donc de l’impact financier éventuel de cette loi. C’est avec une grande circonspection qu’ils adoptèrent les mesures initiales et assouplirent les règles de ce programme. À l’origine, l’assurance-chômage reposait avant tout sur des principes actuariels et relativement peu sur la redistribution sociale. Toutefois, le régime prévoyait des prestations plus élevées aux prestataires ayant des personnes à charge. En 1941, le programme protégeait environ 42 % de la main-d’œuvre et excluait plusieurs catégories de travailleurs, tant ceux qui connaissaient des épisodes de chômage périodiques ou prévisibles (agriculteurs, pêcheurs, enseignants) que ceux dont l’emploi était stable (fonctionnaires, personnel des forces armées).

14Au fil des ans, le régime s’est éloigné des principes actuariels ayant dominé sa mise en place et a commencé à servir davantage de mécanisme de redistribution sociale. Ce changement de cap concernant les objectifs du programme s’est opéré en deux temps principalement. D’abord, la réforme de 1955, même si elle ne modifiait pas la substance du régime, incluait les travailleurs saisonniers de la pêche et de l’agriculture. Plus tard, la Loi sur l’assurance-chômage de 1971 devait avoir un impact marqué, faisant fi de la logique actuarielle. Elle ajoutait, aux circonstances donnant droit à des prestations, la maladie, la maternité et la retraite ; de même, elle abaissait les normes d’admissibilité, relevait les taux et la durée des prestations, et calculait les prestations en fonction à la fois de la durée de l’emploi et des taux de chômage national et régional ; enfin, elle instaurait une redistribution nette en faveur des régions défavorisées du pays, en prévoyant des périodes d’admissibilité réduites et des prestations prolongées dans les régions à taux de chômage élevé, ainsi que des prestations pour pêcheurs autonomes favorisant principalement les provinces de l’Atlantique.

15Ces changements, combinés à une poussée inflationniste et à une hausse sensible du chômage, ont fait augmenter en flèche les coûts du régime, qu’on avait largement sous-estimés. Entre 1970 et 1975, le coût des prestations a quintuplé (passant de 730 millions de dollars à 3,3 milliards de dollars)12. Le régime ne reposait plus sur des assises actuarielles solides et visait davantage des objectifs de redistribution régionale à l’échelle du pays13.

16Par rapport aux autres programmes de sécurité du revenu, le régime d’assurance-chômage s’est distingué par la nature de ses prestations, qui ont été différenciées, plus nettement à partir de l’adoption de la Loi sur l’assurance-chômage de 1971, de façon à favoriser les régions les plus pauvres du pays. Alors que les autres programmes de transferts directs aux particuliers offrent des prestations ne tenant pas compte de la provenance géographique des prestataires, l’assurance-chômage prévoit une grille de conditions régionales pour déterminer l’admissibilité et calculer la durée des prestations. Avec cette grille, les chômeurs des régions à fort taux de chômage obtiennent des conditions plus avantageuses que les autres. De plus, le programme assujettit des catégories de travailleurs à haut risque sans tarification conséquente, une disposition ayant pour effet de soutenir l’emploi dans les industries saisonnières, desquelles dépend largement l’économie de certaines régions du Québec et des provinces de l’Atlantique. Enfin le programme a offert à partir de 1971 des prestations pour pêcheurs autonomes, qui ont été jusqu’en 1993 (avec l’entrée en vigueur des prestations d’aide au travail indépendant) la seule catégorie d’emploi autonome assurable en vertu de ce programme. Cette disposition favorise particulièrement les provinces de l’Atlantique14.

17Les répercussions redistributives de la réforme de 1971 sur les régions et les économies provinciales ont été nettes. Les provinces de l’est du pays (Terre-Neuve, Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick, Québec) ont bénéficié du régime davantage qu’elles n’y ont contribué, tandis que les autres provinces y ont contribué davantage qu’elles n’ont reçu en prestations. Au milieu des années 1970, les résidants de Terre-Neuve recevaient collectivement des prestations dont la valeur s’élevait au triple de celle de leurs cotisations totales au régime. Par opposition, les résidants de l’Alberta recevaient collectivement des prestations dont la valeur ne représentait que la moitié de leurs cotisations totales au régime15.

18Ces transferts aux régions les moins favorisées du pays ont contribué à transformer la configuration géographique de l’économie canadienne. Au milieu des années 1980, la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, connue sous le nom de Commission Macdonald, allait constater en effet, dans son volumineux rapport, une concentration d’emplois instables et de courte durée dans les régions où le taux de chômage était élevé et où les industries saisonnières étaient nombreuses (principalement dans l’est du pays) attribuables à la réforme de 1971. Pour les entreprises, le régime d’assurance-chômage représentait dorénavant une façon peu coûteuse de s’adapter aux fluctuations de la demande en facilitant la mise à pied des travailleurs et leur « réembauche » éventuelle. Ainsi, une grande proportion de travailleurs n’ayant aucune stabilité d’emploi se sont mis, après la réforme, à dépendre d’industries saisonnières concentrées la plupart du temps dans les régions peu prospères du pays16.

19La Commission avançait qu’avant 1971 les quatre provinces de l’Atlantique avaient connu une émigration nette, après quoi cette tendance s’était complètement renversée. Le parti pris régional du régime avait occasionné, selon la Commission, « un changement historique dans les mouvements migratoires entre provinces ». Celle-ci avançait :

[...] il semble que le régime d’assurance-chômage du Canada ralentisse effectivement l’adaptation au marché du travail, notamment en n’incitant pas les gens à quitter les régions à faibles revenus et à fort chômage. Ces conséquences sont particulièrement marquées depuis les modifications apportées à la Loi sur l’assurance chômage en 1971, qui ont introduit des différences régionales dans le régime17.

20Tout au long de la période étudiée, le régime d’assurance-chômage a continué à servir de mécanisme de redistribution régionale. En 1993, par exemple, l’Ontario et les provinces de l’ouest du pays transféraient pas moins de 2,9 milliards de dollars (soit près du cinquième des prestations versées par ce régime) vers les provinces de l’Atlantique et le Québec18.

Le désengagement depuis 1975

21En dépit de la nécessité, établie par diverses commissions d’études gouvernementales, d’abolir les dispositions du régime d’assurance-chômage qui favorisaient les régions économiquement faibles, les mesures restrictives adoptées entre 1975 et 1995 ont épargné les transferts régionaux. Par contre, au cours de cette période le régime a mis davantage l’accent sur le renforcement des mécanismes du marché du travail tout en se détachant de l’objectif de la sécurité du revenu des chômeurs.

Le désengagement systémique

22À l’instar d’autres programmes canadiens de sécurité du revenu, l’étude du désengagement de l’assurance-chômage peut laisser perplexe lorsqu’on analyse l’évolution de l’ensemble des dépenses du régime depuis 1975. Comme l’indique le tableau 5, les dépenses pour l’assurance-chômage n’ont pas diminué entre 1975-1976 et 1994-1995. Au contraire, elles se sont accrues de 54,1 % en termes réels, passant de 7 44Z 090 à 11 465 982 en dollars constants. Les dépenses réelles per capita ont elles aussi augmenté, passant de 319,75 $ à 392,02 $ au cours de cette même période (elles avaient par contre diminué en 1994-1995 par rapport à ce qu’elles représentaient depuis 1985-1986). Et pourtant, il y a eu désengagement de la sécurité du revenu des chômeurs alors que le régime était transformé en profondeur.

Tableau 5. Dépenses pour l’assurance-chômage, en dollars constants de 1992 et pourcentage, de 1975-1976 à 1994-1995 (années choisies)

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Source : Gouvernement du Canada, Développement des ressources humaines. Statistiques sur la sécurité sociale 1970-1971 à 1994-199S, cat. no MP90-2-17-1995.

23Le désengagement s’est effectué de plusieurs façons. Premièrement, comme l’indique le tableau 6, les dispositions toujours plus restrictives du régime après les principales réformes témoignent du fait que le gouvernement fédéral a beaucoup resserré les conditions d’admissibilité, si bien qu’un plus grand nombre de chômeurs ont été exclus du régime. Entre 1990 et 1995 seulement, le nombre de prestataires d’assurance-chômage a chuté de 9,4 %, passant de 3,2 à 2,9 millions. Cette réduction s’est produite alors que le nombre total de chômeurs au pays augmentait, pour sa part, de quelque 16,7 %, passant de 1,2 à 1,4 million, et que le taux de chômage national grimpait de 1,4 point de pourcentage (de 8,1 % à 9,5 %)19. En réalité, le resserrement des conditions d’admissibilité a fait en sorte qu’un nombre réduit de chômeurs étaient admissibles au régime, alors même que le nombre de chômeurs augmentait au pays.

24En 1998, un rapport publié par le ministère du Développement des ressources humaines révélait que seulement 42 % des chômeurs canadiens touchaient maintenant des prestations d’assurance-emploi. Cela représente une chute abrupte par rapport à la période précédant la récession de 1990, alors que 83 % d’entre eux recevaient une compensation du régime d’assurance-chômage20.

25Deuxièmement, le tableau 6 indique aussi que le gouvernement fédéral a réduit progressivement la valeur des prestations versées aux chômeurs (encore) admissibles. Par exemple, il a abaissé le pourcentage des prestations par rapport aux gains d’emploi assurables. En 1971, celui-ci était de 66,6 % pour les prestataires sans personnes à charge et de 75 % pour les chômeurs avec personnes à charge. Le projet de loi de 1995 (qui est devenu le régime d’assurance-emploi au début de 1997) prévoyait des pourcentages respectifs de 55 % et de 50 %. De même, le gouvernement fédéral a réduit le nombre maximal de semaines au cours desquelles des prestations sont versées. Celles-ci sont passées de 51 semaines en 1971 à 14 semaines en 1995. En d’autres termes, la valeur des prestations visant à garantir un revenu de remplacement aux chômeurs qui sont toujours admissibles au régime a diminué considérablement.

Tableau 6. Comparaison de la législation de l’assurance-chômage, 1940, 1955, 1971, 1980 et 1995*

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1. Leslie A. Pal, State Class and Bureaucracy: Canadian Unemployment Insurance and Public Policy, McGill Queen’s University Press, 1988, p. 48-49. Reproduction autorisée par McGill-Queen’s University Press.
2. Gouvernement du Canada, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi : un document d’information, MAP 1994, cat. no MP90-218-1994, p. 89-114.
3. Statistique Canada, Statistiques sur l’assurance-chômage 1995, cat. no 73-2025, p. 19.

26Troisièmement, l’augmentation des dépenses du régime n’est pas attribuable à une amélioration des prestations assurant un revenu entre deux emplois, mais plutôt à la poursuite intensifiée d’objectifs autres que la sécurité du revenu des chômeurs. Lorsqu’on ventile les dépenses par type de prestations, comme le fait le tableau 7, on constate que les prestations ordinaires ont représenté une part décroissante des dépenses totales de prestations entre 1974-1975 et 1994-1995 : elles représentaient 90,7 % des prestations totales au début de la période, et 74,8 % à la fin, soit une baisse de quelque 15,9 points de pourcentage. En même temps, le régime a mis davantage l’accent sur le financement des mesures actives (formation, travail partagé, création d’emplois, aide au travail indépendant), pour lesquelles les dépenses sont passées de quelque 3,6 % des prestations totales en début de période à 12,3 % en fin de période (une hausse de 8,7 points de pourcentage)21.

27Cette réorientation du régime a été amorcée en 1977, alors qu’une partie du fonds d’assurance-chômage était affectée à la formation des prestataires. En 1981, on commençait à financer le travail à temps partagé et, l’année suivante, à utiliser le fonds pour créer des emplois. À la fin des années 1980, le gouvernement mettait en place une stratégie de mise en valeur de la main-d’œuvre qui visait à réorienter le Régime en mettant l’accent sur les mesures actives (formation, création d’emplois, travail partagé) et effectuait du même coup, en 1990, des compressions de quelque 1,3 milliard de dollars, soit un peu plus de 10 % des prestations versées en 1989. Deux ans plus tard, en 1991, il haussait de 50 % le fonds de l’assurance-chômage affecté à des utilisations productives, si bien qu’en 1991-1992 le fonds ainsi affecté représentait le dixième environ de l’ensemble des prestations versées22. La proportion des dépenses consacrées aux mesures actives est demeurée en hausse grâce notamment à la création en 1993 des prestations d’aide au travail indépendant.

28De plus, bien que cela ne soit pas indiqué dans le tableau 7, on notera que le soutien au revenu des familles a augmenté également, les prestations liées à la famille représentant 3,7 % des prestations totales en 1974-1975, et 8,3 % en 1994-1995, soit une hausse de 4,6 points de pourcentage23.

29En clair, la hausse des dépenses pour les mesures actives et pour le soutien au revenu des familles indique qu’il y a eu réorientation du régime, celui-ci mettant l’accent sur des objectifs autres que la sécurité du revenu des chômeurs24. Ici, notre propos n’est pas normatif et notre discussion ne vise pas à déterminer si une telle réorientation est souhaitable ou non, si elle contribue à l’optimalisation des dépenses ou encore si elle favorise une plus grande équité sociale. Ce que nous visons à démontrer, c’est plutôt qu’il y a mutation de la logique de l’intervention gouvernementale, par l’intermédiaire de ce régime, impliquant un désengagement, par le gouvernement fédéral, de la sécurité du revenu des chômeurs. Depuis 1975, l’objectif de sécurité du revenu a perdu du terrain, tandis que celui qui visait à renforcer le marché du travail en a gagné.

Tableau 7. Composition des dépenses de l’assurance-chômage (en $ courants) de 1974-1975 à 1994-1995 (années choisies)

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* Les « mesures actives » comprennent les prestations suivantes : formation, travail partagé, création d’emplois, aide au travail indépendant.
Source : Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques de la sécurité sociale Canada et provinces, 1970-1971 à 1994-1995, MAP, cat. no MP90-217-1995, p. 17-23.

30Quatrièmement, enfin, il s’est produit une autre forme importante de désengagement qui n’apparaît pas lorsqu’on se limite à l’examen des dépenses du régime. Jusqu’en 1990 en effet, le financement du régime a été tripartite, c’est-à-dire que le gouvernement fédéral, les employeurs et les travailleurs contribuaient au fonds du régime d’assurance-chômage. La contribution du gouvernement fédéral a représenté une part très variable de ce fonds, fluctuant entre 17 % et 47 % du total entre 1975 et 1989. En 1989, la contribution gouvernementale représentait 21 % de la contribution totale et s’élevait à quelque 2,4 milliards de dollars25. Or, à la fin de 1990, le gouvernement fédéral a éliminé sa participation financière au régime, si bien que les sommes qu’il aurait dépensées sont depuis prises en charge par les employeurs et les salariés. De surcroît, le gouvernement fédéral s’assure, depuis 1995, que le fonds du régime engendre des surplus. L’objectif explicite de ces surplus, qui sont obtenus grâce au maintien de taux artificiellement élevés de cotisations, est d’amasser des fonds en prévision d’une récession économique. De fait, les surplus ne sont pas amassés dans la « caisse » du régime, comme c’était le cas jusqu’en 1986, mais versés plutôt au fonds consolidé (ou revenus généraux) du gouvernement fédéral. Les surplus amassés par le régime représentent donc, dans les faits, une surtaxe à l’emploi. En 2001-2002, le fonds de l’assurance-emploi allait percevoir près de 8 milliards de dollars de plus en cotisations qu’il n’allait verser en prestations. Le surplus accumulé depuis 1995 est de l’ordre de quelque 44 milliards de dollars26.

31Ainsi, le gouvernement fédéral n’a pas fait que retirer sa contribution financière au régime. Il a aussi commencé à utiliser les cotisations des employeurs et de travailleurs à des fins « externes » au régime. Dans ce cas précis, il s’agit d’une forme de désengagement d’ensemble. Cette forme s’ajoute à la réduction de l’admissibilité, à la baisse de la valeur des prestations et à la baisse de la part relative des prestations offrant la sécurité du revenu. On peut penser qu’en haussant considérablement le fardeau financier des employeurs et des salariés, au cours des années 1990, le gouvernement fédéral a renforcé ses appuis sociétaux pour l’adoption ultérieure de mesures restrictives visant à contrôler les coûts de la protection sociale.

Le désengagement programmatique

32En bref, il s’est produit depuis 1975 une réorientation fondamentale du régime. Celui-ci accorde moins d’importance à la sécurité du revenu des chômeurs et mise davantage sur les dépenses affectées à des mesures de réemploi et à l’accumulation de surplus financiers. Cela dit, l’analyse du long délai dont le gouvernement fédéral a eu besoin pour redresser le parti pris redistributif du régime en faveur des régions économiquement défavorisées révèle d’importants blocages dans le processus de désengagement.

Le nécessaire redressement régional

33Depuis le début des années 1980, quelques groupes nommés par le gouvernement ont étudié les changements à apporter au régime en vue d’en améliorer le fonctionnement et d’en réduire les coûts. De façon unanime, ces groupes ont souligné la nécessité d’atténuer le parti pris redistributif du programme au profit des régions défavorisées, en même temps qu’ils appuyaient certaines dispositions de redistribution sociale non régionales (par exemple, l’amélioration des prestations de maternité).

34En 1981, un groupe de travail nommé par le ministre de l’Emploi et de l’Immigration publiait L’assurance-chômage dans les années 1980, document devant servir de base à un processus de consultation avec les provinces et avec le secteur privé. L’objectif principal du groupe de travail était de diminuer le montant des prestations. Le rapport proposait des modifications pour réduire les inégalités, promouvoir l’adaptation au marché du travail et simplifier l’administration du régime27.

35Même s’il visait à contrôler les coûts, le rapport ne prévoyait pas diminuer la redistribution sociale faite à travers l’assurance-chômage entre individus faisant face à des conditions particulières, comme la maladie, la maternité ou la retraite ; au contraire, l’effet net des mesures de redistribution proposées aurait été d’accroître les coûts28. Il en va autrement de la redistribution régionale toutefois, qui est présentée comme le principal obstacle à l’adaptation de la main-d’œuvre. Le rapport proposait de maintenir la norme d’admissibilité de base fondée sur le taux régional de chômage et de conserver la structure de prestations tenant compte des différences entre les régions, mais aussi de « réduire l’écart entre les prestations versées dans les régions à faible et à fort taux de chômage afin de minimiser l’incidence négative du Régime sur la mobilité ». Il proposait également de « raccourcir le cycle de recours aux prestations d’assurance-chômage pour les gens des régions à taux de chômage élevé en affectant des sommes à la création d’emplois de longue durée29 ».

36En 1985, la Commission Macdonald a émis des recommandations concernant plusieurs programmes gouvernementaux, dont le programme d’assurance-chômage. Elle désirait en réduire les coûts en délimitant ses objectifs plus étroitement et de façon à inciter davantage la main-d’œuvre à s’adapter au marché du travail. Grâce aux mesures préconisées, la Commission estimait pouvoir parvenir à une réduction des dépenses du programme de 35 à 40 %, pour un taux de chômage comparable à celui qui était en vigueur au moment de publier le rapport30.

37Les commissaires étaient préoccupés à la fois par l’adaptabilité de la main-d’œuvre et par l’incidence redistributive du programme, qui apparaissent comme deux réalités contradictoires. Ils étaient en faveur d’un « retour à une plus grande place aux principes actuariels », ainsi qu’à l’abandon de certains objectifs de redistribution, qui auraient dû être poursuivis, selon eux, autrement que par le biais de ce programme. On pouvait lire ceci :

[...] la Commission ne laisse aucunement sous-entendre qu’elle est opposée aux programmes visant la redistribution des revenus. Bien au contraire, nous estimons simplement que l’assurance-chômage n’est pas un moyen approprié pour réaliser cet objectif important, et que des programmes de sécurité du revenu spécifiques ont bien plus de chances de réussir dans cette voie31.

38Or ce n’est pas la redistribution sociale dans son ensemble que la Commission voulait cibler, mais plutôt la redistribution régionale, qui nuit selon elle à l’adaptation de la main-d’œuvre. Aucune recommandation spécifique n’était préconisée pour réduire la redistribution sociale, comme celle d’abaisser les prestations de maternité ou de retraite. Par contre, le rapport avançait que « le régime peut constituer une entrave à l’adaptation au marché du travail s’il encourage les prestataires à demeurer dans des régions ou dans des professions où les perspectives d’emploi sont mauvaises32 ». Il proposait la réduction du taux des prestations à 50 % du revenu assurable et l’augmentation du nombre de semaines de travail requises pour avoir droit aux prestations.

39De plus, pour contrer l’inertie de la main-d’œuvre résultant du parti pris du régime en faveur des régions les moins bien nanties, le rapport recommandait d’établir les prestations en fonction des taux de mises à pied d’une entreprise ou du rythme auquel des prestations de chômage étaient versées à ses travailleurs, ce qui aurait eu pour effet de lier plus étroitement la notion de risque au montant des cotisations, et donc de contribuer à redresser le parti pris régional du programme. Il recommandait clairement, enfin, « l’élimination des particularités régionales dans le régime d’assurance-chômage » dans le but d’encourager le déplacement de la main-d’œuvre vers les régions les plus dynamiques en matière d’emploi33.

40La Commission Macdonald n’a pas nécessairement eu d’impact immédiat ou direct sur l’évolution du programme d’assurance-chômage, d’autant plus que, mise en place par le gouvernement Trudeau en 1982, elle n’a remis son rapport qu’en 1985, après que le gouvernement de Brian Mulroney eut été porté au pouvoir. Or ce dernier, qui avait annoncé son intention de réformer le programme, a constitué, moins d’un an après le dépôt du rapport de la Commission Macdonald, un autre groupe d’étude, la Commission d’enquête sur l’assurance-chômage (connue sous le nom de Commission Forget).

41À plusieurs égards, les recommandations de la Commission Forget allaient dans le même sens que celles de la commission précédente. La Commission Forget proposait une réforme en profondeur du programme et, elle aussi, un « retour à l’essentiel » : l’assurance-chômage devrait redevenir un programme d’assurance sociale. L’assurance-chômage n’était pas, selon les commissaires, un mode efficace de redistribution du revenu, qui devrait se faire à travers un autre programme. Selon le rapport, en effet, « l’assurance-chômage ne devra plus servir de supplément du revenu puisque les besoins des chômeurs et, d’ailleurs, de l’économie tout entière sont beaucoup plus fondamentaux34 ».

42La redistribution régionale était au centre des préoccupations de la Commission Forget, son rapport majoritaire allant même jusqu’à préconiser l’abolition des prestations de prolongation fondées sur le taux de chômage régional ainsi que l’élimination des prestations destinées aux pêcheurs autonomes. Bien qu’il ait favorisé lui aussi un prétendu retour à l’assurance sociale, le rapport majoritaire de la Commission Forget proposait d’améliorer la redistribution sociale, notamment en instaurant des prestations entourant la naissance d’un enfant. Bref, c’est encore une fois la notion de transferts entre régions et provinces qui posait problème et non pas l’idée de redistribution sociale en tant que telle.

43Plusieurs années plus tard, en 1994, le gouvernement fédéral a publié deux autres documents officiels qui étudiaient toujours les options possibles pour réformer le régime d’assurance-chômage35. Fidèle à ses préoccupations antérieures, il y présentait les options d’une réforme envisagée, à discuter lors d’une grande consultation publique d’envergure nationale. L’objectif explicite, tel que formulé préalablement par le ministère des Finances dans le budget du gouvernement fédéral et par le ministère du Développement des ressources humaines par la suite, était de « diminuer d’environ 10 % les coûts du régime36 ».

44La première option proposait des modifications fondamentales au régime, parmi lesquelles la création de deux catégories de prèstataires (occasionnels ou fréquents). Les prestataires occasionnels auraient droit à des prestations comparables à celles versées jusque-là, tandis que les autres auraient des prestations d’aide à l’adaptation qui pourraient être d’un montant inférieur aux prestations de base et calculées différemment. De toute évidence, cette option visait la réduction des transferts régionaux. En plusieurs endroits, les documents insistent sur l’importance de l’assurance-chômage dans les différentes provinces et pour les différents secteurs d’activités, en étayant clairement les sommes transférées d’une province à l’autre37. On se préoccupe du fait que 12 % des entreprises canadiennes bénéficient des prestations d’assurance-chômage, année après année, et que les travailleurs de ces industries touchent plus de 38 % du total des prestations versées au pays38. Comme au milieu des années 1980, l’abolition des dispositions régionales est clairement l’objectif central :

[...] les utilisateurs fréquents représentent une proportion importante de l’ensemble des prestataires dans les provinces de l’Atlantique et au Québec. Cette particularité régionale marquée fait ressortir à quel point le Régime d’assurance-chômage en est venu, avec les années, à faire partie des mœurs et des réalités économiques dans ces régions du pays, ainsi que la nécessité d’adopter une approche graduelle dans le redressement de cette situation39.

45La seconde option proposait plus simplement, quant à elle, d’adopter des mesures restrictives à l’égard du régime en revoyant de nouveau, comme cela avait été fait à partir de 1990, la norme d’admissibilité, le niveau et la durée maximale des prestations.

46En définitive, les principaux rapports et documents officiels publiés depuis le début des années 1980 ont été unanimes sur un point : toute réforme de l’assurance-chômage visant à contrôler les coûts du régime requiert de sabrer dans les transferts régionaux. Pourtant, jusqu’au milieu des années 1990, les transferts régionaux demeuraient inchangés en dépit des recommandations les plus persistantes. Il y avait loin de la coupe aux lèvres entre ce qui était souhaitable, selon les commissions indépendantes, et ce qui était politiquement réalisable par le gouvernement fédéral. Car, si ce dernier n’a pas hésité à adopter, par une succession d’amendements, des réductions importantes des droits assurés par le régime et garantissant un revenu de remplacement aux travailleurs entre deux emplois, les modifications apportées au régime indiquent qu’il était réfractaire à l’idée de s’attaquer au redressement du parti pris régional. Tout au long de la période retenue, le gouvernement fédéral a préféré adopter des mesures restrictives aux effets « uniformes » ou « neutres » plutôt que de s’attaquer à l’aspect régional.

La persistance du parti pris régional

47À la fin des années 1970, le gouvernement fédéral tenta en vain d’apporter des correctifs à ce parti pris régional du régime. Entre 1976 et 1980, il adopta une succession de mesures restrictives : réduction du taux des prestations, hausse de la période d’inadmissibilité, réduction du nombre de semaines donnant droit à des prestations, remboursement partiel des sommes reçues pour les prestataires aux revenus élevés, resserrement de la règle d’admissibilité. Ces nouvelles dispositions avaient pour but de rajuster le tir après la mise en place de la réforme de 1971, qui avait donné lieu à des dépenses imprévues et à de larges abus de la part de certains employeurs et travailleurs ; elles survenaient après que le gouvernement libéral eut obtenu la majorité à la Chambre des communes, majorité qui lui avait fait défaut entre 1972 et 1975.

48Au cours de cet épisode de restrictions, le ministre responsable, Bud Cullen, avait eu l’intention de laisser tomber les pêcheurs puisqu’en tant que travailleurs autonomes, ceux-ci n’auraient pas dû être admissibles au programme d’assurance-chômage ; ils auraient plutôt dû dépendre d’un autre programme d’assistance qui tardait toutefois à voir le jour. Ce projet avait donné lieu à de vives délibérations impliquant les représentants des provinces de l’Atlantique au sein du cabinet ministériel, sous l’égide du ministre des Pêches, Roméo Leblanc, porte-parole du Nouveau-Brunswick ; finalement, il dut être abandonné. Bud Cullen proposa alors d’abolir la norme variable d’admissibilité, qui tient compte du taux régional de chômage, et présenta un projet de loi à cet effet. Mais, cette fois, la principale opposition s’était manifestée du côté des provinces. La Nouvelle-Écosse, l’Ontario et Terre-Neuve avaient pris l’initiative inusitée de témoigner devant le comité permanent de la Chambre des communes chargé d’évaluer le projet et s’étaient opposées à l’abolition de la norme variable d’admissibilité. Après leur intervention, l’aspect régional direct de la disposition visée fut dilué : lors de l’introduction du projet de loi C-14 en 1978, on proposa plutôt une hausse de la norme d’admissibilité partout au pays, qui continuait à tenir compte des variations régionales du chômage40.

49Après cet épisode infructueux, les recommandations « secondaires » des documents dont il a été question furent retenues plus volontiers que leurs recommandations centrales. Il y avait un diagnostic clair et largement partagé, selon lequel la réduction des transferts régionaux est essentielle pour réduire les coûts du régime. Il est plausible de supposer que le gouvernement fédéral, soucieux de réduire les coûts du régime, était conscient de cette nécessité fondamentale. Toutefois, c’est avec grande parcimonie qu’il revisa à la baisse les caractéristiques régionales du programme... lorsqu’il osa le faire, comme en témoignent les modifications apportées au régime jusqu’en 1995.

50En dépit de la richesse et de l’exhaustivité des rapports produits par les groupes d’étude sur une réforme éventuelle de l’assurance-chômage, les années 1980 se démarquent par une relative stabilité du régime. Une fois terminé le processus de consultation avec le secteur privé et les gouvernements provinciaux suivant la publication de L’assurance-chômage dans les années 1980, les seules mesures retenues ont été l’assouplissement des règles touchant aux prestations spéciales de maternité, quelques augmentations mineures des cotisations et un accent mis sur les mesures actives de l’assurance-chômage. Aucune des recommandations touchant aux objectifs de réduction des transferts régionaux n’a été retenue41.

51De même, entre 1985 et 1987, on a modifié le régime de façon à déterminer le niveau des prestations en comptant comme revenus d’emploi l’indemnité de cessation d’emploi et les revenus de retraite42. On a laissé de côté les recommandations principales des rapports qui visaient, chacune à leur manière, à abaisser les transferts régionaux de l’assurance-chômage. Cette légère extension de la redistribution sociale, accompagnée de l’ajout de mesures restrictives d’assez faible portée, semble bien pâlotte compte tenu de la richesse des grandes études et des recommandations auxquelles elles ont donné lieu.

52Entre 1990 et 1995, comme nous l’avons vu, le gouvernement fédéral a retiré complètement sa contribution au régime et réservé une partie des cotisations à la lutte au déficit plutôt qu’à la sécurité du revenu des chômeurs. Il a aussi adopté un ensemble de mesures restrictives, mais toujours en évitant de sabrer directement dans les transferts régionaux. Au cours de cette période, il a haussé les normes d’admissibilité, imposé des pénalités plus sévères aux personnes qui quittent leur emploi sans motif valable, qui refusent un emploi ou qui sont congédiées pour inconduite, réduit le taux de prestation des nouveaux bénéficiaires (de 60 % à 57 %, puis à 55 % de la rémunération assurable) et réduit la durée des prestations.

53Bien que le gouvernement fédéral ait adopté ces restrictions strictes qui réduisent la portée du régime d’assurance-chômage sur la sécurité du revenu des chômeurs, il a néanmoins préservé les taux de chômage régionaux comme facteur de l’admissibilité, du montant et de la durée des prestations, et il n’a pas tenté de redresser le parti pris régional du régime. La réaction « passive » du gouvernement fédéral face aux recommandations les plus persistantes des groupes de travail et commissions d’étude, alors qu’il tentait de réduire les coûts du régime d’assurance-chômage, indique qu’il voulait éviter d’introduire des mesures ayant une incidence négative trop directe sur les économies de l’est du pays et, ainsi, de susciter l’ire des électeurs de ces régions. Leslie A. Pal, commentant la réaction du gouvernement de Brian Mulroney aux recommandations du rapport Forget visant l’abolition des prestations régionales, a souligné ce fait :

La suggestion du rapport d’éliminer l’extension des prestations aux régions a sans aucun doute été la cause de son rejet. En 1986, la fréquence des provisions pour les prestations régionales se concentrait surtout au Québec et dans les provinces maritimes. Toute réduction des prestations de chômage touche ces régions de façon disproportionnée ; dès lors, s’attaquer aux prestations régionales équivaut à s’attaquer aux économies de l’est du Canada. Donner l’impression de vouloir le faire, surtout dans la dernière moitié d’un mandat gouvernemental, est politiquement suicidaire43.

54Ce n’est qu’à la fin de 1995, avec le dépôt à la Chambre des communes d’un projet de loi en vue de la création du régime d’assurance-emploi, intitulé Un système d’emploi pour le Canada du XXIe siècle, qu’il a tenté de diminuer la portée des transferts régionaux effectués par l’assurance-chômage44.

55Comme les initiatives précédentes, le projet de loi qui allait précéder la Loi sur l’assurance-emploi de 1997 prévoyait un ensemble de dispositions restrictives qui touche la sécurité de l’ensemble des chômeurs canadiens : réduction de la rémunération assurable, réduction de la durée maximale des prestations et adoption de règles d’admissibilité plus sévères pour les personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active. Mais deux caractéristiques font en sorte que cette réforme constitue sans doute l’étape la plus marquante du processus de désengagement de ce régime.

56Premièrement, le gouvernement visait à réduire les coûts du régime d’environ 10 %, ce qui représentait des compressions d’une portée inégalée dans l’histoire du régime.

57Deuxièmement, le gouvernement introduisait une disposition ayant pour effet de diminuer les transferts régionaux. Il s’agit de la règle d’intensité, selon laquelle les individus touchant souvent des prestations, ou pendant de longues périodes, ont droit à des prestations inférieures à celles offertes aux chômeurs occasionnels. Par exemple, ceux qui auront touché plus de 100 semaines de prestations au cours des cinq années précédant leur demande ne devront recevoir que 50 % de leurs gains assurables, contre 55 % pour les chômeurs ayant touché des prestations pendant moins de 20 semaines. Le document n’avançait pas de données précises sur l’impact financier prévu de cette disposition pour les régions économiquement faibles, mais il affirmait viser les travailleurs saisonniers, qui sont concentrés en grand nombre dans l’est du pays45.

58C’était la première fois depuis la réforme de 1971 que le gouvernement fédéral proposait ouvertement une disposition, entrée en vigueur en janvier 1997, ayant des répercussions négatives aussi nettes sur les économies de l’est du pays, et ce même s’il avait été clairement établi que quiconque veut réduire efficacement les coûts du régime d’assurance-chômage doit abolir, ou du moins réduire, les transferts régionaux. Malgré l’adoption de cette disposition, on préservait les caractéristiques régionales du programme, comme la grille de calcul des droits basée sur le taux régional de chômage.

Le terrain politique et les stratégies de désengagement

59En d’autres termes, au cours de la période observée le gouvernement fédéral a transformé sa logique d’intervention pour le régime d’assurance-chômage en mettant l’accent sur les dépenses qui ont pour effet de renforcer les mécanismes du marché du travail, de même qu’en réduisant la sécurité du revenu des chômeurs. En même temps, les dispositions du régime favorisant la redistribution régionale ont représenté des obstacles importants. Les dispositions du régime ainsi que le terrain politique spécifique de celui-ci ont déterminé les stratégies de désengagement poursuivies ainsi que les formes que prend celui-ci.

60D’abord, le régime se distingue des autres programmes de sécurité du revenu par sa grande visibilité, qui est attribuable au fait que pratiquement tous les salariés et les employeurs sont assujettis à cet important régime et qu’ils en assurent le financement. Par conséquent, plusieurs groupes manifestent un intérêt pour le programme, comme les syndicats ouvriers, les associations d’affaires et patronales et les groupes qui représentent les chômeurs. Contrairement aux autres programmes de sécurité du revenu, les modifications législatives et les réformes de l’assurance-chômage retiennent l’attention des médias et donnent parfois lieu à de vives réactions de la part de certains groupes sociaux.

61Réunies sous l’égide de tels groupes, dont certains sont parmi les mieux organisés sur le plan politique, les clientèles de l’assurance-chômage se démarquent par leur proximité, c’est-à-dire qu’elles ont la capacité de se mobiliser par rapport au programme en utilisant un réseau établi (par exemple les organisations syndicales). Cependant, ce réseau est inégalement développé et concentré au centre du pays.

62Les intérêts de la société pour le programme sont polarisés, puisque patrons et employés ne défendent pas les mêmes intérêts à l’égard du régime. Pour le mouvement ouvrier, le programme a toujours été un instrument qui devait viser à offrir un « salaire de remplacement » en cas de chômage, les objectifs de gestion de la main-d’œuvre ayant toujours été secondaires. Pour les associations d’employeurs, l’accent a été mis sur une saine gestion assurancielle du programme. Ces dernières s’opposent traditionnellement aux prestations généreuses et aux prestations spéciales, aux normes d’admissibilité faibles et à une période d’admissibilité trop étendue, et favorisent les mesures de développement de la main-d’œuvre46.

63Le désengagement entourant ce régime se caractérise par l’imputabilité directe des dirigeants, puisque c’est le gouvernement fédéral qui en a la responsabilité exclusive. L’imputabilité est d’autant plus grande qu’il n’existe pas de variantes régionales par lesquelles certaines provinces assumeraient la gestion du programme sur leur territoire (comme pour les allocations familiales), ou encore offriraient un complément financier à certaines clientèles (comme pour les pensions de vieillesse), ce qui pourrait présenter l’avantage, du point de vue du gouvernement fédéral, de dissimuler le lien entre les mesures restrictives et les dirigeants à qui les imputer.

64En fait, l’opposition la plus efficace au désengagement est celle organisée sur une base régionale, ce qui rend difficile la mise en œuvre des recommandations les plus persistantes. Les dispositions restrictives n’ayant pas d’effets marqués sur la redistribution régionale suscitent moins d’opposition des provinces et des groupes sociaux et sont plus faciles à mener. C’est ce qui ressort lorsqu’on compare le déroulement de deux épisodes restrictifs, à savoir le processus qui a mené à l’adoption d’un projet de loi controversé en 1993 et le processus de la réforme Axworthy précédant le projet de loi sur l’assurance-emploi déposé à la Chambre des communes en décembre 1995. Le premier exemple représente un cas de désengagement de la sécurité du revenu des chômeurs pour l’ensemble du Canada et relativement neutre pour la redistribution régionale puisque aucune disposition ne vise directement les provinces de l’est du pays. Le second exemple représente un cas où les mesures restrictives ont des répercussions directes et négatives plus marquées pour cinq provinces. L’analyse s’appuie sur une analyse de contenu de la presse écrite francophone et anglophone au Canada.

L’opposition à un projet « régionalement neutre »

65Dans la foulée de la réforme progressive du régime d’assurance-chômage entamée en 1990 avec le retrait de sa contribution à la caisse d’assurance-chômage, le gouvernement fédéral mit de l’avant, en 1992, le projet de loi C-105, par lequel il entendait refuser toute prestation d’assurance-chômage aux personnes qui avaient quitté volontairement leur emploi sans justification (au sens de la loi) ou avaient été congédiées pour inconduite, ramenant du même coup le maximum des gains assurables de 60 % à 57 %.

66Ce projet fut reçu sans grand enthousiasme par les milieux d’affaires et avec hostilité par le mouvement ouvrier. Au Québec, il se produisit une levée de boucliers tellement forte envers le projet de loi (syndicats, patronat, députation fédérale) qu’Ottawa qualifia l’opposition québécoise de « complot » provenant de gens « qui voulaient sortir le Québec de la fédération canadienne47 ». Le Conseil du patronat et le mouvement des Chambres de commerce se prononça contre le projet ; l’Association des manufacturiers, quant à elle, ne se montra « ni enchantée ni déçue », ses représentants étant divisés48.

67Bien que l’opposition ait été forte au Québec, sa force de frappe fut géographiquement circonscrite. L’absence de répercussions régionales nettes du désengagement envisagé n’a pas favorisé l’émergence d’une opposition largement répandue, comme en témoigne celle, discrète, qui s’est faiblement manifestée dans les autres provinces, où elle était beaucoup moindre et beaucoup moins visible49.

68Au Québec, les syndicats ont été le pivot de l’opposition populaire et ont servi de réseau d’organisation aux clientèles du programme, les travailleurs. Le mouvement syndical avait lancé une vaste offensive contre le projet du gouvernement, ce qui créait une nette détérioration du climat social à la veille des élections fédérales. La stratégie du mouvement syndical consistait à exercer une pression telle sur les députés conservateurs du Québec qu’il leur serait difficile d’appuyer le projet en Chambre. « Ceux qui vont se compromettre à voter pour cette loi, on va s’organiser pour les enterrer politiquement six pieds sous terre », avait prévenu un leader syndical50.

69Au cours des quelques semaines qui suivirent le dépôt du projet de loi C-105, plusieurs réactions populaires se sont manifestées : des manifestants jetèrent dehors le bureau d’un député conservateur ; des membres d’une organisation syndicale « rendirent visite » aux députés et ministres conservateurs du Québec et occupèrent les bureaux de l’assurance-chômage ; quelque 45 000 manifestants protestèrent au centre-ville de Montréal ; des chômeurs affrontèrent les forces de l’ordre à deux reprises alors que le ministre fédéral des Finances se trouvait dans de grands hôtels ; quelque 500 manifestants défilèrent sur la Colline parlementaire. Le climat politique s’était détérioré à un point tel qu’on dut resserrer les mesures de sécurité dans les centres d’emploi par crainte des sautes d’humeur des chômeurs exclus du régime en vertu des nouvelles règles51. De toute évidence, ces manifestations furent trop nombreuses et trop variées pour être le fruit de réactions populaires spontanées. Elles auraient pu difficilement être organisées sans la présence du réseau syndical.

70La stratégie adoptée par les syndicats, qui talonnaient de près les députés du gouvernement conservateur, exerça des pressions telles qu’une dizaine d’entre eux firent connaître publiquement leur intention de voter contre le projet de loi52. Cette dissidence interne était susceptible de provoquer une véritable crise à la Chambre des communes, car le gouvernement Mulroney ne disposait que d’une faible majorité, si bien qu’il allait devoir déclencher des élections si 12 de ses députés votaient contre le projet de loi53.

71En réponse à cette division interne qui plaçait le gouvernement conservateur dans une situation délicate, celui-ci a présenté un autre projet de loi, le C-113. Ce dernier ne changeait pas le précédent, mais il ajoutait plusieurs motifs à la liste des raisons invoquées pour quitter son emploi. Il a eu pour effet de faire taire les députés dissidents à qui on offrait une occasion de se rallier à la position du gouvernement. Il offrait à ces derniers la possibilité de concilier leur double rôle de député soumis à une discipline de parti et de représentant d’un électorat mécontent.

72La portée des changements occasionnés par l’opposition vive et bien organisée n’aura été, en définitive, que symbolique. Claude Forget, qui avait présidé la Commission d’enquête sur l’assurance-chômage, estimait que les modifications apportées pour mettre fin à la contestation étaient de nature « cosmétique » et que « les motifs considérés valables pour quitter volontairement un emploi qui ont été ajoutés à la loi pouvaient déjà être invoqués par la jurisprudence54 ». Surtout, le projet de loi C-113 ne remettait pas en question les deux principales dispositions du projet précédent qui avaient donné lieu à des contestations. Comme le précédent, en effet, il prévoyait une diminution des prestations maximales de 60 % à 57 % du revenu assurable et maintenait l’exclusion des travailleurs qui quittaient volontairement leur emploi ou étaient congédiés pour inconduite.

La « haute politique » du désengagement régional

73Il en va autrement lorsque le désengagement de l’assurance-chômage a des répercussions directes sur l’est du pays. Au milieu des années 1990, ce n’est pas le mouvement syndical mais plutôt les provinces de l’est du pays qui apparaissent comme les principaux adversaires du désengagement. L’opposition à la réforme ne s’organise pas à partir des dispositions qui touchent l’ensemble des chômeurs canadiens. Elle se catalyse plutôt autour des dispositions ayant une incidence négative directe pour les régions de l’est du pays. Le projet de réforme Axworthy ainsi que les projets de loi C-111 et C-112, faisant suite à un processus de consultation de grande envergure, ont effectivement exacerbé très nettement les tensions entre Ottawa et les cinq provinces de l’est du pays.

74Le ministre responsable de la réforme, Llyod Axworthy, avait en tête, en janvier 1994, de soumettre un plan d’action au printemps et de déposer un projet de loi à l’automne de la même année ; la loi aurait été mise en œuvre dès 1995. Il n’avait prévu aucune consultation publique, aucun pourparler avec les provinces et aucun document de discussion. Par contre, les provinces lui avaient reproché de ne pas les consulter, le Québec, alors dirigé par les libéraux, s’étant plaint que le fédéral outrepassait ses pouvoirs en matière de formation de la main-d’œuvre. Devant les revendications et les critiques des provinces, les collègues du ministre Axworthy s’étaient montrés réticents à approuver quelque proposition ferme. C’est dans ces conditions que fut mis en branle le vaste processus de consultation à travers le pays55.

75Quelques mois plus tard, à l’automne 1994, les provinces accueillirent froidement le document de travail préparatoire à la réforme, qui visait la restructuration d’un ensemble de programmes dont l’assurance-chômage. Dans l’est du pays, le premier ministre du Nouveau-Brunswick, Frank McKenna, avait affiché de sérieuses réserves et réclamé des garanties quant au sort réservé aux travailleurs saisonniers, tandis que son homologue de Terre-Neuve, Clyde Wells, se disait préoccupé par l’impact de la réforme sur une province aussi pauvre que la sienne56. Les provinces de l’Atlantique s’opposaient fermement à ce que l’on pénalise les travailleurs saisonniers en attribuant aux chômeurs fréquents des prestations inférieures à celles des chômeurs occasionnels. Dans l’ouest du pays, la réaction provinciale aux intentions d’Ottawa était peu positive mais, encore une fois, plus discrète que dans l’est. Le premier ministre de l’Ontario, Bob Rae, avait, par exemple, qualifié le document de travail d’« insulte à toutes les provinces et à tous les Canadiens », tandis que le premier ministre de la Saskatchewan, Roy Romanow, critiquait le processus de consultation comme étant « piloté par des impératifs fiscaux57 ». En fait, la réaction des provinces était régionalement divisée. Comme le résumait bien un commentateur :

Au Québec et dans l’est du pays — où l’on reçoit davantage de prestations d’assurance-chômage que l’on ne verse de cotisations —, on craint que ne soient détruites nos économies artificielles. En Ontario et dans l’ouest du pays — où l’on paie davantage que l’on ne reçoit —, la crainte est que la réforme ne soit pas assez dure58.

76Au Québec, où l’on envisageait d’effectuer les compressions les plus importantes — quelque 605 millions de dollars ou 12 % des sommes versées dans cette province —, on s’attendait à de fortes réactions59. Comme les autres provinces de l’est du pays, le Québec, dirigé par le Parti québécois, s’opposait tout à fait à la réforme de l’assurance-chômage. La province faisait valoir que les propositions contenues dans le document de travail signifiaient que 40 000 ménages québécois supplémentaires dépendraient de l’aide sociale et que cela allait entraîner des dépenses supplémentaires de 341 millions de dollars60.

77Le Québec a réagi surtout aux dispositions prévoyant l’adaptation de la main-d’œuvre et la formation professionnelle. À la veille d’une consultation populaire sur l’éventuelle souveraineté de la province, le principal point de litige allait devenir ce que l’on considérait comme une « mise en tutelle » du Québec en matière de politiques d’adaptation de la main-d’œuvre et de formation professionnelle. Ces politiques touchaient une corde sensible puisque, quelques années plus tôt, le gouvernement Bourassa et l’opposition péquiste avaient déclaré, dans un rare moment d’unanimité faisant suite à l’échec de l’accord du lac Meech, en 1990, que le Québec devait en « devenir le seul responsable [...] et rapatrier en conséquence les budgets que le gouvernement fédéral alloue à ces programmes au Québec61 ». Cela était demeuré la position officielle du gouvernement de la province jusque-là. Ainsi, la principale revendication du Québec, tout au long du processus de consultation en 1994-1995, était « le transfert inconditionnel des mesures actives de main-d’œuvre et de leur financement ». La province affirmait être appuyée par un consensus entre partenaires syndicaux, patronaux et coopératifs à travers son territoire62.

78Quant aux provinces de l’Atlantique, elles axèrent leur opposition sur la création de deux catégories de prestataires et ses effets. Au moment où l’on entamait le processus de consultation, à l’automne 1994, le premier ministre du Nouveau-Brunswick, Frank McKenna, avait fait la démarche inusitée de se rendre à Ottawa pour convaincre les décideurs de la capitale d’abandonner l’idée de créer deux catégories de prestataires. « Ce qui est crucial pour nous, c’est que le travail saisonnier ne s’effondre pas et qu’un programme dynamique soit mis en place pour maintenir les niveaux de travail traditionnels, même si on demande aux prestataires d’être plus actifs », avait-il résumé63.

79Pour obtenir l’appui de McKenna et des autres provinces de l’Atlantique à ce stade du processus, le ministre Axworthy avait annoncé, peu après ses pourparlers avec le premier ministre du Nouveau-Brunswick, que les réformes n’affecteraient pas les travailleurs saisonniers « avant cinq à sept ans64 ». De plus, le ministre avait annoncé du même coup la mise en place d’une compensation pour une partie des répercussions régionales de la réforme en permettant à 50 000 Canadiens, de sept provinces, qui accepteraient un emploi moins rémunérateur que l’emploi perdu de recevoir un supplément de prestations. Ce supplément représentait les trois quarts de la différence de revenu entre l’emploi perdu et le nouvel emploi pendant une période maximale de deux ans et devait coûter, selon les prévisions, quelque 30 millions de dollars65. McKenna avait réagi avec enthousiasme et s’était, pour un temps, rallié au projet de réforme66.

80Dans les semaines qui précédèrent le dépôt du projet de loi en décembre 1995, les provinces de l’Atlantique firent front commun. Les quatre premiers ministres, lors d’une rencontre avec le ministre Axworthy, avaient trois grandes revendications. D’abord, les compressions, qui devaient être de l’ordre de 10 % dans l’ensemble, ne devaient pas pénaliser les provinces de l’Atlantique plus que les autres. Ensuite, toute réduction des prestations devait être étendue sur une longue période, jusqu’à dix ans, pour permettre d’effectuer les ajustements nécessaires. Enfin, il fallait envisager la création d’un fonds de développement de l’emploi à court terme, à même les économies générées par la réforme. Comme l’indiquait un participant à la rencontre, « les libéraux des provinces de l’Atlantique combattent cette réforme pouce par pouce67 ».

81Bien que les provinces n’aient pas gagné sur tous les points, leur intervention contribua de plusieurs façons à ralentir la réforme et à atténuer ses effets régionaux. D’abord, elle favorisa la mise en place d’une vaste consultation nationale en 1994 sur la réforme des programmes sociaux. La question de l’unité nationale l’année suivante, avec le référendum québécois sur la souveraineté en 1995, retarda le dépôt du projet de loi envisagé, si bien que la réforme n’entra en vigueur qu’en 1997 seulement, plutôt qu’en 1995 comme cela avait été initialement planifié par Ottawa. Ensuite, cette intervention provoqua un autre délai, de plusieurs années celui-là, avec l’introduction de la règle d’intensité. Cette règle avait pour effet de diffuser progressivement, d’année en année, la portée des restrictions, qui n’entreraient pleinement en vigueur qu’en 2002. Bien que la règle d’intensité n’abandonnait pas l’idée de pénaliser les prestataires fréquents (et par conséquent l’économie des régions où ceux-ci sont nombreux), elle en adoucissait les formes. De plus, pour satisfaire les provinces les plus affectées, le projet de loi prévoyait une protection de base, le Supplément de revenu familial, pour les prestataires à faible revenu qui élèvent une famille ; par cette mesure, ces derniers n’étaient pas touchés, en définitive, par la règle d’intensité68.

82Dans l’ensemble, le projet de loi déposé à la Chambre des communes en décembre 1995 apparaît sensible aux revendications des provinces de l’est du pays. En plus des dispositions discutées plus haut, le projet de loi prévoyait aussi un réinvestissement d’une partie des sommes économisées (1,1 milliard sur 2,0 milliards de dollars) à même la réforme dans des mesures actives, ce qui devait permettre « une réduction maximale de 7 % des transferts dans chaque province ». De plus, il comprenait une ouverture, de principe du moins, au transfert de la responsabilité et des fonds destinés au perfectionnement de la main-d’œuvre, comme le Québec l’avait exigé69.

83Les provinces ont été les figures de proue de la contestation pendant les délibérations entourant la réforme, mais on a pu constater aussi une opposition venant d’autres agents. Celle-ci était toutefois loin d’être aussi tenace, organisée et engagée que celle des provinces. Les syndicats ne sont pas parvenus à intervenir efficacement dans le processus. En raison, sans doute, de leur faible présence dans les provinces de l’Atlantique, ils n’apparaissent pas comme le pivot de l’organisation de l’opposition populaire. Leur position était d’autant plus vouée à l’échec qu’ils étaient opposés à l’esprit même de la réforme de l’assurance-chômage plutôt qu’à des dispositions spécifiques. Pour les syndicats, fidèles à leurs préoccupations traditionnelles, « le régime devait revenir à sa vocation initiale, à savoir celle d’assurer un revenu aux travailleurs entre deux emplois70 », alors que l’orientation gouvernementale était carrément à l’opposé avec des investissements accrus dans les mesures « actives » et une réduction de la sécurité du revenu des chômeurs.

84Comme en 1992-1993, plusieurs réactions populaires se sont manifestées, tant lors du processus de consultation que lorsque le gouvernement envisageait de proposer la réforme en Chambre. Mais cette fois, étant donné la longueur du processus ayant mené au dépôt du projet de loi (plus d’une année), elles se faisaient sporadiques et variaient en intensité. À l’automne 1994, par exemple, le ministre Axworthy avait pu mener des consultations relativement paisibles avec les citoyens lors d’une tournée dans les provinces de l’Atlantique qui s’était déroulée sans que la population manifeste de réactions très hostiles71. Par contre, quelques mois plus tard des manifestants en colère allaient occuper le bureau du ministre fédéral néo-brunswickois Doug Young ; à Montréal, 700 personnes en colère avaient fait avorter une séance d’audiences publiques en forçant les gens à quitter la salle72. Alors qu’il devenait de plus en plus évident que le gouvernement fédéral avait fini d’élaborer la réforme, plusieurs manifestations populaires avaient été organisées, principalement au Québec et dans les provinces de l’Atlantique.

85Durant l’automne 1994, des groupes de femmes s’étaient mobilisés. Le Comité canadien d’action sur le statut de la femme, le plus important groupe de femmes au Canada, avait réussi à regrouper quelque 80 groupes de femmes à travers le pays. Des représentantes intervinrent dans les médias et lors des consultations publiques. Deux dispositions du document de travail leur paraissaient particulièrement inacceptables. La première faisait en sorte de lier la valeur des prestations au revenu du ménage. La seconde visait la création de deux catégories de prestataires. Ces deux dispositions affectaient indûment les femmes73. On ne peut pas prétendre que les revendications de ces groupes aient été satisfaites. Toutefois, on note qu’au moins une revendication significative et très ciblée l’a été : on a abandonné l’idée d’établir un lien entre le revenu du ménage et le niveau des prestations.

86Dans son ensemble, la mobilisation populaire, bien qu’elle n’ait pas été aussi systématiquement organisée qu’elle l’avait été au Québec en 1992-1993, a tout de même fourni un appui politique aux principaux adversaires du désengagement, les premiers ministres provinciaux, en leur permettant de se dresser en intermédiaires entre les électeurs de leur région et le gouvernement fédéral. Les dispositions ayant un impact régional négatif ont été la base de l’organisation de la résistance des provinces.

Stratégies poursuivies

87Pour mener à bien le difficile processus de désengagement, le gouvernement fédéral a utilisé un ensemble de stratégies tenant compte de la visibilité de ses initiatives, de ses responsabilités et de l’opposition soutenue des provinces au désengagement régional. La stratégie privilégiée au cours des deux épisodes de désengagement (entre 1976 et 1980 et entre 1990 et 1997) a été d’adopter chaque année un certain nombre de mesures restrictives. Cette politique des petits pas présentait l’avantage de masquer les règles administratives du régime et de soustraire à la compréhension du public la portée de ces changements. Comme l’indiquait un document officiel au début des années 1980,

[...] l’administration du Régime et sa compréhension par le public ont souffert des changements majeurs effectués, non seulement à cause de la complexité des dispositions, mais aussi à cause du rythme des modifications législatives apportées pendant les années 1970. Par exemple, le Régime comporte actuellement des normes d’admissibilité différentes pour plusieurs catégories de prestataires et une structure complexe de prestations. [...] À peine s’était-on familiarisé avec un ensemble de modifications qu’il était plus que probable qu’une autre série de changements soit adoptée. Ces changements rapides [...] et leur complexité ont rendu le Régime plus difficile à comprendre et à administrer74.

88Or ces remarques s’appliquent aussi bien aux réformes des années 1990 qu’aux précédentes.

89C’est donc principalement avec une succession d’amendements ponctuels que s’est poursuivi le processus de désengagement entre 1975 et 1995. Après cette date, lorsque les initiatives de désengagement touchaient non seulement l’ensemble des chômeurs canadiens, mais qu’elles s’attaquaient aussi au redressement du parti pris régional, la réforme était beaucoup plus délicate. Elle a dû se poursuivre à l’aide de stratégies fort élaborées pour contourner la vigilance des provinces et a donné lieu à des compromis. Les stratégies de mise en œuvre de l’assurance-emploi ont consisté à diviser les provinces, à annoncer une disposition importante plusieurs années avant qu’elle n’entre pleinement en vigueur et à mettre en place des mesures de compensation.

90Premièrement, la réduction progressive de l’admissibilité au régime a pu, théoriquement, contribuer à la division des clientèles en créant des catégories d’ayants droit et d’exclus. Mais lorsque le gouvernement fédéral présenta les options de la réforme en 1994, il établissait clairement que le maintien des principes de solidarité régionale impliquait de nouveaux resserrements de l’admissibilité et de nouvelles baisses de valeur des prestations pour l’ensemble du pays. Cela eut pour résultat de provoquer une scission nette entre les provinces de l’est et de l’ouest du pays par rapport aux options envisagées. Celles-ci, en effet, étaient devant un choix difficile. Ou on adoptait une réforme visant à sevrer l’est du pays du régime en l’aidant à s’adapter aux nouvelles conditions de l’économie ou on demandait aux travailleurs de l’ouest du pays de continuer à payer pour les autres.

91Deuxièmement, bien qu’elle ait comporté une incidence régionale marquée sur les transferts vers l’est du pays, la règle d’intensité (qui pénalise les prestataires dépendant fortement du régime) représentait un compromis de la part d’Ottawa face à la résistance des provinces, celles-ci craignant que soient créées deux catégories de prestataires, comme c’était le cas à l’origine. Cette règle présentait l’avantage, pour les provinces, de ne déployer ses effets restrictifs que progressivement, sur une période de cinq ans après l’entrée en vigueur de la réforme, puisque le décompte des semaines de prestations des chômeurs n’allait être cumulatif qu’à partir de 1997. Ainsi, ses effets ne devaient être ressentis pleinement qu’en 2002. L’annonce anticipée, autrement dit la diffusion progressive des effets restrictifs de la réforme, représente une disposition de remplacement au scénario envisagé, dont les coûts étaient inconnus de tous, y compris de la Commission de l’assurance-chômage, au moment où elle fut annoncée75.

92Troisièmement, pour atténuer les effets régionaux de la réforme, le projet de loi présenté en 1995 prévoyait des dispositions pour compenser les pertes encourues par les provinces les plus durement touchées par la réforme. Il créait un fonds transitoire pour la création d’emplois (300 millions de dollars sur trois ans) « afin de financer l’emploi lié à la croissance autonome des régions à fort taux de chômage ». En même temps, il mettait en place de nouvelles prestations d’emploi (avec l’injection de 800 millions de dollars pris à même les deux milliards économisés par la réforme) « de façon à ce que les réductions ne dépassent pas 7 % dans chacune des provinces ». Ces prestations devaient prendre la forme de subventions salariales, de suppléments de rémunération, d’aide au travail indépendant, de partenariats pour la création d’emplois avec le secteur communautaire, de prêts et de subventions de perfectionnement76. Donc, en dépit de la dureté de la règle d’intensité pour les provinces de l’est du Canada, l’assurance-emploi prévoyait réinvestir une partie des sommes économisées.

93Ce qui ressort des cas discutés plus haut, c’est que l’opposition à un projet de désengagement régionalement neutre, même vive, apparaît plus facile à contourner politiquement que l’opposition à un désengagement visant plus directement les régions de l’est du pays. Dans le premier cas, en 1992-1993, une opposition bruyante organisée par l’intermédiaire du réseau syndical a permis une mobilisation des clientèles, qui allait menacer la stabilité même du gouvernement. Toutefois, comme le projet ne prévoyait aucune mesure à caractère régional et que les dispositions envisagées avaient une incidence uniforme au pays, cette opposition est demeurée géographiquement limitée et a facilement été contournée. Ainsi donc, l’opposition sociétale fortement mobilisée mais concentrée géographiquement est peu efficace.

94Dans le second cas, au cours des délibérations qui ont précédé l’entrée en vigueur de l’assurance-emploi, les provinces de l’est du pays ont pris la tête du mouvement d’opposition à la réforme pour défendre leurs intérêts vitaux liés au sort réservé aux travailleurs saisonniers, qui représentent une partie importante de la main-d’œuvre de cette région. Leur intervention a occasionné un retard dans le processus de désengagement de l’assurance-chômage et donné lieu à des compromis ayant pour effet d’atténuer le désengagement régional (pensons notamment à l’étalement dans le temps des pleines répercussions restrictives de la réforme). De plus, leur intervention a favorisé la mise en œuvre de mesures actives pour compenser une partie des pertes subies. L’opposition régionale a donc incité Ottawa à adopter une attitude nettement plus conciliante. On peut d’ailleurs supposer, avec le recul, que la décision d’abolir la règle d’intensité fut le résultat des pressions exercées par les provinces sur Ottawa. Car il était politiquement difficile pour le gouvernement fédéral de maintenir une mesure qui pénalisait fortement les économies de l’est du pays au moment même où le régime produisait des surplus sans précédent.

***

95Comme nous l’avons vu, l’augmentation des dépenses du régime d’assurance-chômage, entre 1975 et 1995, ne correspond nullement à une intensification du rôle de l’État dans la sécurité du revenu des chômeurs. Ce régime a plutôt été réorienté fondamentalement avec une régression considérable de l’objectif d’offrir un revenu de remplacement aux chômeurs et une accentuation des sommes allouées à d’autres fins.

96Si le gouvernement fédéral a tardé à redresser le parti pris redistributif du régime et s’il a été circonspect face aux recommandations les plus persistantes des groupes de travail et des commissions d’étude, c’est qu’il était sensible au climat politique entourant toute mesure restrictive du régime d’assurance-chômage. En dépit de la grande visibilité du programme, le processus de désengagement à l’échelle du pays, bien qu’il ne soit pas politiquement facile à mener, permet de faire passer les dispositions voulues avec des stratégies relativement simples (succession de réformes marginales principalement) sans avoir à effectuer d’importants compromis, si ce n’est en apparence. En revanche, le cas de l’assurance-emploi démontre que le désengagement régional est beaucoup plus difficile à mener que celui qui est à portée régionale neutre. Les dispositions restrictives ayant une incidence négative pour les provinces de l’est du pays ont été à l’origine de l’organisation de l’opposition au désengagement. Le redressement du parti pris redistributif du régime en faveur des régions économiquement faibles a suscité une opposition telle que le gouvernement fédéral a dû poursuivre un ensemble de stratégies sophistiquées lui permettant de composer avec des résistances très vives et adopter une attitude conciliante avec les provinces... avant de devoir réviser sa position à peine quelques années plus tard.

97L’épisode menant à l’adoption du projet de loi C-113 indique que le parlementarisme favorise la poursuite du désengagement, les institutions parlementaires n’offrant pas de contrepoids efficace au processus. Le gouvernement fédéral est en mesure de contourner avec succès une opposition vive et bien organisée au désengagement. Bien que, dans ce cas, le gouvernement du Parti conservateur ait pu être confronté à une situation tellement délicate qu’il aurait pu être défait à la Chambre des communes, il a néanmoins pu faire adopter les dispositions envisagées sans même offrir de véritable compromis à ses opposants. Alors que les députés subissent des pressions de la part de la société pour s’opposer à un projet de loi et que leur dissidence compromet le maintien de leur gouvernement au pouvoir, ils ne sont pas en mesure d’obtenir des gains auprès de celui-ci.

98Compte tenu de la centralisation décisionnelle de l’assurance-chômage, les provinces ont obtenu des gains appréciables à partir de 1994, lorsque la réforme envisagée touchait la redistribution régionale. D’abord, elles ont été à l’origine d’une vaste consultation, puis d’un projet de loi, lequel fut quelque peu retardé par le référendum de 1995. Ensuite, les provinces de l’est du pays ont obtenu un compromis important lorsque le gouvernement fédéral a abandonné l’idée d’établir une distinction entre prestataires fréquents et occasionnels et proposé plutôt une règle d’intensité dont les effets restrictifs ne devaient être déployés que progressivement dans le temps. Les provinces étaient loin d’être satisfaites de ces gains77 ; du reste, ces derniers témoignent de la rigidité du fédéralisme canadien dans le processus de désengagement de l’assurance-chômage, même si, en théorie, Ottawa possède la compétence exclusive de ce régime.

99Ainsi, ces dispositions, associées au parti pris redistributif du régime, ont permis de créer des réseaux d’appuis régionaux qui, sous l’égide des représentants provinciaux de l’est du pays, s’opposèrent vivement au redressement régional de l’assurance-chômage. Ces mêmes dispositions, en donnant lieu à la création de communautés régionales, ont déterminé largement les stratégies poursuivies par le gouvernement fédéral pour réformer le régime. Toutefois, les réseaux d’appuis au programme n’ont pas su s’opposer efficacement, sur une longue période, à la redéfinition profonde des droits de sécurité du revenu assurés aux chômeurs canadiens.

Notes de bas de page

1 Margaret Gordon, Social Security Policies in Industrial Countries : A Comparative Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1988, p. 226-251.

2 Guest, Dennis. Histoire de la sécurité sociale au Canada, Boréal compact, 1995, p. 107-108.

3 L’objectif premier du programme d’assurance-chômage a été, traditionnellement, de remplacer une portion adéquate des revenus salariaux des travailleurs assurés, lorsqu’ils se trouvent au chômage, pendant une période donnée. Le régime poursuit également d’autres objectifs, comme l’adaptation au marché du travail, la redistribution des revenus, l’équité sociale et la stabilisation macroéconomique. Voir Johnatan R. Kesselman, Financing Canadian Unemployment Insurance, L’Association d’études fiscales, 1983.

4 Canada, Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Rapport, vol. 3, MAP 1985, p. 665.

5 Statistique Canada, Statistiques sur l’assurance-chômage 1995, cat. no 73-202S, 1995, p. 9. Voir aussi Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi : un document d’information, 1994, p. 105.

6 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Assurance-Emploi Le nouveau Régime d’assurance-emploi, IN-AH068-07-96.

7 J. Clasen, Paying the Jobless : A Comparison of Unemployment Benefit Policies in Great Britain and Germany, Aldershot, Avebury, 1994, p. 13.

8 En 2002, certaines modifications sont entrées en vigueur faisant en sorte que la valeur des prestations représente 55 % des gains assurables.

9 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Assurance-Emploi Le nouveau Régime d’assurance-emploi.

10 Canada, ministère des Approvisionnements et des Services : Pierre Issalys et Gaylord Watkins, Les prestations d’assurance-chômage. Une étude sur la procédure administrative à la Commission d’assurance-chômage, 1977, p. 8-12.

11 Ibid.

12 Canada, Commission de l’emploi et de l’immigration, Rapports annuels, de 1970-1971 à 1975-1976.

13 Pour une discussion plus détaillée des transformations du programme, voir Michel Cousineau, « Objectifs et modalités de l’assurance-chômage au Canada 1940-1986 », Relations industrielles, vol. 41, no 3 (1986).

14 Voir notamment Keith G. Banting, The Welfare State and Canadian Federalism, 2e édition, 1987 [1982], p. 92 ; Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques de la sécurité sociale Canada et provinces 1970-1971 à 1994-1995, 1994, cat. no MP90-2-17-1995, p. 17.

15 Leslie A. Pal, « Unemployment Insurance Revisited », dans Jacqueline Ismaël (dir.), Canadian Social Welfare Policy, Institut d’administration publique du Canada, 1985, p. 92.

16 Canada, Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Rapport, vol. 3 (1985), p. 665.

17 Ibid., p. 673.

18 Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi, p. 18.

19 Statistique Canada, Tendances sociales canadiennes, cat. no 11-008-XPF, hiver 1996, p. 39.

20 Vancouver Sun, le 20 octobre 1998.

21 Selon nos calculs. Voir Canada, Statistiques de la sécurité sociale, Canada et provinces 1970-1971 à 1994-1993, p. 17.

22 Canada, Commission de l’emploi et de l’immigration, Rapports annuels, 1991-1992, p. 5-6 et 1990-1991, p. 5-6 et 29-33 ; Canada, ministère du Développement des ressources humaines, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi, p. 8-9.

23 Canada, ministère du Développement des ressources humaines Canada, Statistiques sur la sécurité sociale Canada et provinces, 1970-1971 à 1994-1995, p. 17-23.

24 Du point de vue des syndicats, qui ont défendu traditionnellement la sécurité du revenu des chômeurs, cette réorientation du régime implique que « le gouvernement subventionne les entreprises à même les coupures aux prestations », La Presse, le 13 décembre 1989 et le 22 octobre 1990.

25 Calculs effectués à partir des données fournies dans Canada. Bibliothèque du Parlement. Service de recherche, Le financement de l’assurance-chômage, BP-389F. C-611-11, 1994, p. ii.

26 Le taux de cotisation des salariés était de 2,25 $ par 100 $ de gains assurables pour les salariés (3,15 $ pour les employeurs). L’actuaire en chef de la Commission de l’assurance-emploi du Canada est d’avis que la cotisation des salariés pourrait être établie à 1,75 $ (2,45 $ pour les employeurs) sans que le régime soit déficitaire, La Presse, le 17 novembre 2001, p. An.

27 Canada, Emploi et Immigration Canada, L’assurance-chômage dans les années 1980, 1981, p. 112.

28 Ibid.

29 Ibid., p. III.

30 Canada, Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Rapport, vol. 3, MAP 1985, p. 676.

31 Ibid., p. 665.

32 Ibid., p. 664.

33 Ibid., p. 675.

34 Canada, Commission d’enquête sur l’assurance-chômage, Résumé du Rapport, 1986, p. 47.

35 Il s’agit d’un document de travail ainsi qu’un document d’information sur l’assurance-chômage. Voir Canada, ministère du Développement des ressources humaines, La sécurité sociale dans le Canada de demain, 1994 ; Canada, ministère du Développement des ressources humaines, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi, p. 1.

36 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi, p. 1.

37 Ibid., p. 18.

38 Ibid., p. 19.

39 Ibid., p. 60.

40 Leslie A. Pal, Canadian Unemployment Insurance and Public Policy, McGill-Queen’s University Press, 1988, p. 92-93, 165.

41 Leslie A. Pal, « Unemployment Insurance Revisited », p. 98.

42 Thomas Courchene, Social Canada in the Millenium, C.D. Howe Institute, 1994, p. 343-349.

43 Leslie A. Pal, Canadian Unemployment Insurance and Public Policy, p. 166-167.

44 Canada, Un système d’emploi pour le Canada du XXIe siècle Guide des dispositions législatives sur l’assurance-emploi, 1995, p. 1.

45 Globe and Mail, le 13 octobre 1994.

46 Voir Leslie A. Pal, Canadian Unemployment Insurance and Public Policy, p. 92.

47 Le Droit, le 9 février 1993.

48 Ibid., et La Presse, le 30 janvier 1993.

49 Le Droit, le 9 février 1993.

50 La Presse, le 24 mars 1993.

51 Ibid.

52 Le Devoir, le 13 mars 1993.

53 La Presse, le 29 janvier 1993.

54 La Presse, le 20 février 1993.

55 MacLean’s, le 3 octobre 1994.

56 La Presse, le 7 octobre 1994 ; Ottawa Citizen, le 12 décembre 1994.

57 La Presse, le 7 octobre 1994 ; Ottawa Citizen, le 12 décembre 1994.

58 Ottawa Citizen, le 17 novembre 1994.

59 Globe and Mail, le 13 juin 1995.

60 Communiqué ministériel, le 16 novembre 1994.

61 La Presse, le 5 décembre 1993.

62 La Presse, le 8 mars 1995.

63 Globe and Mail, le 13 octobre 1994.

64 La Presse, le 8 octobre 1994.

65 Globe and Mail, le 4 octobre 1994.

66 La Presse, le 8 octobre 1995.

67 Globe and Mail, le 20 octobre 1995.

68 Il faut noter toutefois que ce « Supplément » représente dans les faits une diminution des droits des prestataires qui élèvent une famille, pour qui le taux de prestations assurable était de 60 % jusque-là.

69 Le projet de loi prévoit que « le financement de la formation » (prêts et subventions de perfectionnement) pourrait être fait directement aux particuliers, aux provinces ou à des tierces parties, selon les disposition des ententes particulières conclues avec chacune des provinces, et seulement avec le consentement de ces dernières. Voir Canada, Un système d’emploi pour le Canada du XXIe siècle Guide des dispositions législatives sur l’assurance-emploi, 1995, p. 3.

70 Communiqué, le 6 décembre 1994.

71 Globe and Mail, le 11 décembre 1994.

72 Toronto Star, le 7 décembre 1994.

73 Globe and Mail, les 6 et 12 décembre 1994.

74 Canada, Emploi et Immigration, L’assurance-chômage dans les années 1980, 1981, p. 7.

75 Globe and Mail, le 13 octobre 1994. La règle d’intensité a été abolie en octobre 2000, soit seulement quelques années après son entrée en vigueur. Après cette date, les prestataires recevaient 55 « % de leur rémunération assurable (jusqu’à 80 % en ce qui concerne les parents à faible revenu). La proportion des prestations (prestations régulières et prestations aux pêcheurs) versées aux prestataires fréquents était demeurée stable depuis 1996 (à 40 %), ce qui indique l’absence d’un effet dissuasif quelconque auprès des chômeurs.

76 Canada, Un système d’emploi pour le Canada du XXIe siècle, p. 3 et 27-29.

77 Globe and Mail, le 30 novembre 1995.

Notes de fin

* Le 1er janvier 1995


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