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Le désengagement de l'État providence

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Nicole F. Bernier

2. La Sécurité de la vieillesse et les régimes de retraite

Texte intégral

  • 1 Joakim Palme, « Pension Rights in Welfare Capitalism », dans Pension Rights in Welfare Capitalism, (...)

1Depuis les années 1930, les pays de l’OCDE ont eu tendance à accroître massivement les droits des retraités, tant les droits futurs de la population active que ceux des personnes déjà retraitées1. C’est une tendance à laquelle le Canada n’a pas échappé, puisque ce qui caractérise le mieux ce système de retraite public et semi-privé n’est ni le « démantèlement » ni l’adoption d’un ensemble de mesures restrictives causant une érosion progressive des dépenses, mais plutôt une expansion marquée, et ce même depuis 1975. Sauf exceptions, les nombreuses mesures adoptées, tant fiscales que d’autre nature, favorisent une meilleure sécurité du revenu à la retraite à travers les différents programmes et la fiscalité. On constate un accroissement des dépenses réelles et relatives, causé bien sûr par l’élargissement des clientèles associé à l’évolution de la structure démographique, mais aussi à la pleine indexation des prestations des pensions publiques et à l’extension de certains droits.

2Étant donné l’importance relative de ce système « expansionniste » dans le filet de protection sociale, on peut avoir l’impression qu’étudier le désengagement en examinant surtout les pensions de retraite est une entreprise pour le moins... paradoxale. Pourtant, il y a eu des changements significatifs dans la composition des régimes de retraite depuis 1975, en particulier le recul progressif du seul programme universel de retraite existant, la Sécurité de la vieillesse (SV), et la transformation du type de droit que confère ce régime alors qu’on misait sur l’amélioration du Supplément de revenu garanti (SRG) pour cibler l’aide vers les retraités aux revenus les plus faibles. On constate un éloignement du principe d’universalité qui a caractérisé la SV entre 1952 et 1990 en faveur de l’accroissement du caractère résiduel du rôle de l’État. Plus précisément, le gouvernement fédéral a, jusqu’en 1990, garanti à tous les Canadiens un droit de citoyenneté conféré par l’âge, et ce quelle que soit la condition financière de ceux-ci. Tous les citoyens âgés de 65 ans et plus pouvaient compter sur des revenus mensuels « de remplacement », qui contribuaient à amortir la chute de leur niveau de vie à la retraite. Au cours des 30 dernières années, le gouvernement fédéral a voulu redéfinir le rôle des pensions publiques non contributives de façon à ne garantir qu’un revenu de base aux citoyens âgés dans le besoin. Cette orientation se démarque de celle qui aide les citoyens âgés à préserver leur niveau de vie antérieur à la retraite en fournissant à tous un socle de revenu.

  • 2 Voir John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism: Pension Policy in Canada », dans J. My (...)
  • 3 John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism », p. 100.

3Or, ce qui historiquement a caractérisé l’émergence de l’État providence moderne dans le domaine des pensions, c’est le passage d’une aide de subsistance destinée aux pauvres à un droit de citoyenneté conférant une prestation de vieillesse qui contribue à maintenir le niveau de vie à la retraite (sans toutefois le garantir)2. Il semble donc justifié d’interpréter ici la tendance inverse comme propre à la phase postexpansionniste, pour autant que l’on précise que celle-ci est distincte de celle qui a précédé l’État providence moderne, sous laquelle l’aide aux personnes âgées était avant tout une responsabilité familiale. Dans la phase postexpansionniste, l’État appuie les individus qui épargnent en vue de leur retraite, tant à travers l’épargne-retraite que les programmes publics et semi-privés de pensions. Donc, les individus — pour autant, bien entendu, qu’ils aient les moyens de s’en prévaloir — disposent d’un système de prévoyance-retraite relativement bien structuré. À cet effet, Myles faisait d’ailleurs remarquer que « la consolidation d’un État providence fondamentalement “libéral” ne devrait pas être confondue avec un retour au passé. De nouvelles formes d’“interventionnisme libéral” dans l’État providence mixte constituent une rupture très nette par rapport aux formes traditionnelles du libéralisme classique3. »

4Dans ce chapitre, nous voyons que le processus de désengagement de la sécurité du revenu des personnes âgées au Canada a été entravé par deux rigidités principales, à savoir l’universalité du régime, qui a assuré entre 1952 et 1990 un revenu à tous les Canadiens âgés de 65 ans et plus, quelle que soit leur condition financière, et l’indexation trimestrielle des prestations par rapport à l’indice des prix à la consommation. Ces deux dispositions ont représenté en quelque sorte un contrat moral à longue échéance entre l’État et les citoyens, garantissant à tous un revenu donné, en termes constants, à partir de 65 ans et jusqu’à la fin de leurs jours. Le contrat moral provient du fait que les pensions publiques ont une profonde influence sur des décisions importantes que les citoyens sont appelés à prendre au cours de leur vie active, comme leur niveau d’épargne ou le moment de prendre leur retraite. Par conséquent, un renversement brutal des droits de citoyenneté assurés aux personnes âgées est difficile à concevoir. Néanmoins, le gouvernement fédéral, poursuivant son désengagement, a élaboré des stratégies de longue haleine en vue de contourner, voire de dissimuler, ces dispositions, lesquelles représentaient le fruit de conjonctures passées et étaient le résultat d’un compromis politique historique dont les répercussions se manifestent encore jusqu’à ce jour. Ainsi, certaines dispositions du programme, qui semblent assurer l’intégrité de celui-ci, peuvent cesser d’être des obstacles au désengagement lorsque le gouvernement réussit à élaborer des stratégies et des orientations habilement concoctées.

5Nous présenterons d’abord certains points de repères concernant les pensions canadiennes, puis nous analyserons le contexte historique ayant conduit à l’universalité de la SV et de l’indexation trimestrielle des prestations. Ensuite, nous analyserons les stratégies et approches utilisées pour réduire les coûts anticipés et réorienter les objectifs fondamentaux du régime au cours des années 1980 et 1990, de même que l’impact de ces initiatives. Enfin, nous conclurons que la disparition de l’universalité de la SV en 1990 met en évidence le fait que les rigidités centrales d’un programme ne résistent pas toujours aux stratégies de désengagement.

Le profil du système canadien de retraite

  • 4 Selon les données pour l’année 1990-1991 citées par Elizabeth R. Reynolds, Income Security in Canad (...)

6Le système des pensions est le plus gros morceau de la sécurité du revenu au Canada. Les programmes non contributifs (la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti et l’Allocation au conjoint) représentent le quart des dépenses de sécurité du revenu au Canada (dépenses fédérales et provinciales combinées), contre 21 % pour les programmes contributifs publics (le Régime de pensions du Canada et le Régime des rentes du Québec). En d’autres termes, les pensions publiques comptent pour presque la moitié des dépenses canadiennes en matière de sécurité du revenu, contre le cinquième seulement pour l’assurance-chômage4. Et encore, cela ne tient pas compte des dépenses fiscales engagées pour appuyer l’épargne-retraite et les régimes semi-privés de pensions, dont les coûts réels sont peu évalués.

  • 5 Ce portrait des régimes de retraite est celui présenté par Statistique Canada, Programmes de revenu (...)

7Le système canadien de retraite comporte trois grandes catégories de régimes de retraite, selon qu’ils sont administrés ou parrainés par le gouvernement, les employeurs ou les particuliers5. Premièrement, le gouvernement administre ou parraine deux types de régimes : non contributif et contributif. Le régime non contributif est financé à même le fonds de revenus consolidés du gouvernement canadien et se compose de trois programmes : la Sécurité de la vieillesse (SV), le Supplément de revenu garanti (SRG) et l’Allocation au conjoint (AC). Depuis 1990, la SV est un programme quasi universel selon lequel les personnes âgées de 65 ans ou plus ont le droit de recevoir une prestation à condition d’avoir résidé au Canada pendant au moins 40 ans après l’âge de 18 ans. Les personnes dont le revenu net est très élevé doivent rembourser 15 % de leur revenu net dépassant le seuil établi à travers le régime fiscal. Le SRG est un supplément à l’intention des prestataires de la SV dont les revenus sont faibles ; l’AC est versée aux personnes à faible revenu de 60 à 64 ans qui sont mariées à un prestataire ou qui sont veuves. Le régime contributif est pour sa part formé de deux programmes aux caractéristiques très semblables : le Régime de pensions du Canada et le Régime des rentes du Québec (RPC-RRQ). Le RPC-RRQ s’adresse aux personnes qui occupent un emploi et englobe presque tous les travailleurs. La cotisation est obligatoire pour les personnes âgées de 18 ans et plus, le montant de celle-ci étant calculé en pourcentage des gains jusqu’à un maximum donné et étant également réparti entre l’employeur et le salarié.

8Cinq gouvernements provinciaux ainsi que les deux gouvernements territoriaux offrent également des programmes de revenu supplémentaire non contributifs aux personnes âgées peu fortunées. En 1995, l’Ontario versait un supplément maximal de 996 $ par an pour une personne seule ; le Manitoba, 446,40 $ ; la Saskatchewan, 1080 $ ; l’Alberta, 2350 $ ; la Colombie-Britannique, 591,60 $ ; le Yukon, 1200 $ ; et les Territoires du Nord-Ouest, 1620 $. Lors du recensement national de 1993, environ 250 000 Canadiens âgés recevaient des suppléments provinciaux ou territoriaux, pour une valeur totale annuelle de quelque 285 millions de dollars.

9Deuxièmement, les régimes parrainés par l’employeur comprennent des régimes enregistrés de pension (REP), qui sont financés par les employeurs et les salariés dans la plupart des cas, des régimes enregistrés d’épargne-retraite collectifs (REER collectifs), considérés comme faisant partie des gains des salariés mais exonérés d’impôts jusqu’à ce que le contribuable encaisse les sommes économisées, et des régimes de participation différée aux bénéfices (RPDB), auxquels seuls les employeurs cotisent. Ces trois régimes s’adressent essentiellement aux travailleurs et ont pour but de remplacer leur revenu d’emploi au moment de leur retraite.

10Troisièmement, les régimes parrainés par les particuliers, connus sous le nom de REER (régimes enregistrés d’épargne-retraite), offrent aux individus qui gagnent un revenu la possibilité d’épargner en vue de la retraite, s’ils le souhaitent. Un montant déterminé de cotisation à un tel régime, ainsi que les revenus de placement qui en découlent, sont exonérés d’impôts jusqu’à l’encaissement des sommes économisées.

  • 6 Ibid., p. 11-12.

11L’utilisation des régimes parrainés par l’employeur et parrainés par les particuliers est loin d’être généralisée, puisque les employeurs ne sont pas obligés d’offrir un régime semi-privé quelconque et que les travailleurs n’ont pas tous l’obligation de contribuer à l’un ou l’autre de ces régimes (REP, REER, RPDB). En 1993, 35 % des travailleurs seulement ont participé à un REP, le même pourcentage contribuant aux REER ; par ailleurs, 350 000 travailleurs ont participé à un RPDB en 1995. Ainsi donc, un peu moins de 60 % des personnes ayant rempli une déclaration d’impôts et âgées de 25 à 64 ans ont épargné en vue de leur retraite au moyen de l’un de ces régimes entre 1991 et 1993, et 40 % seulement l’ont fait chaque année6. Néanmoins, les trois catégories de régime exercent une relation complémentaire et interdépendante dans le système canadien de retraite. Une expansion de la portée des régimes contributifs ou des REER, par exemple, entraînera finalement une baisse des dépenses des programmes non contributifs, puisque cela contribuera à diminuer la dépendance envers le SRG.

12Dans le présent ouvrage, les régimes publics sont définis comme la SV-SRG-AC et le RPC-RRQ, tandis que les régimes semi-privés — ainsi nommés puisqu’ils sont encadrés et appuyés par les gouvernements fédéral et provinciaux, tant au plan légal que fiscal — sont définis comme les REP, RBPD et les REER individuels et collectifs.

L’universalité dans la structure des pensions

  • 7 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, L’Institut d’administration publique (...)
  • 8 James J. Rice, « Politics of Income Security: Historical Developments and Limits to Future Change » (...)

13Au milieu des années 1990, tout comme au début du siècle, les dispositions personnelles (par exemple l’épargne personnelle et la participation à un régime de l’employeur) étaient l’élément central du revenu de retraite, et ce en dépit de (ou conséquemment à) la mise en vigueur de tous les programmes publics et semi-privés de retraite au cours du XXe siècle. Les pensions canadiennes de retraite ont été marquées, depuis leur apparition jusqu’à aujourd’hui, par une vision selon laquelle l’individu est le principal responsable de son propre bien-être et, par conséquent, doit mériter au cours de sa vie active l’aide fournie à la retraite. Cette façon de voir, que Bryden désigne comme l’éthos de marché, s’apparente à celle qui a prévalu en Grande-Bretagne aux XVIIIe et XIXe siècles avec la loi élisabéthaine sur les pauvres et la réforme de 1834, bien que des lois et traditions comparables n’aient pas été largement adoptées au Canada, sauf au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Ecosse7. Elle privilégie l’individualisme et l’autosuffisance et se fonde sur l’idée que l’assistance fournie par l’État ne devrait pas encourager la dépendance, mais plutôt se limiter à fournir un secours aux nécessiteux8.

14Bien que l’on ait instauré un programme de retraite, la SV, caractérisée par l’universalité entre 1952 et 1990 et la quasi-universalité après cette date, l’éthos de marché, les valeurs libérales et l’idée de résidualité de l’aide étatique ont toujours prévalu dans le domaine des pensions canadiennes. L’idée de fournir à tous les retraités un salaire de citoyenneté permettant d’atteindre la sécurité du revenu de façon inconditionnelle n’a jamais été à l’ordre du jour. Et bien que la SV ait fourni des droits universels ou quasi universels, ces droits sont demeurés modestes, si bien que les citoyens aux revenus moyens et élevés dépendent fortement du RPC-RRQ ainsi que des dispositions semi-privées pour s’assurer une sécurité du revenu. L’universalité de la SV est le produit de forces historiques particulières, mais ne correspond pas aux préférences ayant entouré l’évolution des pensions canadiennes au XXe siècle.

L’universalité comme étape de parcours

  • 9 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 24.

15L’histoire est riche d’illustrations de la façon dont l’éthos de marché a entouré l’évolution des pensions. Par exemple, lorsqu’on commença à envisager des pensions publiques au début du XXe siècle, sir Wilfrid Laurier prétendit que les pensions non contributives n’étaient qu’une forme de charité publique qui découragerait l’épargne et encouragerait la fraude : « Demander purement et simplement qu’il y ait une pension de vieillesse, peu importe qu’un homme ait été économe ou prodigue, qu’il ait été sobre ou ivrogne, qu’il ait été un bon ou un mauvais citoyen, c’est aller plus loin que je serais disposé à le faire9. » Une vingtaine d’années plus tard, R. B. Bennett affirma que des pensions non méritées par des cotisations antérieures allaient détruire la fibre morale de la nation. En 1926, il déclarait :

  • 10 Ibid., p. 78.

Il n’y a rien de plus grave dans un nouveau pays que le fait pour les hommes de grandir avec l’idée ou la pensée qu’ils devront compter sur ce que nous appelons maintenant en Angleterre une indemnité. [...] [L]’habitude de l’épargne et de l’économie devrait être encouragée et inculquées aux gens, si nous voulons prendre place parmi les grandes nations du monde10.

  • 11 Les premières pensions de vieillesse ont été précédées par d’autres mesures fédérales. En 1908, la (...)
  • 12 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 118.

16C’est avec circonspection que l’on a adopté les premières pensions de vieillesse en 1927. Celles-ci visaient les personnes de 70 ans et plus dont les ressources individuelles et familiales étaient insuffisantes11, car on voulait éviter d’encourager la paresse et le manque de prévoyance. L’introduction d’un régime d’assurance sociale aurait correspondu davantage aux préférences du public que ce régime non contributif financé à même le Fonds consolidé. Des pensions contributives, en effet, auraient présenté l’avantage de lier directement le taux des cotisations à celui des prestations. Dès lors, si des revendications en vue d’augmenter les prestations voyaient le jour par la suite, elles impliqueraient automatiquement une hausse correspondante des cotisations12. Ainsi, ces pensions contributives auraient comporté un mécanisme interne de contrôle des dépenses.

17Toutefois, jusqu’au milieu des années 1960, trois facteurs ont empêché l’émergence d’un régime d’assurance public : (I) la bureaucratie ne possédait pas les capacités administratives nécessaires pour gérer un régime de ce type ; (2) les dirigeants devaient choisir une solution dont les effets seraient immédiats pour venir en aide aux personnes âgées dans le besoin, ce qu’un régime d’assurance ne permettait pas ; (3) l’action du gouvernement fédéral était limitée strictement par la division des pouvoirs prévue par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, ce qui l’a empêché jusqu’en 1951 de prélever un impôt spécifique, et jusqu’en 1962 de pouvoir envisager un régime d’assurance.

  • 13 Ibid., p. 77.
  • 14 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, University of British Columbia Press, 198 (...)

18Capacités administratives inadéquates. En 1924, un comité chargé d’étudier un éventuel régime public de retraite avait rejeté d’emblée les pensions contributives parce que les complexités administratives d’un tel régime (qui devait être fédéral-provincial de surcroît) apparaissaient insurmontables13. Les difficultés appréhendées étaient bien réelles, puisque l’administration des premières pensions de vieillesse, assurée et financée entièrement par les provinces, allait être chaotique. Du reste, la sélection du personnel se fit sur le mode du patronage plutôt qu’en fonction de critères de compétence, tels qu’une formation et une instruction adéquates, l’administration du programme étant assurée par des fonctionnaires mal payés et sans compétences particulières ; de plus, ils n’avaient aucune sécurité d’emploi et, par conséquent, ils n’occupaient pas leur poste très longtemps14.

  • 15 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 106-109.

19Au cours des années 1930 et 1940, à peu près tous les organismes qui ont avancé des solutions en vue d’améliorer les pensions favorisaient l’instauration d’un régime d’assurance : le ministère des Finances, l’Association des manufacturiers canadiens, la Commission Rowell-Sirois et la Commission de l’assurance sociale du Québec notamment. Les appuis à un régime universel étaient faibles. Seule la Cooperative Commonwealth Federation (CCF) défendit l’idée d’universalité ; elle se ravisa pour des raisons stratégiques et de dissensions internes, ne défendant plus que l’idée d’abaisser l’âge d’admissibilité15.

  • 16 Ibid., p. 119-120.

20Au début des années 1950, un certain nombre de groupes menèrent une campagne pour l’instauration d’un régime d’assurance. Effectivement, des groupes de personnes âgées, de concert avec certaines provinces, la Colombie-Britannique surtout, s’opposaient à l’idée que les prestataires éventuels du régime doivent faire état de leurs faibles ressources et considéraient que le montant des pensions était insuffisant, laissant un grand nombre de personnes âgées dans la pauvreté. Alors qu’on était à la veille de la réforme, les questions administratives refirent surface et modérèrent ces ardeurs. Car, bien qu’on ait nettement souhaité un régime d’assurance, on appréhendait les problèmes administratifs qu’un tel régime pourrait poser, tout en voulant se débarrasser du critère des faibles revenus16. La solution retenue en 1951 fut celle-ci : un régime universel modeste pour les 70 ans et plus, s’appliquant aussi aux personnes âgées de 65 à 69 ans ayant des ressources insuffisantes. Ce régime serait dorénavant financé (jusqu’en 1972) à partir d’un impôt spécifique et non plus à partir du Fonds consolidé.

21Les lacunes administratives ont perduré jusqu’au milieu des années 1960, époque à laquelle deux phénomènes contribuèrent à la modernisation de l’administration publique canadienne. Premièrement, la publication du rapport de la Commission Glassco en 1962 donna l’impulsion aux grandes réformes administratives qui allaient se produire au cours de cette décennie. Le mandat de cette commission royale, où siégèrent des consultants du secteur privé spécialisés en gestion ainsi que des cadres supérieurs d’entreprises, était de promouvoir l’efficacité de l’administration publique qui était confrontée à une explosion d’activités, de nouveaux ministères et de nouveaux programmes. La Commission avait pour devise « la gestion aux gestionnaires » ; elle préconisait un allégement des contrôles de la dotation et du financement, de façon à laisser aux gestionnaires des ministères un maximum de latitude décisionnelle. En définitive, on retint presque toutes les recommandations.

  • 17 Nicole Morgan, Implosion : analyse de la croissance de la Fonction publique fédérale canadienne (19 (...)

22Deuxièmement, toute une vague de jeunes diplômés universitaires bouillonnant d’énergie et d’idées déferla sur l’administration publique entre 1965 et 1975. Ces nouveaux diplômés contribuèrent au vent de réforme de l’administration fédérale, remarquable non seulement par l’expansion des activités gouvernementales mais aussi par l’utilisation de nouveaux procédés et outils de gestion, dont la budgétisation, la gestion par objectifs, l’évaluation des programmes et l’informatisation17. Ainsi, l’administration publique fédérale possédait-elle pour la première fois, grâce aux réformes et aux nouveaux talents, les capacités administratives nécessaires pour envisager un régime de retraite public de type assuranciel.

  • 18 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 118

23Besoins immédiats. Le choix du caractère non assuranciel des pensions de 1927 et 1952 a été déterminé aussi par le besoin de trouver une solution immédiate à une situation inadéquate. Au cours des années 1920, Mackenzie King croyait qu’un régime assuranciel était préférable en principe, mais qu’il ne pourrait pas venir en aide aux retraités dans le besoin à ce moment-là ni aux travailleurs proches de la retraite. Les pensions non contributives permettaient, disait-il, de répondre immédiatement aux besoins des retraités sans ressources et présentaient l’avantage de combler ce qu’il qualifiait d’« un des plus grands besoins de notre temps ». De plus, en 1951, à la veille de l’adoption de la Loi sur la sécurité de la vieillesse et de la Loi sur l’assistance-vieillesse, on considérait que le temps requis pour parvenir à la « maturité » d’un programme contributif avec cotisations et prestations afférentes aux gains causerait un retard dans l’abolition du critère des faibles revenus, dont tous voulaient se débarrasser sans délai18. Dans les deux cas, les effets bénéfiques d’un régime d’assurance comme solution à la pauvreté des aînés aurait pris trop de temps à être ressentis et ne pouvaient rejoindre tous les citoyens âgés.

  • 19 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 87-92.
  • 20 Les arguments constitutionnels représentaient un prétexte pour ceux qui, à l’instar de plusieurs sé (...)
  • 21 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 78

24Limites juridictionnelles. Lors de leur adoption initiale en 1927, les pensions non contributives présentaient un autre avantage non négligeable par rapport à un régime assuranciel : elles ne requéraient pas d’amendement constitutionnel pour permettre à Ottawa de prélever une cotisation spécifique. Or l’obtention d’un tel amendement promettait de donner lieu à de vifs débats à l’époque, puisque le Québec d’Alexandre Taschereau s’opposait à l’idée de pensions publiques et que les autres provinces n’y avaient manifesté aucun appui19. Bennett se ralliait à l’avis du sous-ministre de la Justice et du Sénat, en 1926, selon lequel le gouvernement fédéral n’avait pas les pouvoirs nécessaires pour prélever des cotisations20. Par contre, il entrevoyait la possibilité de subventionner des régimes provinciaux contributifs, tout en reconnaissant qu’il pourrait être ardu d’arriver à des ententes entre Ottawa et chacune des provinces21. Comme Guest le résume bien : « Des deux options devant lesquelles se trouvait le Canada en 1925 — le type de régime sans contributions et le type avec contributions, ou assurance sociale —, la première promettait de susciter moins de désagrément politique et social que la dernière. »

  • 22 Cette disposition s’est révélée d’une importance décisive lors de l’adoption du RPC-RRQ en 1965-196 (...)
  • 23 Voir Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 124-125 et p. 201-203 ; Canad (...)

25Il y eut deux amendements constitutionnels pour permettre à Ottawa d’effectuer des prélèvements en vue d’instaurer des pensions contributives. En 1950, l’article 95A reconnaissait en effet au Parlement canadien le droit d’adopter des lois en matière de pensions de vieillesse au Canada et lui permettait notamment de percevoir un impôt spécifique (non versé au Fonds consolidé). Il prévoyait aussi qu’aucune des lois fédérales ne pourrait entraver le fonctionnement des lois provinciales en relation avec les pensions de vieillesse22. En 1962, Diefenbaker obtint un autre amendement lui permettant d’envisager un régime contributif de type assuranciel, c’est-à-dire avec prestations afférentes aux gains. Cet amendement élargissait l’autorité du gouvernement fédéral de façon à lui permettre de verser des prestations supplémentaires, y compris des prestations de conjoint survivant et d’invalidité, indépendamment de l’âge des prestataires23.

  • 24 Les pensions maximales, conditionnelles à un examen des ressources, ont été fixées initialement à 2 (...)
  • 25 Les premières pensions de vieillesse, malgré leur médiocrité relative, représentent une étape impor (...)
  • 26 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 126.

26Les capacités administratives fort limitées, l’impératif d’une solution immédiate au problème de la pauvreté des retraités ainsi que les obligations constitutionnelles expliquent donc l’introduction initiale des pensions non contributives en 1927 et l’introduction des pensions universelles en 1952, en dépit des préférences sociétales pour un régime assuranciel. Par contre, l’éthos de marché a exercé une influence en limitant la générosité de l’aide fournie. Les pensions de 1927 ont été établies à un seuil très bas, de beaucoup inférieur à celui d’autres pays, même libéraux, comme les États-Unis ou la Grande-Bretagne. Les montants prévus, 20 $ par mois, et conditionnels à des ressources insuffisantes, étaient minimes et ne garantissaient même pas un niveau de subsistance24. De même, l’âge pour recevoir la pension complète a été fixé à 70 ans jusqu’en 1965, alors qu’il était de 65 ans aux États-Unis et en Grande-Bretagne au cours des années 193025. Après la réforme de 1952, le niveau des prestations était toujours très bas, soit 40 $ par mois. Toutefois, de nouvelles clientèles s’ajoutèrent au programme, les 65-69 ans y devenant admissibles sous condition de ressources insuffisantes26.

L’universalité en question

  • 27 Grâce notamment à l’instauration du principe du mérite de même qu’à l’utilisation de nouvelles tech (...)
  • 28 Ce qui avait prédominé jusque-là, c’étaient des préoccupations sociales, comme en témoignent notamm (...)
  • 29 Ce programme assujettissait les individus à un examen du revenu annuel et devait être temporaire de (...)
  • 30 À partir de cette année-là, les non-adhérents à un REP pouvaient verser 10 % de leur revenu jusqu’à (...)

27Au cours des années 1950 et 1960, plusieurs conditions allaient changer. On allait mettre en place un socle de revenu pour les personnes âgées grâce aux pensions universelles, adopter deux amendements constitutionnels élargissant les possibilités d’intervention du gouvernement fédéral dans le domaine des pensions et moderniser les administrations publiques27. Tout un ensemble de mesures et d’outils de retraite publics, semi-privés et même privés allaient être mis en place pour prévenir la pauvreté des retraités28. Outre la SV (1952), en effet, on vit s’installer le RPC-RRQ (1965-1966), le SRG (1967)29, l’Allocation au conjoint (1975), ainsi que certains suppléments provinciaux pour les retraités ayant de faibles ressources et plusieurs dispositions personnelles semi-privées comme les REER (1957)30 ou les régimes d’employeur, voire privées (produits d’épargne offerts par un réseau fiable d’institutions financières). Ces nouvelles dispositions permettaient d’envisager avec réalisme, pour l’avenir, une dépendance moindre envers la SV et le SRG, ainsi qu’une réduction de la pauvreté des personnes âgées. En réalité, les conditions qui avaient justifié la mise en œuvre des pensions de vieillesse et la réforme de 1952 s’étaient dissipées vers 1975, l’existence d’une prestation universelle apparaissant moins justifiée et moins indispensable avec le climat d’austérité budgétaire qui s’installait.

  • 31 Henry J. Pratt, Gray Agendas: Interest Groups and Public Pensions in Canada, Britain, and the Unite (...)

28Dans ce contexte, la préoccupation de réduire l’universalité des programmes refit surface, de même que l’idée d’instaurer des mesures de récupération fiscale et de garantir un revenu minimum aux plus pauvres. Déjà à la fin des années 1960, on commençait à insister sur l’inefficacité du programme universel pour enrayer la pauvreté. En 1968, par exemple, le nouveau gouvernement de Trudeau avait clairement indiqué son désir de réduire l’universalité et de mettre l’accent sur la sélectivité de l’aide gouvernementale et sur les contributions personnelles. Évoquant la question des programmes universels, Trudeau avait indiqué sans équivoque qu’il ne voulait plus « de ce genre de truc gratuit31 ».

  • 32 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 88-89; Christopher Leman, The Collapse of (...)

29Dans la même veine, le rapport du comité spécial du Sénat sur le vieillissement avait conclu deux ans plus tôt que les mesures d’assistance existantes ne satisfaisaient pas les besoins des personnes âgées et recommandait un revenu garanti aux 65 ans et plus. Cette recommandation allait être retenue et contribuer à l’adoption du SRG cette année-là. En 1968, le Conseil économique du Canada avait quant à lui souligné, dans son rapport annuel, que le problème de la pauvreté était grave et il proposait d’étudier les possibilités de récupération fiscale ainsi que les autres formes de revenu garanti. Ce rapport allait avoir des répercussions considérables auprès du public et provoquer la mise en place d’un autre comité sénatorial spécial, sur la pauvreté cette fois, entre 1968 et 1971. Les recommandations du comité sénatorial sur la pauvreté étaient semblables à celles du comité du Sénat sur le vieillissement : l’élimination du critère de faibles revenus et l’instauration d’un système ambitieux de revenu garanti comme moyen privilégié pour combattre la pauvreté. Plus particulièrement, on proposait de remplacer les programmes universels de SV et d’allocations familiales par une récupération fiscale32.

  • 33 Ce document proposait l’instauration d’un revenu minimum garanti touchant l’ensemble du système de (...)
  • 34 Voir Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 182-182-197 ; Rodney S. Haddow, P (...)

30À partir de cette époque, l’universalité des programmes, y compris celle de la SV, allait constamment être remise en cause, comme en témoignent notamment les travaux menant à la rédaction du livre blanc Income Security for Canada en 197033 et du livre orange Document de travail sur la sécurité sociale au Canada, en 1973, ainsi que ceux de l’influente commission (québécoise) Castonguay-Nepveu en 1971, de la Révision de la sécurité sociale (fédérale-provinciale) entre 1973 et 1975 et des commissions Macdonald (1985) et Forget (1986)34. Il n’y avait pas de consensus sur les modalités proposées (financement, livraison des suppléments, harmonisation des différents programmes), mais tous les documents proposaient, comme solution à la pauvreté, l’instauration d’une forme ou d’une autre de système de revenu garanti et d’imposition négative sur le revenu.

31Ainsi, la SV apparaissait moins nécessaire dans le système de revenus de retraite, en particulier au moment où s’amorçait une crise des finances publiques. Les solutions envisagées par les commissions d’étude, les comités sénatoriaux et les partis au pouvoir s’inscrivaient dans le sillon historique des valeurs qui avaient entouré le développement des pensions canadiennes de retraite, où l’on insistait sur la responsabilité individuelle et la résidualité de l’aide étatique.

L’indélogeable régime : universalité et indexation

32En dépit de ces orientations plus libérales que le gouvernement fédéral souhaitait donner à la SV, les conjonctures produisirent l’effet inverse. Au cours des années 1970 en effet, le Nouveau Parti démocratique (NPD) exerça, en tant que tiers parti, une influence considérable sur l’orientation de la SV et des allocations familiales, contribuant à retarder de plusieurs années l’apparition d’initiatives gouvernementales telles que l’abolition de l’universalité, l’instauration de transferts sélectifs visant à garantir un revenu minimum et l’instauration de mesures de récupération fiscale progressive.

33La Révision de la sécurité sociale (fédérale-provinciale) entre 1973 et 1975 avait comme objectif, au départ, d’établir les bases d’une réforme des programmes de sécurité du revenu. Le NPD tenait à l’universalité des pensions de vieillesse et des allocations familiales, et même à une expansion de ces programmes plutôt qu’à une redéfinition des droits telle que les libéraux l’envisageait. Le leader Stanley Knowles avait très clairement laissé entendre qu’il offrirait son appui au gouvernement libéral (nécessaire pour sa survie puisqu’il était minoritaire depuis l’élection de 1971) si celui-ci augmentait immédiatement la SV de façon substantielle. En outre, Knowles encouragea les libéraux à mettre l’accent sur les programmes universels pendant la Révision.

  • 35 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 84-196 ; A. W. Johnson, « Canada’s Social (...)

34En réponse à ces pressions, la Révision changea les priorités qu’elle s’était données dans le livre orange et fit porter ses travaux sur la SV et les allocations familiales. Les libéraux, qui avaient, dès la fin des années 1960, annoncé leur intention de mieux cibler les programmes, durent se raviser, en 1973, et assurer non seulement le maintien de l’universalité de la SV, mais aussi une augmentation substantielle des prestations et leur pleine indexation tous les trimestres plutôt que tous les ans35.

  • 36 Statistique Canada, L’observateur économique canadien Supplément historique, cat. no 11-210-XPB, (...)

35Or ce compromis allait avoir des répercussions sur l’orientation du régime. Le maintien de l’universalité garantissait que les clientèles visées par le régime demeuraient intactes. L’indexation complète par rapport à l’indice des prix à la consommation allait pour sa part continuer de protéger le régime contre une érosion de la valeur des prestations. Rétrospectivement, on peut constater que cette disposition a protégé le régime d’une érosion très rapide entre 1973 et 1982, alors que le taux d’inflation fluctuait entre 7,5 % et 12,4 % par an. Par la suite, l’indexation complète continua de protéger le régime d’une érosion significative, le taux d’inflation variant de 3,9 % à 5,7 % entre 1983 et 1991, et de 0,2 % à 2,1 % entre 1992 et 199536.

36Dorénavant, le maintien de l’universalité du régime et de la pleine indexation de la SV, qui se faisait maintenant tous les trois mois plutôt que tous les ans, préservait l’intégrité du régime, et ce bien que l’orientation souhaitée ait été d’en restreindre la portée. Grâce à un compromis historique des dirigeants libéraux avec l’opposition néodémocrate, l’universalité et l’intégrité de la SV apparaissaient désormais acquises.

Le désengagement depuis 1975

37Pendant qu’il effectuait ce compromis, le gouvernement fédéral mettait en place des dispositifs et stratégies de désengagement qui visaient à réduire l’importance de la SV pour la sécurité des personnes âgées.

Le désengagement « systémique »

38Les libéraux avaient été contraints de maintenir l’universalité et l’intégrité de la SV en 1973 et même d’en améliorer les prestations. Il n’empêche qu’une réorientation pratiquement imperceptible pour les électeurs, mais conforme aux intentions exprimées par le chef du gouvernement libéral dès la fin des années 1960, allait commencer à se produire à partir du milieu des années 1970. Depuis cette date, la SV, programme universel déjà modeste, a été marginalisée de plusieurs façons dans l’ensemble des programmes de retraite, aussi bien par rapport au RPC-RRQ que par rapport aux autres régimes et dispositions de retraite semi-privés. Ces derniers ont été améliorés à plusieurs reprises, tandis que la SV était assujettie à des mesures restrictives.

  • 37 De 1983 à 1993, la proportion de la population active ayant contribué aux REER a presque doublé, pa (...)
  • 38 June Dewetering, La réforme des stimulants fiscaux à l’épargne-retraite, Bulletin d’actualité 89-4F (...)
  • 39 Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 13.

39D’abord, le secteur semi-privé a connu une forte expansion, grâce en particulier à la réforme des stimulants fiscaux à l’épargne-retraite, en 1991, qui a provoqué une croissance phénoménale des REER37. La réforme de 1991 visait à corriger les inégalités dans le traitement fiscal des individus participant aux différents modes d’épargne-retraite (RPA, RPDB, REER)38. Mais, surtout, elle prévoyait des plafonds fortement majorés de cotisations aux RPA et aux REER atteignant jusqu’à 18 % des gains salariaux. Cette année-là, les cotisations maximales aux REER allaient faire un bond remarquable, passant de 7500 $ à 11 500 $. Autre amélioration : la réforme permettait aussi de reporter pendant sept ans les marges inutilisées des droits de cotisations à un REER. Grâce à cette réforme, le montant des cotisations aux REER allait s’accroître de 70 %, atteignant le chiffre de 19,2 milliards de dollars, entre 1990 et 199339.

  • 40 Si bien qu’entre 1983 et 1993, la part du revenu des personnes âgées de 65 ans ou plus provenant de (...)
  • 41 Grâce à une mesure visant à assouplir le versement des prestations, adoptée en 1984 (RRQ) et 1987 ( (...)
  • 42 Avec ces mesures, les prestations de retraite ne représentaient que 65 % des prestations payées au (...)
  • 43 Voir Statistique Canada. Perspectives, cat. no 75-001, automne 1993, et l’encadré intitulé « Pensio (...)
  • 44 www.cpp-rpc.gc.ca/rates/1999_f.html

40Le secteur public a également connu une expansion grâce à l’augmentation du nombre de cotisants au RPC-RRQ40. Ce dernier vise toujours, comme lors de sa conception, un taux de remplacement du revenu de 25 % à la retraite pour ceux qui ont contribué pleinement au régime pendant leur vie active. Toutefois, il a connu une expansion : les cotisants ont acquis au fil des ans plus de droits envers le régime et ont été plus nombreux à atteindre l’âge de la retraite ; le nombre de cotisants a augmenté grâce surtout au taux d’activité croissant des femmes ; enfin, au cours des années 1980, certaines mesures visant à assouplir les conditions du versement des prestations ont été adoptées. Sauf exception41, ces dernières ont alourdi encore les charges du programme et contribué à une hausse des cotisations. On pense à l’augmentation des prestations d’invalidité qui sont passées de 91,06 $ à 242,95 $ entre 1986 et 1987, au maintien des prestations de survivant lorsqu’il y a remariage et au paiement d’une double prestation aux enfants dont les deux parents meurent ou deviennent invalides42. Entre 1987 et 1996, le taux des cotisations au RPC-RRQ a été majoré de 0,2 % par an (réparties également entre les employeurs et les salariés), alors qu’il n’y avait pas eu d’augmentation pendant 21 ans, soit depuis l’inauguration du régime en 1966. Selon les termes convenus en 1991, le taux des cotisations devait passer de 5,6 % en 1996 à 10,1 % en 201643. Toutefois, les gouvernements fédéral et provinciaux ont choisi, lors du renouvellement de l’entente en 1996, d’accélérer de beaucoup la hausse annuelle des cotisations. Ils souhaitaient ainsi capitaliser le régime en prévision des charges accrues occasionnées par la retraite des baby-boomers. En 2002, le taux annuel des cotisations se situait déjà à 9,4 % et il devrait passer à 9,9 % en 200344.

41Ainsi, bien que le RPC-RRQ vise toujours un taux de remplacement du revenu de 25 %, c’est par la voie de l’expansion plutôt que des restrictions qu’on a résolu — et qu’on tente toujours de résoudre — les tensions du régime.

42Pendant qu’il y avait amélioration de ces régimes, les dépenses du SV-SRG-AC, en dollars constants de 1992, continuaient de croître, mais à un rythme modéré. Le tableau 3 indique que les dépenses par bénéficiaire de la SV, en dollars constants, sont passées de 8,7 milliards de dollars à 15,6 milliards de dollars entre 1975-1976 et 1994-1995, ce qui représente une croissance de 2,6 %. Cette augmentation est attribuable à des hausses de prestations consenties au milieu des années 1970, après la Révision de la sécurité sociale, ainsi qu’à l’entrée en vigueur, en 1975, du programme d’Allocation au conjoint (AC). On notera aussi, parallèlement, une baisse des dépenses par bénéficiaire de la SV, toujours en termes réels, entre 1985-1986 et 1994-1995. Celle-ci, de l’ordre de 6,4 %, est attribuable au fait que les personnes âgées dépendent moins du SRG et de l’AC (voir détails plus loin), ainsi qu’à la récupération fiscale, depuis 1990, d’une partie ou de la totalité du montant des prestations que reçoivent les personnes âgées aux revenus élevés.

Tableau 3. Dépenses pour les programmes de pensions publiques non contributives (Sécurité de la vieillesse, Supplément de revenu garanti et Allocation au conjoint), en dollars constants de 1992 et pourcentage, de 1975-1976 à 1994-1995 (années choisies)

Tableau 3. Dépenses pour les programmes de pensions publiques non contributives (Sécurité de la vieillesse, Supplément de revenu garanti et Allocation au conjoint), en dollars constants de 1992 et pourcentage, de 1975-1976 à 1994-1995 (années choisies)

Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques sur la sécurité sociale 1970-1971 à 1994-1995, cat. no MP90-2-17-1995.

  • 45 Statistique Canada, Développement des ressources humaines, Analyse stratégique et statistique, Stat (...)
  • 46 Canada, ministère des Finances, La prestation aux aînés : assurer l’avenir, Budget 1996, p. 21.

43En somme, entre 1975 et 1994, il y a eu une augmentation de 2,6 % des dépenses par bénéficiaire, en termes réels, pour les pensions non contributives. Toutefois, entre 1985 et 1994, on constate une baisse de 6,4 % de ces mêmes dépenses. Ce qu’il importe de retenir ici, c’est que depuis le milieu des années 1980, les pensions publiques se sont transformées en faveur des régimes contributifs plutôt que non contributifs. Entre 1983 et 1994, les prestations versées au titre du RPC-RRQ ont plus que quadruplé, passant de 4,7 à 19,6 milliards de dollars, tandis que les prestations versées au titre de la SV-SRG ont seulement doublé, passant de 10 à 20 milliards de dollars45. En 1996, le RPC-RRQ allait verser 22 milliards de dollars de prestations, soit un montant équivalent à celui versé au titre du SV-SRG46.

  • 47 Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 110.

44Certaines dispositions structurelles du régime des pensions de vieillesse permettent d’expliquer le déclin relatif des pensions non contributives, au fil des ans, dans le régime public de pensions de retraite. Le tableau 4 indique que les personnes âgées dépendent moins du SRG et de l’AC. En 1984, 49,6 % des prestataires de la SV recevaient aussi le SRG, contre 39,8 % dix ans plus tard. De même, une part plus faible des prestataires du SRG recevaient les prestations maximales, soit 23,7 % au début de la période, contre 15,4 % à la fin. Les dépenses effectuées pour le SRG représentaient 25,1 % des dépenses totales du SV-SRG-AC en 1984, contre 22,5 % dix ans plus tard. Cette moindre dépendance a contribué à réduire les pressions financières sur les pensions publiques non contributives47. Or (pour en revenir à la case de départ) si les personnes âgées dépendent moins du SRG, qui est un programme sélectif à l’intention des personnes à faibles revenus, c’est grâce au fait que le RPC et le RRQ versent des prestations plus considérables qu’ils ne le faisaient durant les années suivant l’entrée en vigueur de ce Régime. Effectivement, la valeur des prestations du RPC-RRQ que reçoit un individu est déterminée par ses cotisations antérieures. Donc ceux qui ont cotisé pendant 30 ans au Régime reçoivent des montants supérieurs à ceux qui n’ont cotisé que pendant trois ans.

Tableau 4. Dépenses totales et relatives pour les programmes de la Sécurité de la vieillesse, du Supplément de revenu garanti et de l’Allocation au conjoint, et données sur les clientèles, 1984,1989 et 1994

1984

1989

1994

Sécurité de la vieillesse (millions $) ( %)

8 077
72,7

11 579
72,9

15 403
75,4

Supplément de revenu garanti (millions $) ( %)

2 792
25,1

3 851
24,2

4 587
22,5

Allocation au conjoint (millions $) ( %)

245
2,2

464
2,9

431
2,1

Bénéficiaires du SRG recevant les prestations maximales ( %)

23,7

18,1

75,4

Bénéficiaires de l’AC recevant les prestations maximales ( %)

9,0

10,5

7,9

Bénéficiaires du SRG/Bénéficiaires de la SV ( %)

49,6

45,4

39,8

Source : Calculs effectués par l’auteure à partir des données publiées par Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada : un aperçu statistique ; cat. no 74-507-XPB, 1996, tableau 5-2, p. 113.

45En d’autres termes, la « maturité » plus grande du RPC-RRQ fait en sorte que les retraités ont acquis plus de droits au cours des dernières années.

  • 48 John Burbridge, Social Security in Canada : An Economic Appraisal, Étude fiscale canadienne no 79, (...)
  • 49 Calculs faits à partir des données se trouvant dans Statistique Canada, L’observateur économique ca (...)

46Une disposition technique obscure, pour les profanes du moins, a occasionné un recul progressif de la SV dans le système de revenus de retraite. Il est vrai que l’indexation trimestrielle des prestations de la SV au taux de l’indice des prix à la consommation depuis 1973 a permis au programme d’éviter une érosion rapide et qu’elle représente un gain majeur assurant le maintien du programme. Toutefois, les prestations du RPC-RRQ sont indexées aux salaires48. Or, entre 1965 et 1995, l’indice des prix a augmenté de 5,6 % par année en moyenne, tandis que celui des salaires augmentait de 9,5 %49. En fait, les salaires ont crû plus rapidement que les prix et il n’y a pas eu d’augmentations discrétionnaires des prestations de la SV depuis le milieu des années 1970. Cette orientation a été d’autant plus marquée que le RPC-RRQ approchait de sa vitesse de croisière d’année en année, et donc que ce programme connaissait déjà une croissance rapide indépendamment de cette disposition.

47À cause de ces dispositions structurelles du régime des pensions de vieillesse, le programme universel a donc été marginalisé « automatiquement », c’est-à-dire sans que le gouvernement fédéral ait besoin de modifier la SV. En même temps, il améliorait les autres programmes de retraite. Bref, les dispositions structurelles et orientations gouvernementales ont eu pour effet de marginaliser la place de la SV, seul programme universel, dans le régime de pensions de retraite au fil des ans.

Le désengagement programmatique

  • 50 Ibid., p. 43.

48En plus d’être marginalisée « automatiquement » dans l’ensemble des programmes de retraite, la SV a été la cible d’initiatives de désengagement visant à l’abolition éventuelle des droits de citoyenneté conférés par l’âge (ou salaire de retraite). Depuis le début des années 1980, le gouvernement fédéral a poursuivi des efforts de façon à restreindre la portée de la SV, à bonifier les autres outils et à cibler les transferts gouvernementaux non liés aux gains vers les clientèles aux faibles ressources. Il a effectué quatre grandes tentatives de désengagement de la SV. En 1983 et 1984, les prestations, qui étaient indexées trimestriellement sur l’indice des prix à la consommation depuis 1973, ne devaient plus l’être que pour un maximum de 6 % et 5 %, respectivement, au cours de ces deux années ; le SRG devait continuer pour sa part à être pleinement indexé, de façon, disait-on, à protéger les personnes à faibles revenus. Toutefois, comme celles-ci recevaient aussi la SV, elles subissaient une perte de revenus dans les faits. Ces mesures n’auront pas eu d’incidence, puisque le taux d’inflation a été inférieur à celui à partir duquel les prestations ne devaient plus être indexées. Il fut de 5,7 % en 1983 et de 4,4 % l’année suivante50. En 1985, le gouvernement fédéral tenta de limiter l’indexation de la SV à 3 % sous le taux d’inflation, mais il dut faire marche arrière devant une opposition spectaculaire et bien organisée. En 1989, il est revenu à la charge, avec l’adoption d’une disposition de récupération fiscale qui prévoyait le remboursement de 15 % des prestations dépassant le seuil établi pour le revenu net, jusqu’à concurrence du montant de la SV. Pour la première fois, l’universalité du programme était atteinte, ce qui marquait un tournant décisif. La récupération fiscale « rampante » est la première mesure active de retrait qui ait été fonctionnelle ; elle a mis fin à l’universalité du programme sans susciter de grands remous. Pour la première fois, le gouvernement fédéral a réussi à mettre en place une mesure efficace de dissimulation. Bien qu’elle ait eu des effets minimes au départ, c’était une mesure anticipant sur la sélectivité du régime de la SV-SRG annoncée en 1996, qui devait entrer en vigueur en 2001.

  • 51 Maclean’s, le 20 avril 1998, vol. III, no 16, p. 12-13.

49En 1996, enfin, le gouvernement fédéral annonça la Prestation aux aînés. Le programme visait à contrôler les dépenses des pensions publiques non contributives en prévision des pressions démographiques et financières à venir. Il devait cibler les ressources sur les citoyens âgés à revenus modestes ou faibles, et exclure les autres, partiellement ou totalement. Comme en 1985, le gouvernement fédéral dut faire marche arrière au milieu de 1998, c’est-à-dire trois ans avant l’entrée en vigueur de la réforme, succombant cette fois aux pressions peu médiatisées d’une coalition s’opposant à la réforme et organisée au départ par un groupe d’investisseurs-experts51.

  • 52 La PA devait préserver les droits des prestataires dont le revenu de couple est inférieur à 40 000  (...)

50Bien que la PA ait été abandonnée, il importe de noter que, comme la mesure de récupération fiscale adoptée en 1989-1990, elle devait rendre les prestations conditionnelles aux ressources des bénéficiaires. Elle était conçue de manière à protéger les personnes âgées recevant des revenus faibles ou modestes et à diminuer les transferts progressivement jusqu’à l’élimination complète pour les contribuables recevant des revenus moyens ou élevés52. Elle était toutefois d’une portée beaucoup plus large puisqu’elle devait toucher non plus seulement un segment précis de retraités aux revenus très élevés, mais bien l’ensemble des retraités dont on n’acceptait d’exclure que les faibles revenus. Avec la PA, non seulement les seuils de revenus récupérables de façon progressive devaient-ils être beaucoup plus bas qu’avec la récupération fiscale effectuée depuis 1990, mais ils devaient aussi tenir compte du revenu des couples plutôt que du revenu individuel, diminuant ainsi les transferts à un grand nombre de ménages. En conséquence, l’ensemble des couches économiques moyennes devait être atteint par cette mesure qui permettait de faire des économies beaucoup plus considérables que la récupération fiscale effectuée antérieurement. La prise en compte du revenu des couples signifiait qu’une grande partie de la réduction des dépenses devait être assumée par les couples dont les revenus combinés sont répartis de façon inégale. Enfin, la PA devait être séparée complètement du système fiscal, si bien que les prestations auraient été calculées en fonction des revenus de l’année antérieure et non récupérées au cours de l’année ultérieure.

51Bien que trois des quatre initiatives de désengagement programmatique se soient soldées par un échec, il importe de retenir ce qui suit. L’importance de la SV, seul programme universel, a été marginalisée « automatiquement » par rapport aux autres programmes de retraite depuis le milieu des années 1970. Le gouvernement fédéral a poursuivi en même temps des efforts pour contrôler la croissance des coûts du programme, depuis le milieu des années 1980, ce qui a commencé à porter fruit au tournant des années 1990. Ainsi, en dépit des échecs de la « haute politique » de la SV, une combinaison de dispositions structurelles et d’initiatives de désengagement programmatique a eu pour effet de marginaliser l’importance du régime universel dans le régime des pensions de retraite au cours de la période observée.

Terrain politique

52En d’autres termes, l’universalité a été éliminée alors qu’elle était apparue comme une caractéristique indélogeable et garante de l’intégrité de la SV. Les orientations systémiques que le gouvernement fédéral a poursuivies permettent de comprendre ce phénomène, mais les stratégies de désengagement programmatique sont tout aussi importantes. Le gouvernement fédéral a, en effet, conçu des stratégies de mise en œuvre du désengagement programmatique qui tenaient compte du terrain politique particulier des pensions de vieillesse.

53Par rapport aux autres programmes de sécurité du revenu, la SV se caractérise par une forte concentration des pouvoirs. Le programme est entièrement sous juridiction fédérale et n’a pas donné lieu à la mise en place de programmes parallèles administrés par les provinces. Par rapport au Régime des pensions du Canada, qui doit être coordonné avec le Régime des rentes du Québec, ou encore aux allocations familiales, qui doivent tenir compte de deux variantes provinciales (le Québec et l’Alberta administrant leur propre programme), la SV dépend beaucoup plus largement des pouvoirs centraux. En même temps, le système parlementaire offre, sauf exception, peu de contrepoids aux mesures mises de l’avant par le gouvernement au pouvoir. Cette double concentration du pouvoir, verticale et horizontale, donne une grande marge de manœuvre au gouvernement fédéral pour poursuivre le désengagement à l’intérieur de ce programme, même si elle est pondérée par l’imputabilité directe de ses initiatives.

  • 53 Le rôle dominant du ministère des Finances pour la réglementation des politiques fiscales, sociales (...)

54Comme nous le verrons en détail plus loin, le processus décisionnel entourant la SV se caractérise également par son opacité. Il est contrôlé par le gouvernement fédéral, sous l’égide du ministère des Finances, bien qu’il relève formellement du ministère du Développement des ressources humaines53. Sauf exceptions, il y a peu d’interaction publique entre le gouvernement fédéral et les clientèles, les groupes sociaux, les partis d’opposition ou même les provinces, et ce tant en amont qu’en aval des décisions. Contrairement aux autres régimes de retraite et aux autres programmes de sécurité du revenu, les grandes orientations de la SV ne sont pas discutées publiquement lors de comités parlementaires ou d’audiences de consultations publiques par exemple et depuis l’amorce « active » du désengagement à la fin des années 1980. Lorsqu’il y a adoption de mesures restrictives, celles-ci sont simplement annoncées par le ministre des Finances dans le discours du budget, sans consultations publiques formelles au préalable.

  • 54 George Perlin, « The Constraints of Public Opinion: Diverging or Converging Paths », dans Keith G. (...)
  • 55 Maclean’s, le 10 juillet 1995, vol. 108, no 28, p. 16.
  • 56 Ibid.

55Les pouvoirs et la grande marge de manœuvre apparente du gouvernement fédéral sont circonscrits par l’opinion publique, qui tient à préserver les pensions de vieillesse. En 1994, un sondage national qui proposait différentes façons de réduire le déficit a révélé que la vaste majorité des répondants (84 %) s’opposait à l’idée de réduire le montant des pensions versées aux citoyens âgés. Par comparaison, seulement 36 % des répondants étaient contre une réduction des dépenses d’aide sociale et quelque 43 % s’opposaient à une baisse des dépenses de l’assurance-chômage54. À l’opinion publique favorable à la préservation des pensions de vieillesse s’ajoute une clientèle et des intérêts capables de se mobiliser efficacement. En 1995, un stratège libéral confiait que « rien n’effraie plus un politicien qu’un citoyen âgé55 ». Dans la même veine, Keith Banting faisait remarquer qu’à l’exception de la question de l’unité nationale, la réforme des pensions était sans doute l’entreprise politique la plus risquée au pays56.

56Le désengagement de la SV est à la fois visible et complexe. Il est visible parce que la SV verse à tous les citoyens âgés de 65 ans et plus des prestations mensuelles qui représentent pour la plupart une source vitale de revenus. En même temps, il est complexe parce que la SV fait partie d’un dispositif de pensions de retraite plus large comprenant d’autres programmes publics (Supplément de revenu garanti, Allocation au conjoint, Régime des pensions du Canada, Régime des rentes du Québec, suppléments provinciaux) et semi-privés (Régimes enregistrés d’épargne-retraite et Régimes enregistrés de pensions), ainsi que des dispositions fiscales spécifiques. En fusionnant divers programmes ou dispositions, le gouvernement fédéral profite du fait que l’ensemble des citoyens n’a pas nécessairement une compréhension adéquate des répercussions véritables des initiatives étatiques sur leur situation individuelle.

57Ainsi, grâce à son emprise sur le processus décisionnel et la complexité du domaine des pensions, le gouvernement fédéral est bien placé pour déployer des stratégies de dissimulation et pour minimiser l’impact de la résistance au désengagement, pour autant qu’il puisse contourner la visibilité et l’imputabilité directe de sa démarche.

Les stratégies poursuivies

58Les deux premières initiatives de désengagement programmatique du gouvernement fédéral ont été vaines. L’inefficacité de l’indexation limitée des prestations à 6 % en 1983 et à 5 % en 1984 peut être attribuée à des facteurs conjoncturels. Le taux d’inflation réel a été inférieur à celui que le gouvernement avait prévu, son initiative pour limiter la croissance des prestations ayant été rétrospectivement neutre et inutile.

  • 57 Elizabeth et Gretta Riddell-Dixon, « Seniors Advance, The Mulroney Government Retreats: Grey Power (...)

59L’inefficacité de l’initiative de 1985 s’explique, quant à elle, par l’adoption d’une stratégie inadéquate de mise en œuvre du désengagement. Pour contrôler la dette nationale, le ministre des Finances, Michael Wilson, avait annoncé dans le budget que les prestations de la SV, ajustées trimestriellement au coût de l’inflation depuis 1973, ne seraient indexées chaque année que pour la portion de l’indice des prix à la consommation supérieure à 3 %. Cette mesure était transparente et se comprenait facilement : les prestations ne seraient plus ajustées entièrement au coût de l’inflation et allaient perdre de la valeur chaque année. L’adoption d’une mesure de désengagement aussi claire révèle bien le manque de familiarité du gouvernement de l’époque avec le terrain politique des pensions de vieillesse et, surtout, la nouvelle politique de l’État providence. L’ensemble des groupes de personnes âgées, dont plusieurs sont des clubs sociaux ayant des activités régionales ou même locales, n’était pas tous organisé pour réagir efficacement à cette annonce. Néanmoins, il se trouvait tout de même quelques groupes d’une certaine envergure prêts à intervenir : le National Pensioners and Senior Citizens Federation et les Pensioners Concerned. Les pressions émanèrent de partout : partis d’opposition, médias, plusieurs gouvernements provinciaux, divers groupes d’affaires et associations. De plus, des milliers de simples citoyens, partis en croisade individuelle, engageaient des démarches en leur nom personnel auprès des ministres, députés et médias57. Cinq semaines après le dépôt du budget, le gouvernement était acculé au mur et renonçait aux dispositions envisagées.

  • 58 Le pourcentage calculé ici ne tient compte que des dépenses versées au titre de la SV, et non de ce (...)
  • 59 Ibid.

60Au tournant des années 1990, une meilleure connaissance du terrain politique de la SV incitait le gouvernement fédéral à adopter une stratégie plus sophistiquée ayant pour effet de mettre fin à l’universalité du programme. En excluant les citoyens âgés à très hauts revenus et en diminuant les transferts à d’autres, il effectuait une première division des clientèles. Il créait une catégorie d’« exclus », une catégorie d’allocataires n’ayant droit qu’à une partie du montant maximal et une catégorie de prestataires (représentant la grande majorité des citoyens âgés) continuant à avoir droit à la prestation maximale pleinement indexée. La récupération progressive (partielle ou complète), par l’intermédiaire du système fiscal, auprès des prestataires ayant un revenu net supérieur au seuil établi (très élevé), allait occasionner des économies de quelque 345 millions de dollars en 1993 et représenter une récupération annuelle d’environ 3 % des prestations versées au titre de la SV58. Toutefois, un dispositif de récupération fiscale « rampante » fait en sorte que les économies éventuelles sont beaucoup plus importantes que celles que l’on peut observer. Les seuils de récupération ne sont pas ajustés chaque année pour tenir compte de l’inflation, si bien qu’un bassin de plus en plus grand de retraités est finalement touché par la récupération partielle ou complète59. Cela dit, tous les citoyens âgés de 65 ans et plus ont continué de recevoir un chèque mensuel de SV, dont une partie ou la totalité était récupérée par voie fiscale l’année suivante. Cette disposition a complexifié le système de transferts aux personnes âgées. Elle a aussi réduit d’autant la visibilité du désengagement en créant l’illusion que les droits étaient maintenus (puisque tous les citoyens continuaient à recevoir des prestations), alors qu’en réalité ils étaient réduits ou même abolis pour plusieurs allocataires.

61Le fait que cette réorientation fondamentale du régime, qui mettait fin à l’universalité des pensions de vieillesse au Canada, soit passée pratiquement inaperçue et qu’elle ait donné lieu à bien peu de réactions de la part de la société indique bien l’efficacité des stratégies déployées.

62Quelques années plus tard, en 1996, le gouvernement fédéral mit en place trois stratégies pour introduire une réforme de grande envergure du régime de pensions publiques non contributives. Comme pour la réorientation précédente, ces stratégies sophistiquées témoignent de la capacité d’apprentissage, par le gouvernement fédéral, du terrain politique particulièrement difficile des pensions de vieillesse. D’abord, il a introduit un programme que l’on pourrait qualifier de « forfaitaire », parce qu’il devait regrouper sous un même programme un ensemble de mécanismes de transferts. Le nouveau régime devait remplacer en effet les divers dispositifs de transferts non contributifs à l’intention des personnes âgées : la SV, le SRG, ainsi que les crédits d’impôts actuels au titre de l’âge et du revenu de pension. Pour les électeurs, il était extrêmement difficile de comparer les bénéfices de l’ancien régime et du nouveau régime, la visibilité du désengagement étant réduite par le caractère nébuleux de cette initiative. Ensuite, la PA divisait les clientèles de deux nouvelles façons. D’une part, elle devait protéger pleinement les droits des bénéficiaires actuels du régime et faire en sorte que les mesures restrictives ne touchent que les futurs bénéficiaires. Ce qui avait pour effet de créer deux groupes de clientèles aux droits distincts, selon l’âge, à savoir les bénéficiaires de l’ancien régime et ceux du nouveau. D’autre part, en ciblant les ressources vers les familles à revenus modestes ou faibles, et en n’offrant aux autres familles qu’un revenu partiel ou même aucun revenu, la PA « atomisait » les droits de citoyenneté conférés par l’âge. Ceux-ci dépendaient dorénavant de la situation particulière des familles. Par rapport à la réforme de 1990, les nouvelles mesures accentuaient la division entre les ayants droit et les autres. Par ailleurs, la PA fut introduite habilement, son annonce étant faite cinq ans avant son entrée en vigueur. Ce faisant, on réduisait toute opposition au nouveau programme, car il s’avérait difficile de s’organiser en 1996 contre une réforme qui n’allait se produire que cinq ans plus tard. Par ailleurs, il était difficile d’envisager une opposition forte en 2001, puisque la réforme entrerait alors « automatiquement » en vigueur.

  • 60 Maclean’s, « Citizens’ Revolt (Against New Seniors Benefit) », le 20 avril 1998, vol. 111, no 16, p (...)
  • 61 Maclean’s, « Ottawa Reconsiders Pensions (Seniors Benefit Will Not Be Implemented) », le 10 août 19 (...)

63En dépit de toutes ces stratégies, la réforme se solda par un échec en août 1998, lorsque le gouvernement fédéral renonça à la réforme prévue. Nous verrons plus loin que, comme en 1990, la réaction ouverte de la société aux mesures annoncées fut pratiquement inexistante. Cependant, l’introduction de la PA impliquait un réarrangement fondamental des transferts de ressources à l’ensemble des citoyens âgés. Il ne s’agissait pas que de l’abrogation des droits pour un segment défini de la clientèle du programme. Au début de 1997, une large coalition s’est formée pour s’opposer à l’introduction de la PA. La Coalition pour les revenus de retraite (Retirement Income Coalition) réunissait 21 groupes représentant des intérêts allant du commerce des valeurs en Bourse aux organisations syndicales et aux groupes de personnes âgées. La Coalition, peu bruyante dans l’arène publique, était représentée par une firme de démarchage (lobby) qui entreprit des pourparlers de haut niveau avec le ministère des Finances. La Coalition exigea des révisions et annonça clairement que si le gouvernement n’était pas prêt à reconsidérer la réforme annoncée « de nombreuses personnes se mettraient à protester60 ». Face à ces groupes d’intérêts bien organisés, le gouvernement fédéral préféra reculer61.

64Bref, le gouvernement fédéral a fait au milieu des années 1980 le difficile apprentissage du terrain politique des pensions de vieillesse et a encaissé un revers important, ce qui retarda l’introduction d’une réforme des droits des citoyens âgés. Depuis 1989, les stratégies adoptées sont multiples et sophistiquées : complexification et dissimulation, regroupement des programmes, division des clientèles, réductions marginales successives, dispositifs rendant le désengagement « automatique », annonce d’une réforme plusieurs années à l’avance. L’élaboration des stratégies témoigne d’un apprentissage, par le gouvernement fédéral, du difficile terrain politique des pensions de vieillesse. Grâce à ses stratégies, il est parvenu à abolir l’universalité des pensions de vieillesse en 1990. Cela représente une étape importante dans le processus de désengagement, non seulement en raison des économies immédiates (modérées) qu’elle lui a permis de réaliser, mais en raison des économies éventuelles que l’indexation inadéquate ou même inexistante des seuils de revenus, chaque année, permet d’effectuer. Cela dit, ces mêmes stratégies, fort élaborées, n’ont pas permis au gouvernement fédéral de contourner les obstacles du terrain politique des pensions quelques années plus tard, lorsqu’il dut renoncer à la réforme envisagée.

Synthèse

65En résumé, les mesures de désengagement réussies ou pas de la SV (1983-1984, indexation des prestations limitée à 6 % et 5 % ; 1985, désindexation partielle ; 1989-1990, récupération fiscale progressive des prestations versées aux aînés aux revenus élevés ; 1996, annonce de la Prestation aux aînés) consacraient une tendance, observable déjà au cours des années 1970, à l’érosion progressive de la place qu’occupe la SV, seul programme universel dans le système des pensions de retraite. On allait observer, à partir du milieu des années 1970, un éloignement du principe d’universalité qui caractérise la SV, en faveur d’une sélectivité plus grande de l’aide de l’État, plus caractéristique du SRG et de l’Allocation au conjoint.

  • 62 Un modèle pur d’INR-RMG est défini selon trois paramètres : le niveau garanti (c’est-à-dire le nive (...)
  • 63 Pour une énumération de ces mesures, voir notamment Ken Battle et Sherri Torjman, Federal Social Pr (...)

66Depuis 1975, le gouvernement fédéral, plutôt que de tenter d’offrir ou de préserver un salaire de citoyenneté conféré par l’âge à tous les citoyens âgés à travers la SV, s’est contenté d’une intervention de dernier recours, se limitant à assurer un revenu minimum de subsistance, ou revenu minimum garanti (RMG), aux citoyens âgés à faible revenu. Pour améliorer la situation précaire des aînés, il a bonifié à l’occasion le SRG, outil par excellence de la sélectivité et de la résidualité, et a misé sur des formes d’impôt négatif sur le revenu (INR)62. Dès lors, on constate une distinction plus nette entre les programmes visant à offrir un revenu de subsistance et les autres, contributifs et semi-privés, qui contribuent à maintenir un niveau de vie décent à la retraite. On voit donc que la perte de vitesse, puis l’abolition de l’universalité dans la structure des régimes de pensions s’est faite grâce à des dispositions structurelles (désengagement systémique) ainsi qu’à des initiatives de désengagement (désengagement programmatique). En contrepartie de cet effort visant à restreindre l’accroissement des dépenses de la SV malgré les pressions démographiques, on a utilisé la fiscalité comme instrument privilégié pour promouvoir l’expansion des programmes de retraite semi-privés et de l’épargne-retraite. L’énumération des mesures fiscales adoptées entre 1980 et 1995 serait fastidieuse, car il y en a plusieurs63, mais il est vrai qu’elles vont dans le sens d’un accroissement des dépenses gouvernementales, sauf en 1995 lorsqu’on a abaissé les plafonds de cotisations permis à des RPA, RPDB et REER.

La « non-politique » de la Sécurité de la vieillesse

67Dans cette section, nous verrons jusqu’à quel point le processus décisionnel entourant le désengagement de la SV est fermé et contrôlé par le gouvernement fédéral. Nous soutenons que l’opacité du processus décisionnel de la SV a permis l’élaboration et la poursuite de stratégies de longue haleine pour réorienter ce programme au fil des ans et redéfinir, en 1990, le type de droits qu’il procure. Le fait que le gouvernement fédéral a dû renoncer à deux initiatives importantes indique l’existence d’appuis politiques puissants qui représentent un obstacle majeur au désengagement du programme. Cela dit, ces appuis politiques n’ont pas été suffisants pour résister au recul du programme universel depuis 1975 ni à la redéfinition formelle des droits, en 1990, lorsque la SV est devenue un programme sélectif plutôt qu’universel.

La Révision de la Sécurité sociale : 1973-1975

  • 64 A. W. Johnson, « Canada’s Social Security Review », 1973-75, p. 460-461.
  • 65 Pratt fait remarquer que les deux grands quotidiens torontois, le Globe and Mail et le Toronto Star (...)
  • 66 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 165-186.
  • 67 Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », p. 65-66.

68La Révision de la Sécurité sociale (fédérale-provinciale) a eu lieu avant l’amorce du désengagement envers la SV. Toutefois, elle témoigne bien de la concentration des pouvoirs du gouvernement fédéral et indique le peu d’influence des clientèles et des autres groupes sociaux sur l’évolution du régime. La Révision a fait porter ses travaux sur les pensions et les allocations familiales, entre 1973 et 1975, et a déterminé largement l’évolution éventuelle des régimes de retraite. Elle a donné lieu à l’indexation trimestrielle des prestations de la SV en 1973, a recommandé l’augmentation des prestations et des cotisations du RPC-RRQ de façon substantielle entre 1974 et 1980 (ce qui ne s’est finalement pas produit) et a mené, en 1975, à la mise en œuvre de l’Allocation au conjoint (AC)64. Or ces orientations n’émanaient pas des groupes de personnes âgées ni d’autres groupes sociaux. La mise en œuvre de l’AC, par exemple, qui visait la protection du revenu des époux ou épouses des prestataires de la SV-SRG âgés de 60 à 64 ans, n’a pas suscité de débats à la Chambre des communes (presque vide lors de son adoption), son adoption n’ayant pas attiré l’attention du public65. De plus, les consultations de la Révision se sont faites entre les représentants des onze gouvernements, une section du ministère de la Santé et du Bien-être social, de très peu d’envergure, étant chargée d’assurer la liaison entre les représentants de la société et le comité66. Les groupes de personnes âgées n’ont contribué d’aucune façon à ces travaux ; ils n’étaient même pas au courant qu’ils avaient lieu67.

  • 68 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 196; Rodney S. Haddow, Poverty Reform (...)

69Les travaux de la Révision furent court-circuités par le ministère des Finances en 1975. Déjà, entre 1972 et 1974, le gouvernement libéral avait adopté deux budgets réduisant considérablement sa capacité de générer des revenus en allégeant le fardeau des entreprises et en indexant les taux d’exemptions personnelles. Ces deux budgets modifiaient la condition des finances publiques, telle qu’envisagée par les travaux de la Révision, l’incapacité financière du gouvernement rendant obsolètes les hypothèses de travail de cette dernière. En 1975, le gouvernement fédéral introduisit des compressions dans les programmes et sabra dans les dépenses publiques. À la fin de la même année, il introduisit le contrôle des prix et des salaires et réduisit de 1,5 milliard de dollars les dépenses prévues pour 1976, ce qui mit pratiquement fin aux travaux de la Révision68.

  • 69 Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », p. 64.

70Après la Révision, le rôle prédominant de la bureaucratie et des dirigeants politiques a continué de se manifester. Ainsi, l’entente de réciprocité de 1977, qui prévoyait le versement d’une pension partielle de base aux retraités ayant vécu une partie de leur vie active dans un autre pays avant d’immigrer au Canada, ne fut pas le résultat de pressions populaires, les groupes de personnes âgées, ainsi que d’autres groupes, n’ayant pas été consultés avant son adoption69.

Le Grand Débat sur les pensions

  • 70 Voir John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism », p. 103, n. 38.
  • 71 Richard Lee Deaton, « Universal Limitations of the Private Pension System », The Political Economy (...)
  • 72 Louis Ascah, The Great Pension Debate: Federal and Provincial Pension Reform: Missing, Misleading a (...)

71Depuis l’amorce du processus de désengagement envers la SV, il n’y a eu qu’un seul débat « public » sur les régimes de pensions : le Grand Débat sur les pensions. Il ne s’agit pas d’un débat populaire, puisqu’il a été confiné à un comité parlementaire devant lequel ont défilé les experts techniques des pensions ; il a pourtant tenu ces experts en haleine pendant une dizaine d’années avant de donner lieu à des initiatives en 1987. Le Grand Débat était dominé par les représentants des milieux d’affaires, du gouvernement et du mouvement ouvrier, bien que certains représentants des mouvements sociaux, tels que les groupes de femmes, y aient participé dans une certaine mesure70. Il fut lancé symboliquement en avril 1977 avec la formation de la Commission royale de l’Ontario sur le Statut des pensions71 et se termina dix ans plus tard. Son propos n’était pas de discuter du retrait, mais bien de l’expansion éventuelle des autres programmes contributifs publics et semi-privés. Les gouvernements fédéral et provinciaux et leurs agences ont produit à eux seuls, entre 1977 et 1985, pas moins de 16 documents officiels (rapports de commissions royales d’étude, rapports de groupe de travail, livre vert, orange, etc.)72.

  • 73 Canada, ministère des Approvisionnement et des Services, De meilleures pensions pour les Canadiens,(...)

72Le Grand Débat a suscité des échanges passionnés et polarisés. On partait du constat suivant : le système de pensions privées est sous-développé et les pensions publiques sont inadéquates. Les objectifs de la réforme envisagée étaient : (I) d’arriver à garantir aux Canadiens âgés un revenu minimum raisonnable ; (2) de leur offrir des possibilités et des modalités équitables pour préparer leur retraite ; (3) de leur éviter un effondrement de leur niveau de vie à la retraite73. Devait-on miser sur l’amélioration des pensions privées, ou voir plutôt à l’expansion du RPC-RRQ ?

  • 74 Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, Rapport du Comité sénatorial spécial sur (...)
  • 75 Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, De meilleures pensions pour les Canadiens (...)
  • 76 Louis Ascah, The Great Pension Debate, tableau 1.

73Compte tenu des termes dans lesquels le débat a été engagé, on s’est assez peu préoccupé du sort de la SV-SRG. En 1979, un comité sénatorial s’opposait tout à fait à l’idée de créer davantage de pression sur les finances publiques et affirmait « que chacun a la responsabilité de pourvoir, dans la mesure de ses moyens, à sa subsistance au moment de la retraite74 ». En 1982, le document qui invitait « les gouvernements des provinces, les milieux d’affaires, les syndicats, les groupes féminins et les autres intéressés » à faire connaître leurs réactions devant un comité parlementaire n’accordait aucune attention au rôle futur de la SV. Le document prétendait reconnaître comme « prioritaire » la majoration des prestations du SRG pour les personnes âgées vivant seules, mais il ne consacrait à cette idée... qu’un seul paragraphe75 ! Une description synoptique des recommandations de huit autres rapports influents confirme de plus que l’amélioration de la SV-SRG n’était pas du tout envisagée. Sept d’entre eux préconisaient le statu quo pour ce régime et un seul proposait d’y apporter des modifications, à savoir une diminution de la SV et une amélioration du SRG76.

74Les changements législatifs adoptés en 1987 reflètent ce manque d’intérêt pour la SV-SRG et la préférence exprimée pour l’amélioration des autres régimes. On a apporté certaines améliorations au RPC-RRQ, notamment l’augmentation des cotisations et la flexibilité de l’âge de la retraite fixé entre 60 et 70 ans, avec ajustements actuariels. Les provinces et territoires ont effectué des changements législatifs de façon à améliorer les régimes de l’employeur. En même temps, aucune augmentation ou amélioration de la SV-SRG n’a eu lieu.

Le non-débat des années 1990

75Le Grand Débat sur les pensions a été la dernière occasion de discuter publiquement de l’avenir des régimes de retraite canadiens, l’avenir de la SV-SRG étant, comme on l’a vu, négligé. Depuis, il n’y a pas eu de consultations publiques ou de comité d’étude où les intéressés auraient pu se prononcer sur des enjeux aussi importants que l’abolition de l’universalité et la redéfinition des droits de citoyenneté conférés par l’âge, qui allaient pourtant surgir avec les mesures de récupération fiscale en 1990 et l’annonce de la PA en 1996.

  • 77 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, La sécurité sociale dans le Canada de d (...)
  • 78 La Presse, le 11 mars 1994, Bx.

76En 1994, la réforme des régimes de pensions et de la SV-SRG fut exclue des consultations publiques nationales de grande envergure entourant la « réforme Axworthy », qui devait pourtant revoir l’ensemble des programmes sociaux canadiens, sous prétexte que les questions relatives à la sécurité sociale des personnes âgées n’étaient pas liées au thème central de cette réforme, c’est-à-dire « comment améliorer les perspectives d’avenir des Canadiens et des Canadiennes, et comment les aider à se trouver du travail77 ».Dans le budget de cette année-là, le gouvernement Chrétien avait promis le dépôt en juin d’un livre blanc qui analyserait « les défis et les possibilités que présente le vieillissement de la société canadienne » et qui étudierait « les changements à apporter au régime de pension public afin qu’il soit soutenable sur le plan financier78 ». Aucun document semblable ne fut déposé au cours des mois suivants. Dans le discours du budget de l’année suivante, en 1995, le ministre Martin avait réitéré cette annonce en promettant, à nouveau, le dépôt à l’automne d’un livre blanc sur le vieillissement de la population. Encore une fois, aucun document semblable n’allait voir le jour. Il n’y eut ni livre blanc ni processus de consultation publique sur la réorientation de la SV-SRG annoncée en 1996.

  • 79 Canada, Chambre des communes, Débats, 1995, nos 16701, QO 15927.
  • 80 Ibid., nos 7004-7005, 7007-7008.

77L’opposition en Chambre n’était pas en mesure de contrer l’emprise des libéraux sur le sort de la SV. En 1995, les bloquistes mirent la main sur un document non diffusé, « coulé » vraisemblablement par des fonctionnaires et intitulé Serving Canada’s Seniors. Les bloquistes pressèrent le gouvernement libéral de faire connaître ses intentions. Le document unilingue anglais discutait des orientations envisagées pour la SV-SRG, orientations qui (on le sait maintenant) allaient subséquemment se transformer en politique officielle. À moins d’un an de l’entrée en vigueur de cette redéfinition fondamentale des droits des retraités canadiens, le parti au pouvoir se contentait d’accuser le Bloc québécois d’avoir lui-même produit le document pour le plonger dans l’embarras et, surtout, il gardait secrètes ses intentions précises79. Dans une intervention subséquente en Chambre, le parti au pouvoir, questionné par l’opposition, fit part de ses intentions les plus générales et invita les citoyens à attendre le discours du budget pour en connaître les détails80.

  • 81 Selon les informations recueillies lors d’une entrevue avec Nathalie Martel, Affaires publiques, mi (...)

78En définitive, le gouvernement conservait une mainmise incontestée sur l’orientation du programme. Pour toute « consultation », il allait se contenter de tester la faisabilité électorale de sa démarche auprès de groupes-témoins81, ce qui allait lui permettre de tester les réactions populaires à la Prestation aux aînés et d’en ajuster certaines modalités au besoin, avant de la faire connaître, de façon unilatérale, lors du dépôt du budget en mars 1996.

Faible intérêt populaire

79S’il n’y eut pas, comme on l’a vu, de débats publics sur la réorientation de la SV, il n’y en eut pas non plus lorsque furent annoncées les réformes. Les dispositions mises en place ne sont pas toujours bien comprises en dehors des officines gouvernementales et de quelques cercles d’experts existant ici et là dans la société, comme en témoigne l’absence de débats et de mobilisations d’envergure suivant l’annonce du retrait par la voie de mesures restrictives. Car, s’il est une possibilité pour les groupes sociaux de se mobiliser et de réagir, c’est bien lorsqu’on prévoit ce qui va se passer ou lorsqu’on annonce des mesures restrictives. Or, sauf en 1985, il n’y eut pratiquement pas de réaction à l’annonce des mesures restrictives.

  • 82 À l’annonce de la prestation aux aînés — une importante mesure de retrait de la SV s’il en est —, l (...)

80Une revue de la presse entre 1989 et 1996 révèle un faible intérêt pour le régime, particulièrement dans la presse francophone. La plupart des articles décrivent les changements annoncés et leur incidence sur certains types de ménages, ou encore font état du montant des prestations nouvellement indexées. Dans la presse québécoise francophone (La Presse, Le Devoir, Le Soleil), les articles publiés de 1989 à (avril) 1996 (donc après le dépôt du budget, le 6 mars) manifestent peu d’intérêt pour le sujet. On tend à traiter la nouvelle comme un élément parmi d’autres dispositions budgétaires, ou encore du point de vue des finances personnelles et de la planification de la retraite, et on accorde peu d’attention aux enjeux politiques entourant ces choix. De plus, la presse francophone ne fait pas état des réactions des groupes de personnes âgées ou d’autres groupes, comme cela s’est produit lorsque furent annoncées des compressions ou des modifications au programme d’assurance-chômage, par exemple. Elle indique par conséquent que la réponse populaire au désengagement de la SV, au Québec, a été peu vigoureuse82.

  • 83 À l’annonce de la Prestation aux aînés en 1996, la couverture du Globe and Mail, par exemple, était (...)

81Dans la presse anglophone (Globe and Mail, Toronto Star, Vancouver Sun, The Gazette), la couverture est plus diversifiée, sans pour autant être abondante ou très vigilante83. On y trouve des collaborations spéciales, des éditoriaux et des manchettes consacrés aux changements annoncés (surtout dans les deux quotidiens torontois), et l’on fait parfois état de réactions populaires, épisodiques, à travers le pays. Au Québec, The Gazette à elle seule compte, entre 1989 et (avril) 1996, plus d’articles décrivant les changements à venir et récemment apportés à la SV, et accorde plus d’espace aux manifestations des citoyens âgés que toute la presse francophone.

82Dans l’ensemble, cette revue de presse, qui offre en quelque sorte un point de mire permettant de saisir les réactions sociétales aux initiatives de désengagement programmatique de la SV, indique dans l’ensemble un faible intérêt populaire, compte tenu de l’importance des changements annoncés et de la réorientation de la SV. Cela dit, les changements apportés à la politique du gouvernement fédéral au cours de l’été 1998 indiquent que, même si la réaction publique des groupes sociaux à l’annonce de la PA a été anémique, un lobby peu bruyant mais persistant a pu s’organiser efficacement et faire avorter la réforme prévue.

***

83Reprenons succinctement l’argumentation exposée dans ce chapitre. Nous avons vu que l’universalité de la SV et l’indexation trimestrielle de ses prestations représentaient des rigidités majeures pour le désengagement, ces deux dispositions offrant une garantie à longue échéance que tous les citoyens à partir d’un certain âge recevraient (ou continueraient de recevoir) des prestations de vieillesse pleinement indexées au coût de la vie jusqu’à la fin de leurs jours. De plus, l’opinion publique est très favorable au maintien de la SV, qui compte des appuis politiques pouvant se mobiliser efficacement contre les initiatives de désengagement programmatique. Les dispositions structurelles de la SV et les coûts politiques élevés associés au désengagement de ce programme représentent donc des contraintes extrêmement fortes au désengagement.

84Et pourtant, il y a eu, au cours de la période observée, une redéfinition profonde des droits à la sécurité du revenu des citoyens âgés de 65 ans. Jusqu’au tournant des années 1990, le rôle de la SV a consisté à offrir à tous les citoyens âgés de 65 ans et plus un droit inconditionnel et universel de citoyenneté. Ce droit a été redéfini en 1990 lorsque les citoyens aux revenus très élevés ont commencé à rembourser, par l’intermédiaire du régime fiscal, une partie ou la totalité des montants versés par la SV. Du point de vue des droits à la sécurité du revenu, il s’agit d’une redéfinition importante. En offrant une prestation mensuelle à tous les citoyens âgés, la SV offrait universellement un « socle de revenu », ou un revenu de remplacement (partiel), permettant d’amortir la chute du revenu à l’âge où l’on quitte normalement le marché du travail. Avant 1990, la SV contribuait à « la sécurité du revenu » de tous les citoyens âgés, quelle que soit leur condition, en leur offrant, en quelque sorte, un « salaire de retraite ».

85Le SRG garantissait quant à lui un minimum de subsistance aux personnes âgées dans le besoin. On a tenté, sans succès, d’élargir cet objectif pour les pensions publiques non contributives en combinant sous un même programme la SV et le SRG. Si la PA avait été mise en œuvre, comme le gouvernement fédéral a tenté de le faire, les pensions publiques non contributives n’auraient procuré qu’un minimum de subsistance aux personnes âgées dans le besoin.

86La poursuite du désengagement « systémique » et « programmatique », de même que le déploiement de stratégies habiles pour contourner les rigidités du processus, ont permis au gouvernement fédéral de réorienter le programme, et cela même s’il subissait en même temps des revers politiques importants. D’abord, le processus décisionnel de la SV, centralisé et opaque, n’a pas favorisé l’émergence de débats ou de controverses au sujet des orientations à donner au régime. Les institutions parlementaires, les groupes d’intérêts, les clientèles du programme, ainsi que les représentants provinciaux n’ont pas réussi de façon marquée à redéfinir l’orientation du régime. Ensuite, le gouvernement fédéral a, au fil des ans, donné au système des pensions, en nette expansion, les orientations voulues en transformant son approche de la sécurité du revenu des citoyens âgés.

87De même, les stratégies que le gouvernement fédéral a utilisées, depuis la fin des années 1980, pour (ré)amorcer le processus de désengagement programmatique de la SV ont réduit la visibilité et l’imputabilité de ses initiatives. Bien que ces stratégies aient été élaborées, elles n’ont pas été suffisantes pour surmonter les obstacles à la réforme de grande envergure envisagée au milieu des années 1990. Toutefois, elles ont permis des gains non négligeables, pour le gouvernement fédéral, qui est parvenu à redéfinir les droits assurés par la SV.

  • 84 Michael J. Prince, « The Elderly, Pension Reform and Federalism ».

88En définitive, l’intégrité de la SV, seul programme universel, a été assurée jusqu’en 1990 par la réaffirmation en 1973 de son universalité et de l’indexation complète de ses prestations. Les coûts politiques associés à toute modification de ces caractéristiques sont apparus très élevés et ont retardé le processus de désengagement. Les décisions les plus controversées ont été soit abandonnées — c’est le cas pour l’indexation des prestations en 1985-1986 — soit évitées — pensons au fait que la SV a été épargnée par le programme de contrôle des dépenses du budget présenté par le ministère des Finances en 199084. Mais, à plus longue échéance, l’apprentissage politique a permis au gouvernement fédéral de concevoir des stratégies pour contourner ces formes de rétroaction. Ces stratégies ont échoué récemment mais ont néanmoins permis de minimiser les coûts politiques associés au désengagement programmatique, en 1990, lorsque furent adoptées des dispositions ayant pour effet de mettre fin à l’universalité de la SV.

89Ainsi, des dispositions fondamentales peuvent s’ériger comme rigidités centrales dans le processus de désengagement d’un programme, et ce pendant plusieurs années ; toutefois, elles ne garantissent pas l’intégrité dudit programme tout au cours du processus. Le gouvernement poursuit une approche et déploie des stratégies de longue haleine pour contourner ces rigidités et pour minimiser les coûts politiques du désengagement. La réorientation « systémique » de l’ensemble des régimes de pensions de vieillesse et l’abolition de l’universalité de la SV indiquent que le gouvernement fédéral, même s’il a subi des revers importants, est parvenu à introduire une brèche dans la sécurité du revenu offerte par ce programme aux solides appuis politiques.

90La redéfinition majeure des droits assurés par la SV ainsi que la vulnérabilité de ce programme face au désengagement témoignent de la capacité du gouvernement fédéral de se désengager de la sécurité du revenu, grâce à des approches et stratégies de longue haleine, même lorsque les obstacles imposent des échecs cuisants au plan de la « haute politique ». Les échecs de la « haute politique » n’impliquent pas l’échec du processus de désengagement.

Notes

1 Joakim Palme, « Pension Rights in Welfare Capitalism », dans Pension Rights in Welfare Capitalism, Stockholm, 1990, p. 73-94.

2 Voir John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism: Pension Policy in Canada », dans J. Myles et J. Quadagno (dir.), States, Labour Markets and the Future of Old Age Policy, Philadelphie, Temple University Press, 1991 ; Ann Shola Orloff, The Politics of Pensions : A Comparative Analysis of Britain, Canada, and the United States, 1880-1940, The University of Wisconsin Press, 1993.

3 John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism », p. 100.

4 Selon les données pour l’année 1990-1991 citées par Elizabeth R. Reynolds, Income Security in Canada, Institut d’administration publique du Canada, 1993.

5 Ce portrait des régimes de retraite est celui présenté par Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada : un aperçu statistique, cat. no 74-507-XPB, 1996, p. 19-21.

6 Ibid., p. 11-12.

7 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, L’Institut d’administration publique du Canada, 1974, p. 19-43 ; Ann Shola Orloff, The Politics of Pensions.

8 James J. Rice, « Politics of Income Security: Historical Developments and Limits to Future Change », dans Bruce Doern (dir.), The Politics of Economic Policy, University of Toronto Press, 1985.

9 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 24.

10 Ibid., p. 78.

11 Les premières pensions de vieillesse ont été précédées par d’autres mesures fédérales. En 1908, la Loi relative aux rentes de l’État permettait au gouvernement fédéral de vendre au public des rentes de faible montant à des taux plus avantageux que ceux qu’offraient les sociétés privées. Cette initiative avait comme objectif d’encourager l’épargne auprès des individus aux ressources modestes. En 1919, la Loi sur l’impôt de guerre sur le revenu permit aux salariés de différer le paiement des impôts sur leurs cotisations à un régime collectif. Néanmoins, les pensions de vieillesse de 1927 représentaient la « première incursion importante [du gouvernement fédéral] dans le domaine du bien-être social ». Voir le Conseil économique du Canada, Perspective 2030 — L’avenir des régimes de retraite, 1979, ministère des Approvisionnements et des Services du Canada, EC-22-69/1979F, p. 131-132.

12 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 118.

13 Ibid., p. 77.

14 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, University of British Columbia Press, 1980, p. 78-79; voir aussi James Struthers, « Regulating the Elderly: Old Age Pensions and the Formation of a Pension Bureaucracy in Ontario », Journal of the Canadian Historical Association, vol. 3 (1992), p. 235-255.

15 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 106-109.

16 Ibid., p. 119-120.

17 Nicole Morgan, Implosion : analyse de la croissance de la Fonction publique fédérale canadienne (1945-1985), L’Institut de recherches politiques, 1986, p. 45-63 ; J. E. Hodgetts, The Canadian Public Service : A Physiology of Government 1867-1970, Toronto, University of Toronto Press, 1974 [1973], p. 214-217.

18 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 118

19 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 87-92.

20 Les arguments constitutionnels représentaient un prétexte pour ceux qui, à l’instar de plusieurs sénateurs du milieu des années 1920, s’opposaient à l’idée des pensions publiques et qui savaient que les provinces ne désiraient pas intervenir dans ce domaine. Ainsi, plusieurs arguments « juridictionnels » n’émanaient pas tant d’un souci de protéger les droits provinciaux (et cela d’autant plus que les provinces ne tentaient pas de revendiquer leur compétence concernant les pensions) que d’une volonté de ne rien faire. Une dynamique semblable a été constatée avec l’aide aux chômeurs. King et Bennett n’étaient pas enthousiastes à l’idée d’assumer les coûts du risque de chômage alors qu’on se trouvait au milieu d’une crise économique ; les prérogatives constitutionnelles fournissaient une justification pour retarder l’intervention du fédéral. En fait, la constitution « fournissait davantage à Bennett et à King une excuse commode pour retarder l’action qu’une barrière pour s’y opposer ». Voir Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 76, et James Struthers, NO Fault of their Own : Unemployment and the Canadian Welfare State 1914-1941, 1983, p. 209-210.

21 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 78

22 Cette disposition s’est révélée d’une importance décisive lors de l’adoption du RPC-RRQ en 1965-1966. Le gouvernement Lesage, décidé à mettre son propre programme en place, a eu une influence déterminante sur le type de programme et le niveau d’assurance offert. Cela eut pour effet de créer un programme beaucoup plus généreux que celui envisagé initialement par Ottawa.

23 Voir Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 124-125 et p. 201-203 ; Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, The Retirement Income System in Canada : Problems and Alternative Policies for Reform: A Summary of the Report of the Task Force on Retirement Income Policy, 1979-1980, cat. no F2-45-1980, p. 23.

24 Les pensions maximales, conditionnelles à un examen des ressources, ont été fixées initialement à 20 $ par mois. Toutefois, le comité chargé d’étudier les pensions en 1924 avait démontré que 520 $ par an (et non 240 $) était le revenu minimum permettant à une manutentionnaire d’usine d’assurer sa subsistance. Voir Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 221, note 41.

25 Les premières pensions de vieillesse, malgré leur médiocrité relative, représentent une étape importante dans la sécurité canadienne du revenu, car elles marquent le début d’un salaire de citoyenneté. Elles permettent ainsi une moindre dépendance de plusieurs retraités envers leur famille, et même évitent à plusieurs d’entre eux d’avoir à recourir à des œuvres de charité ou des asiles de vieillards. Voir Ann Shola Orloff, The Politics of Pensions.

26 Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 126.

27 Grâce notamment à l’instauration du principe du mérite de même qu’à l’utilisation de nouvelles techniques et de nouveaux outils de gestion au cours des années 1960.

28 Ce qui avait prédominé jusque-là, c’étaient des préoccupations sociales, comme en témoignent notamment les travaux de la Révision de la sécurité sociale entre 1973 et 1975.

29 Ce programme assujettissait les individus à un examen du revenu annuel et devait être temporaire de façon à permettre au RPC-RRQ de prendre son envol jusqu’au milieu des années 1970 environ, mais allait devenir en fait la voie privilégiée pour améliorer les pensions publiques jusqu’au milieu des années 1990.

30 À partir de cette année-là, les non-adhérents à un REP pouvaient verser 10 % de leur revenu jusqu’à concurrence de 2500 $, les adhérents pouvant verser 10 % de leur revenu jusqu’à concurrence de 1500 $. Ces mesures furent élargies en 1965, 1972, 1976, 1981, 1986 et 1991. Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 73-74.

31 Henry J. Pratt, Gray Agendas: Interest Groups and Public Pensions in Canada, Britain, and the United States, University of Michigan Press, 1993, p. 150 ; Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada : 1958-1978 State and Class Influences on Policy-Making, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1993, p. 88-89; Kenneth Bryden, Old-Age Pensions and Policy-Making in Canada, p. 176.

32 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 88-89; Christopher Leman, The Collapse of Welfare Reform, Cambridge (MA), MIT Press, 1980, p. 58-59.

33 Ce document proposait l’instauration d’un revenu minimum garanti touchant l’ensemble du système de sécurité du revenu. Pour les pensions, il proposait de s’éloigner de l’universalité de la SV et de mettre davantage l’accent sur le SRG, lequel est conditionnel, comme on le sait, à des revenus insuffisants. Voir John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism », p. 88 et 101 ; Henry J. Pratt, Gray Agendas, p. 150; James RICE, « Politics of Income Security », p. 221-250.

34 Voir Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 182-182-197 ; Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada : 1958-1978, p. 84-196 ; A. W. Johnson, « Canada’s Social Security Review 1973-75 : The Central Issues », Analyse de politiques, vol. 1, no 4 (1975), p. 182-197.

35 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 84-196 ; A. W. Johnson, « Canada’s Social Security Review 1973-75 » ; Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 182-197.

36 Statistique Canada, L’observateur économique canadien Supplément historique, cat. no 11-210-XPB, 1995-1996, p. 43.

37 De 1983 à 1993, la proportion de la population active ayant contribué aux REER a presque doublé, passant de 18 % à 35 % ; en dollars constants, les cotisations aux REER ont augmenté de 138 % au cours de cette période, ce qui est un taux supérieur aux 22 % pour les REP et aux 72 % pour le RPC-RRQ. Or, malgré cette expansion remarquable, les REER demeurent une possibilité largement sous-utilisée. Dans l’ensemble, les Canadiens n’utilisent qu’une partie des possibilités de cotisation qui leur sont offertes. En 1993, ils ont versé 19,2 milliards de dollars aux REER, mais n’ont utilisé que le sixième du total de leurs droits. Deux ans plus tôt, moins du tiers des déclarants qui avaient le droit de cotiser à un REER en ont tiré profit, les personnes qui ont cotisé n’ayant utilisé qu’une partie de leurs droits. Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 11 ; et Statistique Canada, Perspectives, cat. no 75-001, printemps 1995, p. 28-29.

38 June Dewetering, La réforme des stimulants fiscaux à l’épargne-retraite, Bulletin d’actualité 89-4F, Service de recherche, Bibliothèque du Parlement, 1995, p. 6.

39 Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 13.

40 Si bien qu’entre 1983 et 1993, la part du revenu des personnes âgées de 65 ans ou plus provenant des RPC-RRQ est passée de 11 à 17 %. Cette augmentation de l’importance du RPC-RRQ est attribuable en grande partie au taux d’activité accru des femmes. Dans la composition du revenu des personnes âgées de 65 ans ou plus, la SV occupait en 1993 une part semblable, ou à peine supérieure, à celle qu’elle connaissait une dizaine d’années plus tôt, cette part ayant évolué en dents de scie entre 16,1 % et 18,8 % au cours de ces années. Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 11, 28 et 34.

41 Grâce à une mesure visant à assouplir le versement des prestations, adoptée en 1984 (RRQ) et 1987 (RPC), les participants âgés de 60 à 64 ans (et non plus exclusivement ceux âgés de 65 ans et plus) peuvent recevoir des prestations de retraite. Toutefois, celles-ci sont ajustées selon un taux actuariel, si bien que cette mesure n’exerce pas de pression quelconque sur les charges du régime. Ce choix entraîne une diminution des prestations égale à 0,5 % par mois avant l’âge de 65 ans. De même, la pension est majorée de 0,5 % par mois pour une retraite ajournée, jusqu’au 70’anniversaire de naissance inclusivement. En 1994, 17 % des prestataires de rentes étaient âgés de 60 à 64 ans. Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 88-89.

42 Avec ces mesures, les prestations de retraite ne représentaient que 65 % des prestations payées au titres du RPC-RRQ en 1994, alors que les prestations d’invalidité et au survivant représentaient environ 15 % chacune. La proportion versée au titre de l’invalidité a augmenté graduellement au cours des années 1980 et représentait 12 % des prestations versées en 1983, ibid., p. 13.

43 Voir Statistique Canada. Perspectives, cat. no 75-001, automne 1993, et l’encadré intitulé « Pension Crunch for the Boomers », MacLean’s, Ier juillet 1996, p. 19.

44 www.cpp-rpc.gc.ca/rates/1999_f.html

45 Statistique Canada, Développement des ressources humaines, Analyse stratégique et statistique, Statistiques annuelles sur le Régime des pensions du Canada et la Sécurité de la vieillesse, 1994, p. 101 et 113.

46 Canada, ministère des Finances, La prestation aux aînés : assurer l’avenir, Budget 1996, p. 21.

47 Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 110.

48 John Burbridge, Social Security in Canada : An Economic Appraisal, Étude fiscale canadienne no 79, l’Association canadienne d’études fiscales, 1987, p. 16.

49 Calculs faits à partir des données se trouvant dans Statistique Canada, L’observateur économique canadien Supplément historique, cat. no 11-210-XPB, 1995-1996, p. 35 et 43.

50 Ibid., p. 43.

51 Maclean’s, le 20 avril 1998, vol. III, no 16, p. 12-13.

52 La PA devait préserver les droits des prestataires dont le revenu de couple est inférieur à 40 000 $. Les prestataires à très faibles revenus (ceux qui touchent actuellement des prestations du SRG) auraient reçu des prestations bonifiées symboliquement de 120 $ par an. En contrepartie, ceux dont le revenu dépasse 45 000 $ auraient eu droit à des prestations plus faibles. Une personne seule ayant un revenu annuel net supérieur à 52 000 $, ou encore un couple gagnant plus de 78 000 $, auraient été exclus du régime. Voir Canada, Conseil national du bienêtre social, Guide relatif à la Prestation aux aîné(e)s, cat no H68-38-1996F, été 1996.

53 Le rôle dominant du ministère des Finances pour la réglementation des politiques fiscales, sociales et de la main-d’œuvre est traité dans David Wolfe.
« The Canadian State in Comparative Perspective », Revue canadienne de sociologie et d’anthropologie, vol. 26, no 1, 1989, p. 95-126.

54 George Perlin, « The Constraints of Public Opinion: Diverging or Converging Paths », dans Keith G. Banting et al. (dir.), Degrees of Freedom: Canada and the United States in a Changing World, McGill-Queen’s University Press, 1997, tableau 3.A9, p. 71-149.

55 Maclean’s, le 10 juillet 1995, vol. 108, no 28, p. 16.

56 Ibid.

57 Elizabeth et Gretta Riddell-Dixon, « Seniors Advance, The Mulroney Government Retreats: Grey Power and the Reinstatement of Fully Indexed Pensions », dans Robert J. Jackson et al. (dir.), Contemporary Canadian Politics, Scarborough, Prentice-Hall, 1987, p. 282-287; Michael J. Prince, « The Elderly, Pension Reform and Federalism », dans How Ottawa Spends, 1991, p. 319-320; Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », Administration publique du Canada, vol. 30, no 1 (1987), p. 64.

58 Le pourcentage calculé ici ne tient compte que des dépenses versées au titre de la SV, et non de celles de l’ensemble SV-SRG-AC. Voir Statistique Canada, Programmes de revenu de retraite au Canada, p. 110. Noter aussi que cette mesure a un « potentiel » restrictif beaucoup plus grand que celui déjà observé. L’importance de la récupération est en effet fonction de l’ajustement des seuils et (possiblement) des taux de récupération fiscale (partielle et complète) au fil des ans. Toutefois, ce potentiel, bien que réel, n’explique pas les tendances analysées ici. Voir Grattan Gray, « Social Policy by Stealth », Options politiques, vol. 11 (mars 1990), p. 17-29.

59 Ibid.

60 Maclean’s, « Citizens’ Revolt (Against New Seniors Benefit) », le 20 avril 1998, vol. 111, no 16, p. 12-13.

61 Maclean’s, « Ottawa Reconsiders Pensions (Seniors Benefit Will Not Be Implemented) », le 10 août 1998, no 32, p. 21; Maclean’s, « Citizens’ Revolt (Against New Seniors Benefit) », p. 12-13; Financial Post, « Opposition to Seniors Benefit Heats Up », le 15 novembre 1997, vol. 10, no 46, p. 4.

62 Un modèle pur d’INR-RMG est défini selon trois paramètres : le niveau garanti (c’est-à-dire le niveau de prestation que reçoivent les gens sans autres revenus), le taux de récupération fiscale (c’est-à-dire le taux auquel les prestations sont réduites pour ceux qui ont certains revenus) et le seuil de récupération complète (c’est-à-dire le seuil de revenus à partir duquel les prestations disparaissent). Voir John Myles et Paul Pierson, « Friedman’s Revenge : The Expansion of the Negative Income Tax in Canada and the United States », textes du Colloque international « Intégration continentale, recomposition territoriale et protection sociale », Montréal, octobre 1995, p. 255.

63 Pour une énumération de ces mesures, voir notamment Ken Battle et Sherri Torjman, Federal Social Programs : Setting the Record Straight, publié par le Caledon Institute of Social Policy, printemps 1993, p. 10-13.

64 A. W. Johnson, « Canada’s Social Security Review », 1973-75, p. 460-461.

65 Pratt fait remarquer que les deux grands quotidiens torontois, le Globe and Mail et le Toronto Star, n’en ont même pas fait état. Voir Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », p. 66.

66 Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 165-186.

67 Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », p. 65-66.

68 Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada, p. 196; Rodney S. Haddow, Poverty Reform in Canada: 1958-1978, p. 163.

69 Henry J. Pratt, « Aging Policy and Process in the Canadian Federal Government », p. 64.

70 Voir John Myles et Les Teichroew, « The Politics of Dualism », p. 103, n. 38.

71 Richard Lee Deaton, « Universal Limitations of the Private Pension System », The Political Economy of Pensions, Vancouver, University of British Columbia Press, 1989, chap. 4, p. 107-117.

72 Louis Ascah, The Great Pension Debate: Federal and Provincial Pension Reform: Missing, Misleading and Shrinking Proposals, Centre canadien de recherche en politiques de rechange, 1991, p. 4-5.

73 Canada, ministère des Approvisionnement et des Services, De meilleures pensions pour les Canadiens, cat. no CP45-28, 1982F.

74 Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, Rapport du Comité sénatorial spécial sur les politiques relatives à l’âge de la retraite, Retraite sans douleur, cat. no YC2-304-5-01F, 1979, p. 138-139.

75 Canada, ministère des Approvisionnements et des Services, De meilleures pensions pour les Canadiens, p. 63.

76 Louis Ascah, The Great Pension Debate, tableau 1.

77 Canada, ministère du Développement des ressources humaines, La sécurité sociale dans le Canada de demain, p. 11.

78 La Presse, le 11 mars 1994, Bx.

79 Canada, Chambre des communes, Débats, 1995, nos 16701, QO 15927.

80 Ibid., nos 7004-7005, 7007-7008.

81 Selon les informations recueillies lors d’une entrevue avec Nathalie Martel, Affaires publiques, ministère des Finances.

82 À l’annonce de la prestation aux aînés — une importante mesure de retrait de la SV s’il en est —, le Devoir titrait on ne peut plus sobrement, le 7 mars 1996 : « Pensions de vieillesse : Statu quo jusqu’en 2001 — Après une nouvelle prestation aux aînés s’appliquera ». Pour sa part, le Soleil titrait à peine moins sobrement : « Abris fiscaux sabrés — Les aînés aux revenus élevés ne recevront plus de pensions de vieillesse dans cinq ans ». Ces choix soulignent la nature complexe de la PA, puisque les titres, qui, normalement, auraient dû exprimer l’essentiel de la nouvelle, n’arrivent pas à transmettre l’information selon laquelle les ménages à revenus moyens seront eux aussi touchés de manière progressive. Jusqu’à la mi-avril, la presse québécoise francophone ne fit état d’aucune réaction de la part du public à l’annonce de la Prestation aux aînés.

83 À l’annonce de la Prestation aux aînés en 1996, la couverture du Globe and Mail, par exemple, était plus variée et plus positionnée que celle des journaux francophones. « Ottawa Backs off Immediate Cuts for Seniors: Those Canadians who Turn 65 Before 2001 Will Escape the Pain of Federal Changes to Old-Age Benefits » (7 mars); “Budget Bites Affluent Canadians: Upper-Middle Class Asked to Bear Cost of New Initiatives » (8 mars). On y trouve des articles analytiques, et certaines chroniques et éditoriaux discutant des enjeux et de la position de certains groupes de la société.

84 Michael J. Prince, « The Elderly, Pension Reform and Federalism ».

Table des illustrations

Titre Tableau 3. Dépenses pour les programmes de pensions publiques non contributives (Sécurité de la vieillesse, Supplément de revenu garanti et Allocation au conjoint), en dollars constants de 1992 et pourcentage, de 1975-1976 à 1994-1995 (années choisies)
Légende Source : Données tirées de Gouvernement du Canada, ministère du Développement des ressources humaines, Statistiques sur la sécurité sociale 1970-1971 à 1994-1995, cat. no MP90-2-17-1995.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/12212/img-1.jpg
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