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Le désengagement de l'État providence

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Nicole F. Bernier

Avant-propos

Texte intégral

1On a presque réussi à oublier, ces dernières années, le spectre navrant des années 1990 : marasme économique, déficits budgétaires successifs, dette nationale effarante, détérioration générale des conditions de travail, chômage massif et, pour couronner le tout, resserrement de la protection sociale. À moins que l’on ne soit, au moment de lire ces lignes, déjà replongés dans une autre période de ralentissement économique, peut-être voudra-t-on se convaincre que les années de grande austérité sont loin derrière et choses du passé. Non pas parce que l’on a finalement trouvé une solution viable à la pauvreté, qui continue d’accabler un trop grand nombre de citoyens, mais bien parce que la noirceur que rencontraient quotidiennement les observateurs même les plus distraits de l’économie, de l’emploi et des finances publiques, il n’y a pas si longtemps — et à plus forte raison s’ils n’avaient pas intégré un emploi ou une profession stable avant que le couperet de l’austérité ne s’abatte un peu partout —, a fait place à un optimisme relatif dans la façon dont, collectivement, la société évalue sa propre situation économique et financière.

2Dans ce contexte, pourquoi donc s’intéresser au désengagement de la protection sociale ? Pourquoi analyser le phénomène du désengagement étatique, alors que l’on rapporte, ici et là, l’engagement de nouvelles dépenses pour améliorer les programmes sociaux ? En fait, plusieurs raisons militent en faveur d’une étude du processus de désengagement. D’aucuns voudront mieux connaître les fondements et l’organisation du filet de sécurité sociale au Canada. D’autres voudront savoir aussi en quoi a consisté sa restructuration profonde à partir de 1975. D’autres, enfin, s’intéresseront à ce que l’on peut connaître du processus de désengagement en tant que tel, ou encore voudront connaître les stratégies politiques que le gouvernement fédéral a mises en place pendant une vingtaine d’années pour restructurer la sécurité du revenu au moindre coût politique possible. Quelles que soient les raisons propres à chacun, cet ouvrage permet l’acquisition de connaissances permettant de mieux situer, en contexte, les « nouvelles » dépenses et les « améliorations » que les autorités ont le plaisir de mettre en œuvre depuis la fin des années 1990. Bref, il appartient à chacun, pour autant qu’il le souhaite, de prendre une distance critique par rapport aux analyses « instantanées » des faits nouveaux qui sont forcément la grande force, mais aussi la grande faiblesse, des analystes de l’actualité.

3Cet ouvrage poursuit trois grands objectifs. D’abord, il vise à analyser le processus et les formes de désengagement du gouvernement canadien dans le domaine de la sécurité du revenu entre 1975 et 1995. Pour ce faire, il examine les changements qui se sont produits dans quatre grands programmes fédéraux : pensions de vieillesse, assurance-chômage, Régime d’assistance publique du Canada et prestations financières pour enfants. Ensuite, il compare les approches et stratégies que le gouvernement fédéral a mises en œuvre au cours de cette période pour se désengager de certaines obligations financières envers les citoyens en relation avec les obstacles politiques au désengagement pour chaque programme. Enfin, il établit des distinctions importantes entre les facteurs associés à l’expansion de l’État providence canadien (de 1950 à 1974) et ceux associés au désengagement (depuis 1975).

  • 1 Nous limiterons notre étude aux programmes et dispositions fiscales à l’intention des citoyens qui (...)

4Les programmes de sécurité du revenu sont des programmes et dispositions fiscales par lesquels le gouvernement fédéral transfère des sommes monétaires aux citoyens, de façon à réduire la chute de leurs revenus en prévision des « risques » d’une vie active sur le marché du travail (pensons au chômage ou à la maladie)1. Ce sont également des programmes par lesquels le gouvernement fédéral transfère des sommes monétaires aux provinces pour les aider à procurer un revenu minimal aux personnes dans le besoin. Comme Heidenheimer et ses collaborateurs le faisaient remarquer :

  • 2 Arnold J. Heidenheimer, Hugh Heclo, Carolyn Teich Adams, « Income Maintenance Policy », dans Compa (...)

Grâce à de tels programmes, le pouvoir de dépenser passe de celui qui a un emploi à celui qui n’en a pas, du bien-portant au malade, des travailleurs aux jeunes et aux personnes âgées, du riche au pauvre, et aussi, à l’occasion, des petits revenus aux hauts revenus. En principe, quiconque vit dans les sociétés modernes peut s’attendre à être touché par ces programmes à l’un ou l’autre moment de sa vie2.

  • 3 Voir le tableau 14.

5La sécurité sociale représente l’une des plus importantes formes institutionnalisées de redistribution des ressources. Au Canada, elle constitue le cœur de l’État providence : elle compte en effet pour plus de la moitié des dépenses totales effectuées par les provinces et le gouvernement fédéral et elle représente plus du quart du produit intérieur brut3.

  • 4 Cela dit, il faut néanmoins reconnaître que celles-ci n’ont pas toujours un rôle accessoire dans l (...)

6Le gouvernement central joue un rôle prépondérant au Canada pour la sécurité du revenu. Alors que cette dernière est un champ juridictionnel appartenant aux provinces, selon l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867, c’est néanmoins Ottawa qui, utilisant son pouvoir de dépenser, est devenu le principal intervenant au début des années 1960. Même si les deux paliers gouvernementaux interviennent dans la sécurité du revenu, les pouvoirs fédéraux administrent les principaux programmes de sécurité du revenu (assurance-emploi, sécurité de la vieillesse, régime des pensions du Canada, prestations financières pour enfants) et ont joué un rôle important dans le cas du Régime d’assistance publique du Canada/Transfert social canadien. Sauf exceptions, les provinces interviennent principalement pour améliorer l’aide offerte par Ottawa à l’aide de suppléments (par exemple pour les retraités à revenus modestes et pour les familles nombreuses)4.

  • 5 John L. Palmer, « Income Security Policies in the United States: The Inevitability and Consequence (...)

7Enfin, les quatre programmes de compétence fédérale ou mixte (avec les provinces) qui font ici l’objet d’une analyse poursuivent des objectifs communs : soulagement de la pauvreté, amortissement de la baisse du niveau de vie en cas de perte involontaire de revenus, assurance d’un minimum de biens et services5. De plus, ils contribuent à assurer la légitimité du gouvernement fédéral en assurant l’un de ses rares liens directs avec les citoyens.

  • 6 Voir le tableau 15.

8Les trois premiers programmes (pensions de vieillesse, assurance-chômage, RAPC) jouent un rôle central dans la sécurité du revenu au Canada, représentant ensemble plus du quart des dépenses totales de sécurité sociale engagées par le gouvernement fédéral et les provinces6. Si le régime de prestations financières pour enfants est de moindre envergure, il permet pour sa part de faire des comparaisons enrichissantes. Contrairement aux autres programmes, en effet, les prestations financières pour enfants, à cause de leur importance modeste dans la sécurité du revenu des Canadiens, ont eu des effets structurants peu significatifs. Le programme d’allocations familiales n’a pas donné lieu à l’organisation de clientèles ni à l’émergence de coalitions d’appuis dont les activités seraient comparables à celles des défenseurs du programme d’assurance-chômage, par exemple. Ainsi, en retenant les prestations financières pour enfants, nous varions notre arsenal comparatif en mettant à notre disposition un cas d’étude pour lequel l’effet de rétroaction des politiques est peu significatif.

9Notre étude porte sur la période comprise entre 1975 et 1995 ; elle s’étend jusqu’aux réformes annoncées en 1996 dans le cas des programmes de la Sécurité de la vieillesse et du Régime d’assistance publique du Canada. Le début correspond à la période suivant le choc pétrolier de 1973, lorsque les gouvernements des pays fortement industrialisés (dont le Canada) ont tenté de façon plus marquée de contrôler la croissance des dépenses, en réponse aux contrecoups d’un ralentissement économique d’envergure internationale et d’une crise fiscale de l’État. La fin de cette période correspond à celle où, au Canada, la teneur de la réforme des quatre programmes avait été annoncée. Cela dit, l’analyse des transformations effectuées au cours de deux décennies est enrichie au besoin par des rappels historiques et tient compte d’antécédents et de développements ultérieurs pertinents. Bien que nous accordions une attention soutenue aux transformations des programmes entre 1975 et 1995, nous tenons compte aussi de changements qui se sont produits après cette période, c’est-à-dire jusqu’en 2001 dans certains cas.

10La présente analyse porte sur les stratégies et approches du gouvernement fédéral pour se désengager de la sécurité du revenu, ainsi que sur les réactions des groupes sociaux (et des provinces) au désengagement. Le désengagement, c’est l’ensemble des activités poursuivies par le gouvernement fédéral ayant pour effet la régression immédiate ou imminente du rôle de l’État canadien pour assurer la sécurité du revenu des Canadiens. Ces activités comprennent la réduction des dépenses, les compressions budgétaires, les mesures législatives occasionnant une réduction des droits actuels et futurs, de même que les dispositions « automatiques » par lesquelles les programmes subissent une érosion graduelle. Le désengagement est appréhendé comme un processus, c’est-à-dire comme un ensemble de phénomènes qui, organisés dans le temps, poursuivent un développement donné.

Tableau 1. Types de stratégies politiques de désengagement

Dissimulation
Efforts pour manipuler l’information concernant les changements apportés aux programmes. Principale forme : réductions marginales successives, qui se présentent de deux façons : (1) non-indexation des prestations (mesures automatiques) ; (2) succession de mesures restrictives. Autres formes : annonces anticipées (de dispositions qui seront effectives au cours d’années ultérieures), délestage des coûts vers les gouvernements subnationaux.
Division
Division des clientèles et ciblage des transferts sur certains groupes de façon à minimiser l’opposition aux réformes proposées. Par exemple, différenciation des prestations selon la composition du ménage, le niveau de revenu, l'âge, le lieu de résidence ou le sexe des bénéficiaires.
Compensation
Offre de mesures compensatoires aux principaux adversaires du désengagement. Par exemple, prestations de transition ou incitatifs accrus pour l'expansion des régimes privés.

Source: Paul pierson, Dismantling the Welfare ?, Cambridge University Press, 1994, p. 1-25.

11Les « approches » sont les moyens généraux sur lesquels s’appuient la mise en œuvre du désengagement et la façon dont le gouvernement fédéral réoriente les programmes ou, en d’autres termes, le désengagement « systémique ». Il peut s’agir d’une insistance plus grande sur les mécanismes fiscaux pour effectuer les transferts, ou encore d’un accroissement des ressources d’un programme affectées au développement de la main-d’œuvre plutôt qu’à la sécurité du revenu. Les « stratégies », quant à elles, sont la façon dont les dirigeants politiques s’y prennent pour éviter les blocages, au niveau électoral (ou politique), que la poursuite du désengagement peut occasionner. Nous postulons que, dans un climat d’austérité, ces agents tentent de couper les dépenses des programmes le plus possible. En même temps, ce sont des acteurs rationnels qui envisagent d’être réélus, si bien qu’ils déploient des stratégies pour minimiser les coûts politiques liés à leurs décisions. La classification des types de stratégies est présentée au tableau I. Les « réactions des groupes de la société » sont les interventions publiques (des individus, groupes d’intérêts, clientèles et provinces) visant à s’opposer à une initiative de désengagement ou à infléchir le cours d’une réforme. U peut s’agir, par exemple, de manifestations populaires, de témoignages devant un comité de la Chambre des communes, ou encore de déclarations publiques de la part de dirigeants provinciaux.

12Notre analyse s’appuie sur l’étude de l’évolution des dépenses, jointe à l’analyse des dispositions budgétaires et législatives. L’analyse des dépenses permet de faire une lecture pertinente des conséquences des choix passés, de saisir la réorientation des programmes, en plus de fournir des données utiles pour les comparer. Elle présente aussi d’importantes lacunes : les données nous renseignent exclusivement sur les effets des choix qui sont déjà perceptibles et mesurables, mais non sur les initiatives infructueuses ni sur les initiatives dont les effets sont diffusés progressivement ou reportés dans le temps. Par exemple, certaines modifications apportées au régime de l’assurance-chômage, qui est devenu l’assurance-emploi en 1997, ont fait en sorte que certains effets restrictifs, pour les bénéficiaires éventuels de ce régime, ont été répartis sur plusieurs années, ne devant être ressentis pleinement qu’à partir de l’an 2002. Qui plus est, les données statistiques permettant de mesurer et de comparer les effets restrictifs de la réforme de 1997 étaient toujours incomplètes en 2002. C’est pourquoi l’analyse de la composition et de l’évolution des dépenses n’est valable que dans la mesure où elle s’accompagne d’une analyse des initiatives budgétaires et législatives causant (pour reprendre notre définition du désengagement) la régression passée ou imminente du rôle de l’État pour assurer la sécurité du revenu des Canadiens.

13Les dirigeants politiques sont l’ensemble des agents qui détiennent le pouvoir exécutif des institutions de l’État. Ils représentent le point de départ de notre analyse. Si nous nous référons le plus souvent au « gouvernement fédéral », aux « dirigeants politiques », plutôt qu’au type précis de gouvernement (les Libéraux, les Conservateurs), c’est que l’évolution des programmes n’est pas marquée de façon prononcée par les changements de gouvernements (libéral ou conservateur). Au contraire, en dépit de rhétoriques distinctes, on remarque une certaine continuité plutôt que des ruptures dans les orientations que ces gouvernements donnent aux programmes.

14En outre, il peut exister de multiples tendances et forces politiques à l’intérieur d’un même gouvernement (par exemple, tensions interministérielles). Cependant, notre analyse porte essentiellement sur les tendances dominantes du gouvernement fédéral, c’est-à-dire sur les tendances qui s’imposent sous la forme d’une disposition budgétaire ou législative, ou encore comme projet de réforme révélé publiquement.

15En polarisant, comme nous le faisons, notre attention sur les initiatives du gouvernement fédéral, nous accordons nécessairement une importance secondaire aux autres éléments. Les groupes sociaux sont abordés principalement dans leur rôle d’opposition vis-à-vis des initiatives des dirigeants politiques fédéraux, en « réaction » aux réformes gouvernementales. Ce sont principalement les groupes d’intérêts, les clientèles des divers programmes, les représentants provinciaux et même les individus qui interviennent dans le processus.

16Nous nous appuyons principalement sur les sources documentaires existantes, dont nous allons nous efforcer de dégager une interprétation originale. La plupart de ces documents sont publiés en anglais ; nous espérons que les lecteurs francophones apprécieront la possibilité qui leur est offerte ici d’y avoir accès. L’utilisation de ces sources sert à identifier, analyser et comparer systématiquement les initiatives et certains effets budgétaires du désengagement du gouvernement fédéral au cours de la période retenue. Elle sert aussi à analyser les stratégies, approches et réactions sociétales au désengagement. De plus, elle permet d’établir les antécédents historiques pertinents.

  • 7 Les années varient quelque peu pour chacun des programmes, selon le moment de leurs réformes respe (...)

17À défaut d’une littérature élaborée couvrant les changements les plus récents, nous avons également recours à l’analyse de la presse écrite anglophone et francophone, principalement le Globe and Mail, le Toronto Star et La Presse, pour la période postérieure à 19907. La revue de presse pour chacun des programmes offre un point de mire permettant d’évaluer la réaction (vigilance ou inertie) des groupes sociaux vis-à-vis des initiatives de désengagement. Elle fournit une indication des débats qui prennent place dans la société. L’absence de couverture médiatique des formes de désengagement et d’opposition à celui-ci indique un faible intérêt de la société canadienne pour cette question. Elle peut indiquer aussi un manque de compréhension, témoignant alors de l’efficacité des stratégies déployées par le gouvernement fédéral pour rendre ses initiatives politiquement acceptables. Le choix des médias varie quelque peu selon les programmes. Nous privilégions l’analyse du contenu des grands quotidiens nationaux, francophones et anglophones, car il est permis de croire qu’ils reflètent les réactions sociétales significatives au désengagement (mouvements de protestation, manifestations, intervention publique des représentants provinciaux). Il arrive aussi que des médias écrits couvrent un aspect précis du désengagement, ou encore qu’ils s’intéressent au sort d’un programme en particulier à cause des effets locaux de certaines réformes. Sans prétendre ratisser de façon systématique et exhaustive l’ensemble des quotidiens régionaux et de la presse écrite au Canada, nous en tirons au besoin des données complémentaires.

18En plus de faire une étude systématique des programmes de sécurité du revenu canadiens, le présent ouvrage soulève trois grands types de questionnements plus vastes relativement au processus de désengagement au Canada. Dans un premier temps, la question de savoir si les programmes sociaux sont réversibles ou pas retient notre attention. En d’autres mots, une fois que des programmes publics sont mis en place, est-il pratiquement impossible de les démanteler ? Nous verrons que, même si certains auteurs reconnaissent que des réformes ont été effectuées en réponse à un climat international austère, ils insistent souvent sur la continuité des institutions et sur les coûts politiques du désengagement pour expliquer la pérennité de l’État providence. Sauf exceptions, leurs travaux soutiennent la thèse de l’irréversibilité de l’État providence. Sans pour autant s’inscrire en faux contre la thèse de l’irréversibilité, notre étude, qui porte sur deux décennies, permet d’apporter certaines nuances.

19Dans un deuxième temps, on cherche à mieux comprendre le processus du désengagement en tant que tel. Peut-on dégager ; au fil des ans, des orientations à long terme, propres à chaque programme ? Quelles sont les stratégies et les approches de désengagement utilisées et comment la société réagit-elle ? Y a-t-il des programmes plus vulnérables que les autres au désengagement et, si oui, pour quelles raisons ? Nous verrons qu’il est possible, effectivement, de dégager des orientations à longue échéance pour chaque cas. Dans chaque programme, en effet, il y a eu un renversement des objectifs poursuivis ainsi qu’une régression des droits de sécurité du revenu. Les stratégies et approches mises en œuvre varient selon le terrain politique choisi. Ainsi, le programme de prestations financières pour enfants, qui ne bénéficie pas d’appuis importants dans la société, est beaucoup plus vulnérable au désengagement que les autres programmes.

20Dans un troisième temps, nous nous demandons si le processus du désengagement a une dynamique qui lui est propre ou, en d’autres termes, si les facteurs associés au processus de désengagement sont identiques à ceux associés à la phase d’expansion de l’État providence canadien. On se demande aussi comment cette spécificité — car il y en a une — s’applique au cas canadien. Notre étude permettra d’observer la transformation, depuis 1975, du rôle des provinces, des élites administratives et des groupes sociaux, par rapport à leur rôle pendant le processus d’expansion de l’État providence.

21Le livre est organisé de la façon suivante. Le chapitre d’introduction passe en revue les connaissances qui sont susceptibles d’éclairer notre compréhension initiale du processus de désengagement. Les quatre chapitres suivants analysent de façon détaillée le processus et les formes du désengagement à l’intérieur d’un programme spécifique de sécurité du revenu. Ces chapitres tiennent compte des antécédents historiques pertinents concernant les caractéristiques structurelles et institutionnelles des programmes. Ils analysent également l’évolution des dépenses, les principales dispositions restrictives, ainsi que les approches et stratégies déployées par les dirigeants politiques en relation avec les facteurs de résistance au désengagement. Ils permettent d’étudier les réorientations qui se sont produites à l’intérieur de chacun des programmes, d’analyser comment ces nouvelles orientations ont été mises en œuvre et de connaître le terrain politique avec lequel les dirigeants doivent composer pour mener à bien la difficile tâche de contrôler les dépenses budgétaires.

22Dans le chapitre comparatif qui suit, nous reprenons systématiquement, pour y répondre, les trois grands types de questions énoncés ci-dessus en nous appuyant sur les cas étudiés préalablement et en généralisant les principaux résultats obtenus. Pour ce faire, nous comparons les approches et stratégies que le gouvernement fédéral a utilisées pour se désengager de certaines obligations financières, en relation avec les obstacles au désengagement propres à chaque programme. Nous constatons notamment que tous les programmes sont vulnérables au désengagement, y compris le régime de pensions de vieillesse, et que les stratégies de désengagement poursuivies durant une longue période sont efficaces, en fin de compte, surtout dans le cas des prestations pour enfants. En conclusion, nous mettons l’expérience canadienne en perspective par rapport aux connaissances dont nous disposons sur le processus de désengagement ici et ailleurs.

***

23Plusieurs personnes ont été associées à la production de cet ouvrage, qui est le résultat de mes recherches doctorales. Je tiens à remercier le professeur Gérard Boismenu ainsi que ma sœur, Nancy Bernier, et ma conseillère, Suzanne Boyer, pour leurs précieux conseils et leurs encouragements. Ma gratitude va aussi aux trois lecteurs anonymes qui ont commenté cet ouvrage, ainsi qu’à Benoît Patar qui en a assuré la révision.

24Cet ouvrage a bénéficié d’une bourse doctorale accordée par le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH), d’une bourse d’excellence offerte par la Faculté des études supérieures et par le Département de science politique de l’Université de Montréal, ainsi que d’une subvention à l’édition provenant du Groupe de recherche interdisciplinaire de recherche en santé (GRIS) et de la Chaire Approches communautaires et inégalités de santé de l’Université de Montréal.

Notes

1 Nous limiterons notre étude aux programmes et dispositions fiscales à l’intention des citoyens qui perdent leur emploi, atteignent l’âge de la retraite, élèvent des enfants, ou qui sont dans le besoin.

2 Arnold J. Heidenheimer, Hugh Heclo, Carolyn Teich Adams, « Income Maintenance Policy », dans Comparative Public Policy : The Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan, St. Martin’s Press, New York, 3e édition, 1990, ch. 7, p. 218. Ici et ailleurs, c’est nous qui traduisons.

3 Voir le tableau 14.

4 Cela dit, il faut néanmoins reconnaître que celles-ci n’ont pas toujours un rôle accessoire dans la sécurité du revenu. Elles ont assuré l’administration des programmes à frais partagés et, depuis 1990, défraient parfois plus de la moitié des dépenses pour ces programmes. De même, le Québec a créé des structures parallèles à celles du gouvernement fédéral au cours des années 1950 et 1960 (RRQ, allocations familiales) pour préserver sa juridiction, conservant ainsi un rôle plus marqué que les autres provinces dans la sécurité du revenu.

5 John L. Palmer, « Income Security Policies in the United States: The Inevitability and Consequences of Retrenchment », Journal of Public Policy, vol. 7, no 1, 1987, p. 1-32.

6 Voir le tableau 15.

7 Les années varient quelque peu pour chacun des programmes, selon le moment de leurs réformes respectives.

© Presses de l’Université de Montréal, 2003

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.

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