Chapitre 6. De la planification stratégique au droit à la ville
p. 103-112
Texte intégral
1À la faveur d’un mouvement de décentralisation, de libéralisation et la démocratisation, le Burkina Faso a entrepris, ces dernières années, une série de réformes institutionnelles et opérationnelles. Celles-ci sont perceptibles surtout dans le domaine de la production et de la gestion d’espaces urbains.
2À partir du début des années 1990, différentes réformes – aux objectifs convergents – se sont télescopées au Burkina Faso. Après quatre années de régime révolutionnaire (1983-1987), les institutions financières internationales (IFI) considèrent le Burkina Faso comme un pays à la périphérie des politiques néolibérales, en cours dans la majorité des pays africains francophones. Ces politiques ont été mises en œuvre dans le cadre de l’application des Plans d’ajustement structurel (PAS) à la fin des années 1970. Dans une logique d’harmonisation (par le rattrapage), les IFI ont imposé les PAS au Burkina Faso dès 1991. Cette option néolibérale s’est ressentie dans la version de 1991 de la Réorganisation agraire et foncière (RAF), ainsi que sur les axes d’intervention des deuxième et troisième projets de développement urbain, par ailleurs financés par les IFI. Un processus de décentralisation est aussi enclenché dans la foulée à partir de 1993. Les premières élections municipales sont organisées en 1995 dans quelques communes, et sur toute l’étendue du territoire à partir de 2006.
3Le contexte néolibéral et de décentralisation implique la remise en cause de la planification urbaine classique, tout en offrant un cadre favorable à l’adoption de la planification territoriale stratégique. En rappel, le concept de néolibéralisme, développé après la Seconde Guerre mondiale, désigne cette vision politique et idéologique ayant pour but, entre autres, l’érection de l’individualisme en valeur cardinale de la société et la promotion de l’économie de marché. En milieu urbain, il s’agit surtout de la délégitimation des services publics au profit du secteur privé. Ainsi, les partenariats public-privé, qui ont recours aux grandes entreprises (nationales ou internationales) ou aux petits opérateurs privés, constituent d’autres formes de déclinaison du néolibéralisme. La notion de démocratisation, quant à elle, accompagne explicitement le processus de décentralisation par la création présupposée d’espaces de liberté permettant, du moins théoriquement, de favoriser la participation politique et les revendications citoyennes.
4Ouagadougou, capitale du Burkina Faso, offre un terrain propice d’observation et d’analyse des différentes réformes en général. Pour cela, la prise en considération du double jeu d’échelles – entre le local et le global – permet de mieux cerner les pratiques des acteurs locaux.
Des produits de la décentralisation
5Confronter la planification territoriale stratégique au droit à la ville constitue un exercice complexe. En effet, issus de deux idéologies radicalement opposées – respectivement le libéralisme et le marxisme –, ces concepts suscitent des confusions dans leur application. La planification territoriale stratégique – démarche d’aménagement qui tend à s’imposer globalement depuis les années 1990 – apparaît comme une forme plus aboutie dans le domaine de la coordination des acteurs urbains. Elle semble aussi mieux adaptée aux contextes institutionnels actuels des villes africaines francophones. La délégitimation de la planification urbaine centralisatrice ou planification urbaine classique est passée notamment par l’émergence de « gouvernements locaux » (Josse et Vauquelin, 2011). Ces nouveaux gouvernements sont promus par la décentralisation. Cette nouvelle démarche de planification met l’accent sur la participation des acteurs de la production de l’espace urbain (citadins, acteurs privés, autorités municipales et étatiques) aux projets d’aménagement. Elle participe ainsi à la réappropriation de l’espace urbain par les citoyens. Grâce à la participation des citadins, la démarche de planification territoriale stratégique peut donc s’apparenter, du moins en théorie, à celle du programme politique de réforme urbaine pour le droit à la ville (Lefebvre, 1967).
6Au Burkina Faso, l’idée de la participation des citadins à la production de l’espace urbain est au cœur des réformes décentralisatrices. Le transfert de la compétence de gestion foncière aux collectivités locales vise, en effet, une meilleure prise en compte des aspirations des citoyens. Au cours de la même période, les prescriptions du troisième projet de développement urbain ont remis en cause implicitement la planification urbaine classique.
7En effet, ce projet comprenait plusieurs composantes dont celle concernant le renforcement des capacités des acteurs institutionnels. Cette dernière intégrait trois volets : 1) la mobilisation des ressources, surtout fiscales ; 2) la gestion du foncier urbain ; 3) le renforcement de la participation communautaire, de la formation, de l’assistance technique et de l’équipement de la ville. Le volet « mobilisation des ressources fiscales » encourageait le renforcement du système urbain d’information, l’application effective du principe du pollueur payeur par la participation des populations urbaines à la couverture des charges induites par l’amélioration des conditions de vie, ainsi que l’intégration du plus grand nombre de citadins dans le système fiscal. Ce volet se focalisait donc essentiellement sur la mise en place d’un mécanisme de recouvrement efficace des taxes de résidence qui, selon le projet, était indispensable à l’accélération du développement urbain. Suivant la même logique, le volet concernant la gestion du foncier urbain mettait l’accent sur l’amélioration de l’information foncière et la réorganisation des Directions régionales de l’urbanisme et de la topographie (DRUT). Il s’agissait notamment de constituer des bases de données fiables sur l’occupation du sol ayant pour identifiant unique l’adresse de la parcelle. L’importance de ces bases nécessitait, selon le troisième projet de développement urbain, qu’elles soient régulièrement mises à jour pour cerner la dynamique de la production de l’espace urbain en vue de permettre une meilleure planification de la ville. La Banque mondiale considérait ainsi les outils classiques de planification urbaine – schéma directeur d’aménagement urbain (SDAU) et plan d’occupation des sols (POS) – comme peu adaptés aux nouveaux enjeux de développement urbain du Burkina Faso et à ses réalités locales. Du fait de leur durée d’élaboration, relativement longue, ces outils, une fois finalisés, n’étaient plus en phase avec les dynamiques urbaines à l’œuvre, y compris avec le rythme d’étalement de la ville concernée. Ainsi on a suggéré de passer à l’élaboration de plans de référence, plus simples et plus flexibles, concevables dans un temps court et facilement réaménageables. Pour l’actualisation des plans, on a prévu des méthodes incluant l’utilisation d’images satellites et d’enquêtes périodiques.
8Dans les prescriptions des institutions financières internationales, il s’agissait de faire amorcer, par le pays, une transition dans les approches de planification : passer de la planification traditionnelle et classique – avec des méthodes strictes de fabrication de la ville – à la planification territoriale stratégique, qui ne définit que les grandes orientations et les grands axes du développement urbain. Pour ces institutions, cette nouvelle méthode de planification pouvait permettre de corriger les insuffisances de la méthode antérieure. Elle avait aussi l’avantage de répondre aux impératifs néolibéraux des bailleurs de fonds, qui consistent à ficher et taxer les citadins et à impliquer les acteurs privés dans la production, le contrôle, l’application et la modification des outils de la planification urbaine.
9Dans ce contexte, on a créé de nombreuses associations de résidents ou de crise dans les différentes localités du Burkina Faso, mais plus particulièrement à Ouagadougou. Elles sont par ailleurs plus présentes dans les quartiers informels. L’objectif commun à ces associations est de participer aux opérations d’aménagement urbain. Elles revendiquent l’attribution des parcelles ou des lots aux résidents réels1. Paradoxalement, contre les objectifs des citadins qui correspondent aux attentes de la démarche de planification territoriale stratégique (la participation citoyenne), les autorités étatiques et municipales érigent des barrières qui contribuent à l’exclusion de ces associations des instances de l’aménagement urbain. Les revendications pour leur participation aux comités d’attribution des parcelles n’ont jamais été satisfaites. Finalement, on a supprimé la possibilité de participation de ces regroupements associatifs par la nouvelle loi portant sur la réorganisation agraire et foncière2. Cette dernière ne prévoit pas de possibilité de participation des citoyens aux opérations d’aménagement urbain. Désormais, comme le stipule l’article 159 de la loi : « la cession des terres du domaine privé immobilier non affecté des collectivités territoriales est faite par l’administration locale, par adjudication, par tirage au sort ou de gré à gré, après instruction des dossiers de demande par les services compétents ».
L’importation de concepts
10L’analyse des concepts de planification territoriale stratégique et du droit à la ville, dans le contexte ouagalais, révèle plusieurs difficultés essentiellement liées à la particularité du contexte. On a développé ces concepts dans un environnement institutionnel tout à fait différent de celui de Ouagadougou.
11Le modèle de planification territoriale stratégique observable au Burkina Faso, et à Ouagadougou en particulier, est celui importé depuis la France ; tous les outils d’aménagement urbain sont des calques de ceux de l’ancienne métropole. Cette nouvelle forme de planification n’est cependant pas explicite lors des opérations d’aménagement au Burkina Faso. Il n’est fait référence à la planification territoriale stratégique dans aucun outil d’aménagement urbain. Par conséquent, sans une approche systémique, il est impossible de saisir les mutations opérées dans les outils d’aménagement du Burkina Faso depuis les années 1990. Au-delà de cette difficulté, le processus de transfert d’outils ou de modèles de planification pose des problèmes d’échelle et de gouvernance urbaine. En effet, les échelles géographiques d’application de ces outils sont souvent différentes de celles de la France. Il en est de même pour la temporalité de leur application. Aussi, l’exercice municipal en France – ne seraitce que la relative autonomie des pouvoirs locaux vis-à-vis du pouvoir central – est très différent de celui au Burkina Faso. Enfin, il est courant de constater au Burkina Faso l’inexistence d’outils de planification (c’est le cas des petites et des moyennes villes jusqu’à une date récente) ou leur faible application (cas de Ouagadougou). Tous ces facteurs exigent donc une certaine prudence lorsqu’il s’agit d’appliquer des concepts et des outils exogènes.
12Mettre à l’épreuve l’évolution des logiques de planification avec la démocratisation et l’amélioration attendue du droit à la ville est tout aussi problématique. Concept formalisé par Henri Lefebvre à la veille de Mai 1968, la notion de droit à la ville est devenue, particulièrement au cours des années 2000, un concept que mobilise l’ONU, ainsi que certains États ou municipalités, pour promouvoir la participation citoyenne, l’émergence de nouvelles formes de mobilisation politique aux échelles locales ou encore l’implication des citadins dans les processus d’aménagement. Bien entendu, la portée du concept a largement changé de nature entre l’approche théorique que propose Lefebvre et la mobilisation du terme par des organisations institutionnelles ou civiles. Cependant, au même titre que la bonne gouvernance, le droit à la ville est devenu peu à peu un corollaire de l’amélioration de la participation citoyenne, qui accompagne théoriquement les processus de décentralisation et de réorganisation des logiques d’aménagement évoquées plus haut.
13La mobilisation de cette expression dans le contexte ouagalais doit donc faire l’objet d’une grande prudence. Si l’on s’en tient à la proposition de Lefebvre, le niveau d’urbanisation a certainement guidé l’accent mis sur la ville, perçue comme le creuset d’une possible révolution sociale. Ce contexte contraste totalement avec celui du Burkina Faso, où environ 80 % de la population réside en milieu rural. Ensuite, le concept de droit à la ville se voulait une réflexion évoquant notamment les répercussions du capitalisme et de l’économie de marché sur l’espace politique de la cité. Si on peut considérer la France comme un pays capitaliste développé, le Burkina Faso constitue un pays périphérique. Ce pays souffre à la fois des effets du système capitaliste et des conséquences de son non-développement. De ce fait, si le concept de droit à la ville est mobilisé dans le contexte ouagalais, il ne peut évoquer tout à fait la même chose. Le droit à la ville évoque de manière croissante la participation citoyenne et la démocratisation, notamment dans la sphère du développement. Il semble intéressant de le mettre en perspective avec l’évolution des logiques de planification décrites précédemment. Est-ce possible d’importer, sur le plan scientifique, les concepts de planification territoriale stratégique et du droit à la ville à Ouagadougou ? Quelles sont les précautions à observer dans l’utilisation de ces concepts en milieu urbain burkinabè, et plus particulièrement à Ouagadougou ?
L’importance des échelles géographiques
14La convocation des concepts de planification territoriale stratégique et du droit à la ville à Ouagadougou implique une posture itérative – des allers-retours entre le local, le national et le global – prenant appui sur les pratiques des acteurs à l’échelle locale. Il s’agit de comprendre le contenu théorique de ces concepts en vue de saisir leurs déclinaisons à Ouagadougou. Les pratiques des acteurs de la production de l’espace urbain et de la gestion urbaine (à l’échelle municipale ou de quartier) servent ainsi de guides pour l’analyse. De ce fait, le but de la démarche est plus d’enrichir les concepts à partir d’autres expériences que de procéder à leur plâtrage dans un contexte différent.
15Dans cet exercice, la prise en compte de la nature du régime politique burkinabè est indispensable pour mieux appréhender le fonctionnement des villes. En effet, le paradoxe concernant la participation citoyenne aux opérations d’aménagement urbain est caractéristique du fonctionnement du régime semi-autoritaire3. La création d’un environnement institutionnel favorable à cette participation est accompagnée par des mécanismes ayant pour objectif sa confiscation. Ces contradictions se délocalisent de l’échelle nationale jusque dans tous les segments de la gestion urbaine.
16Dans le domaine de la gestion des déchets par exemple, les autorités municipales ouagalaises ont entrepris, depuis les années 2000, des réformes visant à responsabiliser les précollecteurs sur des territoires urbains délimités à cet effet. Ouagadougou a été ainsi subdivisée en douze territoires de précollecte. On a ensuite concédé ces territoires aux groupements d’intérêt économique (GIE) – des regroupements d’associations ayant des objectifs lucratifs – et aux petites et moyennes entreprises (PME) par l’intermédiaire d’un appel d’offres. Ces concessionnaires de la filière ont obtenu de la part des autorités la garantie d’être les seuls acteurs sur leurs territoires respectifs. Selon le Schéma directeur de gestion des déchets (SDGD)4, outil technique de référence de la réforme, cette réorganisation de la filière a pour objectif de responsabiliser ces acteurs. La multitude de précollecteurs sur le territoire urbain devait donc être interdite pour ne laisser que les nouveaux. La contribution de la police municipale était attendue afin d’asseoir la réforme. Elle avait surtout la responsabilité d’appréhender les précollecteurs non concessionnaires, c’est-à-dire les acteurs informels. Paradoxalement, après quelques années de mise en œuvre de la réforme, la filière des déchets de Ouagadougou connaît la persistance de ces précollecteurs informels. L’une des principales raisons est qu’ils sont soutenus par les élus locaux. Ainsi, ceux qui ont adopté le SDGD et devaient, avec les équipes municipales, œuvrer à son application sont les artisans de la désorganisation de la filière. Les conseillers municipaux participent à l’organisation, à la formalisation et au maintien des précollecteurs informels à Ouagadougou. Ces conseillers aident, en effet, les acteurs informels de la précollecte des déchets à s’organiser en associations par leur participation active à la rédaction des textes de l’organisation et le suivi du dossier de légalisation.
17Ces différents paradoxes ne peuvent être compris que par la compréhension des assises politiques du régime semi-autoritaire. Celui-ci se caractérise par la présence de pratiques démocratiques et autoritaires. Ce type de régime œuvre à la création d’espaces de liberté permettant la libre expression et l’existence d’une opposition. Dans le même temps, par des dispositifs informels, il travaille à aliéner le champ d’expression des libertés, tout en rendant l’alternance impossible. Dans ce double jeu, ce régime assoit et consolide le pouvoir ; un pouvoir désormais reconnu à la fois à l’échelle internationale (résultat de son aspect démocratique) et locale (du fait de son caractère autoritaire). Son apparence démocratique (officielle) est orientée vers les bailleurs de fonds internationaux, tandis que ses pratiques autoritaires (officieuses) garantissent sa durabilité. Le fonctionnement du régime politique semi-autoritaire laisse entrevoir que la réalité locale se saisit par la transcription des pratiques informelles guidées par les discours officieux. Ainsi, les discours officiels ne s’apparentent qu’à de véritables trompe-l’œil.
18L’exemple de la désorganisation de la filière des déchets dans le soutien des associations enseigne ainsi que l’adoption du SDGD participe d’une stratégie d’acceptation du modèle proposé par la Banque mondiale tandis que les relations, apparemment paradoxales, entre les conseillers municipaux contribuent à entretenir l’assise du pouvoir municipal et étatique. En effet, le soutien que les conseillers apportent aux précollecteurs – par les actions ou les influences politiques permettant leur reconnaissance officielle – est partie intégrante de leur stratégie du maintien de leur base électorale.
19Concernant la confiscation de la participation citoyenne aux instances de gestion de la ville, le schéma fonctionnel du double jeu du régime semi-autoritaire peut constituer une grille d’analyse efficace. Les autorités municipales et étatiques ont emprunté les discours politiques en faveur de la participation du modèle de gouvernance que proposent les organismes internationaux. Ces discours font partie de la légitimation internationale des institutions nationales et communales. Par contre, vu les enjeux politiques et économiques que couvent les opérations d’aménagement urbain, l’effectivité de cette participation peut compromettre les assises du régime. Par exemple, la participation des responsables d’association aux instances de lotissement pourrait réduire les chances de détournement de parcelles, l’un des principaux supports d’accumulation du capital économique et social des élus locaux.
20À Ouagadougou, les projets de développement urbain des IFI, le contexte de démocratisation et de décentralisation et le passage à la planification de territoire stratégique ont suscité l’éclosion d’un contexte de participation à la gestion urbaine. Cet environnement institutionnel de participation sert ensuite à justifier les revendications des habitants des quartiers informels pour le droit à la ville. Cependant, la compréhension des jeux des acteurs étatiques et municipaux – liés à la confiscation de cette participation – nécessite le décryptage de la nature du régime politique au Burkina Faso. Dans le cas de Ouagadougou, le mode de fonctionnement du régime semi-autoritaire implique, entre autres, l’analyse du décalage entre les discours et la pratique, ainsi que la prise en compte des différentes échelles géographiques de validation des projets urbains.
Notes de bas de page
1 Sont considérés comme résidents réels les citadins habitant effectivement des quartiers informels et ayant été recensés par les services en charge du lotissement.
2 Il s’agit de la loi n 034-2012/AN du 2 juillet 2012.
3 Pour plus d’informations sur le régime politique semi-autoritaire, voir notamment : Laurent, 2000 ; Ottaway, 2003 ; Hilgers et Mazzocchetti, 2006.
4 L’élaboration du SDGD et sa mise en œuvre ont été financées par la Banque mondiale dans le cadre du troisième projet de développement urbain.
Auteur
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Issa Sory
Enseignant-chercheur au Département de géographie de l’Université de Koudougou. Il est membre du laboratoire Groupe de recherche sur les initiatives locales (GRIL). Ses recherches portent sur les politiques urbaines, l’aménagement et les services urbains au Burkina Faso.
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