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Le fédéralisme canadien contemporain

 | 
Alain-G. Gagnon

Quatrième partie. Fédéralisme et gestion de la diversité

16. Gérer la diversité dans les états fédéraux : approches conceptuelles et perspectives comparatives

Michael Burgess
Traduction de Olivier Dickson

Texte intégral

  • 1 Dans le contexte canadien, l’expression constitutional minoritarianism a été utilisée pour la prem (...)

1À l’aube du nouveau millénaire, nous sommes entrés dans un nouveau monde traversé par la différence et la diversité. La fin de la Guerre froide et les répercussions globales propres à l’après-11 septembre signifient que le monde contemporain est plongé dans un nouvel âge de dangers et d’incertitudes sans précédent. Il s’agit là d’un mélange très instable de possibilités et de probabilités. Mais ces dangers et incertitudes ne se limitent pas aux définitions de la réalité entourant les questions de sécurité et militaires, et ne sont pas nécessairement en lien avec les menaces d’actes terroristes, le trafic de la drogue, le sida ou l’immigration illégale. Ils sont plutôt inscrits dans des réalités sociales qui ont toujours été intrinsèques à l’État moderne, mais sont souvent restés silencieux. Le nouveau millénaire a coïncidé avec le déchaînement de puissantes forces de différenciation idéologico-culturelles, qui ont acquis une importance politique inattendue à travers le monde et qu’on ne peut ignorer, étouffer ou éradiquer violemment. De l’Indonésie au Sri Lanka, du Nigeria au Soudan, de Chypre à la Russie et de l’Irak au Liban, nous sommes les témoins de politiques identitaires, de luttes pour de nouvelles formes d’autodéfinition, de tolérance, de droits civils et de la personne, et de libertés. Nous sommes entrés dans une ère nouvelle des revendications des groupes minoritaires sur les plans politique et constitutionnel1. Les Chypriotes turcs, les Tamouls au Sri Lanka, les Kurdes en Irak, la région du Darfour au Soudan et plusieurs autres identités minoritaires ont formellement joint leur voix à ceux qui clament en chœur la reconnaissance officielle et les accommodements formels dans la polité.

2Nous devons aujourd’hui faire face à un nombre grandissant d’États dont les sociétés affichent toutes les caractéristiques indélébiles du multiculturalisme, du multilinguisme et du multinationalisme. Plusieurs de ces tendances et de ces développements contemporains ne sont pas nouveaux ; ils sont devenus des réalités depuis plus d’une décennie et, dans certains cas, depuis beaucoup plus longtemps encore. Mais l’expression de cet impératif de différenciation sociale s’est récemment accélérée et accentuée dans certaines régions du monde. Sa signification politique contemporaine a été soulignée par une couverture médiatique très large qui l’a liée avec succès aux valeurs, aux inquiétudes et aux préconceptions de la gestion de conflits propres au monde occidental. On a pu ainsi assister à une impulsion, tant sur les plans intellectuel que pratique, de la politique qui s’élève hors de ce nouveau monde de différence et de diversité, et permet d’aborder cet enchaînement remarquable d’événements, de tendances et de développements, et que de nouvelles questions soient posées et pour que les anciennes puissent être reformulées en tenant compte des circonstances nouvelles.

3Dans ce contexte, une question est apparue, et elle est plutôt frappante, qui se formule comme suit : Qu’est-ce qui a changé dans l’univers des États-nations et puisse servir à accroître la signification contemporaine de l’idée fédérale ? La réponse est en fait une combinaison de quatre phénomènes, interreliés et se chevauchant de façon complexe, offrant certains indices qui permettent d’avancer une explication satisfaisante. Ces quatre phénomènes se déclinent de la façon suivante :

  • Une réaffirmation de la politique de la différence et de l’autodétermination, surtout en Europe centrale et en Europe de l’Est et graduellement dans les États du Moyen-Orient (par exemple le nouveau modus operandi du conflit israélo-palestinien).
  • Un nouvel intérêt international eu égard à la légitimité et la reconnaissance de la différenciation sociale et de l’hétérogénéité, même envers l’Islam, suggérant un besoin d’accommodement politique et constitutionnel (par exemple le cas des musulmans chiites et sunnites en Irak).
  • La reconnaissance des droits de la personne et la moralité des interventions humanitaires des Nations Unies dans les affaires internes des États souverains, surtout ceux qui ont été désignés comme des « États voyous ». Cela inclut les droits collectifs de communautés entières (par exemple le cas du Darfour au Soudan).
  • L’expression de nouveaux processus de démocratisation au Moyen-Orient, partiellement enclenchés par l’invasion américaine en Irak (par exemple au Liban, en Égypte et en Arabie Saoudite).

4Ces tendances et ces développements contemporains repérables incitent ceux d’entre nous qui s’intéressent à la pertinence concrète du fédéralisme dans le monde actuel à réfléchir à cette nouvelle reconnaissance politique de la différence, de la diversité et de la démocratisation. Cela nous incite à revoir soigneusement la nature du conflit, de la diversité et du type d’unité qui peut être forgée dans des circonstances souvent peu encourageantes. En bref, il y a un besoin de repenser et de réaffirmer certaines des catégories conceptuelles de base à la lumière d’une interprétation comparative.

diversité et conflit

  • 2 Ici, nous utilisons la distinction conceptuelle introduite par Preston King dans Federalism and Fe (...)

5Nous commençons par un court examen de la notion de diversité dans les fédérations que nous distinguerons de celle de conflit, car il y a souvent confusion entre ces deux mots dans les discours politiques sur le fédéralisme et les fédérations2. Pour certains observateurs, plus la diversité existe en politique, plus les conflits s’ensuivent. Ainsi, les États fédéraux sont beaucoup plus portés vers les conflits, ils passent une grande partie de leur temps à la poursuite d’un consensus qui est fréquemment insaisissable. Dès lors, il est important de faire une distinction entre les notions de diversité et de conflit pour éviter de mal interpréter l’importance théorique et les implications empiriques que ces deux concepts ont sur les études comparatives du fédéralisme et des fédérations. Commençons donc par définir et clarifier ce que nous entendons précisément par ces termes.

  • 3 Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa (AL), University of Alabama, 1987, p. 66.
  • 4 Voir Charles Taylor, « Shared and Divergent Values », dans Ronald L. Watts et Douglas M. Brown (di (...)

6Par diversité, nous nous référons aux formes et aux types spécifiques correspondant au fédéralisme en tant que réalité empirique. Cela veut dire que la science politique et les politologues peuvent travailler seulement avec ce qui existe comme réalité sociale ayant une portée politique. Pour les politiciens, il s’agit de se servir de la politique pour changer la réalité sociale. Daniel Elazar fait un usage analogue au nôtre de la diversité en mettant l’accent sur l’« existence politiquement significative de la diversité » et l’élargit en des termes non équivoques : « La diversité se manifeste à travers la nationalité ou l’ethnie, la religion, l’idéologie, les facteurs sociaux ou des intérêts qui peuvent ou non acquérir une forme politique3. » Conséquemment, l’unité fédérale n’est pas seulement ouverte à l’expression politique de la diversité, mais par son origine, elle est un moyen d’accommoder la diversité comme un élément légitime de la polité. Le fédéralisme est ainsi présenté comme un concept normatif faisant siennes certaines hypothèses, interprétations et valeurs sur la nature de la différence et de la diversité. Le fédéralisme non seulement tolère-t-il d’une manière passive ces croyances et présuppositions, mais prescrit des accommodements à l’intérieur des fédérations qui désirent activement célébrer, nourrir et chérir cette différence et cette diversité. C’est précisément ce à quoi se référait Charles Taylor quand il parlait de la place du Québec dans le Canada, comme faisant partie de la raison d’être de la fédération et faisant aussi partie – une partie intégrante – de ce que cela veut dire être canadien4.

7Le conflit est inhérent à la nature même du politique. Cependant, il faut préciser qu’il se manifeste de diverses manières. Nous comprenons ici le conflit comme le résultat, ou du moins le sous-produit, de la différence et de la diversité. Il faut aussi le concevoir comme non violent, pour la simple raison que la violence, la coercition et le recours aux armes signalent l’échec du processus politique, du politique même. Conséquemment, le type de conflit auquel nous nous référons n’est pas le phénomène négatif implicite aux arguments cités plus tôt, il s’agit de son contraire. Le conflit est en fait positif, même vertueux, c’est un révélateur de l’état de santé de la polité qui doit, d’une part, reconnaître et, d’autre part, relever les durs défis idéologicoculturels posés par les formes de diversité les plus en vue politiquement. Le conflit, comme produit de la diversité, est alors parfaitement légitime ; il fait partie intégrante des institutions et du comportement humain.

8Ceci vient clarifier notre position et permet d’éviter des conceptions non fondées à propos de la relation entre la diversité et le conflit. Ils sont tous les deux inhérents à la polité. La diversité et le conflit font partie de la réalité sociale. Mais la manière dont nous avons présenté la relation entre la diversité et le conflit soulève plusieurs questions. Il est clair qu’il y a plusieurs types de diversité et différentes formes légitimes de conflits non violents. Nous pouvons classer les exemples selon des catégories socioéconomiques ou idéologico-culturelles. Dans les faits, il est évident que ces catégories se recoupent, s’entremêlent même, mais dans une démarche en sciences sociales, il est utile de les différencier selon deux catégories distinctes. La première se réfère aux questions de politiques gouvernementales correspondant à l’allocation, la distribution et la redistribution des ressources alors que la seconde catégorie se rapporte plutôt à un phénomène plus viscéral, profondément ancré et enraciné, dérivé des questions propres à l’identité et à la définition de soi. Les questions relevant de la politique identitaire, cela ne surprendra guère, sont habituellement (mais pas toujours) plus difficiles et posent un plus grand défi au politique étant donné leur nature peu négociable. Il est beaucoup plus facile dans l’arène politique d’échanger des ressources en termes de valeurs socioéconomiques, que d’en arriver compromis sur des questions touchant l’identité puisque celles-là peuvent souvent être construites comme les équations d’un jeu à somme nulle. Cette brève introduction nous conduit au coeur même de ce que signifie la condition fédérale.

la condition fédérale

9La condition fédérale se décline à partir de trois mots qui s’imbriquent logiquement dans la séquence suivante : préconception, prédisposition et prescription. La préconception mène à la prédisposition, laquelle, prend éventuellement la forme sur le plan politique d’une prescription. Voyons un peu plus en profondeur où cette logique nous conduit. La polité fédérale s’appuie sur certaines préconceptions partagées, des valeurs, des croyances et des intérêts qui ensemble présupposent des politiques de reconnaissance, de coopération, de compromis et d’accommodement. La polité tire donc son essence des notions de dignité humaine, de tolérance, de respect, de réciprocité et de consentement. Et puisque l’idée fédérale est établie sur les principes de la différence et de la diversité, comme nous l’avons déjà observé, sa conception même présuppose une orientation particulière en termes politiques. Cette orientation doit être logiquement interprétée comme une prédisposition à soutenir une idée particulière de l’État et de la société. Que cela mène ou non à la création d’une fédération bien développée, à l’une des nombreuses variétés d’arrangement de type fédéral ou à une simple dévolution des pouvoirs est largement déterminé par les conditions sociohistoriques et les circonstances politiques particulières, mais l’idée est sujette à discussion et il en découle des conséquences pratiques. Il s’agit en bref d’une prescription, d’une recommandation, d’une approche empirique normative permettant de gérer le conflit dans les sociétés au sein desquelles on trouve des niveaux prononcés de différence et de diversité ayant une proéminence politique.

  • 5 William S. Livingston, « A Note on the Nature of Federalism », Political Science Quarterly, vol. 6 (...)

10Avant de réfléchir plus en détail sur les conséquences théoriques et pratiques de ce questionnement essentiellement normatif de la condition fédérale, attardons-nous un instant sur la question des sociétés dites fédérales. Il s’agit d’un concept qui fut introduit dans le débat sur le fédéralisme dès 1952 par William Livingston, dans son remarquable article intitulé « Note on the Nature of Federalism5 ».

11Il est important de noter qu’aujourd’hui les formulations trop souvent fourre-tout d’hétérogénéité et d’homogénéité, bien qu’utiles pour l’analyse, peuvent aussi servir à simplifier exagérément, parfois même conduire à porter des jugements et à tenir des propos tout simplement erronés sur le fédéralisme et les fédérations. Par exemple, l'affirmation répandue dans la littérature selon laquelle une société particulière est socialement hétérogène peut être parfaitement défendable en termes de composition multiculturelle, multiethnique, multilingue ou multinationale. Cela pourrait exiger une réponse fédérale institutionnelle tangible, mais on fait alors souvent face à une idée reçue selon laquelle le fédéralisme n’est pas aussi indispensable dans une société qui se dit socialement homogène – en d’autres termes, qui est son contraire. En bref, la juxtaposition facile d’une société socialement hétérogène avec une société socialement homogène a tendance à nous amener sur un terrain invitant, mais franchement décevant. Cela revient à dire, par exemple, que des pays comme la Belgique, la Suisse, le Canada, l’Inde et la Malaisie requièrent une prescription fédérale étant donné leur hétérogénéité sociale évidente alors que pour des pays comme l’Australie, l’Autriche et l’Allemagne, par la simple vertu de l’absence de l’hétérogénéité sociale mentionnée plus haut, l’impératif fédéral semblable serait absent. Voilà pourquoi ces fédérations constituent une sorte de casse-tête pour certains chercheurs, alors que d’autres ont souvent évalué les fondements fédéraux de ces États.

12Il s’agit d’une supposition risquée pour la simple raison qu’elle noircit trop le trait et ne nous permet pas de bien comprendre ce qu’est l’hétérogénéité sociale, et qu’elle sous-estime et donne une image fausse de la nature, de l’importance et de la signification politique de l’homogénéité sociale. Il s’agit là du fruit d’une supposition non fondée dans la littérature à propos de la nature du conflit social lui-même. Il y a une prédisposition naturelle à présumer que certaines formes idéologico-culturelles propres aux conflits sociaux, comme le nationalisme subétatique, la religion et les différences linguistiques, sont plus viscérales, portent à la division et ultimement incitent à agir alors que, à l’opposé, les grands conflits de nature socioéconomique sont habituellement influencés par les politiques gouvernementales, lesquelles sont façonnées et élaborées selon les conditions changeantes de l’économie politique. Ainsi, la première catégorie incarne une variété de diversités idéologico-culturelles qui sont plus facilement mobilisables lorsque vient le temps de produire un discours constitutionnel et politique bien défini et capable de rassembler le grand public, beaucoup plus que la seconde catégorie, cela pour la simple raison que celle-ci est fondée sur des questions d’identité.

13Dans les faits, des sociétés identifiées comme socialement homogènes, où par exemple la diversité est largement de nature socioéconomique, peuvent être fédérales et cela, même si elles sont différentes des autres fédérations qui sont segmentées culturellement. En excluant pour un moment la question de la territorialité et de la spécificité historique, il faut mettre l’accent sur les différentes formes que peut revêtir la diversité dans ce type de fédération. L’homogénéité sociale ne signifie pas qu’il y ait absence complète de clivages sociaux importants politiquement. L’Allemagne, par exemple, est beaucoup plus complexe que pourraient-nous le laisser croire des indices simplistes d’homogénéité sociale. Avec une population de plus de 82,6 millions d’habitants, c’est le plus peuplé des pays membres de l’Union européenne avec 7,3 millions d’habitants en provenance de l’étranger, ce qui équivaut à près de 9 % de la population totale. Cela laisse entrevoir une diversité importante, laquelle est renforcée par l’afflux de nouvelles vagues « d’immigrants économiques », la croissance des minorités ethnoculturelles et la présence de 16 landers aux traditions locales et dialectes régionaux fort différents. L’idée préconçue d’une société allemande uniforme, linguistiquement homogène, conduit à une interprétation faussée de sa riche diversité sociale.

14Des différences importantes, des identités plurielles et des intérêts composites caractérisent les sociétés et les économies des fédérations, ce qui permet à ces dernières d’entretenir avec succès les États membres alors que ceux-ci s’appuient sur des groupes d’intérêt territoriaux et se nourrissent de valeurs, de croyances, de coutumes et de traditions qui ont résisté au temps et conservé une signification politique durable et dont les expressions sont multiples.

15La condition fédérale n’est pas de limiter la signification d’un type particulier de clivage social ou d’identités. C’est une chose de suggérer qu’une constellation particulière de clivages idéologico-culturels se prête à une prescription fédérale, mais c’est autre chose d’affirmer que l’absence de ces caractéristiques sociétales rend inopérante l’idée fédérale.

la territorialité et la gestion de la diversité

16Récemment, suffisamment de recherches ont été menées sur la vaste question des concepts spatiaux en politique pour discuter avec plus d’assurance de l’impact de la territorialité sur les fédérations et le fédéralisme. Nous savons, par exemple, que la composition démographique et la répartition spatiale de la population dans un pays donné ont des répercussions et des implications très importantes sur les relations État-société. À l’intérieur des fédérations, elles ont une résonance spéciale à cause de la nature même de l’État. Puisqu’une fédération est ipso facto une forme particulière d’État fondé sur la reconnaissance formelle, structurelle et institutionnelle de la diversité, la distribution spatiale de plusieurs types d’identité et d’intérêt a une incidence directe sur son fonctionnement.

17Le cadre institutionnel a une influence capitale sur le fonctionnement de la fédération. Plus précisément, la répartition territoriale et non territoriale des différents intérêts et des identités est liée aux questions fondamentales de représentation, de définition et de reconnaissance des minorités, et soulève des questions de responsabilité politique, de légitimité et ultimement de justice et de stabilité. Par conséquent, les questions de territorialité et de fonctionnalité doivent être des facteurs pris en compte dans une analyse consacrée à la gestion de la diversité dans les États fédéraux. De quelle façon les identités collectives distinctes sont-elles réparties dans la polité ? Comment sont définies les minorités ? Qui les définit ? Où sont-elles concentrées ? Quelles institutions ont été prévues pour que les voix des minorités soient entendues ? De quelle façon les minorités reconnues répondent-elles aux attentes de leur(s) propre(s) minorité(s) ? De quelle manière les fédérations répondent-elles aux revendications non territoriales, aux demandes et aux pressions de nature fonctionnelle comme à celles émanant des groupes multiculturels ou des communautés linguistiques ou à celles se rapportant aux politiques de genre ou aux groupes ayant certains handicaps ?

18Dans certains cas, il est probablement justifié d’avancer que cela n’a rien à voir avec la condition fédérale. Certaines de ces questions se posent naturellement aujourd’hui dans la plupart des polités et on peut y répondre en utilisant les mécanismes et les outils de prise de décision traditionnels associés à la décentralisation, à la déconcentration administrative, aux processus légaux ou aux techniques de la consociation. L’idée principale est de pouvoir évaluer l’importance des enjeux politiques propres à la diversité sur le territoire, à la concentration des groupes ou à leur étalement selon le cas. Dans les faits, bien sûr, les éléments propres à la diversité s’entremêlent pour constituer une constellation particulière de modèles de clivages. Ces dernières pouvant avoir un impact sur le fonctionnement d’une fédération où les clivages se chevauchent, contribuant dès lors à atténuer ou à éviter le conflit – comme en Suisse –, ou participent à cloisonner en polarisant le conflit comme c’est le cas en Belgique.

19La territorialité exerce une grande influence au sein de l’Union européenne (UE) ; cela est largement dû au processus d’intégration qui a mené à sa construction. Puisque l’UE a été bâtie largement par les gouvernements des États-nations, les bases territoriales du politique ont été préservées et cela a donné à la polité fédérale son caractère hybride, multinational, multilingue, multiculturel et multiethnique. Il n’en demeure pas moins que l’UE possède des caractéristiques institutionnelles et politiques non territoriales – pensons à son statut supranational, au rôle et à l’impact de la Commission européenne, à la Cour européenne de justice, au Parlement européen et à plusieurs autres exemples d’activités menées par des groupes d’intérêts transnationaux. Mais il demeure que dans le cas des politiques gouvernementales, l’interface entre les gouvernements nationaux et les institutions centrales de l’UE font naître un amalgame de politiques, de législations et de lois proprement européennes qui, bien qu’elles transcendent le niveau des États-nations territoriaux, sont inscrites territorialement en ce qu’elles ne s’appliquent qu’aux États membres et aux citoyens qui forment actuellement l’Europe des 25. L’UE conserve toujours des limites légales qui érigent des frontières territoriales externes, dont les pays limitrophes, comme la Croatie, la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie, peuvent témoigner.

20La territorialité devient alors un immense sujet avec d’énormes implications pour la gestion de la diversité dans les États fédéraux. Cela s’étend aux autres sphères de recherche, et inclut des sujets comme la représentation, la participation, les partis politiques, les groupes d’intérêts et les complexités de l’asymétrie. La territorialité demeure toutefois la base prépondérante pour procéder à la gestion de la diversité dans les États fédéraux et représente le fondement des relations de pouvoir pour les États eux-mêmes.

le pouvoir et la gestion de la diversité

21Si l’on reconnaît qu’il y a deux types fondamentaux de diversité dans les États fédéraux, soit celui du type original qui sert à créer et à façonner la fédération et celui qui s’est développé subséquemment à sa création, à la suite des changements et des mutations au sein même de la fédération, il est alors possible de les relier à la notion de pouvoir et aux relations de pouvoir. Clairement, comme le suggère Charles Taylor, si la principale raison d’être du Canada était de préserver et de promouvoir l’identité distincte et la culture du Québec, nous pouvons comprendre pourquoi – étant donné l’échec ou le refus d’Ottawa d’obtempérer – les divers gouvernements à se succéder au Québec ont été désireux de prendre le contrôle de leur propre destinée. Ces gouvernement ont cherché à harnacher le vaste potentiel que constituent les ressources du pouvoir d’État (dans le contexte de l’ordre constitutionnel fédéral existant) en faisant appel au nationalisme dans leur quête d’autonomie et d’autodétermination à l’intérieur de la fédération canadienne.

22En d’autres termes, si la condition fédérale se résume à la reconnaissance et à l’accommodement de la diversité, cela implique un rôle à définir pour l’exercice du pouvoir et pour la mobilisation des ressources étatiques en vue de faciliter l’établissement d’un consensus sur le sens que la diversité doit revêtir, tout en précisant quelles sont les formes particulières de diversité pouvant être jugées acceptables et tolérables. Deux questions se posent dès lors : qui est en mesure de définir le type de diversité et quels sont les choix pouvant faire l’objet de débats en vue de la réalisation d’un train de mesures gouvernementales ?

23Pour être acceptées comme authentiques aujourd’hui, les fédérations doivent être, ou doivent s’inscrire, dans le sillon des pays de démocratie libérale constitutionnelle capitaliste, avec un gouvernement encadré, tirant sa légitimité de la volonté populaire et de la règle de droit. Cela pour la simple raison que la démocratie libérale et le capitalisme sont maintenant largement vus comme étant interdépendants. Ce contexte constitutionnel, politique, économique et légal est d’une importance cruciale pour notre compréhension et notre appréciation de la façon dont est définie la diversité et des types de diversité considérés comme légitimes. La réponse ne coule pas de source, car elle est complexifiée par l’irrésistible combinaison des impératifs de l’accumulation du capital et de la recherche du profit de l’économie capitaliste, en conjonction avec les libertés accordées dans les démocraties libérales et soutenue en cela par la protection des libertés individuelles et l’autonomie (ajoutons un intérêt grandissant pour la sécurité). Les définitions de la diversité doivent dorénavant satisfaire ces impératifs.

  • 6 Pour une étude détaillée de cette approche, voir Alain-G. Gagnon et Mary Beth Montcalm, Québec : a (...)

24La diversité particulière exprimée par le Québec à l’intérieur du Canada est intéressante dans cette perspective, puisque la Révolution tranquille des années 1960 n’a pas seulement servi à émanciper l’identité québécoise sur le plan individuel, mais elle a contribué à renforcer l’identité collective d’une nation dans son ensemble. Au même moment, on a assisté à l’accumulation à grande échelle du capital par l’entremise des investissements publics et privés, à la croissance des entreprises et des profits, à une formation de plus haut niveau, à une diversification des emplois, à plus de recherche, à une formation mieux adaptée et à un développement technologique supérieur débouchant sur ce que l’on a appelé le Québec inc., un modèle de succès économique pour le reste du Canada. Ce modèle économique a contribué à la mise en place d’un projet national, dont il faisait partie intégrante d’ailleurs, voué à combattre la périphérisation grandissante de l’économie provinciale dans le contexte changeant de l’économie politique nord-américaine6.

25La littérature scientifique en économie politique est particulièrement appropriée à cet égard. Au Canada, le rôle dominant des intérêts économiques a contribué à influencer l’évolution des rapports de force entre Ottawa et les provinces. Plus précisément, l’existence d’une économie largement basée sur les ressources premières, doublée des compétences provinciales en matière d’exploitation des ressources, explique le rôle clé des provinces.

  • 7 Voir Garth Stevenson, « Federalism and the Political Economy of the Canadian State », dans Leo Pan (...)

26En d’autres termes, certains intérêts économiques ont contribué à renforcer l’État provincial vis-à-vis Ottawa et ont ainsi permis aux provinces de bénéficier des revenus et de l’accumulation du capital résultant de l’exploitation des ressources. Cela a mené à une transformation de l’économie politique pancanadienne et a accentué une tendance à la décentralisation à l’intérieur de la fédération, puisque les intérêts en jeu ne nécessitaient plus l’existence d’un gouvernement central fort. Comme le constate le politologue Garth Stevenson, les groupes d’intérêts capitalistes et corporatistes ont vu à ce que les conflits économiques deviennent institutionnalisés suivant un clivage fédéral/provincial. En somme, les tendances centralisatrice et décentralisatrice dans un État fédéral peuvent se construire en s’alignant sur l’économie politique du pays7. Formulé différemment, cela confirme que le fédéralisme peut être pensé en termes d’intérêts, de bénéfices et de bénéficiaires. Autant la diversité que le conflit peuvent être conceptualisés en termes de pouvoir, de ressources de pouvoir et de relations de pouvoir dans les États fédéraux capitalistes.

unité et diversité dans les états fédéraux

  • 8 Daniel Elazar, p. 64.
  • 9 Ibid., p. 66.

27La gestion de la diversité et la régulation des conflits dans les États fédéraux semblent pouvoir aller de concert avec la poursuite de l’unité. Mais qu’entendons-nous par unité fédérale ? Quel type d’unité est implicite dans cet énoncé ? Elazar soumet que l’unité et la diversité ne sont pas en opposition : « l’unité devrait être différenciée de l’absence d’unité et la diversité de l’homogénéité, en mettant l’accent sur les implications et les dimensions politiques de chacune8 ». Il distingue aussi entre ce qu’il nomme « l’unité consolidée » et « l’unité fédérale », la première se rapportant aux polités qui tendent à dépolitiser ou à limiter prudemment les effets politiques de la diversité, reléguant ainsi les manifestations de la diversité vers d’autres sphères ; la seconde servant alors à justifier son existence même en accommodant et en légitimant la diversité9. Mais qu’est-ce que cela nous apprend sur les fédérations – comme celle de l’Inde ou celle du Nigeria – qui tendent à gérer la diversité en la subdivisant par la création de nouvelles unités territoriales qui sont homogènes linguistiquement, communautairement et culturellement ? Ces exemples correspondent-ils à la catégorie de l’unité fédérale ou de l’unité consolidée ?

  • 10 Ibid.

28Autant que faire se peut, la distinction que fait Elazar est défendable. Toutefois, il est important de mesurer les limites de ce type d’unité. Un des plus grands défis que doivent relever les démocraties fédérales aujourd’hui est d’essayer de persuader les citoyens qui pensent largement en termes d’identités ethniques, tribales ou linguistiques particulières, de sortir de ce cadre de référence, fondé uniquement sur le soi collectif culturel, pour les brancher directement sur un espace public sur les plans national et supranational. Bien sûr, la question se pose de savoir si tous les systèmes fédéraux fonctionnent de cette manière. Est-ce que les procédures, institutions et pratiques mises en place pour accommoder la diversité fonctionnent pour permettre aux identités de se déterminer elles-mêmes ? Elazar suggère, faussement de notre point de vue, que l’Autriche et l’Allemagne ne reflètent pas l’existence d’une diversité politique significative et que leurs systèmes fédéraux doivent constamment faire face aux « pressions consolidationnistes basées sur des arguments relevant de l’homogénéité10 ».

29Cet argument pourrait tout aussi bien s’appliquer au cas québécois au sein de la fédération canadienne. Il pourrait aussi y avoir des raisons légitimes pour faire la distinction entre, d’une part, les principes fédéraux et les arrangements qui ont été utilisés principalement pour créer et maintenir une imité où la survie même de l’État pouvait être remise en question (Elazar se réfère d’ailleurs au Canada et à la Belgique dans son étude) et, d’autre part, les moyens et les principes qui sont utilisés principalement pour préserver et promouvoir la diversité où l’État lui-même n’est pas menacé (ici Elazar se réfère à la Suisse). Toutefois, la question la plus difficile à laquelle il faut répondre consiste à établir jusqu’où les valeurs fédérales sont soutenues avec succès dans les systèmes fédéraux. En observant alors un État fédéral en particulier, il faudrait pouvoir dire jusqu’à quel point une fédération est fédérale. Encore une fois, on peut uniquement répondre à cette question en faisant référence au contexte et au moment d’origine qui sont tous les deux inscrits historiquement.

  • 11 Ibid. p. 67.
  • 12 Nous avons cherché à fournir ici les bases d’une explication comparative de la formation des fédér (...)

30Au terme de ce chapitre, nous nous retrouvons avec plus de questions que de réponses. Gérer la diversité dans un État fédéral doit nous inciter à revisiter le passé pour expliquer et comprendre le présent. L’existence des valeurs fédérales nous oblige à promouvoir simultanément l’unité et la diversité malgré le fait que leurs limites ne sont pas claires. Comme Elazar le concède, « les questions à savoir quels types de combinaison de la diversité sont compatibles avec l’unité fédérale et quels types ne le sont pas demeurent ouvertes11 ». Il semble que nous soyons contraints d’utiliser l’approche historique pour comprendre « comment » et « pourquoi » certains types de diversité évoluent comme ils le font. Cela nous amène à conclure qu'une partie du programme de recherche dans le domaine des études fédérales comparées devrait s’arrêter non seulement aux origines, mais aussi à la formation des fédérations. Nous devons comprendre précisément, plus clairement que nous le cernons maintenant, comment et pourquoi les fédérations ont été formées historiquement. Plus simplement, nous avons besoin d’un plus grand nombre d’études de cas détaillés en histoire comparée. Ce n’est que de cette manière que nous pourrons détecter, discerner, établir et rétablir d’importantes variables historiques qui ont pu avoir une signification théorique, révélant par exemple l’existence de modèles récurrents de comportement, des variables qui pourraient être perçues comme des causes circonstancielles par une interprétation historique12.

31Ceci est naturellement un terrain déjà bien couvert par la recherche historique, mais c’est une tâche qui requiert une attention nouvelle de la part des politologues. L’héritage de William Riker continue de survivre comme cadre de référence et joue le rôle, dans nos cadres conceptuels, d’un boulet au pied lorsque vient le temps d’expliquer l’unité et la diversité au sein des fédérations. Aussi, après une revue approfondie de la littérature, il est plutôt surprenant de constater jusqu’à quel point les études sur le fédéralisme en politique comparée s’inspirent encore énormément des travaux de Riker qui remontent à 1964 et 1975 – travaux qui sont déficients empiriquement et analytiquement (même en tenant compte de la période pendant laquelle ils ont été rédigés) – et ces travaux continuent d’exercer une influence intellectuelle sans bornes sur les écrits contemporains sur le fédéralisme, malgré leurs argumentaires et leurs énoncés historiques superficiels et souvent erronés. Bien que la position théorique de base de Riker portant sur la notion du « marchandage » politique reste largement défendable, son travail empirique comparatif requiert une chirurgie radicale devant prendre la forme d’une réinterprétation et d’une réévaluation historique en profondeur, rien de moins.

32Les fédérations bougent et changent, comme a pu l’observer Preston King, et on ne peut aspirer à comprendre et à expliquer l’unité et la diversité contemporaines seulement en s’inscrivant dans la trame des événements et des tendances historiques. Par contre, on ne peut complètement ignorer la perspective et l’interprétation historiques, comme on ne peut non plus prendre ces éléments comme des absolus ainsi que Riker l’a fait. Naturellement, la diversité d’origine qui a contribué à la création d’une fédération particulière continue d’évoluer et peut même changer de nature, ce qui n’empêche pas les diversités contemporaines d’être essentiellement des phénomènes historiques. Clairement, il s’agit d’un projet énorme à explorer, mais on ne peut se permettre de l’ignorer. Cela ne relève pas tant des usages et des abus du fédéralisme, mais de l’utilité contemporaine du sens à donner à l’histoire.

33En dernière analyse, la gestion de la diversité dans les États fédéraux peut se comprendre seulement si nous prenons en considération les études de cas comparés qui incorporent les spécificités historiques, les expériences conceptuelles et les points de départ respectifs nous permettant à la fois d’expliquer l’origine et la formation des fédérations.

Notes

1 Dans le contexte canadien, l’expression constitutional minoritarianism a été utilisée pour la première fois par Alan C. Cairns en référence à l’ère post-lac Meech. Voir Disruptions: Constitutional Struggles, from the Charter to Meech Lake, Toronto, McClelland and Stewart, 1991 et Charter versus Federalism, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1992.

2 Ici, nous utilisons la distinction conceptuelle introduite par Preston King dans Federalism and Federation, Beckenham, Croom Helm, 1982.

3 Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa (AL), University of Alabama, 1987, p. 66.

4 Voir Charles Taylor, « Shared and Divergent Values », dans Ronald L. Watts et Douglas M. Brown (dir.), Options for a New Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1991, chap. 4, p. 53-76; Charles Taylor, « The Deep Challenge of Dualism », dans Alain-G. Gagnon (dir.), Quebec: State and Society, 2e édition, Scarborough, Nelson Canada, 1993, chap. 5, p. 81-95; et son essai « Why do nations have to become States? », in Charles Taylor (avec une introduction de Guy Laforest), Reconciling the Solitudes: Essays on Canadian Federalism and Nationalism, Kingston et Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1993, p. 40-58.

5 William S. Livingston, « A Note on the Nature of Federalism », Political Science Quarterly, vol. 67, 1952, p. 81-95.

6 Pour une étude détaillée de cette approche, voir Alain-G. Gagnon et Mary Beth Montcalm, Québec : au-delà de la Révolution tranquille, Montréal, VLB éditeur, 1992.

7 Voir Garth Stevenson, « Federalism and the Political Economy of the Canadian State », dans Leo Panitch (dir.), The Canadian State: Political Economy and Political Power, Toronto, University of Toronto Press, 1977, p. 71-100.

8 Daniel Elazar, p. 64.

9 Ibid., p. 66.

10 Ibid.

11 Ibid. p. 67.

12 Nous avons cherché à fournir ici les bases d’une explication comparative de la formation des fédérations en présentant une théorie de causalités circonstancielles dans le but de déterminer et de situer un ensemble de variables présentes à différents degrés dans toutes les fédérations modernes. Pour une discussion plus étoffée, voir mon ouvrage Comparative Federalism ; Theory and Practice, Londres, Routledge, chap. 3, 2006.

Auteur

Spécialiste du domaine des études fédérales et directeur du Center for Federal Studies à la Kent University, Canterbury, Angleterre, il y enseigne aux cycles supérieurs le fédéralisme comparé. Ses principaux intérêts de recherche sont le fédéralisme comparé, la politique constitutionnelle canadienne et l’Union européenne. Son plus récent livre, Comparative Federalism. Theory and Practice, a été publié par Routledge en 2006. Il a codirigé avec Hans Vollaard un recueil d’essais, State Territoriality and European Integration, dont la publication est prévue chez le même éditeur en 2006.

Olivier Dickson (Traducteur)

Étudiant de 2e cycle au département de science politique de l’Université du Québec à Montréal dans le cadre des travaux de la Chaire de recherche du Canada en études québécoises et canadiennes, <www.creqc.uqam.ca>.

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