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Le fédéralisme canadien contemporain

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Alain-G. Gagnon

Troisième partie. Les relations fédérales-provinciales et intergouvernementales au Canada

11. De l’union sociale canadienne à l’union sociale fédérale du Canada (1990-2006)

Sarah Fortin

Texte intégral

  • 1 L’Acte constitutionnel de 1867 octroie aux provinces la responsabilité en matière de programmes so (...)

1Écrire sur l'union sociale canadien ne au Québec, en français, est à la fois un exercice périlleux et complexe. Périlleux, parce que le concept même d’une union sociale canadienne suscite habituellement deux réactions au Québec : au pire, une dénonciation en bonne et due forme de ce que plusieurs considèrent comme un détournement constitutionnel du partage des compétences convenu en 18671 ; au mieux, une réaction épidermique devant l’utilisation par le gouvernement fédéral de son pouvoir de dépenser. Au fil des années, ce pouvoir lui aura permis d’orienter les priorités dans des domaines qui devraient relever des provinces seules. En tout état de cause, dans la mesure où elle trouve un quelconque écho, c’est avant tout la suspicion et les récriminations que l’idée d’une union sociale canadienne soulève au Québec, beaucoup plus rarement l’enthousiasme.

  • 2 Yves Vaillancourt, « Le modèle québécois de politiques sociales et ses interfaces avec l’union soc (...)

2C’est également un exercice complexe, car étudier l’union sociale canadienne entraîne l’examen d’une multitude de problématiques interconnectées qui vont des programmes sociaux comme tels, aux relations fédérales-provinciales, en passant par les questions budgétaires et fiscales. Comme l’a si bien écrit Yves Vaillancourt, « depuis les années 1930, au Canada, il est impossible de se pencher sur les réformes en matière de relations fédérales-provinciales sans se retrouver au cœur des dossiers de politiques sociales. Inversement, il est impossible de se pencher sur les réformes de politiques sociales sans se retrouver au cœur des dossiers de relations fédérales-provinciales2 ».

  • 3 Thomas J. Courchene, « Hourglass Federalism - How the Feds Got the Provinces to Run Out of Money i (...)

3À ceci, on doit également ajouter une dimension symbolique qui, pour plusieurs, fait de « l’union sociale » un des principaux lieux d’expression d’une communauté de sens canadienne, d’où l’importance que l’on attribue par exemple à la Loi canadienne sur la santé. Cette interprétation, qui est certes plus répandue à l’extérieur du Québec, a gagné en importance au cours des dernières années, l’union sociale étant en quelque sorte devenue le lien devant permettre de préserver l’unité canadienne devant les forces de la mondialisation et de l’économie du savoir. Dans ce nouveau contexte économique, pour un bon nombre de Canadiens, Ottawa a un rôle primordial à jouer, y compris dans les politiques sociales. Tom Courchene traduit bien cette réalité en écrivant que le principal argument pour un rôle accru du gouvernement fédéral dans la sphère sociale « tient au fait que l’essence de la construction nationale et de la stabilité électorale s’est aussi déplacée des mégaprojets d’exploitation des ressources naturelles vers les infrastructures et les politiques axées sur les citoyens dans des domaines comme la santé, l’éducation et la redistribution des revenus3 ».

4Enfin, étudier l’union sociale amène à nous attarder à des enjeux qui ont trait au rôle de l’État et à l’administration des programmes publics, et ceci est particulièrement vrai depuis 1999, avec la signature de l’Entente-cadre sur l’union sociale canadienne (ECUS). Depuis, on ne peut plus parler d’union sociale sans aborder des questions telles la gestion horizontale (coopération intergouvernementale et interdépartementale), la transparence, la participation des citoyens et l’imputabilité.

  • 4 Voir Alain-G. Gagnon (dir.), L’union sociale canadienne sans le Québec : huit études sur l’entente (...)
  • 5 Voir notamment André Burelle, Le mal canadien : essai de diagnostic et esquisse d’une thérapie, Mo (...)
  • 6 On trouvera ces études sur le site Web de l’IRPP dans la section « recherche » sous la rubrique «  (...)

5Comment parler, donc, d’une question aussi délicate et complexe ? À bien y penser, il n’est probablement pas nécessaire de réinventer la roue. Une des caractéristiques les plus frappantes de ce qui s’est écrit sur l’union sociale canadienne en général, et sur l’ECUS en particulier, est que ces analyses ont été rédigées dans une très vaste proportion, en anglais. À l’exception d’une poignée d’études préparées à la demande du gouvernement du Québec immédiatement après la signature de l’ECUS4, et de quelques autres publiées avant ou après la signature de cette entente5, pour une bonne part sous les auspices de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP)6, l’union sociale n’a pas fait l’objet d’une attention très soutenue en français. En ce sens, parler de l’union sociale canadienne en français est certes une entreprise risquée et délicate, mais c’est également une belle occasion de faire le point.

6Ce chapitre vise à combler en partie ce vide. Nous le ferons en retraçant les grandes lignes de la genèse de l’union sociale canadienne, dans ses dimensions idéelles et empiriques, puis en faisant le point sur l’état de cette union sociale à la lumière des développements survenus au cours des dernières années.

l’union sociale canadienne, quelle union sociale ?

7D’entrée de jeu, il importe de distinguer le concept d’union sociale de son rejeton, l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS), car il s’agit de deux phénomènes distincts.

  • 7 Michael Prince, « SUFA: Sea Change or Mere Ripple for Canadian Social Policy? », dans Sarah Fortin (...)

8Comme le note Michael Prince, l’union sociale est un concept multidimensionnel7. En premier lieu, écrit-il, c’est une série de processus et de structures, initiée par la Conférence des premiers ministres provinciaux en 1995. Prince réfère ici à la dynamique des relations intergouvernementales et aux diverses instances fédérales-provinciales et interprovinciales où les représentants des gouvernements se rencontrent pour négocier la résolution de différends liés aux politiques sociales. Historiquement, ce sont les rencontres annuelles des premiers ministres qui ont été le principal lieu de ces négociations, principalement au sujet de questions d’ordre financier, même si d’autres instances d’un niveau hiérarchique inférieur, par exemple les rencontres des ministres responsables de différents dossiers (par exemple, la santé ou l’éducation) ont également eu un rôle de concertation et de coordination important à jouer. Dans la deuxième moitié des années 1990, le Conseil ministériel sur la refonte des politiques sociales a joué un rôle décisif dans l’évolution de l’union sociale canadienne. Plus récemment, la création du Conseil de la fédération, en décembre 2003, est un excellent exemple d’une institution née des négociations entourant l’union sociale canadienne.

9En second lieu, l’union sociale renvoie aux décisions prises et aux arrangements conclus par les gouvernements, incluant les plans d’action, les décisions budgétaires, les arrangements fiscaux, et les programmes sociaux. C’est sur ce plan que l’ECUS se situe, à côté d’autres ententes intergouvernementales, dont le Cadre multilatéral pour l’apprentissage et la garde des jeunes enfants (2003) et les récentes ententes sur la santé (septembre 2004) et la péréquation (2005).

  • 8 Michael Prince, op. cit., p. 126.

10Enfin, le concept d’union sociale renvoie à un ensemble de perspectives sur le fédéralisme et les politiques sociales ; plus largement, il sous-entend un « système de croyances » touchant le rôle et les relations qu’entretiennent l’État, l’économie, la famille et la communauté. En ce sens, « l’union sociale renvoie à la façon dont on conçoit en termes d’idées et d’infrastructure la politique sociale canadienne8 », observe Prince.

11C’est en s’appuyant sur cette dernière perspective, celle de la communauté, celle des idées, qu’il serait intéressant de retracer les grandes lignes de la mise en place et de l’adoption du concept d’union sociale au Canada, car c’est sur ce plan que les choses ont le plus changé au cours des dernières années. C’est également sur ce plan que les susceptibilités sont les plus grandes, et ce, pour l’ensemble des acteurs impliqués dans les dossiers sociaux, que ce soit les gouvernements ou les organismes de la société civile. C’est aussi parce qu’elle touche au cœur de la conception du rôle de l’État et du fédéralisme que l’émergence du concept d’une union sociale canadienne suscite autant de résistances chez certains ou obtient, au contraire, autant d’appuis. C’est également elle qui est la moins explorée au Québec.

12Nous verrons par la suite que l’idée d’une union sociale est également tissée de trois autres fils : l’impasse budgétaire fédérale, les craintes suscitées par la mondialisation et une certaine conception de la gouvernance.

l’élaboration de l’union sociale

13Contrairement à Michael Prince, on peut percevoir les premiers balbutiements de l’union sociale bien avant le processus de concertation interprovinciale entrepris dans la foulée du budget fédéral de 1995. On se souviendra que ce sont les compressions budgétaires dans les transferts aux provinces annoncées dans ce budget qui ont amené les provinces à former le Conseil provincial-territorial sur la refonte des politiques sociales, ce qui entraînera des négociations qui aboutiront, en 1999, à la signature de l’ECUS par tous les gouvernements canadiens, sauf celui du Québec. C’est souvent à cette entente qu’on pense quand on parle de l’union sociale.

  • 9 Commission royale sur l’union économique et les perspectives d’avenir du Canada, Rapport, volume 2 (...)

14Mais l’idée d’une union sociale canadienne est née plus tôt. Certains la font remonter aux travaux de la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement au Canada (Commission Macdonald, 1983-1985). On se souvient habituellement de cette commission pour ses recommandations favorables à l’adoption du libre-échange avec les États-Unis, mais elle a également consacré une section complète de son rapport à l’avenir des programmes sociaux9. Son approche toutefois demeure traditionnelle dans la mesure où les enjeux sociaux y sont abordés sous l’angle de l’État-providence. Le concept d’une « union » sociale n’y est pas formellement évoqué.

15C’est plutôt dans le cadre des discussions constitutionnelles de la fin des années 1980 (l’accord du lac Meech) et du début des années 1990 (l’accord de Charlottetown) que l’idée d’une union sociale canadienne émerge de manière plus explicite. Les discussions qui aboutiront à l’accord de Charlottetown de 1992 ont été un catalyseur particulièrement important. On se souviendra notamment de la proposition du premier ministre néo-démocrate de l’Ontario, Bob Rae, d’adopter une charte sociale.

  • 10 Rapport du consensus sur la Constitution, Charlottetown, 28 août 1992.

16Le consensus lui-même comportait une section portant sur « l’union sociale et économique » dans laquelle on proposait d’ajouter à la Constitution canadienne un nouvel article décrivant « l’engagement des gouvernements, parlements et législatures de la fédération envers le principe de la préservation et du développement d’une union sociale et économique10 ».

  • 11 Voir Mark R. Macdonald, « The Agreement on Internal Trade: Trade-offs for Economic Union and Feder (...)

17Soumise à l’approbation des Canadiens le 26 octobre 1992, l’entente de Charlottetown sera rejetée à 54 %. Mais l’idée que le Canada était plus qu’une union politique et militaire, ou même qu’une union économique, les deux grands moteurs de développement du Canada depuis sa fondation en 1867, mais également une union sociale, était bien semée. L’adoption de l’Accord sur le commerce intérieur en juillet 1994, qui visait à renforcer l’union économique en réduisant les barrières à la circulation des personnes, biens, services et capitaux, a également contribué à mettre en lumière la nécessité de donner corps à l’union sociale et de la renforcer11.

  • 12 Margaret Biggs, « Building Blocks for Canada’s New Social Union », WorkingPapers, no F-02, Ottawa, (...)

18La publication en juin 1996 de « Building Blocks for Canada’s New Social Union » par Margaret Biggs marque un point tournant dans le développement du concept d’une union sociale canadienne. Dans ce rapport, Biggs fait le point sur l’évolution dans le domaine des programmes sociaux au cours des années précédentes et propose quelques principes et mécanismes autour desquels une « nouvelle » union sociale canadienne devrait être élaborée. Surtout, elle propose une définition de l’union sociale claire, qui met l’accent sur la citoyenneté : « L’éventail des droits et obligations qui concrétisent notre raison d’être et notre citoyenneté communes. L’union sociale incarne notre sens collectif des responsabilités (entre citoyens), notre pacte fédéral (entre les régions et parmi elles) et notre contrat de gouvernance (entre citoyens et gouvernements)12. »

19L’union sociale canadienne était née. Au cours de ces années, plusieurs autres chercheurs et universitaires canadiens contribueront à donner étoffe et profondeur à cette façon « nouvelle » de concevoir le Canada. Parmi eux, citons les travaux de Harvey Lazar, Keith Banting et de Jane Jenson. Particulièrement révélatrice de la portée et de la richesse de ce concept sera la façon dont on l’utilisera pour comprendre le développement des programmes sociaux des années d’après-guerre. Sous la plume de Biggs, par exemple, le rapport Marsh et le discours du trône de 1944, dans lequel le gouvernement fédéral invitait le peuple à adopter une « charte de la sécurité sociale pour tout le Canada », sont présentés comme des éléments d’un « success story » de l’union sociale canadienne.

20Cette lecture des motivations ayant mené à la mise en place de l’État-providence canadien n’est pas nécessairement mauvaise. Mais il est important de noter que deux grandes considérations s’y trouvent plus ou moins absentes. Celle du Québec d’abord, qui veut que le pacte fédéral ne soit pas seulement un pacte entre les régions et les provinces, mais également un pacte entre deux nations. Et celle des classes sociales. Cette façon d’envisager les choses est peu présente dans le discours sur l’union sociale canadienne au cours des années 1990. Le citoyen a pris le devant sur le salarié.

21Exception faite des discussions constitutionnelles de la fin des années 1980 et du début des années 1990, qui ont stimulé la réflexion et l’action autour du pôle social et de ce qui unit les citoyens dans une fédération, en réaction à des discussions qui étaient perçues comme trop exclusivement axées sur le pôle politique et l’autonomie, particulièrement lors de la « ronde Québec » des années 1985-1990, deux autres grandes forces objectives ont contribué à l’adoption du discours sur l’union sociale canadienne. D’abord les difficultés financières réelles que le gouvernement fédéral éprouvait au cours des années 1980. Ensuite, les inquiétudes que soulevait le phénomène de la mondialisation et de la restructuration du providentialisme dans les pays développés.

Quand plus rien ne va

22Au tournant des années 1990, la situation budgétaire du gouvernement fédéral est alarmante. Depuis le milieu des années 1970, à la suite de décisions relatives à la politique fiscale (par exemple la décision d’indexer les tables de l’impôt sur le revenu des particuliers) combinées à un contexte économique difficile, les dépenses encourues par Ottawa excédaient ses revenus.

GRAPHIQUE 11.1. Soldes budgétaires, gouvernements fédéral et provinciaux, Canada, 1968-1999 (en pourcentage du PIE)

GRAPHIQUE 11.1. Soldes budgétaires, gouvernements fédéral et provinciaux, Canada, 1968-1999 (en pourcentage du PIE)

Source : Tableaux de référence financiers. 2000, Finances Canada.
Tiré de : Don Drummond, « Deficit Elimination, Economic Performance and Social Progress in Canada in the 1990s », dans Keith Banting, Andrew Sharp et France St-Hilaire (dir.), The Review of Economic Performance and Social Progress, Montréal, IRPP, 2001, p. 132.

  • 13 Voir Michael Mendelson, « Social Policy in Real Time », Caledon Papers, Ottawa, Caledon Institute (...)

23Et la situation fut aggravée par la politique monétaire des années 1980. La flambée des taux d’intérêt était telle que les dépenses, notamment le service de la dette, augmentaient de manière spectaculaire, alors que les revenus, eux, diminuaient. Les Graphiques 11.1 et 11.2 illustrent comment la situation budgétaire d’Ottawa s’est détériorée à partir des années 1970, et ce, de manière plus marquée que celles des provinces, et comment elle s’est rétablie à compter de la fin des années 1990. Ainsi, le déficit budgétaire fédéral est passé de 1 % du PIB au début des années 1970 à près de 8 % en 1985, alors que la dette fédérale faisait plus que doubler au cours de la même période13.

GRAPHIQUE 11.2. Surplus (+)/déficit (-) consolidé des administrations publiques, Canada (en milliards de dollars)

GRAPHIQUE 11.2. Surplus (+)/déficit (-) consolidé des administrations publiques, Canada (en milliards de dollars)

RPC-RRQ : Régime de pensions du Canada et Régime des rentes du Québec consolidés.
Note : Les données consolidées des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales incluent les données de l’administration publique fédérale, RPC et RRQ pour les exercices financiers se terminant le 31 mars, les données des administrations provinciales et territoriales pour les exercices financiers se terminant le plus près du 31 mars et celles des administrations locales pour les exercices financiers se terminant le plus près du 31 décembre de Tannée précédente.
Tiré de : Statistiques sur le secteur public : supplément, Ottawa, Statistique Canada (no 68-213-SIF), 2005, p. 12.

24Coïncidant avec l’arrivée au pouvoir des Conservateurs de Brian Mulroney, en 1984, plusieurs mesures furent prises par Ottawa pour tenter de faire face à la situation. On a ainsi désindexé partiellement les tables d’impôt, de sorte que la croissance économique se traduisait automatiquement par une croissance des revenus, ainsi que celle de divers bénéfices, notamment les allocations familiales et les pensions, de sorte que les dépenses diminuaient. Surtout, Ottawa a diminué les transferts aux provinces pour les programmes sociaux.

  • 14 En plus de ces transferts en argent, le gouvernement fédéral a aussi transféré, à diverses occasio (...)

25Rappelons que le financement des programmes sociaux mis en place au cours de la période de l’après-guerre, en particulier pendant les années 1960, dépend grandement des transferts en provenance d’Ottawa. Jusque vers la fin des années 1970, le principal mécanisme consistait à partager (selon la formule convenue du 50-50) les coûts entre les deux ordres de gouvernement. En 1977, on introduisit un nouveau mécanisme, celui du financement global, avec l’adoption du financement des programmes établis (FPE), ce qui mit fin aux programmes à frais partagés dans le domaine de la santé et de l’éducation. Toutefois, cette formule du partage des coûts persistera pour les autres programmes sociaux et de sécurité du revenu, relevant du Régime d’assistance publique du Canada (RAPC), jusqu’en 1996, au moment où on adoptera le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Le Tableau 11.1 retrace les principales transformations qu’ont connues les transferts fédéraux aux provinces depuis les années 195014.

26Pour tenter de juguler son déficit, Ottawa a donc désindexé partiellement les paiements de transferts pour les programmes sociaux (santé et éducation) en 1985 et imposé un plafond aux transferts versés en vertu du RAPC, en 1990. De même, le plafond imposé par les libéraux aux paiements de péréquation en 1982 fut maintenu.

  • 15 Pour des analyses quant à l’impact de ces réformes sur les chômeurs, voir Ken Battle, « Relentless (...)

27Les réformes apportées au régime d’assurance-chômage au début des années 1990, notamment celles touchant les critères d’admissibilité et le taux de remplacement du revenu, ont également eu d’importantes répercussions sur la santé budgétaire du gouvernement fédéral15. Comme le note Yves Vaillancourt :

  • 16 Yves Vaillancourt, « Le modèle québécois de politiques sociales et ses interfaces avec l’union soc (...)

En restructurant son programme d’assurance-chômage, devenu assurance-emploi au milieu des années 1990,1e gouvernement fédéral a transformé ce programme en une véritable ‘vache à lait’ qui lui aura permis de gagner sa propre lutte au déficit. C’est ainsi que ce programme qui, au début des années 1990, avait un déficit accumulé de 6 milliards de dollars s’est trouvé à générer un surplus accumulé de 36 milliards de dollars, le 31 mars 200116.

TABLEAU 11.1. Chronologie des principaux programmes de transfert en argent aux provinces : éducation, santé, aide sociale et péréquation, 1950-2005

TABLEAU 11.1. Chronologie des principaux programmes de transfert en argent aux provinces : éducation, santé, aide sociale et péréquation, 1950-2005

Source : Tiré et adapté de Stephen Laurent et François Vaillancourt, « Federal-Provincial Transfers for Social Programs in Canada : Their Status in May 2004 », document de travail IRPP no 2004-07, p. 3. Note : Partage des coûts présenté selon le pourcentage assumé par le gouvernement fédéral/par le gouvernement provincial.

  • 17 Pour une analyse détaillée des interactions entre les programmes d’assurance-emploi et d’aide soci (...)

28Cette réforme a également été critiquée pour ses effets indirects sur les budgets des provinces, car bon nombre des chômeurs écartés du nouveau programme d’assurance-emploi ont dû recourir à l’aide sociale17.

29Ces réformes étaient déjà difficiles à absorber pour les provinces et les Canadiens, mais le gouvernement fédéral allait frapper encore plus fort. Bien qu’elle se soit améliorée, la situation financière d’Ottawa continuait d’être préoccupante. En 1995, Ottawa terminera donc ce qu’il avait entrepris à compter de 1977 pour le financement de la santé, et combinera tous ses transferts aux provinces en un « financement global » (exception faite de la péréquation). Les deux principaux programmes de transfert en vigueur à ce moment-là, soit le RAPC, qui concerne les services sociaux et la sécurité du revenu, et le FPE, qui concerne l’éducation postsecondaire et la santé, furent ainsi fusionnés à compter du 1" avril 1996 en un seul programme : le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS).

  • 18 Voir Alain Noël, « De la formule à l’enveloppe », Options politiques, décembre 2004janvier 2005, p (...)

30L’époque des programmes à frais partagés, qui a commencé au cours des années 1960, est alors définitivement terminée. On met également fin à la prise en compte des conditions, à l’exception des normes de résidence relatives à l’aide sociale et les cinq conditions de la Loi canadienne sur la santé (l’universalité, l’intégralité, l’accessibilité, la transférabilité et l’administration publique) qui demeurent toujours en vigueur. Les transferts ne seront plus basés sur les besoins ou les coûts, mais, sur le nombre d’habitants, leur enveloppe sera globale et son montant restera à la discrétion d’Ottawa. En septembre 2004, un autre pas est fait lorsque des changements sont apportés au programme de péréquation18.

31Or, si la situation budgétaire du gouvernement fédéral était préoccupante au cours des années 1980, celle des provinces était à peine plus reluisante. Ce budget fédéral de 1995 annonce des temps plus difficiles encore.

  • 19 Alain Noël, « Les prérogatives du pouvoir dans les relations intergouvernementales », Enjeux publi (...)

32Dans les faits, l’annonce de la création du TCSPS en 1995 se traduira pour les provinces par une diminution des transferts fédéraux de l’ordre de 7 milliards de dollars (ou 34 p. 100). En août 2001, on estimait que la contribution financière du gouvernement fédéral au partage des coûts des programmes provinciaux concernés par le TCSPS n’était plus que de 14 p.10019. À titre indicatif, le Graphique 11.3 montre l’évolution des transferts fédéraux au Québec en proportion des dépenses pour les programmes sociaux. On voit que les transferts ont connu un déclin marqué à compter du milieu des années 1990, avant de recommencer à croître au tournant des années 2000.

GRAPHIQUE 11.3. Évolution du TCSPS en espèces au Québec, en proportion des dépenses de santé, d’éducation et d’aide sociale (en pourcentage)

GRAPHIQUE 11.3. Évolution du TCSPS en espèces au Québec, en proportion des dépenses de santé, d’éducation et d’aide sociale (en pourcentage)

Source : Budget du Québec 2001-2002.

  • 20 Tom Mclntosh, « Intergovernmental Relations, Social Policy and Federal Transfers after Romanow », (...)
  • 21 Tom McIntosh et Gerard W. Boychuk, « Dis-Covered: EI, Social Assistance and the Growing Gap in Inc (...)

33Tom McIntosh note que l’impact sur les provinces de ce nouveau transfert venait non seulement de la diminution des versements, mais également de l’absence d’une formule intégrée d’augmentation du transfert pour les années suivantes, ce qui laissait au gouvernement fédéral toute latitude de décider seul, et selon ses propres priorités, le montant qu’il transférerait aux provinces20. Cela marquait un changement complet de rapport entre les deux ordres de gouvernement comparativement à la situation qui prévalait dans le cadre des programmes à frais partagés, alors que c’était plutôt les décisions provinciales qui influaient sur la situation budgétaire fédérale. Par exemple, puisque les programmes de derniers recours (l’aide sociale) étaient financés à moitié par Ottawa, toute bonification des paramètres d’un programme provincial se traduisait par une augmentation des dépenses fédérales. En d’autres mots, les décisions budgétaires des provinces ne leur coûtaient que 0,50 c pour chaque dollar d’augmentation pour certains programmes sociaux. Le plafond imposé au RAPC en 1990 s’explique d’ailleurs en partie par la croissance des dépenses en Ontario et par les plans de cette province visant à réformer son programme d’aide sociale21.

  • 22 Pour une analyse de l’évolution des dépenses fédérales et provinciales en matière de programmes so (...)

34Concrètement, les provinces réagiront de deux façons à ces compressions budgétaires unilatérales. Primo, en amorçant le processus interprovincial visant à mieux encadrer le pouvoir fédéral de dépenser qui, ultimement, en 1999, aboutira à la signature de l’ECUS ; nous y reviendrons. Secundo, en sabrant dans leurs propres dépenses pour les programmes sociaux, les programmes de derniers recours en particulier22.

35En ce qui concerne la mise en place du discours sur l’union sociale canadienne, on comprendra que ces développements dans les politiques sociales, budgétaires et fiscales des gouvernements fédéral et provinciaux alimentent les craintes que bon nombre de Canadiens nourrissent quant à l’avenir du pays et de ses programmes sociaux. Avec les débats sur la réforme constitutionnelle, les décisions budgétaires d’Ottawa incitent, pour plusieurs et de manière impérative encore le développement d’une pensée cohérente autour de l’union sociale.

Pendant ce temps, sur la scène internationale...

36Le discours sur l’union sociale sera également alimenté par les changements qui marquent la scène économique et la politique internationale. Il est ici question des transformations qui marquent l’État-providence, de l’accélération de la libéralisation des échanges commerciaux, dans ce qu’il est dorénavant convenu d’appeler la mondialisation (laquelle comporte bien entendu plusieurs autres composantes, tant politique que culturelle ou sociale), et de la montée, en corollaire, d’un discours néolibéral qui défend les vertus du marché avant toute chose et met l’accent sur les préférences des individus.

37Ce qui préoccupe les observateurs ici, c’est bien sûr la lutte idéologique entre la gauche et la droite, autour du rôle de l’État, plutôt que les décisions budgétaires et le sort réservé aux différents programmes sociaux, qui ne sont, dans ce contexte, que des épiphénomènes de cette lutte.

  • 23 Voir David Laycock et Greg Clarke, « Framing the Canadian Social Contract: Integrating Social, Eco (...)

38Au titre des événements les plus marquants à ce sujet, on notera l’élection au Royaume-Uni de Margaret Thatcher en 1979 et, aux États-Unis, celle de Ronald Reagan en 1981. Au Canada, outre les décisions budgétaires fédérales sus-mentionnées, et leurs conséquences sur les budgets provinciaux, la signature du traité de libre-échange Canada-États-Unis en 1988, puis de l’Accord de libre-échange nord-américain en 1994, la fondation du Parti réformiste en 1990, l’élection de Mike Harris en Ontario en 1997 alimenteront la chronique23.

39On relève deux variantes dans cette approche. L’une s’appuie sur la littérature comparée de l’État-providence dans les pays avancés et emprunte plus volontiers les concepts de « contrat social », d’« inclusion sociale » et de « régime de citoyenneté » que celui d’union sociale. L’autre, plus critique, de l’économie politique, emprunte au féminisme, à l’écologisme et au marxisme.

  • 24 Voir Denis Saint-Martin, « De l’État providence à l’État d’investissement social : un nouveau para (...)
  • 25 Mel Watkins, « Politics in the Time and Space of Globalization », dans Wallace Clement et Leah F. (...)
  • 26 Yves Vaillancourt, op. cit., p. 43. Vaillancourt est d’avis qu’il est possible et souhaitable de s (...)
  • 27 Alain Noël note qu’« un nouvel État providence a commencé à prendre forme au Canada, mais cette év (...)

40Cette variante est plus analytique que la première, laquelle est généralement descriptive et apporte des informations sur les transformations qu’on peut observer (c’est à celle-ci que l’on doit, par exemple, le concept d’État d’investissement social24). Les travaux en économie politique mettent en lumière les rapports de pouvoir et s’efforcent de révéler la manière, souvent insidieuse, dont ces rapports se reproduisent. En regard de la reconfiguration des politiques sociales qui a cours depuis une quinzaine d’années, cette approche axée sur l’économie politique adopte une position assez orthodoxe sur le rôle de l’État et dénonce habituellement les tentatives de renouvellement de la gauche autour de la « troisième voie », qu'elle considère comme une dérive vers la droite25. Yves Vaillancourt explique : « Dans le cadre d’analyse binaire (État/marché) auquel la gauche traditionnelle demeure attachée, la défense de l’héritage des politiques sociales de l’après-guerre fait intégralement partie du programme progressiste d’aujourd’hui. En contrepartie, la critique de ces mêmes politiques sociales, qui faisait partie du patrimoine de la gauche des années 1970, est maintenant perçue comme une position qui relève inéluctablement du néolibéralisme26. » En ce qui concerne le développement de l’union sociale canadienne, ces deux courants de recherche et de pensée mettent en garde contre la tentation de croire que l’évolution de l’État-providence au Canada n’est que le reflet des difficultés financières d’Ottawa27.

41Par ailleurs, tout en étant critique des dispositions fiscales et budgétaires adoptées par Ottawa au courant des années 1990, on aura souvent tendance, sur le plan normatif, à faire valoir l’importance d’un gouvernement « central » fort. Cette préférence explique, au moins en partie, la méfiance que l’ECUS suscitera dans certains milieux qui la perçoivent comme une dangereuse décentralisation, comme elle explique la faveur dont jouira le gouvernement fédéral lorsque, une fois l’équilibre budgétaire retrouvé, il commencera à intervenir directement dans les domaines de compétence des provinces, parfois avec la collaboration des provinces, parfois sans elle, que ce soit en matière de santé (dépenses pour la réforme des systèmes de prestation des services, pour l’information sur la santé, pour la recherche et l’innovation en santé), d’éducation postsecondaire (Fondation canadienne pour l’innovation, chaires de recherche du Canada, Fondation canadienne des bourses du millénaire), de politique familiale (prestation nationale pour les enfants, amélioration des dispositions de l’assurance-emploi relatives aux prestations de maternité et parentales), au sujet des organismes communautaires (Accord entre le gouvernement du Canada et le secteur bénévole et communautaire, économie sociale) ou pour aider les sans-abri (initiative fédérale pour les sans-abri). L’importance que l’on accorde au gouvernement fédéral en matière de programmes sociaux ressort encore dans les discussions entourant l’adoption d’un programme canadien de services de garde pour les jeunes enfants.

Enjeux de gouvernance

42Un dernier fil, le quatrième après les débats constitutionnels, les pressions budgétaires et les transformations de l’État-providence, achève de tisser la toile de l’union sociale, en particulier celle de l’Entente-cadre sur l’union sociale qui fut signée en 1999. Ce fil est celui de la gouvernance.

43Sur ce plan, l’ECUS n’est qu’une des nombreuses manifestations d’une nouvelle approche de gestion axée sur les résultats qui s’inspire du nouveau management public et qui s’inscrit dans le sens de l’État d’investissement social. Cette observation est double : d’abord, l’ECUS n’est pas la seule entente de son genre ; ensuite, l’ECUS exprime une nouvelle approche dans la gestion des programmes publics.

  • 28 Barbara Cameron et Judy Rebick, « The Social Union Framework is a Step Forward », The Globe and Ma (...)
  • 29 Selon Mark S. Wenfield, l’entente en environnement aurait même servi de modèle à l’ECUS. Voir « En (...)

44Parce qu’elle concerne les programmes qui touchent le plus directement la population et aussi, sans doute, parce qu'elle concerne les secteurs exigeant les plus larges dépenses publiques, la signature de l’ECUS a suscité un certain émoi, en particulier dans les cercles impliqués en politiques sociales. Parce qu’elle concluait une période difficile dans les relations intergouvernementales et, possiblement aussi, parce qu’on espérait qu’elle annonçait des temps meilleurs (dans le reste du pays au moins28), ou inversement parce qu’elle semblait conforter l’opinion que l’on avait du régime fédéral (au Québec), on a peu remarqué que l’ECUS, dans les faits, n’était pas la seule entente de son genre. On trouve par exemple le même genre de méta-entente dans le commerce (l’Entente sur le commerce intérieur signée en 1994, avec le Québec), et en environnement (l’Accord pancanadien sur l’harmonisation en matière d’environnement signé en janvier 1998, sans le Québec)29 On trouve également de nombreuses ententes sectorielles, telles que l’accord de Vancouver signé par le gouvernement fédéral, la Colombie-Britannique et la ville de Vancouver (mars 2000), l’Accord entre le gouvernement du Canada et le secteur bénévole et communautaire (décembre 2001), le Cadre multilatéral pour l’aide à l’employabilité des personnes handicapées (décembre 2003, sans le Québec).

  • 30 Ian Peach, « Managing Complexity: the Lessons of Horizontal Policy-Making in the Provinces », The (...)

45Ce qui est particulièrement intéressant, c’est que ces ententes contiennent le même genre d’engagements à l’égard des grands principes comme la collaboration, la coordination, la participation des citoyens et la transparence (imputabilité et reddition de compte) que ceux que l’on retrouve dans l’ECUS. D’une manière générale, les énoncés d’objectifs de ces ententes traduisent l’importance que l’on accorde aux résultats (plutôt qu’à la procédure) et à la concertation horizontale (entre les gouvernements, entre les ministères et entre le gouvernement et les citoyens). Ian Peach explique à ce sujet : « Quelle que soit la dénomination utilisée dans un pays donné (gouvernement décloisonné, gestion horizontale, stratégies pangouvernementales), on vise le même grand objectif de gestion publique par le biais d’innovations procédurales semblables : accroître la réceptivité des gouvernements aux besoins et attentes des citoyens en apportant des réponses coordonnées à volets multiples à des défis sociaux à volets multiples30. »

46Sous cet angle, l’ECUS prend une tout autre allure. Il ne s’agit pas ici de nier l’importance de la dimension symbolique et des facteurs politiques et budgétaires dans l’élaboration du discours autour de l’union sociale et la signature de l’entente, mais simplement de révéler une autre facette significative. Les exemples d’entente intergouvernementale (et intragouvernementale) sont trop nombreux pour qu’ils relèvent du hasard. En regard de « l’histoire » de l’union sociale canadienne, la signature d’une entente telle l’ECUS aurait probablement été impensable en 1975.

l’entente-cadre sur l’union sociale

47L’Entente-cadre sur l’union sociale signée en février 1999 par tous les gouvernements canadiens, sauf celui du Québec, constitue l’expression la plus explicite de la réflexion entamée au début des années 1990 autour de l’union sociale canadienne.

  • 31 Ceci est vrai de la plupart des ententes intergouvernementales non constitutionnelles, tant au Can (...)

48Toutefois, bien qu'elle fasse écho aux discussions rapportées jusqu’ici autour de la nécessité de penser l’union sociale canadienne, par exemple, par sa clause numéro un (qui porte sur les principes) où on énonce que : « L’union sociale doit traduire les valeurs fondamentales des Canadiens - égalité, respect de la diversité, équité, dignité de l’être humain, responsabilité individuelle, de même que notre solidarité et nos responsabilités les uns envers les autres », cette entente est plus expressément encore l’aboutissement d’un processus de collaboration intergouvernementale, sur le plan des provinces dans un premier temps, dans la foulée du discours du trône de 1995, puis de collaboration fédérale-provinciale, à compter de novembre 1996. Ainsi, c’est avant tout un document administratif, sans force juridique, de nature intergouvernementale31, qui concerne principalement la gouvernance de l’union sociale. Ses maîtres mots sont le partenariat, l’imputabilité, la transparence et la participation des citoyens.

49Lors de la Conférence annuelle des premiers ministres provinciaux de 1995, les premiers ministres des provinces, sauf celui du Québec créent le Conseil interprovincial des ministres sur la réforme et la refonte des politiques sociales. Cet exercice est motivé par les compressions budgétaires annoncées dans les transferts aux provinces, et par le désir de celles-ci de mettre fin aux décisions unilatérales d’Ottawa à ce chapitre. Si le pouvoir de dépenser a suscité bien des réticences au cours des années, particulièrement au Québec, c’est maintenant le pouvoir fédéral de ne « pas » dépenser, et ce, de manière unilatérale, qui préoccupe les provinces.

  • 32 Rapport aux premiers ministres, décembre 1995.

50Le Conseil a produit, en décembre 1995, un document de travail qui reflète les préoccupations de ces provinces en matière sociale32. Lors de la Conférence annuelle des premiers ministres provinciaux tenue à Jasper en août 1996, les chefs de gouvernement élargissent leur démarche en mettant sur pied le Conseil provincial-territorial chargé du renouvellement de la politique sociale. Ce conseil est chargé d’examiner, entre autres, le rôle que pourraient jouer les provinces dans la définition de normes nationales.

  • 33 Mark S. Wenfield fait le même constat en ce qui concerne la signature de l’entente sur l’environne (...)

51La quasi-défaite référendaire d’octobre 1995, du point de vue fédéraliste, a aussi eu ses effets auprès du gouvernement fédéral de Jean Chrétien qui a dès lors entrepris de démontrer qu’une réforme de nature non constitutionnelle de la fédération était possible33. C’est bien sûr le temps de la déclaration concernant le statut distinct du Québec à la Chambre des communes (et de la déclaration de Calgary par les premiers ministres provinciaux), mais aussi l’expression d’un désir de collaborer avec les provinces, et ce, paradoxalement, alors même qu’il procédait à des compressions unilatérales dans les transferts aux provinces.

  • 34 Voir Paul Martin, « Discours du budget », février 1995, <www.fin.gc.ca/budget95/speech/speechf.txt> (page consultée en février 2006) et « Le </www> (...)

52Dans le budget fédéral de 1995, Ottawa avait déjà invité les provinces à développer « en collaboration, par accord mutuel, un ensemble de principes et d’objectifs communs qui pourraient régir le nouveau Transfert social canadien ». Dans le discours du trône de 1996, il reprendra l’idée d’une union sociale de manière plus explicite. Ottawa réitéra ainsi sa disposition à travailler « avec les provinces et avec les Canadiens à déterminer d’un commun accord les valeurs, les objectifs et les principes qui devraient sous-tendre le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, et de là, l’union sociale en général34 ». Ottawa s’engageait également à ne plus utiliser son pouvoir de dépenser pour créer de nouveaux programmes à frais partagés dans des domaines de compétence provinciale exclusive sans le consentement de la majorité des provinces. De plus, il s’engageait à faire en sorte que tout nouveau programme soit conçu de telle façon que les provinces qui s’en dissocieraient seraient indemnisées, à condition qu’elles adoptent un programme équivalent ou comparable.

  • 35 « Première réunion du Conseil fédéral-provincial-territorial sur la refonte des politiques sociale (...)

53Le gouvernement fédéral se joindra finalement aux démarches des provinces dans le cadre du Conseil fédéral-provincial-territorial sur la refonte des politiques sociales, dont la première réunion a eu lieu en novembre 1996, « pour collaborer dans un nouveau partenariat, au renouvellement du filet de sécurité sociale au Canada », avec comme priorité l’élaboration d’une prestation intégrée pour enfants et l’amélioration des programmes à l’intention des personnes handicapées35. Les négociations entourant l’adoption d’un accord-cadre sur l’union sociale seront formellement lancées à l’hiver 1998.

  • 36 Voir Joseph Facal, « Pourquoi le Québec a adhéré au consensus des provinces sur l’union sociale »,(...)
  • 37 L’entente est disponible sur le site : <www.socialunion.gc.ca>. Pour des analyses approfondies de l’ECUS du point de vue </www> (...)
  • 38 Pour une présentation des positions historiques du Québec, voir Secrétariat aux affaires intergouv (...)

54Le gouvernement du Québec demeurera un observateur jusqu’à l’été 1998, au moment où les provinces arrivent à l’entente de Saskatoon et lorsque le droit de retrait avec pleine compensation est convenu entre les acteurs36. L’accord qui sera finalement conclu, en février 1999, s’éloignera considérablement de cette entente et de la position adoptée par le Québec et soutenue par les autres provinces37. D’où le refus du Québec de signer. L’Entente-cadre sur l’union sociale canadienne (ECUS) fut reçue avec dépit au Québec, et considérée notamment comme une preuve supplémentaire que les fronts communs interprovinciaux étaient illusoires et ne permettaient ni de faire valoir les intérêts du Québec ni de défendre la position québécoise en matière de programmes sociaux38.

  • 39 Thomas J. Courchene, Convention sur les systèmes économiques et sociaux du Canada, Document de tra (...)

55Rappelons toutefois que si l’ECUS marque une fin de non-recevoir à la position québécoise, elle s’éloigne également d’une version provinciale de l’union sociale plus affirmée et mise de l’avant par les gouvernements de l’Alberta et de l’Ontario à l’été 1996, lors de la Rencontre des premiers ministres provinciaux. Cette version a été explicitée dans un document préparé pour le compte du gouvernement ontarien par Tom Courchene et intitulé « Convention sur les systèmes économiques et sociaux du Canada39 ».

  • 40 Voir par exemple Conseil provincial-territorial sur la refonte des politiques sociales, Pour un re (...)
  • 41 Jane Jenson et Gérard Boismenu décrivent cette position dans « A Social Union or a Federal State?: (...)

56Contrairement au rapport aux premiers ministres préparé par le Conseil des ministres sur la réforme et la refonte des politiques sociales et à plusieurs autres documents subséquents40, dans lesquels on fait valoir l’importance du rôle des provinces dans la définition des « standards nationaux », où l’on cherche à mettre fin à l'unilatéralisme d’Ottawa dans les programmes sociaux, mais où on reconnaît aussi un rôle important au gouvernement fédéral41, cette autre proposition rejette le rôle d’Ottawa et confie aux provinces seules le leadership en matière de programmes sociaux. Ainsi, Courchene propose ce qui suit :

  • 42 Thomas J. Courchene, Convention sur les systèmes économiques et sociaux du Canada, p. 19.

[...] la conception et la prestation des services de santé, d’aide sociale et d’éducation relèveraient exclusivement de la compétence des provinces. C’est ainsi que serait appliqué le principe de la subsidiarité (principe de base no 6). Les effets externes ou les éléments pancanadiens de la subsidiarité seraient visés par un accord interprovincial comportant des principes et des normes ainsi que des mesures garantissant la mobilité et la transférabilité. Du côté fiscal, cette proposition intègre à la fois les principes de la péréquation et de la neutralité fiscale (principe de base no 4). Surtout, cet accord interprovincial suppose le retrait complet du palier fédéral de ces secteurs, car les transferts de fonds seraient convertis en transferts de points d’impôt péréqués42.

  • 43 Voir Jane Jenson et Gérard Boismenu, p. 70-71. Les petites provinces craignaient que cela n’entraî (...)
  • 44 Conseil des ministres sur la réforme et la refonte des politiques sociales, Rapport aux premiers m (...)

57Cette approche par rapport au réaménagement des responsabilités des gouvernements en matière de programmes sociaux ne sera pas retenue par les provinces au cours de leurs délibérations s’échelonnant de 1996 à 199843. Tout en marquant un recul par rapport au consensus de Saskatoon de l’été 1998, auquel Québec avait adhéré, l’Entente-cadre de février 1999 est néanmoins plus près de ce que cherchaient à obtenir les provinces (à l’exception du Québec) dans le plan mis de l’avant dans le rapport aux premiers ministres qu’on est prêt à l’admettre. Par exemple, les premiers ministres reconnaissaient dans ce document que : « Le système canadien de protection sociale englobe une série complexe de services et de programmes interdépendants, les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux étant actifs dans la quasi-totalité d’entre eux44. » Ainsi, les provinces ne rejetaient pas le rôle d’Ottawa, mais cherchaient plutôt à le préciser (notamment au chapitre des responsabilités fiduciaires envers les Autochtones) et à empêcher toute décision unilatérale, tout en affirmant clairement leur leadership.

58On pourrait certes débattre sur ce que les provinces ont gagné ou perdu entre 1996 et 1999. Par exemple, elles attendent toujours un mécanisme de règlement des différends. On pourrait aussi se demander si l’ECUS satisfait véritablement leur demande d’élaboration d’un cadre visant à guider le processus de réforme dans les domaines de responsabilité provinciale-territoriale. Et remarquer que le pouvoir fédéral de dépenser demeure encore une prérogative strictement fédérale : malgré les énoncés de collaboration, le gouvernement fédéral a souvent pris des initiatives unilatérales dans les domaines de compétence des provinces, que ce soit dans celui de l’éducation (les bourses du millénaire), de la santé (les fonds de transition) ou des services sociaux (les sans-abri).

59On doit aussi noter que plusieurs priorités retenues par les premiers ministres, par exemple la prestation intégrée pour enfants, les programmes destinés aux personnes handicapées et la restauration des transferts aux provinces, notamment dans le domaine de la santé, ont effectivement été au cœur des négociations fédérales-provinciales et ont connu des développements significatifs au cours des années subséquentes.

  • 45 Alain Noël, « Les prérogatives du pouvoir dans les relations intergouvernementales », p. 12.
  • 46 Voir « Un plan décennal pour consolider les soins de santé », Secrétariat des conférences intergou (...)

60Il est vrai que ces résultats demeurent bien modestes en regard des attentes. Comme le note Alain Noël : « La façon dont ce retournement a été réalisé est cependant révélatrice. En effet, une part importante de l’augmentation des transferts a pris la forme de versements ponctuels, conditionnels et accordés à des fins spécifiques, pour les soins de santé, la petite enfance ou l’éducation post-secondaire45. » Bon nombre d’ententes fédérales-provinciales plus récentes, par exemple les ententes concernant le financement de la santé en 2003 et en 2004, et la signature d’ententes bilatérales fédérales-provinciales sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants au cours de 2005, présentent le même air ciblé, ponctuel et conditionnel. Et elles sont étonnamment silencieuses relativement à l’ECUS, même si on y trouve des engagements similaires en matière d’imputabilité, de transparence et de collaboration46.

  • 47 Harvey Lazar, « Non-constitutional Renewal : Toward a New Equilibrium in the Federation » ; Bruno (...)
  • 48 La déception était le dénominateur commun des mémoires déposés à l’occasion de la consultation men (...)
  • 49 En ce qui concerne l’entente sur l’environnement, Mark Wenfield note : « Jusqu’à maintenant, l’exp (...)

61Quelques auteurs proposent bien une interprétation plus généreuse de l’ECUS47, mais en fin de compte, malgré les émois qu’elle aura suscités et les attentes qu’elle aura créées, la plupart des observateurs concluent que l’ECUS n’aura eu, en définitive, qu’un impact marginal sur l’évolution des programmes sociaux et des relations intergouvernementales, et bon nombre d’entre eux se montrent déçus devant l’absence de résultats concrets pour les politiques sociales48. Comme dans les autres secteurs où des ententes ont été signées, l’impact sur le contenu des politiques a été mitigé49.

  • 50 Voir Sarah Fortin et al. (dir.), Forging the Canadian Social Union.
  • 51 Conseil ministériel fédéral, provincial, territorial sur la refonte des politiques sociales, Exame (...)

62Pour résumer, on peut dire que la principale conclusion à laquelle les chercheurs qui se sont penchés sur cette entente sont arrivés est que l’ECUS n’aura été qu’une illusion. Par exemple, on a dit qu’elle n’était qu’une « coquille vide », « une opportunité manquée », « une entente mort-née » ou « mal implantée », une forme de coopération « sub-optimale »50. Plus de trois ans après la publication du rapport examinant l’ECUS, où l’on recommandait de continuer à consulter, de collaborer et de mener une nouvelle évaluation d’ici 5 ans51, on est donc tenté de conclure, comme Roger Gibbins, que l’ECUS n’est que le fruit d’une simple conjoncture politique dont les principaux paramètres sont maintenant chose du passé.

l’union sociale canadienne en 2006

  • 52 Thomas J. Courchene, « Accountability and Federalism in the Era of Federal Surpluses: The Paul Mar (...)
  • 53 En février 2006, le Conseil de la fédération organisait une conférence portant sur ce sujet.

63Indéniablement, la conjoncture politique a considérablement changé comparativement à celle qui prévalait en 1999. Depuis, non seulement le gouvernement fédéral a-t-il réussi à rééquilibrer ses finances, mais il dégage, année après année depuis 1998, des surplus budgétaires pléthoriques, totalisant 63 milliards de dollars en huit ans52. Dans ce contexte, alors qu’en 1999 on s’inquiétait du pouvoir de ne « pas » dépenser d’Ottawa, on est revenu à la problématique de savoir comment il dépensera, et dans quel domaine. Résolues, les provinces se sont activées pour récupérer et améliorer les transferts en provenance d’Ottawa et, jusqu’à maintenant, à l’exception du transfert d’une partie de la taxe sur l’essence aux villes, ces « ré-investissements » se sont principalement faits dans les domaines de priorité des provinces : l’enfance et la santé. Tout récemment, les premiers ministres provinciaux annonçaient leur intention de poursuivre leur offensive relativement à l’éducation postsecondaire et au financement des universités53.

  • 54 Voir Commission sur le déséquilibre fiscal, Pour un nouveau partage des moyens financiers au Canad (...)
  • 55 Voir à ce sujet son fameux « discours de Québec », prononcé le 19 décembre 2005 devant la Chambre (...)

64La multiplication des surplus budgétaires fédéraux, alors que les provinces maintenaient difficilement leur propre équilibre budgétaire, a également introduit une nouvelle thématique, celle du déséquilibre fiscal vertical54, en grande partie sous le leadership du Québec et du Conseil de la fédération créé en décembre 2003. Jusqu’en janvier 2006, le gouvernement fédéral refusait de reconnaître cette situation. L’élection de Stephen Harper à la tête d’un gouvernement conservateur minoritaire risque de modifier grandement l’évolution de ce dossier. Non seulement a-t-il promis qu’un gouvernement conservateur veillerait à éliminer le déséquilibre fiscal et respecterait les compétences provinciales, mais il a également annoncé que son gouvernement pratiquerait un « nouveau fédéralisme d’ouverture », notamment pour reconnaître les responsabilités culturelles et institutionnelles spéciales du Québec55.

  • 56 Sur le congé parental, voir Communiqué, « Entente Canada-Québec sur le régime québécois d’assuranc (...)

65Ces bonnes dispositions envers le Québec s’inscrivent dans la tendance observée sous le règne de Paul Martin, comme l’illustrent la signature de l’entente finale Canada-Québec sur le régime québécois d’assurance parentale en mars 2005, l’Entente distincte sur la santé de septembre de la même année et l’Entente sur les services de garde un mois plus tard56.

  • 57 Communiqué de presse, « Premier’s Speaking Notes », Ministère du Conseil exécutif, Gouvernement de (...)

66Finalement, la question de la péréquation a également refait surface. Plutôt à l’abri des turbulences qui ont caractérisé les autres programmes de transfert depuis vingt ans, la péréquation est redevenue un sujet controversé au tournant des années 2000. Ainsi, en octobre 2004, le premier ministre de Terre-Neuve et Labrador, Danny Williams, claquait la porte de la Conférence des premiers ministres à cause d’un litige concernant le traitement des revenus tirés par cette province de l’exploitation des ressources extracôtières dans le calcul de la péréquation57. Comme la Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve désirait conserver la totalité des revenus tirés de ces activités, sans que cela n’affecte ses paiements de péréquation.

  • 58 Ce privilège leur avait déjà été accordé au milieu des années 1980 lorsque ces provinces ont négoc (...)
  • 59 Communiqué, « Saskatchewan Wants Same Equalization Deal », Conseil exécutif, Gouvernement de la Sa (...)
  • 60 Warren Lovely, « Killing the Golden Goose? », Canadian Financing Quarterly, 15 avril 2005; Thomas (...)

67La question des ressources naturelles a été un des principaux problèmes auxquels ce programme s’est heurté depuis sa création. En 1982, par exemple, on avait opté pour la norme des cinq provinces pour évaluer la capacité fiscale de chaque province, excluant par le fait même la riche Alberta et sa manne pétrolière. Cette fois-ci, on a opté pour des ententes parallèles avec les provinces concernées. Ainsi, en janvier 2005, Ottawa a signé des ententes avec Terre-Neuve et Labrador et la Nouvelle-Écosse afin d’exclure du calcul de leurs capacités fiscales, les revenus tirés des ressources extracôtières58. Ces ententes à la carte n’ont toutefois pas été sans créer des remous dans les autres provinces, alors que la Saskatchewan, qui se plaignait que les revenus tirés de ses ressources naturelles étaient récupérés à plus de 100 %59, et que l’Ontario dénonçait le fait qu’Ottawa investissait moins dans cette province qu’il n’en retirait de revenus, un écart de 23 milliards de dollars à ses dires, au cours des mois subséquents60.

  • 61 D’après le ministère fédéral des Finances. Notons que ces chiffres incluent les paiements de péréq (...)

68Ces questions budgétaires et financières nous rappellent que l’union sociale n’est pas qu’une vue de l’esprit, voire une construction élaborée en période difficile pour tenter de freiner le rétrécissement de l’État-providence ou de renforcer le sentiment de cohésion nationale, mais qu’elle touche des enjeux bien concrets, soit la capacité fiscale de plusieurs provinces à offrir des programmes sociaux semblables et de qualité à leur population. C’est certainement le cas des provinces plus pauvres. Rappelons à titre d’illustration que, en 2004-2005, la part des transferts fédéraux dans les recettes provinciales variait de 16 % en Alberta à 42 % en Nouvelle-Écosse61. Compte tenu de l’amélioration de la situation financière de certaines provinces atlantiques, de la performance hors du commun de l’Alberta, et des surplus budgétaires à Ottawa, il y a tout lieu de croire que ces questions coloreront les relations fédérales-provinciales des prochaines années. Au moment d’écrire ces lignes, les rapports des comités consultatifs mis sur pied par le gouvernement fédéral sur la péréquation et le Conseil de la fédération sur le déséquilibre fiscal étaient fort attendus.

  • 62 Claude Ryan, un ancien chef du PLQ et vu comme le père spirituel des fédéralistes québécois, avait (...)

69Toutefois, si le sort qu’a connu l’ECUS s’explique en bonne partie par la transformation du paysage budgétaire et politique canadien, le fait que le Québec, deuxième province au pays en ce qui a trait à la population, ait refusé de l’entériner, compte également pour beaucoup dans sa désuétude. À ce sujet, l’élection d’un gouvernement libéral fédéraliste, au Québec, en avril 2003 n’aura pas modifié la donne62. Les ententes qui auront été paraphées par la suite dans le domaine social auront été signées en dépit et non en vertu de l’Entente-cadre.

  • 63 « Un mot du premier ministre », dans Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes, L (...)

70L’arrivée de Jean Charest marque même un point de non-retour à cet égard. Ainsi, le mandat du Conseil de la fédération, dont il fut le principal instigateur, ne dit pas un mot de l’ECUS même si des thèmes et des engagements semblables à ceux de l’ECUS s’en dégagent. Ce conseil devait ouvrir la voie à « une nouvelle ère de coopération entre les provinces et les territoires63 » en permettant « le dialogue et la concertation pour développer des approches concertées », notamment en matière de santé, d’éducation et de relations fiscales. Agissant strictement sur le plan interprovincial, le Conseil marque un retour en force des principes fédéraux, par exemple le « respect de la Constitution et du partage des compétences » et la reconnaissance des différences, et porte clairement la marque du Québec, par exemple dans le préambule où l’on rappelle que cette province n’a pas adhéré à la Loi constitutionnelle de 1982.

  • 64 Voir à ce sujet André Burelle, « Conseil de la fédération : du réflexe de défense à l’affirmation (...)
  • 65 Pour un examen de différents scénarios de réforme du programme de péréquation, et de leurs implica (...)

71Il est un peu tôt pour faire un bilan des actions de ce tout jeune conseil, mais on peut d’ores et déjà remarquer qu’en le dotant d’un secrétariat permanent, les premiers ministres lui ont assuré l’assise institutionnelle et le soutien administratif qui manquaient à l’ECUS et, de ce fait, lui ont sans doute évité de tomber dans les mêmes limbes politiques. Reste que la logique des fronts communs sur laquelle le Conseil est fondé n’est pas nouvelle, tant s’en faut, et on saura bientôt si elle passera, mieux que par le passé, le test de la réalité politique canadienne64. À cet égard, les négociations portant sur le déséquilibre fiscal et le programme de péréquation seront déterminantes65.

72Les pérégrinations de l’union sociale canadienne au cours des années 1990 illustrent de manière quasi exemplaire comment l’évolution des programmes sociaux est intimement liée à la santé fiscale et budgétaire des gouvernements, aux aléas des relations fédérales-provinciales et aux préoccupations en matière d’unité canadienne. L’ECUS aura au moins eu le mérite de cristalliser notre attention sur cette interaction.

73Même si le contexte politique est fort différent, les prochaines années seront également marquées à cette enseigne. Si la création du Conseil de la fédération, avec son approche plus formellement fédérale des questions sociales, et l’élection des Conservateurs de Stephen Harper en janvier 2006, avec leur fédéralisme « d’ouverture », semblent marquer une rupture significative en ce qui concerne la façon d’aborder les questions d’intérêt commun à toutes les provinces, il reste que les forces qui ont contribué à la visibilité du concept d’union sociale dans le reste du Canada (les forces progressistes et le nationalisme canadien) et à l’adoption de l’ECUS (la gouvernance et l’interdépendance des responsabilités des deux ordres de gouvernement) demeurent des forces avec lesquelles il faudra composer. On peut s’attendre qu’elles constituent des obstacles sur la voie de l’asymétrie et de la décentralisation tous azimuts.

74À cet égard, tant le Conseil de la fédération que le nouveau gouvernement doivent encore faire la preuve qu’ils sont à la hauteur des défis qui s’annoncent, notamment en ce qui concerne le rôle du secteur privé dans le domaine de la santé et la réforme envisagée de la péréquation. Quant aux provinces, elles doivent démontrer que la latitude qu’offrent la formule du financement global peut être mise à profit pour améliorer les programmes et les services sociaux et que la concertation interprovinciale ne signifie pas nécessairement une course au plus petit dénominateur commun. Dans ce cas, peut-être alors verra-t-on émerger une « union sociale fédérale du Canada » qui respecte à la fois l’autonomie et la diversité voulues par les uns, tout en inspirant un sentiment commun d’appartenance et d’attachement tel qu’il est souhaité par les autres.

Notes

1 L’Acte constitutionnel de 1867 octroie aux provinces la responsabilité en matière de programmes sociaux par les articles 92 et 93. Notons toutefois que la réforme constitutionnelle de 1940 donna à Ottawa la responsabilité en matière d’assurance-chômage. Par ailleurs, le gouvernement fédéral a également autorité en matière sociale par ses responsabilités relativement à la sécurité de la vieillesse (qui est une compétence partagée avec les provinces), la santé publique (par exemple l’autorisation et la réglementation sur les médicaments) et à l’endroit des vétérans et des Autochtones.

2 Yves Vaillancourt, « Le modèle québécois de politiques sociales et ses interfaces avec l’union sociale canadienne », Enjeux publics, vol. 3, no 2, Montréal, IRPP, janvier 2002, p. 8.

3 Thomas J. Courchene, « Hourglass Federalism - How the Feds Got the Provinces to Run Out of Money in a Decade of Liberal Budgets », Options politiques, avril 2004, p. 14 (traduction de l’auteure).

4 Voir Alain-G. Gagnon (dir.), L’union sociale canadienne sans le Québec : huit études sur l’entente-cadre, Montréal, Éditions Saint-Martin, 2000.

5 Voir notamment André Burelle, Le mal canadien : essai de diagnostic et esquisse d’une thérapie, Montréal, Fides, 1995 ; Robert B. Asselin, « L’union sociale canadienne : questions relatives au partage des pouvoirs et au fédéralisme fiscal », Ottawa, Bibliothèque du Parlement, 2001.

6 On trouvera ces études sur le site Web de l’IRPP dans la section « recherche » sous la rubrique « union sociale ».

7 Michael Prince, « SUFA: Sea Change or Mere Ripple for Canadian Social Policy? », dans Sarah Fortin, Alain Noël et France St-Hilaire (dir.), Forging the Canadian Social Union: SUFA and Beyond, Montréal, IRPP, 2003, p. 125-126. Sur les différentes conceptions de l’union sociale, voir également Alain Noël, « Les trois unions sociales », Options politiques, novembre 1998.

8 Michael Prince, op. cit., p. 126.

9 Commission royale sur l’union économique et les perspectives d’avenir du Canada, Rapport, volume 2, Ottawa, 1985.

10 Rapport du consensus sur la Constitution, Charlottetown, 28 août 1992.

11 Voir Mark R. Macdonald, « The Agreement on Internal Trade: Trade-offs for Economic Union and Federalism », dans Herman Bakvis et Grace Skogstad (dir.), Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy, Toronto, Oxford University Press, 2002, p. 138-158.

12 Margaret Biggs, « Building Blocks for Canada’s New Social Union », WorkingPapers, no F-02, Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 1996, p. 1. Voir également Susan Peters, Exploring Canadian Values : A Synthesis Report, Ottawa Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 1995 (traduction de l’auteure ; italiques dans l’original).

13 Voir Michael Mendelson, « Social Policy in Real Time », Caledon Papers, Ottawa, Caledon Institute of Social Policy, 1993; Joe Ruggieri, « Growing up: the evolution of provincial responsibility », dans Harvey Lazar (dir.), Canadian Fiscal Arrangements: What Works, What Might Work Better, Montréal et Toronto, McGill-Queen’s University Press, 2005.

14 En plus de ces transferts en argent, le gouvernement fédéral a aussi transféré, à diverses occasions, des points d’impôt pour contribuer au financement des programmes sociaux. Par exemple, pour l’année fiscale 2004, le contribuable québécois avait droit à un abattement de 16,5 % qui diminue d’autant son impôt fédéral. Dans le calcul du montant total qu’il transfère aux provinces, Ottawa tient habituellement compte de ces points d’impôt. Dans ce chapitre, nous n’aborderons pas cet aspect de la question. Pour en savoir plus, on peut se référer à David B. Perry, Financing the Canadian Federation, 1867 to 1995 : Setting the Stage for Change, Association canadienne d’études fiscales, 1997.

15 Pour des analyses quant à l’impact de ces réformes sur les chômeurs, voir Ken Battle, « Relentless Incrementalism: Deconstructing and Reconstructing Canadian Income Security Policy », dans Keith Banting, Andrew Sharpe et France St-Hilaire (dir.), The Review of Economic Performance and Social Progress, Montréal, IRPP, 2001; Tom McIntosh, « When Good Times Turn Bad: The Social Union and Labour Market Policy », dans Tom Mclntosh (dir.), Building the Social Union: Perspective, Directions and Challenges, Regina, Canadian Plains Research Center, University of Regina, 2002.

16 Yves Vaillancourt, « Le modèle québécois de politiques sociales et ses interfaces avec l’union sociale canadienne », p. 37. Selon Jim Stanford, ces changements comptent pour le quart de l’amélioration de la situation budgétaire fédérale. Voir « The Economic and Social Consequences of Fiscal Retrenchment in Canada in the 1990s », dans Keith Banting, Andrew Sharpe et France St-Hilaire (dir.), The Review of Economie Performance and Social Progress, Montréal, IRPP, 2001, p. 148.

17 Pour une analyse détaillée des interactions entre les programmes d’assurance-emploi et d’aide sociale, voir Tom Mclntosh et Gerard W. Boychuk, « Dis-Covered: EI, Social Assistance and the Growing Gap in Income Support for the Unemployed Canadians », dans Tom McIntosh (dir.), Federalism, Democracy and Labour Market Policy in Canada, Kingston, SPS/McGill-Queen’s University Press, 2000, p. 70-103. Ils font notamment valoir que, jusqu’au tournant des années 1990, il était plus fréquent pour les bénéficiaires de passer de l’aide sociale à l’assurance-chômage que l’inverse, et que les réformes apportées aux deux programmes dans les années 1990 ont rendu plus difficile pour ceux-ci l’utilisation de l’un ou l’autre programme.

18 Voir Alain Noël, « De la formule à l’enveloppe », Options politiques, décembre 2004janvier 2005, p. 67-68. Le programme de péréquation est un programme de transfert sans condition instauré en 1957 et dont le principe a été enchâssé dans la Constitution canadienne en 1982. Il vise à permettre aux provinces d’offrir des services publics comparables d’une province à l’autre avec des niveaux d’imposition comparables. Pour l’exercice 2004-2005, la péréquation fait en sorte que toutes les provinces disposent de revenus d’au moins 6 217 $ par habitant. Voir <www.fin.gc.ca/FEDPROV/eqpf.html>.

19 Alain Noël, « Les prérogatives du pouvoir dans les relations intergouvernementales », Enjeux publics, vol. 2, no 6(f), Montréal, IRPP, novembre 2001, p. 36.

20 Tom Mclntosh, « Intergovernmental Relations, Social Policy and Federal Transfers after Romanow », Administration publique du Canada, vol. 47, no 1, printemps 2004, p. 31.

21 Tom McIntosh et Gerard W. Boychuk, « Dis-Covered: EI, Social Assistance and the Growing Gap in Income Support for the Unemployed Canadians », p. 70.

22 Pour une analyse de l’évolution des dépenses fédérales et provinciales en matière de programmes sociaux durant cette période, voir Ken Battle, « Relentless Incrementalism », p. 183-229.

23 Voir David Laycock et Greg Clarke, « Framing the Canadian Social Contract: Integrating Social, Economic and Political Values Since 1940 », Discussion Paper no P/02, Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 2002; et Gregory J. Inwood, « Federalism, Globalization and the (Anti-) Social Union », dans Mike Burke, Colin Mooers et John Shileds (dir.), Restructuring and Resistance: Public Policy in an Age of Global Capitalism, Halifax, Fernwood Publishing, 2000.

24 Voir Denis Saint-Martin, « De l’État providence à l’État d’investissement social : un nouveau paradigme pour enfant-er l’économie du savoir ? », dans Leslie A. Pal (dir.), How Ottawa Spends 2001-2002 : Power in Transition, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2001, p. 33-57 ; Gerard Boychuk, « The Canadian Social Model : The Logics of Policy Development », CPRN Social Policy Architecture Papers, Research Report F-36, Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques, 2004.

25 Mel Watkins, « Politics in the Time and Space of Globalization », dans Wallace Clement et Leah F. Vosko (dir.), Changing Canada: Political Economy as Transformation, Montréal et Toronto, McGill-Queen’s University Press, 2003, p. 19.

26 Yves Vaillancourt, op. cit., p. 43. Vaillancourt est d’avis qu’il est possible et souhaitable de s’éloigner du modèle providentialiste et fordiste sans pour autant souscrire au modèle néolibéral.

27 Alain Noël note qu’« un nouvel État providence a commencé à prendre forme au Canada, mais cette évolution ne peut être simplement attribuée au désengagement financier des gouvernements ou à des réponses improvisées aux problèmes courants ». Selon lui, toutefois, le principal autre facteur qui entre en ligne de compte est le désir d’Ottawa de conserver le pouvoir et le contrôle. Voir « Les prérogatives du pouvoir dans les relations intergouvernementales », p. 8.

28 Barbara Cameron et Judy Rebick, « The Social Union Framework is a Step Forward », The Globe and Mail, 11 février 1999, p. A11; Greg Marchildon, « A Step in the Right Direction », Inroads, vol. 9,1999, p. 124-133.

29 Selon Mark S. Wenfield, l’entente en environnement aurait même servi de modèle à l’ECUS. Voir « Environmental Policy and Federalism », dans Herman Bakvis et Grace Skogstad (dir.), Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy, Don Mills, Oxford University Press, 2002, p. 134.

30 Ian Peach, « Managing Complexity: the Lessons of Horizontal Policy-Making in the Provinces », The Scholar Series, Regina, Saskatchewan Institute of Public Policy, 2004 (traduction de l’auteure).

31 Ceci est vrai de la plupart des ententes intergouvernementales non constitutionnelles, tant au Canada qu’ailleurs. Voir à ce sujet Johanne Poirier, The Functions of Intergovernmental Agreements: Post-Devolution Concordats in a Comparative Perspective, Londres, School of Public Policy, University College London, 2001.

32 Rapport aux premiers ministres, décembre 1995.

33 Mark S. Wenfield fait le même constat en ce qui concerne la signature de l’entente sur l’environnement. Voir « Environmental Policy and Federalism », p. 134.

34 Voir Paul Martin, « Discours du budget », février 1995, <www.fin.gc.ca/budget95/speech/speechf.txt> (page consultée en février 2006) et « Le discours du trône », Trente-deuxième législature du Canada, février 1996, <www.pco-bcp.gc.ca>.

35 « Première réunion du Conseil fédéral-provincial-territorial sur la refonte des politiques sociales », communiqué, 27 novembre 1996.

36 Voir Joseph Facal, « Pourquoi le Québec a adhéré au consensus des provinces sur l’union sociale », Options politiques-, novembre 1998, p. 12-13.

37 L’entente est disponible sur le site : <www.socialunion.gc.ca>. Pour des analyses approfondies de l’ECUS du point de vue du Québec, voir Alain-G. Gagnon (dir.), L’union sociale canadienne sans le Québec. Pour une analyse du rapport de force, favorable à Ottawa, que révèle cette entente, voir Alain Noël, « Les prérogatives du pouvoir dans les relations intergouvernementales ».

38 Pour une présentation des positions historiques du Québec, voir Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes, « Positions du Québec dans les domaines constitutionnel et intergouvernemental de 1936 à mars 2001 », disponible sur le site : <www.saic.gouv.qc.ca/institutionnelles_constitutionnelles/positions_1936-2001.htm>.

39 Thomas J. Courchene, Convention sur les systèmes économiques et sociaux du Canada, Document de travail préparé pour le ministre des Affaires intergouvernementales, Gouvernement de l’Ontario, 1996.

40 Voir par exemple Conseil provincial-territorial sur la refonte des politiques sociales, Pour un renouvellement de l’union sociale canadienne, document de discussion, avril 1997. Sur le site <www.socialunion.gc.ca>, on trouvera les communiqués de presse et autres documents préparés par les divers conseils créés pour revoir les politiques sociales.

41 Jane Jenson et Gérard Boismenu décrivent cette position dans « A Social Union or a Federal State?: Competing Visions of Intergovernmental Relations in the New Liberal Era », dans Leslie A. Pal (dir.), How Ottawa Spends 1998-99: Balancing Act: The Post-Deficit Mandate, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1998, p. 66-69.

42 Thomas J. Courchene, Convention sur les systèmes économiques et sociaux du Canada, p. 19.

43 Voir Jane Jenson et Gérard Boismenu, p. 70-71. Les petites provinces craignaient que cela n’entraîne la fin des transferts de péréquation et qu’elles soient ainsi à la merci des provinces plus riches.

44 Conseil des ministres sur la réforme et la refonte des politiques sociales, Rapport aux premiers ministres (1995). Cité dans « Premiers Release Report of the Ministerial Council on Social Policy Reform and Renewal », Communiqué, Conseil exécutif, Gouvernement de Terre-Neuve et Labrador, 28 mars 1996 (traduction de l’auteure).

45 Alain Noël, « Les prérogatives du pouvoir dans les relations intergouvernementales », p. 12.

46 Voir « Un plan décennal pour consolider les soins de santé », Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes, 15 septembre 2004, <www.scics.gc.ca> ; « Pour aller de l’avant : l’apprentissage et la garde des jeunes enfants » Accord de principe entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Manitoba, 29 avril 2005, <www.gov.mb.ca/fs/publications.fr.html>.

47 Harvey Lazar, « Non-constitutional Renewal : Toward a New Equilibrium in the Federation » ; Bruno Théret, « L’union sociale canadienne dans le miroir des politiques sociales de l’Union européenne », Enjeux publics, vol. 3, no 9, août 2002.

48 La déception était le dénominateur commun des mémoires déposés à l’occasion de la consultation menée pour l’examen statutaire de l’entente à l’automne 2002. Voir <www.unionsociale.gc.ca/menu_f.html> (page consultée en janvier 2006). Voir également les contributions dans la Revue canadienne de politique sociale, vol. 47, printemps 2001 ; Tom McIntosh, « As Time Goes By : Building on SUFA’s Commitments », dans Tom Mclntosh (dir.), Building the Social Union : Perspectives, Directions and Challenges, Regina, Saskatchewan Institute for Public Policy, 2002.

49 En ce qui concerne l’entente sur l’environnement, Mark Wenfield note : « Jusqu’à maintenant, l’expérience d’harmonisation donne à penser que de bonnes relations intergouvernementales ne se traduisent pas nécessairement par des résultats politiques significatifs » (traduction de l’auteure). Voir « Environmental Policy and Federalism », p. 134. De même, dix ans après son adoption, la mise en œuvre de l’entente sur le commerce intérieur souffre encore d’importantes ratées. À ce sujet, voir Strengthening Canada : Challenges for Internai Trade and Mobility, Winnipeg, Secrétariat du commerce intérieur, 2002.

50 Voir Sarah Fortin et al. (dir.), Forging the Canadian Social Union.

51 Conseil ministériel fédéral, provincial, territorial sur la refonte des politiques sociales, Examen après trois ans de l'Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS), juin 2003.

52 Thomas J. Courchene, « Accountability and Federalism in the Era of Federal Surpluses: The Paul Martin Legacy, Part II », document de travail de l’IRPP, no 2006-01, Montréal, IRPP, 2006, p. 4.

53 En février 2006, le Conseil de la fédération organisait une conférence portant sur ce sujet.

54 Voir Commission sur le déséquilibre fiscal, Pour un nouveau partage des moyens financiers au Canada, Rapport, Gouvernement du Québec, 2002 ; France St-Hilaire, « Écarts et déséquilibres fiscaux : la nouvelle donne du fédéralisme canadien », Options politiques, octobre 2005, p. 27-35.

55 Voir à ce sujet son fameux « discours de Québec », prononcé le 19 décembre 2005 devant la Chambre de commerce de Québec.

56 Sur le congé parental, voir Communiqué, « Entente Canada-Québec sur le régime québécois d’assurance parentale : un gain pour les familles, un gain pour le Québec », Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes,1er mars 2005 ; sur les services de garde, voir « Entente finale Canada-Québec concernant l’apprentissage et la garde des jeunes enfants », 28 octobre 2005 ; sur la santé, voir « Fédéralisme asymétrique qui respecte les compétences du Québec », Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes, 15 septembre 2004.

57 Communiqué de presse, « Premier’s Speaking Notes », Ministère du Conseil exécutif, Gouvernement de Terre-Neuve et Labrador, 27 octobre 2004.

58 Ce privilège leur avait déjà été accordé au milieu des années 1980 lorsque ces provinces ont négocié le droit de percevoir des impôts et de recevoir des royautés sur les ressources au large des côtes.

59 Communiqué, « Saskatchewan Wants Same Equalization Deal », Conseil exécutif, Gouvernement de la Saskatchewan, 31 janvier 2005; Tom Courchene, « Confiscatory Equalization: The Intriguing Case of Saskatchewan Vanishing Energy Revenues » Choix IRPP, vol. 10, no 2 (mars 2004).

60 Warren Lovely, « Killing the Golden Goose? », Canadian Financing Quarterly, 15 avril 2005; Thomas J. Courchene, « Vertical and Horizontal Fiscal Imbalances: an Ontario Perspective », Background Notes for a Presentation to the Standing Committee on Finance House of Commons, 4 mai 2005.

61 D’après le ministère fédéral des Finances. Notons que ces chiffres incluent les paiements de péréquation et les transferts effectués en espèces et en points d’impôt.

62 Claude Ryan, un ancien chef du PLQ et vu comme le père spirituel des fédéralistes québécois, avait d’ailleurs réservé un accueil froid à l’ECUS et en avait fait une analyse sévère. Voir « L’entente sur l’union sociale canadienne vue par un fédéraliste québécois », dans Alain-G. Gagnon (dir.), L’union sociale canadienne sans le Québec : huit études sur l'entente-cadre, p. 245-262.

63 « Un mot du premier ministre », dans Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes, Le Conseil de la fédération. Un premier pas vers une nouvelle ère de relations intergouvernementales au Canada, Gouvernement du Québec, Ministère du Conseil exécutif, 2004, p. 5.

64 Voir à ce sujet André Burelle, « Conseil de la fédération : du réflexe de défense à l’affirmation partenariale » ; Claude Ryan, « Le Québec et la concertation interprovinciale », dans Constructive and Co-operative Federalism ? A Series of Commentaries on the Council of the Federation, Institute of Intergovernmental Relations et Institut de recherche en politiques publiques, 2003, tous deux disponibles sur le site : <www.irpp.org>.

65 Pour un examen de différents scénarios de réforme du programme de péréquation, et de leurs implications sur les budgets des provinces, voir « An Examination of the Interaction Between Natural Resource Revenues and Equalization Payments : Lessons for Atlantic Canada », Document de travail IRPP, no 2004-10.

Table des illustrations

Titre GRAPHIQUE 11.1. Soldes budgétaires, gouvernements fédéral et provinciaux, Canada, 1968-1999 (en pourcentage du PIE)
Légende Source : Tableaux de référence financiers. 2000, Finances Canada.Tiré de : Don Drummond, « Deficit Elimination, Economic Performance and Social Progress in Canada in the 1990s », dans Keith Banting, Andrew Sharp et France St-Hilaire (dir.), The Review of Economic Performance and Social Progress, Montréal, IRPP, 2001, p. 132.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/10338/img-1.jpg
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Titre GRAPHIQUE 11.2. Surplus (+)/déficit (-) consolidé des administrations publiques, Canada (en milliards de dollars)
Légende RPC-RRQ : Régime de pensions du Canada et Régime des rentes du Québec consolidés. Note : Les données consolidées des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales incluent les données de l’administration publique fédérale, RPC et RRQ pour les exercices financiers se terminant le 31 mars, les données des administrations provinciales et territoriales pour les exercices financiers se terminant le plus près du 31 mars et celles des administrations locales pour les exercices financiers se terminant le plus près du 31 décembre de Tannée précédente.Tiré de : Statistiques sur le secteur public : supplément, Ottawa, Statistique Canada (no 68-213-SIF), 2005, p. 12.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/10338/img-2.jpg
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Titre TABLEAU 11.1. Chronologie des principaux programmes de transfert en argent aux provinces : éducation, santé, aide sociale et péréquation, 1950-2005
Légende Source : Tiré et adapté de Stephen Laurent et François Vaillancourt, « Federal-Provincial Transfers for Social Programs in Canada : Their Status in May 2004 », document de travail IRPP no 2004-07, p. 3. Note : Partage des coûts présenté selon le pourcentage assumé par le gouvernement fédéral/par le gouvernement provincial.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/10338/img-3.jpg
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Titre GRAPHIQUE 11.3. Évolution du TCSPS en espèces au Québec, en proportion des dépenses de santé, d’éducation et d’aide sociale (en pourcentage)
Légende Source : Budget du Québec 2001-2002.
URL http://books.openedition.org/pum/docannexe/image/10338/img-4.jpg
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Auteur

Directrice de recherche (politiques sociales) à l’Institut de recherche en politique publique (IRPP), où elle a notamment dirigé le projet Si je me souviens/As I Recall : regards sur l’histoire (1999) et codirigé l’ouvrage Forging the Canadian Union : SUFA and Beyond, en 2003. Elle détient une maîtrise en science politique de l’Université du Québec à Montréal ; son mémoire portait sur l’accord du lac Meech. Elle a suivi sa scolarité de doctorat en science politique à l’Université McGill.

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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