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Le fédéralisme canadien contemporain

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Alain-G. Gagnon

Troisième partie. Les relations fédérales-provinciales et intergouvernementales au Canada

9. Le fédéralisme asymétrique au Canada

Alain-G. Gagnon

Texte intégral

  • 1 Alfred Stepan, « Federalism and Democracy : Beyond the U.S. Model », Journal of Democracy, vol. 10 (...)
  • 2 Pour un plus long développement des usages politiques du fédéralisme, voir Alain-G. Gagnon, « The (...)

1Ainsi que le politologue Alfred Stepan le constate, « chacune des démocraties de longue durée opérant dans un contexte de polité multilingue et multinationale est un État fédéral1 ». En bref, le fédéralisme posséderait les qualités essentielles contribuant à la pérennité des institutions politiques démocratiques. Cela se fait en garantissant aux minorités l’accès aux institutions, en assurant une redistribution de la richesse et des ressources, en établissant un juste équilibre du pouvoir entre le centre et les périphéries, ou même en élaborant des formules de gestion des conflits s’appuyant le plus souvent sur le système partisan2.

2Les protagonistes du fédéralisme symétrique et du fédéralisme asymétrique soulèvent des questions de fond au chapitre de l’aménagement de la diversité puisqu’ils s’appuient respectivement sur des traditions politiques distinctes, nommément le fédéralisme territorial propre au nation-building et le fédéralisme multinational érigé sur la base de la légitimité des entités fondatrices comme premier repère identitaire.

3Le fédéralisme asymétrique gagne à être analysé sous l’angle d’un raffinement des pratiques fédérales en ce que ce concept propose des avancées significatives pouvant accommoder les revendications des nations minoritaires en contexte démocratique. Cela nous conduit à une mise en garde importante puisqu’une tout autre politique d’accommodement réussira pleinement en autant que les institutions centrales prendront au sérieux les revendications politiques provenant des nations minoritaires. Aussi les modifications apportées à l’entente originale établissant des liens entre les entités fédérées devront être approuvées par tous les partenaires et des garanties devront être fournies afin qu’aucun changement inéquitable ne puisse être imposé de façon unilatérale.

  • 3 Claude Ryan, « La voie d’avenir : un fédéralisme asymétrique », Le Devoir, 14 juin 1999.

4Au Québec, le modèle de fédéralisme territorial est fréquemment rejeté parce qu’il néglige ce que Charles Taylor appelle la diversité profonde, se limitant à proposer des politiques qui s’appliquent à tout le territoire (par exemple divers programmes d’harmonisation). Claude Ryan y voyait « une conception rigide de l’unité canadienne [...] une vision abstraite et doctrinaire de l’égalité des personnes et des provinces [...]3 ». Cette vision a été systématiquement dénoncée par la classe politique québécoise, que ses ténors s’inscrivent dans les courants souverainiste, libéral ou adéquiste, Mais, elle est très populaire du côté des Libéraux fédéraux.

5Le modèle de fédéralisme multinational a l’avantage de mettre en valeur le pluralisme identitaire et donne une forte légitimité aux communautés nationales dans la construction du sujet politique ; il contribue ainsi au développement d’une culture propre et, ce faisant, vient enrichir le libéralisme communautaire. Cette ouverture au pluralisme inquiète les défenseurs du fédéralisme territorial qui y perçoivent des poches d’opposition potentielles à leur projet de construction nationale plutôt que d’y voir des lieux d’affirmation communautaire, comme c’est le cas en Belgique et en Suisse.

6Notre intention est ici de faire le point sur les caractéristiques normatives du fédéralisme asymétrique alors même que les nationalistes canadiens souhaitent poursuivre leur projet de construction nationalitaire, qu’ils refusent toute possibilité d’affirmation de la part des nations à l’origine du pacte fédératif canadien et dénoncent toute ouverture à la délibération.

7Nous procéderons en trois temps. Nous apporterons tout d’abord des précisions sur les définitions et aux biais interprétatifs ; ensuite, nous distinguerons le fédéralisme symétrique du fédéralisme asymétrique ; enfin, nous explorerons les principes fonctionnel, communautaire et démocratique sur lesquels se fondent les institutions démocratiques.

définition du concept de fédéralisme

8Les auteurs s’entendent généralement pour dire que le fédéralisme correspond à une forme institutionnelle avancée qui permet de mettre en place des pratiques démocratiques plus élaborées et respectueuses des préférences des diverses communautés appelées à cohabiter sur le territoire d’un État-nation donné. On lui reconnaît des qualités propres au respect de la diversité, au respect des compétences, à la coordination des activités gouvernementales et à l’autonomie des partenaires (États membres, gouvernement central). Enfin, le fédéralisme présuppose la non-subordination des pouvoirs.

  • 4 La Commission de l’unité canadienne, Se retrouver : observations et recommandations (le rapport Pé (...)

9Selon les spécialistes, la formule fédérale permet à la démocratie de s’exercer sur des bases géographiques mieux délimitées, renforçant de la sorte la représentation et l’habilitation des citoyens à différentes échelles. C’est dans ce contexte propre au respect de la diversité que le principe de subsidiarité prend tout son sens. Pensons à la place centrale que les auteurs du rapport de la Commission Tremblay (1956) et ceux du rapport de la Commission Pépin-Robarts (1979) ont réservé à la notion de subsidiarité. Bien que le concept lui-même ne soit pas utilisé par le Groupe de travail sur l’unité canadienne, la notion traverse tout le document. En outre, les auteurs précisent que seules les responsabilités qui ne peuvent être exercées par les États membres de façon efficace et juste le sont par le gouvernement central4.

  • 5 Selon les tenants de la gauche canadienne, le comité judiciaire du Conseil privé a contribué à ent (...)

10Au Canada, le principe fédéral de la non-subordination a été fréquemment malmené par les représentants des institutions centrales. L’étude des décisions rendues par le Comité judiciaire du Conseil privé de Londres tout au long de son existence, de la fin du XIXe siècle jusqu’à son remplacement par la Cour suprême du Canada en 1949, a tôt fait de nous convaincre des abus de pouvoir du gouvernement central. Les lords britanniques n’hésitèrent pas à semoncer le gouvernement central canadien lors de ses intrusions fréquentes dans les domaines de compétence relevant des États membres de la fédération5.

11À juste titre, André Burelle, l’ancien conseiller constitutionnel de Pierre Elliott Trudeau, relevait en 1999, au moment des débats concernant de l’union sociale canadienne, des passages confirmant le principe de non-subordination dans de nombreux écrits des lords britanniques. Dénonçant les intentions impérialistes et tutélaires du gouvernement central de l’époque, les lords écrivaient en 1895 :

  • 6 Cité dans André Burelle, « Mise en tutelle des provinces », Le Devoir, 15 février 1999.

Le but de l’Acte constitutionnel de 1867 n’était pas de fusionner les provinces en une seule, ni de subordonner les gouvernements provinciaux à une autorité centrale, mais de créer un gouvernement fédéral dans lequel elles seraient toutes représentées et auquel serait confiée en exclusivité l’administration des affaires dans lesquelles elles avaient un intérêt commun, chaque province conservant son indépendance et son autonomie6.

  • 7 Philip Resnick fait référence à ces deux formes de fédéralisme, voir « Towards a Multinational Fed (...)

12Au-delà des notions de fédéralisme et de subsidiarité, il nous faut pousser plus avant notre analyse théorique en faisant ressortir des distinctions importantes entre deux formes de fédéralisme : le fédéralisme territorial ou mononational et le fédéralisme multinational7.

13Le fédéralisme territorial correspond à la situation prévalant en Allemagne, aux États-Unis et est réclamé par plusieurs acteurs politiques au Canada. Le partage des pouvoirs se fait de façon technique sans aucune préoccupation pour les groupes ethnoculturels et pour les minorités nationales et présume, dès lors, de l’existence d’une seule nation. Ici la nation et l’État-nation sont interchangeables. Le fédéralisme territorial a pour corollaire le fédéralisme symétrique. Tous les états membres sont considérés comme des entités légales identiques.

14Quant au fédéralisme multinational, on le retrouve dans des États-nations traversés par le pluralisme sociopolitique ; la Belgique, la Suisse et le Québec lui trouvent des qualités importantes pour la coexistence des nations. Selon cette approche, le partage des pouvoirs se justifie à partir des droits communautaires en vue d’une reconnaissance institutionnelle formelle. Le fédéralisme multinational exige l’implantation d’un modèle asymétrique de gouvernance afin de permettre aux diverses communautés de donner à leurs citoyens la possibilité de se réaliser pleinement en misant sur des moyens adaptés pour enrichir les contextes de choix pour chacune des grandes communautés à l’origine du contrat de fondation.

  • 8 Will Kymlicka, La voie canadienne. Repenser le multiculturalisme, Montréal, Boréal, 2003, p. 226.

15Le philosophe Will Kymlicka rappelle que « l’égalité des citoyens ne requiert pas que toutes les unités fédérales aient des pouvoirs égaux. Au contraire, le statut asymétrique des unités fondées sur la nationalité peut être considéré comme un moyen de favoriser ce principe d’égalité morale sous-jacente, puisqu’il garantit que l’identité nationale des minorités recevra autant d’attention et de respect que la nation majoritaire8. »

  • 9 David Milne, « Equality or Asymmetry : Why Choose ? », Ronald Watts et Douglas M. Brown (dir.), Op (...)
  • 10 L’apport de Milne fut toutefois important au moment où Clyde Wells, premier ministre de Terre-Neuv (...)

16Plusieurs auteurs ont écrit sur la question du fédéralisme asymétrique. Le politologue David Milne a avancé que, étant donné l’influence variable exercée par les États membres et les ressources inégales dont ils disposent, la fédération canadienne en serait une caractérisée véritablement par le fédéralisme asymétrique. Animée essentiellement par de bonnes intentions, la démonstration de Milne se limite toutefois à colliger un ensemble de critères économiques, culturels, géographiques, historiques, juridiques et politiques propres à chacun des États fédérés pour appuyer ses propos9 Il s’agit davantage d’un catalogue que d’une étude approfondie des raisons justifiant un fédéralisme asymétrique10 qui permet aux États membres d’exercer des compétences spécifiques à la hauteur des responsabilités qui leur incombent.

  • 11 Alain Dubuc, « Le carcan du fédéralisme uniformisateur », La Presse, 13 novembre 2004, p. A23.

17Ce type d’analyse trouve écho dans un texte au titre évocateur, « Le carcan du fédéralisme uniformisateur », publié par le quotidien La Presse à l’automne 2004 et signé par Alain Dubuc. L’éditorialiste y affirme que : « Le Canada, depuis toujours, est asymétrique. Les provinces sont différentes, elles occupent leurs champs de compétence de façons très diverses, le rôle du gouvernement central varie selon les provinces et ses programmes sont souvent peu uniformes. La fédération, dans son fonctionnement, n’a rien d’ordonnée. C’est plutôt un joyeux bordel11. »

18Tout comme David Milne, le ministre Benoît Pelletier a dressé une liste imposante de pratiques asymétriques en faisant référence à l’application de différents articles de la Constitution, à une variété d’ententes administratives et à divers arrangements fiscaux comme autant de types différenciés d’asymétrie (voir l’Annexe). Toutes ces asymétries prennent concrètement deux formes. D’une part, les asymétries de nature constitutionnelle et juridique (de jure), qui mettent l’accent sur le partage des pouvoirs. D’autre part, il y a les asymétries de nature administrative (de facto), et donc facilement réversibles, qui correspondent aux ententes souvent inscrites dans la pratique ou bien négociées de gré à gré entre les représentants des deux ordres de gouvernement.

  • 12 Voir Alain-G. Gagnon et Joseph Garcea, « Quebec and the Pursuit of Special Status » dans R. D. Oll (...)

19À ce jour, le Québec a revendiqué des changements garantis pour l’avenir en proposant des modifications de jure mais a dû se contenter d’ententes pouvant être modifiées selon les rapports de force en présence, rapports presque invariablement défavorables au Québec, ce qui a conduit à la signature d’ententes de facto sans garantie formelle pour la longue durée12. Cet état de choses a contribué à convaincre un nombre imposant de Québécois de l’urgence de sortir de la fédération canadienne.

  • 13 Gérald Beaudoin, « La philosophie constitutionnelle du rapport Pépin-Robarts », dans Jean-Pierre W (...)

20Dans le contexte canadien, si on exclut les articles de nature asymétrique déjà inscrits dans l’Acte constitutionnel de 1867, par exemple l’article 133 concernant l’usage des langues française et anglaise, les articles 93A, 94, 98 de la Loi constitutionnelle de 1867, le paragraphe 23(1) de la Charte canadienne des droits et libertés et l’article 59 de la Loi constitutionnelle de 198213, la portée du fédéralisme asymétrique se résume essentiellement à des ententes de nature non constitutionnelle (par exemple le régime des rentes du Québec [1964], les ententes sur l’immigration [Cloutier/Lang, 1971 ; Bienvenue/Andras, 1975 ; Cullen/Couture, 1978 ; Gagnon-Tremblay/McDougall, 1991], la formation de la main-d’œuvre [1997] et l’entente sur la santé [2004]).

21Du côté québécois, le fédéralisme asymétrique, tel qu’il est pratiqué au Canada, a la plupart du temps été vu du côté des forces souverainistes comme une stratégie de démobilisation des forces nationalistes et comme une piètre compensation pour les trop nombreuses intrusions de la part d’Ottawa dans les champs de compétence exclusive du Québec. À quoi bon se satisfaire de pouvoirs à la pièce alors que le Québec pourrait avoir son propre État pour gérer l’ensemble de ses responsabilités, fait-on valoir du côté des souverainistes. Quant aux forces dites fédéralistes présentes sur la scène québécoise, elles présentent le fédéralisme asymétrique comme une planche de salut permettant de raviver l’espoir des Québécois eu égard à la flexibilité pouvant théoriquement caractériser le fédéralisme. À défaut de faire des gains permanents par la voie de modifications constitutionnelles, les supporters du fédéralisme croient toujours en la possibilité de dénicher une formule taillée sur mesure pour répondre aux aspirations du Québec au sein de la fédération canadienne.

  • 14 Le Parti progressiste-conservateur sous les règnes de Robert Stanfield, de Joe Clark et de Brian M (...)

22À l’extérieur du Québec, le fédéralisme asymétrique a été plus souvent qu’autrement dénoncé, car il présagerait l’érosion des fondements mêmes de la nation canadienne présentée fréquemment comme une et indivisible. Pierre Elliott Trudeau, on en conviendra rapidement, a constamment dénoncé le principe du fédéralisme asymétrique, car il y voyait une atteinte au principe de l’égalité (des provinces et des individus), mais il y a vu surtout la construction d’une base de légitimité favorisant les revendications nationalistes québécoises au sein de la fédération canadienne. Trudeau y décelait l’amorce d’une déchirure du tissu social canadien et l’implantation de privilèges exclusifs pour le Québec. Il passa le plus clair de son temps au Parti libéral du Canada à rendre ce concept impopulaire auprès des Canadiens14. Un fidèle discipline de Pierre Elliott Trudeau, le sénateur Serge Joyal, faisait une sortie calculée au lendemain de la signature de l’entente sur la santé de septembre 2004, alors qu’il allait jusqu’à pressentir la fin du Canada si rien n’était fait rapidement. Un court extrait suffit pour illustrer les inquiétudes du sénateur :

  • 15 Serge Joyal, « La fin du Canada ? D’une asymétrie à l’autre, il risque de rester bien peu de la fé (...)

Il y a dans le projet dit du « fédéralisme asymétrique » le piège de la confusion et le miroir des illusions. Il fait naître l’espoir qu’en effeuillant les pouvoirs du fédéral, on renforcera à terme la capacité des Québécois de se développer selon leur génie propre. La dynamique ainsi créée pourra apparaître attrayante à certains mais elle n’en est pas moins pernicieuse : elle accrédite la thèse que les intérêts du Québec ne peuvent pas être bien servis dans le Canada...15

  • 16 Jeremy Webber, Reimagining Canada, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994.
  • 17 Jane Jenson, « Reconnaître les différences : sociétés distinctes, régimes de citoyenneté, partenar (...)
  • 18 Will Kymlicka, La voie canadienne : repenser le multiculturalisme.
  • 19 Les commissaires précisaient toutefois qu’« une asymétrie constitutionnelle illimitée est intoléra (...)

23Des personnalités non francophones bien en vue se sont élevées ces dernières années pour mettre en valeur les qualités intrinsèques du fédéralisme asymétrique. Je pense ici à Jeremy Webber16, Jane Jenson17 et à Will Kymlicka18 qui y ont vu des avenues intéressantes pour l’affirmation d’une communauté de langage, pour l’expression de deux régimes de citoyenneté différenciés ou pour le rétablissement d’un lien de confiance entre le Québec et le Canada hors Québec. Du côté institutionnel, l’apport presque oublié du Groupe de travail sur l’unité canadienne (la Commission Pépin-Robarts) a contribué à mettre en valeur cette approche19, mais ses recommandations ont été vite « tablettées »par le gouvernement de Pierre Elliott Trudeau.

24Ce qui nous amène aux questions normatives autour desquelles nous souhaitons développer plus avant la présente analyse.

dimensions normatives à explorer

  • 20 La contribution de Charles Taylor est majeure en ce qu’il a apporté avec sa notion de « diversité (...)

25On peut déterminer trois principes de base à partir desquels le fédéralisme propre aux États-nations traversés par la diversité profonde20 devrait opérer : il s’agit, en ordre d’importance croissant, du principe fonctionnel, du principe communautaire et du principe démocratique.

Le principe fonctionnel

26Les arguments favorables à l’implantation de la formule fédérale insistent pour mettre en valeur la capacité du système à répondre efficacement aux attentes et aux besoins en provenance des citoyens, des communautés, des associations et des groupes sur un vaste territoire.

  • 21 Kenneth C. Wheare, Federal Government, 4e édition, New York, Oxford University Press, 1964, p. 39- (...)

27L’approche la plus classique dans ce domaine nous vient de l’Angleterre, pensons aux travaux de Kenneth C. Wheare qui justifie le principe fédéral essentiellement à partir d’arguments fonctionnalistes. Wheare constate, par exemple, que les gouvernements élus par de plus petites régions sont susceptibles de mieux refléter les attentes et les besoins des citoyens et de mettre en place des politiques efficaces et responsables21. Cette approche a en général été reçue favorablement au Québec.

28L’ère pearsonnienne, plusieurs l’ont reconnu, a été caractérisée par une plus grande ouverture et beaucoup de flexibilité face aux demandes émanant du Québec. Cela s’est concrétisé par le retrait du gouvernement du Québec de certaines politiques gouvernementales pancanadiennes entre 1963 et 1968. Ce fut la période de l’établissement du Régime des rentes du Québec et de la création de la Caisse de dépôt et placement. Le fait que Pearson était en situation minoritaire a aussi un lien avec l’attitude plus ouverte de son gouvernement. En outre, à cette même époque, la Commission Laurendeau-Dunton avait été mandatée pour trouver un dénouement favorable à la pire crise constitutionnelle à laquelle le Canada ait dû faire face.

29Toutefois, il a fallu attendre au lendemain de l’élection du Parti québécois, avec la création du Groupe de travail sur l’unité canadienne (Commission Pépin-Robarts) en 1977 avant d’entendre à nouveau parler de fédéralisme asymétrique, puis au lendemain de l’échec du projet d’accord du lac Meech en 1990 (Commission Spicer, Commission Beaudoin-Dobbie). Comme quoi toutes les périodes de grandes tensions constitutionnelles conduisent invariablement les politiques à envisager les mêmes solutions de rechange mais sans jamais véritablement passer à l’action.

30Plus récemment, à la suite de l’élection du gouvernement libéral minoritaire de Paul Martin à Ottawa, les Libéraux ont d’abord fait un pas en avant en présentant l’Accord sur la santé de septembre 2004 sous l’éclairage du fédéralisme asymétrique, et puis ils ont reculé dans le cadre de la négociation sur la péréquation d’octobre 2004 à la suite de pressions importantes exprimées surtout en Ontario et en Alberta ainsi que dans la presse anglophone.

31Soulignons que le principe fonctionnel a été fréquemment malmené par Ottawa. Pensons à la génération Trudeau-Chrétien qui y a vu les germes d’une avancée centrifuge et un danger d’effritement des politiques pancanadiennes. Trudeau, Chrétien et ceux qui partagent leur vision n’ont pas hésité à encadrer, limiter, déformer le principe fonctionnel en utilisant le pouvoir de dépenser du gouvernement central.

Le principe communautaire

  • 22 W. S. Livingston, « A Note on the Nature of Federalism », Political Science Quarterly, vol. 67, ma (...)
  • 23 Charles D. Tarlton, « Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism : A Theoretical Speculation (...)
  • 24 Daniel Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa, University of Alabama, 1987.

32Au cœur même du fédéralisme, on retrouve l’idée développée chez Althusius, Montesquieu et plus près de nous chez Livingston22, Tarlton23, Elazar24, et selon laquelle le principe fédéral doit refléter et enrichir les sentiments communautaires à l’origine du pacte fédératif. Le projet politique n’est pas donc d’éradiquer ces différences mais de s’assurer qu’elles seront respectées par les représentants des différentes communautés, tout en encourageant l’émergence d’éléments dont les objectifs sont partagés. Le respect de ces conditions de base doit permettre d’alimenter le lien de confiance entre les communautés et d’encourager une culture respectueuse d’un pluralisme véritable.

  • 25 Jeremy Webber, p. 183-228.

33Dans le cas canadien, Jeremy Webber reconnaît la présence de communautés politiques différenciées et en tire des enseignements importants pour l’accommodement de la diversité. Pour lui, les débats publics gagnent à se faire dans une langue commune afin d’éviter tout glissement qui conduirait à trahir les fondements mêmes des communautés historiques sur lesquels le pays a été érigé et exige la mise en place d’institutions en mesure de reconnaître et d’appuyer ce pluralisme identitaire25.

  • 26 Wolf Linder, Swiss Democracy : Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies, Londres, (...)

34La Suisse détient des enseignements utiles pour le Canada en matière de gestion de la diversité profonde. Les fondateurs de la fédération suisse ont cru bon de développer des institutions fédérales favorables à la continuité des différentes communautés linguistiques et des diverses traditions religieuses. Aussi les cantons possèdent-ils toute la souveraineté requise au chapitre de la législation linguistique, aidés en cela par le gouvernement central. Ils ont aussi pleine compétence lorsque vient le temps de reconnaître la citoyenneté juridique à leurs résidants26.

35Inspirée par la tradition consociationnelle, la Belgique s’est elle aussi dotée d’institutions en vue de reconnaître les communautés en leur attribuant des pouvoirs importants qui permettent de traduire les identités et les préférences de leurs citoyens.

Le principe démocratique

36Le principe démocratique contribue à l’image moderne que nous pouvons nous faire du fédéralisme. Depuis les premiers travaux des spécialistes sur le fédéralisme, un constat revient constamment, soit la possibilité pour un État fédéral de regrouper les communautés politiques sur une base régionale pour enrichir le demos.

37Souvent les auteurs ont vu le fédéralisme comme une façon novatrice d’empêcher la tyrannie de la majorité sur les communautés minoritaires. Les Américains, inspirés par un fédéralisme territorial, ont instauré des poids et contrepoids en misant sur la séparation des pouvoirs. La tradition américaine, bien qu’influente, a été enrichie par d’autres traditions fédérales qui nous viennent d’Europe ; pensons à nouveau aux apports des Belges et des Suisses.

38La question centrale en est une de légitimité. Jusqu’à quel point les États membres de la fédération et le gouvernement central peuvent-ils faire la démonstration qu’ils parlent au nom de l’intérêt de tous ? Reg Whitaker a bien fait ressortir que les systèmes fédéraux tirent leur légitimité à partir d’une vision plus complexe de la représentation où certaines questions relèvent de l’entité fédérale alors que d’autres appartiennent aux États membres de la fédération. Souvent, et nous l’avons souligné, ces États sont en mesure de mieux répondre aux attentes de leurs citoyens alors que le gouvernement central est considéré difficilement accessible.

  • 27 Montesquieu, De l’Esprit des lois, partie 3, livre XIX, chapitre 4.

39Dans De l’esprit des lois (1750), Montesquieu (1689-1755), identifié aux Lumières françaises, reconnaissait qu’au-delà de leur rôle comme acteurs sociaux les gens s’inscrivent au sein de groupes culturels, de peuples ou de nations. Il désigne la culture d’un peuple comme un esprit général. « Plusieurs choses gouvernent les hommes : le climat, la religion, les lois, les maximes du gouvernement, les exemples des choses passées, les mœurs, les manières [...]27. »

  • 28 Ibid., partie 1, livre VIII, chapitre 16.

40En outre, Montesquieu met l’accent sur l’importance des petites républiques pour protéger la liberté des citoyens. Dans le but d’assurer à ces derniers que les institutions reflètent adéquatement leurs traditions, leurs cultures et la volonté générale, Montesquieu opte pour la petite république. Il écrit : « Dans une grande république, le bien commun est sacrifié à mille considérations ; il est subordonné à des exceptions ; il dépend des accidents. Dans une petite, le bien public est mieux senti, mieux connu, plus près de chaque citoyen ; les abus y sont moins étendus, et par conséquent moins protégés28. » Montesquieu précise aussi sa pensée en parlant de la république fédérative qu’il voit comme une avancée pour la démocratie :

  • 29 Ibid., partie 2, livre IX, chapitre 1.

[L]a république fédérative [...] est une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand qu’ils veulent former. C’est une société de sociétés [...]. La confédération peut être dissoute, et les confédérés rester souverains. Composé de petites républiques, il jouit de la bonté du gouvernement intérieur de chacune ; et, à l’égard du dehors, il a, par la force de l’association, tous les avantages des grandes monarchies29.

41Les idées de Montesquieu quant à l’avènement de la république fédérale eurent des échos tout au long des siècles. C’est probablement Pierre Joseph Proudhon (1809-1865) qui les développa le plus adéquatement dans Du principe fédéral et de la nécessité de reconstituer le parti de la révolution (1863) où il élabore ses thèses sur la nécessité de limiter l’autorité centrale par la liberté des États membres et des régions au sein des grands ensembles. Le principe fédéral chez Proudhon permet donc à la fois de rassembler les communautés sous une même entité et de faire barrage à un gouvernement tyrannique.

42Les travaux des chercheurs francophones, bien que souvent négligés par leurs collègues canadiens anglophones, ont beaucoup porté sur l’usage du fédéralisme comme façon de consolider le principe démocratique (voir les chapitres de Karmis, de Rocher ainsi que celui de Caron, Laforest et Vallières-Roland dans ce livre).

percées du fédéralisme asymétrique chez quelques penseurs canadiens

  • 30 Il y a toutefois une frange des forces souverainistes qui s’en réclame advenant l’indépendance du (...)
  • 31 Alain-G. Gagnon et James Tully (dir.), Multinational Democraties, Cambridge, Cambridge University (...)
  • 32 Geneviève Nootens, Désenclaver la démocratie. Des huguenots à la paix des Braves, Montréal, Québec (...)

43Le modèle westphalien dominant de l’État-nation a toujours la cote au Canada, à l’exception du Québec, où il est de plus en plus critiqué30. Ces remises en question viennent de partout. Aussi les avancées théoriques eu égard à la multination31 et à l’émergence d’une démocratie multiscalaire32 illustrent que le modèle westphalien répond de moins en moins aux attentes de la population.

  • 33 Jeremy Webber, p. 204.

44Par ailleurs, les travaux de plusieurs universitaires tranchent avec cette orientation uniformisante. Parmi les analyses les plus percutantes sur la valeur normative du fédéralisme asymétrique pour le Canada, on trouve celles de Jeremy Webber qui a consacré un ouvrage à la question au début des années 1990. Dans Reimaniging Canada, Webber fait le constat que toutes les communautés politiques qui y vivent sont structurées autour d’une langue commune qui permet d’encadrer les débats, de donner un sens à la délibération et d’arriver à des compromis autour d’enjeux communs à la communauté de base. Il nous signale que quand « les Canadiens suivent un débat public, ils le font habituellement en étant attentifs à la version qui prend place dans leur propre langue commune. Lorsqu’ils se préoccupent des résultats du débat, ils le font dans les termes propres à la discussion qu’ils connaissent33. » Dans le sillon de Webber, Jane Jenson porte plus avant la réflexion et appelle de ses vœux l’émergence d’espaces de délibération permettant de renouer avec le dialogue démocratique au nom des trois projets collectifs en concurrence, c’est-à-dire ceux des nations autochtones, du Québec et du Canada. L’effort de théorisation de Jenson mérite que l’on s’y arrête puisqu’il vient alimenter la réflexion sur le fédéralisme multinational comme avenue possible dans la perspective d’un accommodement raisonnable.

  • 34 Jane Jenson, « Reconnaître les différences : sociétés distinctes, régimes de citoyenneté, partenar (...)

L’acceptation de l’asymétrie, dit-elle, au nom des trois projets collectifs [...] suppose réalisé, au sein de la majorité comme parmi chaque nation minoritaire, un large consensus autour de trois principes : premièrement, toute société est plus grande que la somme de ses composantes ; deuxièmement, il n’existe pas de hiérarchie entre les diverses loyautés que professe un citoyen ; et, troisièmement, il faut diversifier les lieux de dialogue34.

45Deux conditions importantes devront être remplies pour que puisse advenir le fédéralisme asymétrique au Canada. Tout d’abord, il faudra que les défenseurs du nationalisme majoritaire au Canada et au Québec acceptent que d’autres projets collectifs puissent être élaborés en toute légitimité et puis qu’aucune identité ne soit surdéterminante et qu’elle fasse dès lors place à la reconnaissance de l’autre.

46Les avancées du fédéralisme asymétrique ne sont pas sans conséquence pour le Québec et pour les nations autochtones en particulier. Elles permettent de faire un saut qualitatif aux chapitres de la défense des différentes expressions du libéralisme, qu’il soit procédurier ou communautaire, ainsi que de la reconnaissance de la diversité profonde.

47Les travaux plus récents de Michael Ignatieff, pensons à La révolution des droits, contribuent à renverser la vapeur au Canada anglais en donnant de la légitimité à l’asymétrie constitutionnelle.

  • 35 Nous avons préféré reprendre le passage original en anglais qui nous semble plus clair et que nous (...)

Le pouvoir réside maintenant avec la majorité alors que la cause juste est du côté de la minorité. La reconnaissance mutuelle doit rééquilibrer cette relation en trouvant une nouvelle pondération entre le pouvoir et la légitimité. C’est dans ces conditions seulement que nous serons en mesure de vivre ensemble en paix dans deux pays qui en font un, au sein duquel on retrouvera une communauté d’ayants droits égaux et une communauté de nations capables d’autodétermination35.

  • 36 Ibid., p. 120.

48En optant pour l’asymétrie, Ignatieff semble prendre une distance critique par rapport aux penseurs cosmopolitistes pour faire cause commune avec les libéraux communautariens. Il va même jusqu’à se solidariser avec la nation québécoise lorsqu’il écrit : « Le Québec a le droit d’être reconnu en tant que société distincte et ses politiques linguistiques, ses ententes en matière d’immigration, ses dispositions linguistiques doivent être différentes afin de protéger ce qui est différent dans cette province [...]36. » Le nationalisme n’est plus vu par lui comme une expression narcissique mais plutôt comme une avancée authentique et légitime d’un projet sociopolitique.

49Dans un monde traversé par la diversité profonde, le fédéralisme asymétrique constitue une forme institutionnelle originale et permet de donner une certaine flexibilité à la gouvernance.

  • 37 Pour une excellente présentation de la doctrine Gérin-Lajoie, voir Stéphane Paquin (dir.), Le prol (...)

50Or, on l’a bien vu, au Canada tout traitement différencié est habituellement vu par bon nombre de Canadiens hors Québec comme étant l’expression d’un traitement inégal et de privilèges recherchés par les Québécois. Ces mêmes Canadiens sont majoritairement, et certains le sont même viscéralement, opposés à toute expression d’un statut le moindrement distinct pour le Québec. On a pu le constater, entre autres, lors des débats entourant la volonté québécoise d’appliquer la formule Gérin-Lajoie propre aux responsabilités provinciales sur les plans intérieur et extérieur37, de même que dans le cadre des projets d’accord du lac Meech de 1987-1990 et de Charlottetown en 1992.

51Les nationalistes canadiens se sont opposés aux quelques gestes qui ont pu favoriser l’établissement d’un fédéralisme asymétrique au pays. Tour à tour, ces deniers ont parlé de « pente glissante » vers la sécession du Québec, de privilèges déterminés par les intérêts égoïstes d’un groupe ethnique, d’une expression de ressentiment de la part de la nation minoritaire ou d’un mouvement contre la modernité.

52D’autres auteurs canadiens ont plutôt mis l’accent sur les effets secondaires potentiels associés à l’implantation du fédéralisme asymétrique en parlant d’un affaiblissement du leadership du gouvernement central et de l'effritement de la volonté commune. Enfin, certains auteurs ont suggéré que le Québec souhaiterait, une fois les pouvoirs rapatriés, continuer d’exercer son influence au sein des institutions centrales dans ces mêmes domaines ; ce qui confirme, selon ces mêmes auteurs, qu’il est impossible de satisfaire aux demandes insatiables des Québécois.

  • 38 John McGarry, « Asymmetrical Federalism and the Plurinational State », première version d’une étud (...)

53Il est essentiel de garder à l’esprit, comme le constate John McGarry, que « presque tous les États qui ont connu des sécessions au cours du 20e siècle étaient soit des fédérations symétriques (par exemple l’Union soviétique, la Yougoslavie et la Tchécoslovaquie) soit des États unitaires (le Royaume-Uni, l’Indonésie, l’Éthiopie)38 ». Ce constat devrait atténuer l’inquiétude des opposants au fédéralisme asymétrique ; or, il n’en est rien. Il faut peut-être chercher ailleurs les motivations de ces opposants, soit dans leur propre nationalisme.

54Or, sur la scène internationale, les démocraties libérales avancées n’ont pas hésité à implanter des principes asymétriques afin de traduire de façon plus juste les réalités sociologiques et politiques, et ce, même dans les cas où les États ne sont pas dotés d’institutions fédérales. La France, le Royaume-Uni, l’Espagne, tous des États unitaires, ont lancé des initiatives permettant de répondre aux revendications des mouvements d’expression régionaliste et nationaliste, ce qui a eu pour effet de calmer le jeu et surtout de permettre au Pays de Galles, à l’Écosse et à l’Irlande du Nord de même qu’aux nations historiques en Espagne (Catalogne, Pays basque, Galice), et aux Néo-Calédoniens et, de façon plus modeste, aux Corses de se doter d’institutions répondant davantage à leurs attentes.

  • 39 Stephen Harper, Allocution prononcée devant la Chambre de commerce de Québec de l’honorable Stephe (...)

55Au lendemain de l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement conservateur minoritaire en janvier 2006, sous le leadership de Stephen Harper, il sera intéressant de prendre la mesure de son parti pris provincialiste. Il sera aussi important de vérifier si, loin de permettre aux États membres de la fédération de s’assumer pleinement, cette démarche provincialiste ne constitue pas une façon pour l’État central de se dégager de ses responsabilités en matière de redistribution de la richesse collective. Sous le vocable d’un fédéralisme d’ouverture, Harper s’est engagé à reconnaître l’autonomie des provinces et en particulier les compétences du Québec en matière de culture. Le chef du Parti conservateur a déclaré qu’il accordera un plus grand rôle aux provinces dans leurs propres champs de compétence sur la scène internationale, aussi le Québec a-t-il été habilité à faire des représentations à l’UNESCO. Les intentions de Stephen Harper sont très claires quant au pouvoir fédéral de dépenser, qu’il voit comme un irritant important dans les relations fédérales-provinciales, puisqu’il a « donné naissance à un fédéralisme dominateur, un fédéralisme paternaliste39 », dont la conséquence principale est celle du déséquilibre fiscal. Quoi qu’il en soit des intentions réelles du nouveau premier ministre Harper, le fédéralisme d’ouverture proposé pour répondre aux demandes de reconnaissance du Québec, lui a permis de toucher une corde sensible et surtout de faire des percées significatives au Québec tout particulièrement dans la région de la capitale nationale, ébranlant le confort du Bloc québécois.

  • 40 Will Kymlicka, p. 228.

56Il est impératif de poursuivre plus à fond l’examen du fédéralisme asymétrique comme condition à la stabilité politique et à la justice et surtout de comprendre pourquoi les partis politiques qui se succèdent à Ottawa ne parviennent pas à aller au-delà de politiques dont les effets seraient reconnus de jure. Il s’agit, selon nous, d’un vice du système fédéral canadien qui ne parvient pas à assumer pleinement sa longue histoire ni à entrer dans un vrai dialogue multinational avec le Québec et, à plus grande échelle au pays, avec les Premières Nations. La multination canadienne adviendra sur le plan institutionnel le jour où le fédéralisme asymétrique sera perçu comme étant légitime. La défense et surtout l’institutionnalisation de ce principe peuvent donc être très porteuses pour la reconnaissance de la diversité nationale québécoise. Pour l’instant, le principal défi à relever est celui de la reconnaissance du Québec selon ses propres termes, c’est-à-dire en tant que nation pleinement constituée. Toutefois, ainsi que l’évoque Kymlicka : « Tant que les Canadiens anglophones vont s’accrocher à cet idéal d’une nationalité canadienne unitaire, ils n’accepteront jamais l’asymétrie qui découle d’une conception multinationale du fédéralisme canadien40. »

Notes

1 Alfred Stepan, « Federalism and Democracy : Beyond the U.S. Model », Journal of Democracy, vol. 10, no 4, 1999, p. 19.

2 Pour un plus long développement des usages politiques du fédéralisme, voir Alain-G. Gagnon, « The Political Uses of Federalism », dans Michael Burgess et Alain-G. Gagnon (dir.), Comparative Federalism and Federation : Competing Traditions and Future Directions, Toronto, University of Toronto Press, 1993, p. 15-44.

3 Claude Ryan, « La voie d’avenir : un fédéralisme asymétrique », Le Devoir, 14 juin 1999.

4 La Commission de l’unité canadienne, Se retrouver : observations et recommandations (le rapport Pépin-Robarts), Ottawa, Éditeur officiel, 1979, vol. 1, p. 93.

5 Selon les tenants de la gauche canadienne, le comité judiciaire du Conseil privé a contribué à entretenir une décentralisation certaine, ce qui aurait conduit à certains dysfonctionnements au moment de la Grande Dépression des années 1930 et de la Deuxième Guerre mondiale. Le même argument a été servi lorsqu’il a été question d’instaurer une formule de péréquation pour redistribuer la richesse collective à la fin des années 1950.

6 Cité dans André Burelle, « Mise en tutelle des provinces », Le Devoir, 15 février 1999.

7 Philip Resnick fait référence à ces deux formes de fédéralisme, voir « Towards a Multinational Federalism : Asymmetrical and Confederal Alternatives », in Leslie Seidle (dir.), Seeking a New Canadian Parnertship. Asymmetrical and Confederal Options, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1994, p. 71-89.

8 Will Kymlicka, La voie canadienne. Repenser le multiculturalisme, Montréal, Boréal, 2003, p. 226.

9 David Milne, « Equality or Asymmetry : Why Choose ? », Ronald Watts et Douglas M. Brown (dir.), Options for a New Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1991, p. 285. Watts caractérise cette forme d’asymétrie de « politique » alors qu’il désignera d’asymétrie constitutionnelle, les variations de responsabilités entre les États membres au sein d’une fédération. Voir R. L. Watts, Comparaison des régimes fédéraux, 2e édition, Kingston, Institut des relations intergouvernementales, Queen’s University, 2002.

10 L’apport de Milne fut toutefois important au moment où Clyde Wells, premier ministre de Terre-Neuve, dénonçait les pratiques asymétriques comme étant illégitimes et que le projet d’entente du lac Meech était de plus en plus remis en question parce qu’il cherchait précisément à reconnaître au Québec des droits spécifiques.

11 Alain Dubuc, « Le carcan du fédéralisme uniformisateur », La Presse, 13 novembre 2004, p. A23.

12 Voir Alain-G. Gagnon et Joseph Garcea, « Quebec and the Pursuit of Special Status » dans R. D. Olling et M. W. Westmacott (dir.), Perspectives on Canadian Federalism, Scarborough, Prentice-Hall Canada, 1988, p. 304-324.

13 Gérald Beaudoin, « La philosophie constitutionnelle du rapport Pépin-Robarts », dans Jean-Pierre Wallot (dir.), Le débat qui n'a pas eu lieu. La commission Pépin-Robarts, quelque vingt ans après, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, 2002, p. 86.

14 Le Parti progressiste-conservateur sous les règnes de Robert Stanfield, de Joe Clark et de Brian Mulroney a été plus enclin à y voir des qualités intrinsèques contenant les fondements à toute refonte constitutionnelle sérieuse, se reporter à James Bickerton, Alain-G. Gagnon, Patrick Smith, Partis politiques et comportement électoral au Canada : filiations et affiliations, Montréal, Boréal, 2001.

15 Serge Joyal, « La fin du Canada ? D’une asymétrie à l’autre, il risque de rester bien peu de la fédération », La Presse, 22 octobre 2004, p. A19.

16 Jeremy Webber, Reimagining Canada, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994.

17 Jane Jenson, « Reconnaître les différences : sociétés distinctes, régimes de citoyenneté, partenariats », dans Guy Laforest et Roger Gibbins (dir.), Sortir de l’impasse. Les voies de la réconciliation, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1998, p. 235-262.

18 Will Kymlicka, La voie canadienne : repenser le multiculturalisme.

19 Les commissaires précisaient toutefois qu’« une asymétrie constitutionnelle illimitée est intolérable car elle peut provoquer le démembrement de la fédération ». Voir Groupe de travail sur l’unité canadienne, Se retrouver. Observations et recommandations, vol. 1, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1979, p. 133.

20 La contribution de Charles Taylor est majeure en ce qu’il a apporté avec sa notion de « diversité profonde » une justification morale à partir de laquelle établir les revendications communautaires légitimes en sein des ensembles nationaux : voir son article « Le pluralisme et le dualisme », dans Alain-G. Gagnon (dir.), Québec : État et société, tome 1, Montréal, Québec Amérique, 1994, p. 61-84.

21 Kenneth C. Wheare, Federal Government, 4e édition, New York, Oxford University Press, 1964, p. 39-52.

22 W. S. Livingston, « A Note on the Nature of Federalism », Political Science Quarterly, vol. 67, mars 1952, p. 81-95.

23 Charles D. Tarlton, « Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism : A Theoretical Speculation », Journal of Politics, vol. 27,1967, p. 861-874.

24 Daniel Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa, University of Alabama, 1987.

25 Jeremy Webber, p. 183-228.

26 Wolf Linder, Swiss Democracy : Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies, Londres, The Macmillan Press, 1994, p. 22.

27 Montesquieu, De l’Esprit des lois, partie 3, livre XIX, chapitre 4.

28 Ibid., partie 1, livre VIII, chapitre 16.

29 Ibid., partie 2, livre IX, chapitre 1.

30 Il y a toutefois une frange des forces souverainistes qui s’en réclame advenant l’indépendance du Québec.

31 Alain-G. Gagnon et James Tully (dir.), Multinational Democraties, Cambridge, Cambridge University Press, 2001.

32 Geneviève Nootens, Désenclaver la démocratie. Des huguenots à la paix des Braves, Montréal, Québec Amérique, coll. « Débats », 2004.

33 Jeremy Webber, p. 204.

34 Jane Jenson, « Reconnaître les différences : sociétés distinctes, régimes de citoyenneté, partenariats, », dans Guy Laforest et Roger Gibbins (dir.), Sortir de l’impasse : les voies de la réconciliation, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1998, p. 254.

35 Nous avons préféré reprendre le passage original en anglais qui nous semble plus clair et que nous tirons de The Rights Revolution, Toronto, Anansi, 2000, p. 84 (traduction de l’auteur).

36 Ibid., p. 120.

37 Pour une excellente présentation de la doctrine Gérin-Lajoie, voir Stéphane Paquin (dir.), Le prolongement externe des compétences internes. Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin-Lajoie, Québec, Presses de l’Université Laval, 2006.

38 John McGarry, « Asymmetrical Federalism and the Plurinational State », première version d’une étude préparée dans le cadre de la Troisième Conférence internationale sur le fédéralisme tenue à Bruxelles, 3-5 mars 2005, p. 11 de son texte (traduction de l’auteur), <www.federalism2005.be/fr/home/index/> (page consultée le 2 mars 2006).

39 Stephen Harper, Allocution prononcée devant la Chambre de commerce de Québec de l’honorable Stephen Harper, Harper annonce le programme conservateur pour le Québec, Québec, le 19 décembre 2005.

40 Will Kymlicka, p. 228.

Auteur

Professeur titulaire au Département de science politique à l’Université du Québec à Montréal et titulaire de la chaire de recherche du Canada en Études québécoises et canadiennes (CREQC). Il est le coordonnateur du Groupe de recherche sur les sociétés plurinationales (GRSP) et directeur du Centre de recherche interdisciplinaire sur la diversité au Québec (CRIDAQ). Parmi ses plus récentes publications, il compte : Québec : État et société, tome 2 (Québec Amérique, 2003) ; avec James Bickerton, Canadian Politics (4e éd., Broadview Press, 2004) ; avec Bernard Jouve, Les métropoles au défi de la diversité culturelle (Presses universitaires de Grenoble, 2006) ; avec Jacques Palard et Bernard Gagnon, Diversité et identités au Québec et dans les régions d’Europe (Presses de l’Université Laval-PIE, 2006).

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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