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Le fédéralisme canadien contemporain

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Alain-G. Gagnon

Deuxième partie. Le fédéralisme canadien

6. La proie pour l’ombre. Les illusions d’une réforme de la fédération canadienne

Michel Seymour

Texte intégral

1Le débat entre les souverainistes et les fédéralistes au Québec fait rage depuis plus de 40 ans. Pour sortir de l’impasse, il faudrait que de part et d’autre l’on soit capable de s’extirper d’une posture doctrinaire et idéologique. Les souverainistes devraient être capables de dire ce qui aurait constitué un compromis acceptable (bottom line), raisonnable et honorable pour le Québec au sein de la fédération canadienne, et les fédéralistes devraient être capables de reconnaître la pertinence d’une position de repli comme la souveraineté partenariale face à l’impossibilité de réformer la fédération canadienne. L’incapacité des uns à se mettre dans la situation des autres et le durcissement progressif de leurs positions respectives ont conduit à l’impasse persistante que l’on connaît.

  • 1 La nécessaire souveraineté. Dix arguments pour le Québec, Document produit par un réseau des Intel (...)
  • 2 « Que faire maintenant ? » Le Devoir, 9 février, 1999, p. A7 ; « Le problème de la nation québécoi (...)
  • 3 « Quel avenir pour le Québec ? », L’Action nationale, vol. XCIII, nos 5-6, mai-juin 2003, p. 166-1 (...)
  • 4 Le Pari de la démesure. L’intransigeance canadienne face au Québec, Montréal, l’Hexagone, 2001 ; v (...)

2Dans La nécessaire souveraineté1, un document paru en plusieurs centaines d’exemplaires à l’occasion du référendum de 1995 et produit dans le cadre de nos activités au sein du regroupement des Intellectuels pour la souveraineté (IPSO), nous faisions valoir que pour chaque raison positive de faire la souveraineté, il aurait été possible de permettre au Québec de voir ses exigences satisfaites tout en restant à l’intérieur du Canada. C’est donc l’échec de toute réforme allant dans le sens des aspirations historiques du Québec qui nous incitait à adhérer à la souveraineté. Nous avons ensuite eu l’occasion de préciser notre pensée sur la question dans des articles parus dans les journaux2. Par la suite, nous avons fait paraître dans L’Action nationale un article qui répétait essentiellement les mêmes choses, tout en reprenant la liste des principes qui auraient à nos yeux constitué un compromis minimalement acceptable pour le Québec3. Nous aurions en somme envisagé favorablement un régime de fédéralisme multinational. Il ne s’agissait pas de formuler une liste d’épicerie, c’est-à-dire d’énumérer des pouvoirs à récupérer, mais bien d’établir les principes structurels d’une telle réforme. Nous en sommes même venus à proposer l’adoption par un gouvernement du Parti québécois d’une loi 150 bis, rappelant la loi adoptée par le gouvernement libéral de Robert Bourassa votée en 1991 dans la foulée des recommandations de la Commission Bélanger-Campeau. Cette loi reprendrait l’idée d’une alternative entre deux grandes options historiquement ancrées dans le cœur des Québécois : le fédéralisme multinational et la souveraineté partenariale4.

3Rappeler ces éléments de réforme est ici nécessaire dans la mesure où ils vont nous servir dans la suite de ce chapitre. En gros, il s’agirait d’obtenir la reconnaissance du peuple québécois et d’en accepter les conséquences institutionnelles. Plus précisément, il faudrait reconnaître formellement dans la Constitution du Canada l’existence du peuple québécois, accepter formellement de conférer à la province de Québec un statut juridique particulier et accepter de constitutionnaliser un régime de fédéralisme asymétrique pour le Québec. Il faudrait accorder au Québec un véritable droit de retrait avec compensation financière et résoudre le déséquilibre fiscal avec le Québec par un transfert de la TPS. Il faudrait reconnaître au Québec la pleine maîtrise d’œuvre en matière de langue, de culture, de télécommunications et d’immigration. Il faudrait transférer les pouvoirs en matière d’assurance-emploi. Il faudrait reconnaître au Québec un pouvoir de participer à la nomination de trois des neuf juges à la Cour suprême, et entériner la formule Gérin-Lajoie dans le secteur des relations internationales. Il faudrait instaurer une véritable concertation entre Ottawa et le Québec dans les négociations à l’Organisation des Nations unies (ONU), à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et à la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). Il faudrait enfin abroger la Loi sur la clarté. Un tel ensemble de mesures nous permettrait de prétendre que le Canada s’est résolument engagé sur la voie du fédéralisme multinational.

4Ces propositions de réforme ne sont pas improvisées à la dernière minute. Elles correspondent en gros aux aspirations historiques du Québec. On ne les invente donc pas pour les fins d’une argumentation circonstanciée. Il ne s’agit pas non plus de placer la barre trop haute dans l’espoir stratégique d’obtenir un refus et de provoquer une crise. Il s’agit de revendications faites par des fédéralistes du Québec. La reconnaissance du peuple québécois est inscrite dans la démarche historique du Québec. Le statut particulier est une revendication qui remonte au moins aux années 1960. Le fédéralisme asymétrique est apparu dans le rapport de la Commission Pépin-Robarts en 1979. Le droit de retrait avec compensation financière a été réclamé depuis des décennies par les gouvernements québécois. La souveraineté culturelle et la pleine maîtrise d’œuvre en matière de culture ont été réclamées par Robert Bourassa et Lisa Frulla. Tous les partis politiques au Québec se sont prononcés contre le déséquilibre fiscal et la Loi sur la clarté. Et ainsi de suite.

5Ces éléments ne sont pas les seules choses qu’il faudrait faire pour réformer le Canada. Inévitablement, il faudrait aussi le transformer en une république, réformer la fonction de premier ministre, redéfinir le rôle du Sénat, changer le mode de scrutin, réparer les torts causés au peuple acadien et tenir compte des populations autochtones en s’inspirant du rapport de la Commission Dussault-Erasmus. Mais ces autres éléments de réforme concernent le Canada dans son ensemble. Ici, nous nous concentrons sur les éléments qui ne concernent que le Québec et qui lui permettraient de s’autodéterminer à l’intérieur du Canada. Si l’on excepte le rôle du Québec dans la nomination de trois des neuf juges et l’obligation de concertation de l’État fédéral avec le Québec dans les instances supranationales (cette obligation devrait sans doute s’appliquer aussi aux autres provinces), les propositions envisagées ne changeraient sans doute pas grand-chose à la dynamique canadienne et les Canadiens pourraient vaquer à leurs occupations sans que rien ne soit modifié dans leur vie. Mais pour le Québec, ces changements auraient des effets déterminants.

6Nous avons repris à plusieurs fois ces revendications historiques du Québec au cours des dernières années. Dans le contexte des discussions sur le « fédéralisme asymétrique », et en raison d’un possible déblocage dans les relations fédérales-provinciales, elles nous fournissent un cadre à partir duquel évaluer les espoirs actuels de réformer le fédéralisme canadien. Les principes structurels d’un compromis raisonnable nous fournissent d’ailleurs des munitions contre ceux qui interprètent de manière favorable la nouvelle conjoncture dans laquelle on se trouve. Nous disposons d’un outil qui nous permet d’évaluer le sens des « réformes » amorcées par les Libéraux fédéraux en matière de santé, congés parentaux, le droit de retrait et d’asymétrie. Nous disposons aussi d’un instrument nous permettant d’évaluer à ses mérites le « fédéralisme d’ouverture » du Parti conservateur dans le contexte de son élection en 2006.

une réforme est-elle maintenant possible ?

7L’Accord sur la santé intervenu à l’automne 2004 a ravivé l’espoir que le fédéralisme canadien soit après tout assez flexible pour être réformé et adapté aux besoins du Québec. Le déblocage des négociations amorcées il y a huit ans sur le programme québécois de congés parentaux a connu un dénouement heureux au début du mois de mars 2005, ce qui a contribué à conforter cet espoir chez certains. D’ailleurs, sur chacun des points qui apparaissent dans la liste des principes structurels à adopter et des pouvoirs que nous réclamons, des changements ont eu lieu au cours des 10 dernières années, ce qui nous donne apparemment des raisons d’être optimistes. Dans les mois qui ont suivi le référendum de 1995, l’État canadien n’a-t-il pas adopté une résolution à la Chambre des communes reconnaissant le Québec comme société distincte ? L’ex-sénateur Gérald Beaudoin n’a-t-il pas raison de dire que le Québec a déjà un statut particulier dans la Constitution canadienne ? Ne sommes-nous pas engagés dans un processus qui rend enfin explicite un régime de fédéralisme asymétrique ? L’accord sur la santé signé en septembre 2004 n’a-t-il pas donné lieu à l’exercice par le Québec d’un véritable droit de retrait avec compensation financière ? N’avons-nous pas des raisons de penser qu’en acceptant le sous-amendement du Bloc québécois au discours du trône d’octobre 2004, le gouvernement fédéral s’est montré réceptif aux réclamations des provinces sur la question du déséquilibre fiscal ? Ne peut-on pas espérer des accords spécifiques portant non seulement sur la santé et les congés parentaux, mais aussi sur la participation à la nomination de trois des neuf juges à la Cour suprême, comme le souhaite le ministre Benoît Pelletier ? Et surtout, ne devons-nous pas être optimistes devant un Parti conservateur récemment porté au pouvoir avec le mandat de résoudre le déséquilibre fiscal, de respecter les compétences des provinces et ayant déjà accordé une représentation internationale au Québec à l’UNESCO ? En somme, ne doit-on pas reconnaître que nous sommes engagés sur la voie d’un compromis raisonnable pour le Québec ?

8Les apparences sont trompeuses. Non seulement nous sommes encore très loin de la réforme envisagée, mais nous nous en éloignons de plus en plus. Pour faire cette démonstration, nous allons nous servir de chaque principe invoqué dans cette réforme imaginaire en suivant l’ordre dans lequel nous les avons présentés.

la reconnaissance du peuple québécois

9Premièrement, est-ce que la reconnaissance en 1996 par l’État canadien de la société distincte québécoise constitue pratiquement une reconnaissance du peuple québécois ? On se rappellera ce que l’expression voulait dire dans le défunt accord du lac Meech. Il ne s’agissait plus d’une clause interprétative, mais seulement d’un principe en vertu duquel l’État québécois aurait l’obligation de promouvoir et protéger la langue française, dans le respect du bilinguisme qui est « une caractéristique fondamentale du Canada ». En bref, la clause avait tout au plus des incidences sur le plan linguistique et celles-ci étaient pour le moins neutralisées par le principe affirmant le caractère fondamental du bilinguisme canadien, car cela permettrait aux minorités de contester les lois linguistiques québécoises au nom de la dualité des langues.

10On se rappellera aussi la tournée que fit Jean Chrétien partout au Canada pour obtenir une certaine ouverture d’esprit de la part des provinces à une reconnaissance constitutionnelle du Québec comme société distincte. La réaction hostile des premiers ministres incita Jean Chrétien à se contenter d’une résolution à la Chambre des communes. Les politiques adoptées ensuite par ce même Jean Chrétien confirmèrent que la formule était creuse et sans conséquence. L’État canadien s’engagea par la suite dans un ensemble de mesures qui contribuaient à saper la force de l’identité nationale québécoise : renvoi à la Cour suprême, Loi sur la clarté, réduction dans les transferts aux provinces affectant surtout le Québec, coupures à l’assurance-emploi, Entente-cadre sur l’union sociale, déséquilibre fiscal, envahissement des compétences constitutionnelles québécoises, invocation d’un prétendu pouvoir de dépenser non constitutionnalisé, irrégularités au ministère des Ressources humaines dans l’octroi de contrats au Québec, propagande à la société Radio-Canada, scandale des commandites, etc.

11La conception trudeauiste de la nation canadienne est d’ailleurs toujours en vigueur et elle l’est plus que jamais : une nation, deux langues, cinq régions économiques, dix provinces, trois territoires et une mosaïque culturelle. Les provinces du Canada anglais ont mis au rancart toute idée de réforme constitutionnelle et elles se considèrent désormais elles aussi comme des sociétés distinctes. Elles ont sans doute raison de se représenter les choses ainsi, mais sont-elles des peuples distincts ? Bien sûr que non. Voilà pourquoi il ne s’agit pas que d’un débat sémantique. Il y a une différence majeure entre la reconnaissance d’un peuple et la reconnaissance d’une société distincte. La plupart des provinces, sinon toutes, sont distinctes les unes par rapport aux autres. Mais dans l’ensemble des provinces, seul le Québec constitue un peuple à part entière. Il y avait d’ailleurs quelque chose de trompeur et de pernicieux dans cette volonté de contourner le refus canadien de reconnaître le peuple québécois en proposant un vocable moins « offensant » tel que celui de « société distincte ». Ce refus de reconnaître l’existence d’un désaccord radical sur la façon de concevoir le Canada persiste encore. Car si on soulève le voile, on verra que le Canada anglais est plus éloigné que jamais d’une telle reconnaissance. Il fut un temps où certains parlaient encore favorablement des « deux peuples fondateurs ». Selon les Canadiens, cette idée appartient désormais au folklore de l’ère ayant précédé celle inaugurée par Pierre Elliott Trudeau, et cette dernière est désormais bien ancrée dans les mentalités.

le statut particulier

  • 5 Voir <www.pcobcp.gc.ca/aia/default.asp?Language=F&Page=consfile&doc=charlottetwn_f.htm>.
  • 6 Voir <www.uni.ca/calgary_f.html>. Le deuxième principe affirme que « malgré les caractéristiques propres à chacune, toutes le</www> (...)

12Bien au-delà de la symbolique d’une reconnaissance du peuple québécois, l’État fédéral canadien n’est-il pas engagé dans des transformations institutionnelles qui correspondent à celles que l’on exigerait s’il était reconnu comme peuple ? Qu’en est-il du statut particulier qu’il faudrait accorder à la province de Québec ? En guise de réponse, rappelons tout d’abord le projet de réforme prévu dans la version de juillet 1992 du défunt accord de Charlottetown5. Les neuf provinces canadiennes s’étaient alors entendues pour reconnaître un sénat triple-E, c’est-à-dire élu, efficace et égal. Le principe de l’égalité juridique des dix provinces était admis sans réserve. Quelques années plus tard, à l’occasion de la Déclaration de Calgary6, les neuf provinces ont réitéré ce principe.

  • 7 Voir <www.hc-sc.gc.ca/francais/adss2003/rpm/index.html>.

13Plus près de nous, dans l’entente survenue en marge de l’Accord sur la santé7, il est entendu que les dix provinces peuvent se prévaloir également du principe de « fédéralisme asymétrique ». Là encore, l’égalité de statut juridique des provinces est affirmée. Il est donc hors de question de reconnaître au Québec un statut particulier. Si le principe de fédéralisme asymétrique a historiquement été associé à l’idée d’un statut particulier pour le Québec, il faut désormais selon les Canadiens appliquer symétriquement le principe de l’asymétrie en respectant l’égalité des provinces.

  • 8 Gérald-A. Beaudoin, « Nouveau, le fédéralisme asymétrique ? », Le Devoir, 28 septembre 2004, p. A7

14L’ex-sénateur Gérald Beaudoin prétend cependant qu’en vertu de la Constitution de 1867, le Québec s’est d’une certaine façon déjà vu reconnaître un certain statut particulier, notamment par la reconnaissance d’un régime de droit civil qui le distinguait du reste du Canada8. N’y a-t-il pas, en effet, dans la Constitution canadienne des éléments nous permettant de parler d’une sorte de statut particulier pour le Québec ? Ici, nous pensons que monsieur Beaudoin confond le statut particulier et l’asymétrie juridique. La reconnaissance formelle d’un régime juridique particulier au Québec est une asymétrie juridique et non une reconnaissance de statut particulier. C’est une chose que de reconnaître un certain pluralisme juridique au Canada et c’en est une autre d’admettre que la province de Québec a un droit juridique à ce que des règles asymétriques soient appliquées sur son territoire. Dire que la province de Québec a un statut particulier juridique, cela ne se réduit pas à reconnaître formellement que la province a un fonctionnement juridique qui lui est propre. La reconnaissance effective d’un statut particulier est une attitude politique que le Canada a semblé adopter à l’origine à l’égard au Québec, tout comme il a semblé admettre à l’origine une convention constitutionnelle reconnaissant au Québec un droit de veto sur tout amendement constitutionnel. Mais de la même manière que la Cour suprême a nié l’existence d’une telle convention constitutionnelle, la reconnaissance historique d’un statut particulier au Québec semble n’avoir été que passagère et motivée par des intérêts stratégiques de construction nationale. Quoi qu’il en soit, cette orientation originelle n’est plus envisagée par le Canada à l’heure actuelle et c’est le principe de l’égalité des provinces qui est constamment affirmé. La même remarque s’applique concernant le droit de veto. Presque toutes les provinces jouissent désormais d’un droit de veto. Voilà pourquoi la reconnaissance formelle d’un statut particulier fondé sur la reconnaissance de l’existence du peuple québécois est plus improbable que jamais.

le fédéralisme asymétrique

15Mais ne peut-on pas dire que, depuis septembre 2004, le Canada s’est enfin pour la première fois explicitement engagé sur la voie du fédéralisme asymétrique ? On galvaude beaucoup le thème de l’asymétrie ces temps-ci, et l’expression finit par signifier une chose et son contraire. Le fédéralisme asymétrique découle du principe affirmant le statut particulier accordé à la province de Québec. Il comporte en ce sens trois traits caractéristiques fondamentaux : il est « institutionnalisé et n’est donc pas qu’une entente de principe ; il implique un transfert des pouvoirs de l’État fédéral vers l’État fédéré québécois et n’est pas qu’une absence d’envahissement ; enfin, il s’applique au Québec et non à l’ensemble des provinces. Force est de reconnaître que l’asymétrie dont on vante les mérites actuellement ne comporte pas ces trois traits caractéristiques. Il en a été question à l’occasion de l’Accord sur la santé, survenu en 2004. Il s’agit pourtant bel et bien d’une entente de principe non constitutionnalisée, qui permet dans le contexte seulement d’éviter un envahissement sans transfert de pouvoirs, et c’est une entente qui s’applique à l’ensemble des provinces. C’est donc un concept dilué d’asymétrie que l’on utilise dans l’Accord sur la santé et le programme québécois de congés parentaux.

16Il existe certes plusieurs formes d’asymétrie déjà en opération dans la fédération canadienne. Certaines asymétries sont constitutionnalisées et d’autres ne le sont pas. Certaines d’entre elles s’appliquent au Québec et d’autres s’appliquent aux autres provinces. Certaines sont favorables et d’autres sont plus dommageables pour le Québec. Or, nous avons toutes les raisons de nous inquiéter des ententes provisoires non constitutionnalisées qui dépendent de l’humeur du gouvernement en place et de la conjoncture politique. En outre, admettre que l’asymétrie s’est appliquée à divers degrés à l’ensemble des provinces, c’est une autre façon de reconnaître que le Québec ne dispose pas d’un statut particulier au sein de la fédération canadienne. C’est d’ailleurs une contradiction évidente présente dans l’argumentation de l’ex-sénateur Beaudoin. Il soutient que le Québec jouit d’un statut particulier au sein de la fédération canadienne, mais il note en même temps la présence de diverses asymétries à l’échelle de l’ensemble des provinces. Ainsi, le fameux Code civil qui l’incite à affirmer l’existence d’un statut particulier juridique n’est peut-être rien d’autre qu’une asymétrie typiquement québécoise, à côté des asymétries présentes dans les autres provinces. Enfin, on voit mal pourquoi il faudrait se réjouir de « l’asymétrie » en vertu de laquelle le Québec est, avec le Manitoba et le Nouveau-Brunswick, la seule province qui doit traduire ses lois dans l’autre langue officielle.

17Comme on vient de le voir, on peut parler d’asymétrie pour décrire des situations très différentes les unes des autres. Nous estimons pour notre part qu’il faut préciser l’usage que l’on fait du terme lorsqu’il s’agit de faire référence à la revendication historique du Québec. Il convient de s’en tenir à urne conception de l’asymétrie qui est constitutionnalisée, qui ne concerne que le Québec et qui s’applique à la distribution des pouvoirs. Quand on comprend l’asymétrie de cette façon, un certain nombre de facteurs seulement indiquent qu’une certaine asymétrie est bel et bien à l’œuvre dans la fédération canadienne. Certains principes asymétriques s’appliquent exclusivement au Québec et sont le résultat d’un transfert de pouvoirs que n’ont pas les autres provinces. On songe, par exemple, au Code civil, à la Régie des rentes du Québec, à la perception d’une partie de l’impôt sur le revenu et à certains pouvoirs en matière d’immigration. Mais la question se pose de savoir si de tels transferts de pouvoirs sont encore possibles et si le Canada est disposé à constitutionnaliser le principe en se basant sur l’existence d’un statut particulier pour le Québec. Si, comme certains le prétendent, le principe du fédéralisme asymétrique est accepté par l’État canadien ainsi que par l’ensemble des provinces, alors ceux-ci devraient être disposés favorablement à son enchâssement dans la Constitution canadienne. Ils devraient également être ouverts à l’idée d’accorder de nouveaux pouvoirs au Québec dans le respect de ce principe. Or, il n’en est rien. Les provinces canadiennes sont désormais profondément opposées au principe d’asymétrie appliqué exclusivement au Québec.

18Le principe de « fédéralisme asymétrique » présent dans l’Accord sur la santé de septembre 2004 en fournit une preuve supplémentaire. Il s’applique à toutes les provinces et, dans le contexte de cet accord, il a seulement pour effet d’empêcher un envahissement et non d’autoriser un transfert de pouvoirs. Enfin, on est loin d’une révision constitutionnelle. Et pourtant, la seule mention de l’expression a provoqué des remous dans le reste du Canada.

19Certes, la définition du fédéralisme asymétrique adoptée dans le communiqué des gouvernements fédéral et provinciaux est vague à souhait. Il est question d’un fédéralisme qui « permet l’existence d’ententes particulières pour n’importe quelle province ». Malgré sa généralité, cette formule révèle quand même qu’il s’agit d’un principe de fonctionnement politique et non d’un principe constitutionnel, et on note également qu’il s’applique à toutes les provinces. Mais est-il seulement un moyen pour éviter l’envahissement des compétences ? Pour répondre à cette question, il faut regarder la définition qui apparaît dans le communiqué produit par le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec. Il est question d’un « fédéralisme flexible qui permet notamment l’existence d’ententes et d’arrangements adaptés à la spécificité du Québec ». Voilà encore une affirmation vague, mais le titre du communiqué est on ne peut plus clair. On parle de « fédéralisme asymétrique qui respecte les compétences du Québec ». On a donc raison d’interpréter le principe comme une mesure provisoire de non-envahissement applicable à n’importe quelle province. On est par conséquent très loin d’un transfert de compétences applicable seulement au Québec et enchâssé dans la Constitution. La même remarque s’applique à l’entente concernant le programme québécois de congés parentaux. Là encore, parler de fédéralisme asymétrique constitue dans le meilleur des cas un abus de langage.

20Mais en quoi le Québec est-il brimé si les autres provinces ont elles aussi le droit d’invoquer le principe d’asymétrie ? La réponse est bien simple. Dans le contexte d’une application symétrique du principe d’asymétrie, tout transfert des pouvoirs peut en principe se traduire par un affaiblissement de l’État canadien. L’État fédéral sera donc rébarbatif à consentir un transfert de pouvoirs au Québec si les pouvoirs en question peuvent être aussi récupérés par les autres provinces canadiennes. Cela limite considérablement la quantité et la qualité des pouvoirs concernés. Le principe de l’asymétrie, pensé dans le but avoué de donner une expression tangible au statut particulier du Québec, n’entraînerait pas cette conséquence. Le transfert de pouvoirs vers le Québec serait compatible avec le maintien d’un État fédéral fort.

21L’autre raison est que l’on imagine la complexité d’un arrangement constitutionnel permettant à chaque province d’avoir son propre ensemble de compétences. Il s’agirait d’un fédéralisme « à la carte ». La distribution des pouvoirs entre l’État fédéral et les provinces varierait d’une province à l’autre. On imagine aisément la cacophonie engendrée à la Chambre des communes par une telle situation. À chaque fois qu’un projet de loi proposé par le gouvernement en place concernerait un pouvoir détenu par certaines provinces, les députés fédéraux de ces provinces devraient se retirer et n’auraient pas un droit de vote. La complexité des procédures et la difficulté d’assurer l’imputabilité des pouvoirs publics seraient les principaux effets négatifs engendrés par un tel régime. Ainsi, les arguments contre l’asymétrie sont très forts lorsqu’il s’agit d’appliquer le principe également à toutes les provinces. C’est d’ailleurs à ce genre d’asymétrie que les intellectuels et politiciens canadiens songent lorsqu’ils critiquent le fédéralisme asymétrique. Il ne leur vient même pas à l’esprit de considérer un régime ayant une portée limitée et n’incluant que le Québec.

22Ceux qui croient déceler une ouverture au sein du Parti libéral du Canada doivent se rappeler que si Paul Martin, Pierre Pettigrew, Lucienne Robillard et Stéphane Dion ont vanté en 2005 les mérites du fédéralisme asymétrique, ils appuyaient avant sans broncher l’entreprise de centralisation de Jean Chrétien. Leur adhésion est circonstanciée et conjoncturelle et s’explique en grande partie par le score spectaculaire du Bloc québécois aux élections de 2005, puisque c’est la principale cause de la mise en place d’un gouvernement minoritaire. On se rendait compte aussi du danger que courait le Parti libéral du Québec, et l’on a craint un retour en force des souverainistes. Mais leur adhésion est suspecte pour une autre raison, car on peut se demander si l’on n’a pas assisté plutôt à une opération de camouflage. Le détournement sémantique qui consiste à utiliser l’expression de « fédéralisme asymétrique » pour désigner quelque chose qui ne l’est pas est peut-être une façon de faire semblant d’opérer une réforme alors que cela est devenu impossible. Le discours d’ouverture officiellement affiché est peut-être une façon de camoufler l’entreprise de construction nationale qui se déploie de façon systématique et larvée. L’asymétrie qui existait auparavant et qui permettait au Québec de bénéficier de transferts de pouvoirs spécifiques semble désormais révolue. Il semble que l’on ne puisse plus envisager favorablement l’enchâssement dans la Constitution d’un nouveau partage de pouvoirs en faveur du Québec. Le discours sur l’asymétrie cache en fait un processus d’envahissement sans précédent de l’État fédéral. Voilà pourquoi, plus on en parle dans les officines fédérales, plus on s’en éloigne de fait.

le droit de retrait avec compensation financière

23Nous venons de voir que le discours en faveur du fédéralisme asymétrique n’est en réalité rien de plus que la reconnaissance d’une sorte de droit de retrait purement politique que l’État fédéral consent provisoirement à l’ensemble des provinces. Mais il nous faut examiner maintenant en quoi consiste ce droit de retrait. Ne peut-on pas dire au moins que, dans le récent Accord sur la santé survenu en septembre 2004, ainsi que dans l’Entente sur les congés parentaux survenue en 2005, le Québec s’est vu reconnaître un droit de retrait avec compensation financière dans un domaine de ses compétences ? Voyons cela de plus près.

  • 9 Alain-G. Gagnon (dir), L’union sociale canadienne sans le Québec, Montréal, Éditions Saint-Martin, (...)

24Dans l’Entente-cadre sur l’union sociale9, adoptée en 1999 sans la signature du Québec, on lit ce qui suit :

  • 10 Gagnon, Ibid., p. 268.

Un gouvernement provincial ou territorial qui, en raison de sa programmation existante, n’aurait pas besoin d’utiliser l’ensemble du transfert pour atteindre les objectifs convenus, pourrait réinvestir les fonds non requis dans le même domaine prioritaire ou dans un domaine prioritaire connexe10.

25Autrement dit, pour pouvoir se retirer d’un programme fédéral mis en place dans un champ de compétence exclusif des provinces, il faut qu’un programme de même nature existe déjà dans la province qui réalise ainsi les objectifs visés par l’État fédéral. Or, il y a une ressemblance frappante entre l’Entente-cadre de 1999 et l’Accord sur la santé survenu le 15 septembre 2004. Dans ce dernier, on peut en effet lire ce qui suit :

Le financement rendu disponible par le gouvernement fédéral sera utilisé par le gouvernement du Québec pour mettre en œuvre son propre plan visant notamment à assurer l’accès à des soins de santé de qualité en temps opportun et à réduire les délais d’attente.

  • 11 Jean Charest et Paul Martin, « Un fédéralisme asymétrique qui respecte les compétences du Québec » (...)

26Et dans le communiqué du 15 septembre qui accompagne l’Accord11, on lit ce qui suit :

Le Québec souscrit globalement aux objectifs et principes généraux énoncés par les premiers ministres fédéral, provinciaux et territoriaux dans le communiqué du 15 septembre 2004, dont l’objectif concernant l’accès en temps opportun à des soins de qualité et celui visant à réduire les délais d’attente.

27Le Québec souscrit par conséquent aux principes et objectifs des provinces canadiennes et de l’État fédéral concernant la réduction du temps d’attente dans les hôpitaux et s’engage à mettre en place son propre programme. Autrement dit, si le Québec peut se retirer du programme fédéral et être compensé financièrement, c’est seulement parce que le même programme est mis en place au Québec par l’État québécois.

28En somme, quand on lit bien l’Accord sur la santé, il apparaît que le Québec se prévaut d’un droit de retrait semblable à ce qui est prescrit dans l’Entente-cadre sur l’union sociale. Et on voit alors apparaître un scénario bien différent de celui qui a été claironné dans les médias. L’Accord sur la santé qui est annoncé comme la consécration du fédéralisme asymétrique consacre plutôt la procédure enclenchée par l’Entente-cadre sur l’union sociale. Il consacre le principe d’un pouvoir de dépenser de l’État fédéral, et consacre l’acceptation de l’envahissement des compétences provinciales. Le prétendu droit de retrait auquel se réduit désormais le « fédéralisme asymétrique » est en fait une formule diluée et mensongère qui avait pourtant été décriée naguère par le Québec. L’Accord sur la santé du 15 septembre 2004 consacre en effet le faux droit de retrait prévu dans l’Entente-cadre sur l'union sociale. La seule différence avec l’Entente-cadre est que désormais le Québec n’est plus dissident !

29À ce que nous sachions, les ministres provinciaux ne se sont pas entendus pour abroger l'Entente-cadre sur l’union sociale. Le problème de la compatibilité entre l’Accord sur la santé et l'Entente-cadre n’a pas été soulevé. Une explication bien évidente est que le droit de retrait accordé au Québec dans le cadre de l’Accord sur la santé est un faux droit de retrait qui va plutôt dans le sens de ce qui est prévu dans l'Entente-cadre sur l'union sociale. L’« asymétrie » n’est donc rien d’autre qu’une clause provisoire (non constitutionnalisée) de non-envahissement, dont n’importe quelle province peut se prévaloir, et le droit de retrait impliqué dans cette fausse asymétrie est acceptable pourvu que les provinces agissent en conformité avec les programmes fédéraux, qu’elles acceptent le pouvoir fédéral de dépenser ainsi que l’envahissement de leurs compétences.

30Bien sûr, le Québec a par le passé souvent signalé qu’il souscrivait aux principes généraux d’un programme fédéral tout en réclamant le droit de se retirer de ce programme. Mais dans le contexte de l'Entente-cadre sur l'union sociale, le fait de faire de telles déclarations écrites revient à lier le Québec à l'Entente-cadre. En vertu de l'Entente-cadre, les provinces sont désormais tenues d’accepter un programme fédéral applicable dans leurs propres champs de compétence à moins qu’elles aient déjà mis en vigueur un programme du même genre ou qu’elles s’engagent à le faire. On peut alors émettre l’hypothèse suivante : c’est pour camoufler l’adhésion implicite du Québec à l'Entente-cadre que l’Accord sur la santé a été accompagné d’une argumentation ronflante consacrant la victoire du fédéralisme asymétrique.

31La question se pose : l’État fédéral est-il sournois et hypocrite en faisant montre d’une ouverture improvisée à l’égard du fédéralisme asymétrique, alors que ce discours creux est en fait plutôt introduit dans le but de parvenir à hausser la cote du Parti libéral du Canada et du Parti libéral du Québec sur le territoire québécois ? Est-il sournois et hypocrite en déposant des budgets qui minimisent les surplus réels de l’État canadien, alors que le Bloc québécois est en mesure de son côté de les évaluer correctement année après année ? L’État fédéral est-il sournois et hypocrite en vantant officiellement les mérites du fédéralisme, mais en ne ratant aucune occasion de promouvoir son nationalisme ? Est-il sournois et hypocrite en faisant semblant de respecter les compétences provinciales, mais en profitant de chaque occasion pour les envahir sans vergogne ? Est-il sournois et hypocrite en faisant du Québec la principale victime des coupures dans les transferts ? N’est-il pas sournois et hypocrite en engageant secrètement des centaines de millions de dollars dans un programme de commandites ? Est-il sournois et hypocrite en se disant outré par ce scandale, alors que les Paul Martin, Lucienne Robillard, Pierre Pettigrew et Stéphane Dion applaudissaient à tout rompre Jean Chrétien à chaque fois que celui-ci repoussait du revers de la main l’une des 500 questions du Bloc québécois sur le sujet ?

32Autre exemple d’hypocrisie sournoise. En 1999, l’État fédéral a claironné sur tous les toits que le remboursement de 1,5 milliard en péréquation accordé au Québec deux semaines avant l’annonce de l’atteinte du déficit zéro est ce qui a facilité la réalisation de ce dernier objectif, alors que le Québec aurait atteint cet objectif même sans cet argent de l’État fédéral. Pire encore, tout ceci servait de façade pour faire avaler une autre mesure qui, elle, était néfaste pour le Québec, à savoir l’accélération de la réforme du programme de transferts vers les provinces, désormais calculés au prorata de la population. L’accélération de la mise en place de cette dernière réforme avantageait l’Ontario, et l’État fédéral obtint en échange l’adhésion de cette province à l’Entente-cadre sur l’union sociale. Le Québec, que les provinces avaient pourtant appuyé initialement dans sa revendication d’un véritable droit de retrait, fut à nouveau isolé.

33On a l’impression d’assister maintenant à un subterfuge du même genre avec l’Accord sur la santé. On vante les mérites du fédéralisme asymétrique, mais en réalité, on fait passer en douce l’Entente-cadre sur l’union sociale que le Québec avait rejetée il y a cinq ans.

le déséquilibre fiscal

34Mais ne sommes-nous pas au moins en présence d’une véritable volonté de l’État fédéral de résoudre le problème du déséquilibre fiscal ? Pour résoudre ce problème, encore faut-il en reconnaître l’existence. Qu’entend-on par déséquilibre fiscal ? On fait référence au fait que les provinces ont de plus en plus de difficulté à utiliser les ressources fiscales dont elles disposent pour remplir leurs obligations constitutionnelles, alors que l’État fédéral dispose de surplus de plus en plus importants et excessifs relativement à ses propres responsabilités constitutionnelles.

  • 12 Voir <www.desequilibrefiscal.gouv.qc.ca/fr/document/publication.htm>.
  • 13 Projection des équilibres financiers des gouvernements du Canada et du Québec, Conference Board du (...)

35Il existe sur le sujet une belle unanimité. Elle rassemble les trois partis politiques du Québec, presque tous les partis politiques fédéraux, les dix provinces canadiennes, la Commission Séguin12 et le Conference Board du Canada13. Malheureusement, lorsqu’il était au pouvoir, le Parti Libéral du Canada a toujours nié son existence. Paul Martin parlait plutôt de « pressions financières subies par les provinces » et soutenait ne pas vouloir s’engager dans un débat de terminologie. Et pourtant, s’il ne voulait pas s’engager dans un tel débat, il aurait dû adopter la terminologie acceptée par tous. En refusant de le faire, il s’engageait dans un débat de terminologie. Mais son hésitation à employer l’expression était en réalité une hésitation à reconnaître le déséquilibre fiscal.

36Mais l’État canadien sous la gouverne du Parti conservateur ne devra-t-il pas résoudre le problème ? Nous avons toutes les raisons d’être pessimistes. Étant donné l’Entente-cadre sur l’union sociale, les provinces autorisent l’État canadien à envahir leurs compétences. Dans ce contexte, l’État canadien doit disposer de ressources fiscales additionnelles par rapport à celles qui lui sont confiées en vertu de la Constitution canadienne. En effet, si l’on reconnaît le droit à l’État canadien d’envahir les compétences des provinces, on peut alors légitimement prétendre que l’État fédéral a besoin d’une marge de manœuvre additionnelle sur le plan fiscal, parce que ses besoins débordent désormais largement ses seules sphères de compétence constitutionnelles. Sans de telles ressources additionnelles, il ne pourra pas s’occuper de la santé, de la famille, des villes et de l’éducation. Or, le déséquilibre fiscal n’existe que si l’on prend en compte les compétences constitutionnelles de l’État fédéral et des États provinciaux. Si l’on ne peut se fier au partage des compétences constitutionnelles, il est alors difficile de parvenir à la conclusion qu’un tel déséquilibre existe bel et bien. L’approche de l’État fédéral était donc parfaitement cohérente. Ce sont plutôt les provinces qui dénoncent le déséquilibre fiscal mais qui ont signé l’Entente-cadre sur l’union sociale qui sont prises en flagrant délit d’incohérence.

37Il y a par conséquent tout lieu de craindre un effritement du consensus des provinces sur la question du déséquilibre fiscal. Le consensus provincial sur le sujet est tout à fait provisoire. C’est la façon sournoise et hypocrite qu’ont les provinces de faire semblant pendant un certain temps d’appuyer le Québec, avant de le lâcher dès qu’un prétexte leur est offert. C’est aussi une façon pour les provinces canadiennes de faire avaler au Québec une couleuvre à la fois. On vient d’imposer l’Entente-cadre et de créer un déséquilibre fiscal. Il faut donc attendre un peu avant de larguer le Québec dans sa lutte contre le déséquilibre fiscal. La centralisation nationaliste de l’État fédéral canadien se sert à petites doses. Et le Québec finira bien comme toujours par rentrer dans le rang.

38La compréhension du déséquilibre fiscal permet de bien saisir la logique nationaliste à laquelle se soumet l’État fédéral. Comme le souligne Tom Courchene, le gouvernement fédéral :

  • 14 Cité et traduit par Manon Cornellier, « Il y a déséquilibre et déséquilibre », Le Devoir, 22 septe (...)

a découvert que la clé de son attrait électoral et de sa politique de nation-building dans une économie de savoir était de devenir un joueur dans les sphères des provinces. Cela a pris la forme du fédéralisme du sablier : affamer les provinces de façon à ce qu’elles doivent détourner les dépenses discrétionnaires de tous les autres secteurs pour nourrir l’appétit vorace du système de santé, au point où les citoyens et les villes en viennent à accueillir favorablement certaines et même toutes les dépenses fédérales qui sont destinées à ces autres secteurs. Le fédéralisme du sablier n’est pas seulement un autre nom pour le déséquilibre fiscal vertical, car c’est celui du déséquilibre fiscal avec un but14.

  • 15 Le déséquilibre fiscal atteint toutes les sphères d’activité, y compris la culture. Le Mouvement p (...)

39Ce but n’est rien d’autre que la construction nationale canadienne15.

40L’Entente-cadre sur l’union sociale et le déséquilibre fiscal : ce sont là les deux instruments du gouvernement fédéral pour consolider son emprise sur les provinces. L’autonomie provinciale repose sur deux piliers fondamentaux : l’autonomie politique et l’autonomie fiscale. Or, l’Entente-cadre s’en prend à l’autonomie politique des provinces et le déséquilibre fiscal remet en cause leur autonomie fiscale. Autrement dit, le déséquilibre fiscal est une invention récente de l’État fédéral qui, combinée à l’Entente-cadre, fournit les munitions nécessaires pour envahir les compétences des provinces comme jamais auparavant dans l’histoire canadienne. L’État canadien perd de plus en plus les traits du fédéralisme et acquiert de plus en plus les traits du nationalisme. On est par conséquent plus éloigné que jamais d’une reconnaissance du déséquilibre fiscal.

41Mais que dire de l’arrivée au pouvoir du Parti conservateur ? Ne reconnaît-il pas le déséquilibre fiscal ? Si Stephen Harper est sérieux, il devra aussi s’employer à abroger l’Entente-cadre sur l’union sociale. Sa volonté d’en arriver à un accord sous la forme de négociations bilatérales avec les provinces n’augure rien de bon et pourrait être un moyen de défaire le consensus interprovincial. De plus, le refus d’exclure pour le Québec les revenus fiscaux issus de ses ressources naturelles (l’hydroélectricité) dans le calcul de la péréquation (alors que ceux-ci sont inclus dans le calcul pour les provinces maritimes) constitue une autre injustice qui n’augure rien de bon. Enfin, même si l’arrivée au pouvoir des Conservateurs se traduit par un recul ou un ralentissement dans le processus de construction nationale, celle-ci a toutes les chances de reprendre de plus belle dès le retour du Parti libéral du Canada.

le pouvoir de dépenser et l’envahissement des compétences

  • 16 Voir <www.pm.gc.ca/fra/sft-ddt.asp>.
  • 17 Nous faisons référence ici aux trois rapports du comité dirigé par Jacques Léonard pour le compte (...)

42Peut-on croire l’espace d’un instant que l’État canadien est disposé à renoncer à utiliser son pouvoir de dépenser ? Admet-il que ce soi-disant pouvoir de dépenser n’existe pas vraiment dans la Constitution canadienne ? Personne ne peut prétendre que l’État canadien sous la gouverne des conservateurs ou des libéraux est sur le point de renoncer au pouvoir de dépenser. L’État canadien prétend toujours que ce pouvoir de dépenser existe dans la Constitution canadienne. Mais a-t-il l’intention de cesser d’envahir les compétences québécoises ? À cet égard, ne cherchons pas à attribuer aux autres des visées qu’ils n’auraient pas exprimées explicitement. Rapportons-nous seulement aux intentions énoncées par Paul Martin dans le discours du trône au début du mois d’octobre 200416. Les priorités de l’État canadien concernaient la santé, l’éducation, la famille et les villes. Il s’agit là dans tous les cas de compétences provinciales. Ceci aurait été impensable il y a quelques années. L’État canadien est loin d’être disposé à limiter son prétendu pouvoir de dépenser et loin d’en finir avec l’envahissement des compétences, car il faut au contraire reconnaître que ce dernier bat son plein comme jamais auparavant dans l’histoire canadienne17.

  • 18 « Le déséquilibre fiscal et la recherche universitaire au Québec », Le Devoir, 9 juillet, 2004, p. (...)

43Cela se fait sentir jusque dans le secteur de la recherche universitaire, comme nous l’avons montré dans un article paru dans Le Devoir18. Depuis quelques années, les universités ressentent plus que jamais les conséquences du déséquilibre fiscal. D’une part, le gouvernement du Québec n’a tout simplement plus l’argent nécessaire lui permettant de financer adéquatement les universités. Celles-ci demandaient 375 millions en 2004 et n’ont obtenu que 126 millions. Les fonds québécois de financement pour les centres et les équipes de recherche ont fondu de plus de 25 %, tout comme les subventions aux nouveaux chercheurs.

  • 19 Le vice-recteur à la recherche de l’Université de Montréal, M. Alain Caillé, a soutenu que mes com (...)

44Pendant ce temps, l’argent coule à flots à Ottawa. Tout le monde a entendu parler de la Fondation des bourses du millénaire, alors que le Québec avait déjà son propre programme de prêts et bourses et alors que les besoins étaient ailleurs. Or, le problème s’est accentué depuis quelque temps avec le Programme des bourses d’études supérieures du Canada qui finance les étudiants de manière élitiste avec des sommes atteignant 35 000 $ au lieu d’accorder plus de bourses. On pourrait mentionner également le Programme de réseaux des centres d’excellence, les instituts de recherche en santé du Canada et la Fondation canadienne pour l’innovation qui a dépensé 586 millions pour la recherche en 2004. L’État canadien a aussi mis en place un programme de chaires de recherche du Canada19. À chaque année, on apprend la mise en place de nouveaux programmes pancanadiens de subvention de la recherche universitaire. On voit mal comment un gouvernement conservateur minoritaire pourrait renverser cet ordre des choses. Le Canada anglais tout entier s’attend désormais à la poursuite de cette entreprise de construction nationale.

une petite liste d’épicerie ?

  • 20 Benoît Pelletier, « Fédéralisme asymétrique – L’avenir du Québec au sein de la fédération canadien (...)

45Mais ne peut-on pas être optimiste comme l’est le ministre Benoît Pelletier quant à la possibilité d’en venir à un accord non seulement sur les congés parentaux, mais aussi sur le rôle international du Québec20 et le pouvoir de contribuer à la nomination de trois des neuf juges à la Cour suprême ? Si de telles dispositions voyaient le jour, ne faudrait-il pas reconnaître l’existence d’un déblocage possible ? On devrait plutôt se méfier de ces ouvertures ponctuelles sur des pouvoirs particuliers. Ici, on voit poindre le danger de proposer une réforme qui prendrait la forme d’une liste d’épicerie et ne contiendrait que des pouvoirs administratifs, au lieu d’une réforme s’appuyant sur des principes substantiels, structurels et constitutionnalisés. À quoi sert-il de sauver quelques arbres si l’on perd la forêt ? Nous croyons avoir établi que l’État canadien est engagé comme jamais auparavant dans un processus de nation-building, qui prendrait la forme d’un envahissement des compétences et d’une utilisation abusive du pouvoir de dépenser favorisée par le déséquilibre fiscal et l’Entente-cadre sur l’union sociale. L’envahissement total des compétences peut par conséquent s’accommoder très bien de quelques miettes de pouvoir concédées au Québec. Mais cela ne fera que servir de caution à une entreprise systématique de nation-building subordonnant le fédéralisme au nationalisme canadien. Pour assurer sa survie politique, Benoît Pelletier a besoin d’avoir de quoi se mettre sous la dent. À défaut de pouvoir résoudre les problèmes fondamentaux, il peut se contenter d’une petite liste d’épicerie de pouvoirs transférés. Mais le Québec peut-il se permettre d’en faire autant ?

46La pancanadianisation bat son plein dans tous les secteurs. Bien au-delà du scandale des commandites, du scandale au ministère des Ressources humaines et du million de drapeaux de Sheila Copps, l’entreprise de construction nationale pancanadienne se poursuit à la vitesse grand V dans tous les domaines. Elle touche le secteur de l’éducation postsecondaire avec les chaires du Canada, la Fondation canadienne pour l’innovation et les bourses d’excellence. Elle sévit aussi au bulletin de nouvelles de Radio-Canada, et elle frappe de plein fouet la vie intellectuelle et culturelle au Québec. La transformation de la Chaîne culturelle en « Espace Musique » s’inscrit dans une telle logique. Elle reproduit sur le plan radiophonique ce qui a déjà été amorcé sur le réseau RDI. Il s’agit de refléter l’ensemble de la francophonie pancanadienne, même si cela signifie qu’il faille rapetisser la part occupée par la culture québécoise.

47Dans le contexte d’un envahissement sans précédent des compétences québécoises, les quelques pouvoirs que l’on réussira peut-être à obtenir du Parti conservateur ne seront qu’un intermède et ils ne mettront pas un frein au nationalisme pancanadien. Ils ne peuvent être présentés comme des indices d’un éventuel déblocage. Ils serviront bien au contraire de caution à la reprise éventuelle du nation-building.

une mauvaise façon de négocier ?

  • 21 Christian Dufour, « Plus qu’un simple accord administratif », Le Devoir, 1er octobre, 2004, p. A9.
  • 22 Claude Morin, « Le fédéralisme asymétrique – Comme si rien du genre n’existait déjà ! », Le Devoir (...)

48Le problème est peut-être, comme Christian Dufour l’a dit21 en réponse à la proposition de réforme de Claude Morin22 que l’approche préconisée ici se traduit par la volonté de parvenir à une solution globale, écrite et constitutionnalisée contenant une liste de principes structurels. L’erreur est peut-être d’adopter, comme Dufour le souligne, une procédure de négociation « à la française » au lieu d’accepter la « méthode anglaise » des petits pas informels qui s’appuient sur la confiance mutuelle.

49Il n’est pas certain que l’on puisse de cette manière opposer aussi facilement deux méthodes de négociation en les baptisant respectivement « méthode française » et « méthode anglaise ». Mais à supposer que l’on puisse décrire ainsi les choses, cet argument est curieux. Dans le but de faire accepter des principes substantiels de reconnaissance d’un peuple de langue française auprès d’une communauté de langue anglaise, il faudrait renoncer à une procédure de négociation à la française au profit d’une procédure à l’anglaise ? En quoi peut-on espérer que la capitulation sur le plan de la procédure nous permettra d’obtenir ce que l’on recherche sur le plan des principes substantiels ?

50Mais de toute façon, la prétendue procédure de négociation à l’anglaise a déjà eu l’occasion de se montrer sous son véritable jour. On cherche désespérément à faire avaler progressivement l’orientation nationaliste du Canada en faisant semblant de faire quelques pas dans la direction d’une réforme qui tiendrait compte du Québec. La stratégie des petits pas est en fait une application du paradoxe de Zénon. À chaque étape, on prétend que l’on va se rapprocher de la moitié de la distance qui reste à parcourir pour parvenir à une réforme du fédéralisme. Or, chacun sait qu’à cette vitesse-là et malgré les apparences, la réforme du fédéralisme ne surviendra jamais.

51En somme, nous sommes plus loin que jamais d’une réforme en profondeur de la fédération canadienne qui va dans le sens des aspirations historiques du Québec, et le Canada est plus que jamais engagé dans une entreprise de construction nationale. On peut critiquer les souverainistes doctrinaires qui ne veulent pas manifester leur ouverture à l’égard d’un compromis raisonnable, mais on doit critiquer aussi les fédéralistes doctrinaires qui, au Québec, ne peuvent admettre une position de repli. Face à l’échec du fédéralisme au Canada et face à la subordination du fédéralisme au nationalisme canadien, un fédéraliste pragmatique doit envisager des solutions de rechange comme la souveraineté partenariale.

52Comment les souverainistes peuvent-ils réagir face à l’élection du Parti conservateur et à sa promesse de corriger le déséquilibre fiscal, de respecter les compétences du Québec et de mettre en vigueur la doctrine Gérin-Lajoie en matière de relations internationales ? Il se peut que cette conjoncture nouvelle change la donne pour certains militants actifs au sein du mouvement souverainiste, et qu’elle les désarçonne quelque peu. Car qu’arriverait-il à la cause si le Parti conservateur réalisait ces promesses ? Une telle éventualité les inciterait peut-être à regretter d’avoir stratégiquement choisi de critiquer certains aspects particuliers du fédéralisme tel qu’il est pratiqué à Ottawa. D’autres militants souverainistes, qui refusent toujours de justifier leur cause en s’appuyant sur l’intransigeance des fédéralistes canadiens, se sentiront confortés dans leur point de vue que c’est une erreur de parler des défauts structurels de la fédération canadienne. Ils se diront que c’est toujours une erreur d’intervenir pour réclamer des réformes au sein du régime fédéral. Il faut rompre, soutiendront-ils, avec le nationalisme réactif, le nationalisme du « ressentiment », et parler positivement en faveur de la souveraineté.

53Mais la plupart des citoyens ordinaires qui sont tentés par l’indépendance ne réagiront pas de cette façon. Ils sont pragmatiques et ils considèrent depuis toujours qu’une réforme en profondeur de la fédération canadienne serait acceptable. Cette idée est particulièrement ancrée dans la région de Québec et chez les militants de l’Action démocratique du Québec. Il n’y a pas d’autre explication à la percée du Parti conservateur dans le centre du Québec. Même si ces concitoyens pensent que la souveraineté est en principe préférable au fédéralisme multinational, ils auraient volontiers opté pour le pis-aller d’une fédération profondément réformée. Ils pensent qu’il faudrait reconnaître le peuple québécois dans la Constitution canadienne et en accepter les conséquences institutionnelles. Cette intuition présente au sein de la population québécoise peut être articulée par les experts qui comprennent le fonctionnement idéal d’un État multinational. Le modèle de l’État-nation n’est après tout pas le seul modèle possible, car la multination existe déjà en Belgique et est peut-être sur le point d’exister pour les Catalans en Espagne.

54Les citoyens savent qu’il faut une réforme en profondeur pour résoudre la question nationale québécoise à long terme. Les militants souverainistes qui seraient disposés à un tel compromis ne sont toutefois pas légion ; parmi ceux-ci, on compte l’auteur de ce chapitre, qui aurait fait ce compromis mais qui croit qu’une telle réforme est désormais impossible. On ne doit donc pas être désarçonné face à l’arrivée au pouvoir du Parti conservateur, puisqu’il est encore très loin de reconnaître la nécessité d’une réforme constitutionnelle en profondeur. Ce fut, en effet, une erreur de frapper exclusivement sur le clou du déséquilibre fiscal, sans avoir en tête l’ensemble de la réforme requise. La solution n’est toutefois pas de faire disparaître la fédération canadienne de notre écran radar et de voir la souveraineté comme une fin en soi ou de la voir exclusivement comme le seul moyen de réaliser un certain projet de société. La solution consiste notamment à placer le Canada encore une fois face à son incapacité viscérale à reconnaître l’existence du peuple québécois et face à son incapacité à transformer le pays en un véritable État multinational.

55En faisant cette démonstration, on ne pratique pas un nationalisme du ressentiment. Ce sont les souverainistes qui choisissent d’ignorer systématiquement le Canada qui entretiennent du ressentiment. La stratégie proposée ne consiste pas non plus à traiter la souveraineté comme un pis-aller. C’est le fédéralisme multinational qui aurait été un pis-aller acceptable. Le « fédéralisme d’ouverture », qui est, il est vrai, encore une nouvelle appellation improvisée pour rendre attrayant le Canada, ne peut se faire que par une réforme constitutionnelle profonde. Le Canada est-il disposé à une telle ouverture ? Nous savons bien que non. Alors pratiquons un souverainisme d’ouverture et faisons plutôt la démonstration de cette incapacité. Il n’y a pas d’autres moyens de convaincre les Québécois indécis de prendre le beau risque de la souveraineté. Il y aura certes de la « turbulence ». Mais ceux qui prennent l’avion régulièrement savent que le pilote leur annonce très souvent qu’ils sont sur le point de traverser une zone de turbulence. Cela les empêche-t-il de voyager ? Qui refuserait de prendre l’avion pour cette raison ?

Notes

1 La nécessaire souveraineté. Dix arguments pour le Québec, Document produit par un réseau des Intellectuels pour la souveraineté (IPSO), imprimé sur les presses du Comité national du OUI pour le compte de Michel Hébert, agent officiel du Comité national du OUI, septembre 1995.

2 « Que faire maintenant ? » Le Devoir, 9 février, 1999, p. A7 ; « Le problème de la nation québécoise n’est pas son existence mais sa (non-) reconnaissance », Le Devoir, 11 septembre 1999, p. A9 ; « Quebec and Canada at the Crossroads : A Nation within a Nation », Nations and Nationalism, 6 (2), 2000, p. 227-255 ; « Il ne faut pas tenter de guérir une hypothétique peur de la défaite », Le Devoir, 4 mars 2000, p. A9 ; « Politique québécoise – Pour sortir du cul-de-sac », Le Devoir, 19 juin, 2002, p. A7 ; « Une voie pragmatique et raisonnable », Le Devoir, 2 septembre 2003, p. A9.

3 « Quel avenir pour le Québec ? », L’Action nationale, vol. XCIII, nos 5-6, mai-juin 2003, p. 166-195.

4 Le Pari de la démesure. L’intransigeance canadienne face au Québec, Montréal, l’Hexagone, 2001 ; voir le chapitre 7.

5 Voir <www.pcobcp.gc.ca/aia/default.asp?Language=F&Page=consfile&doc=charlottetwn_f.htm>.

6 Voir <www.uni.ca/calgary_f.html>. Le deuxième principe affirme que « malgré les caractéristiques propres à chacune, toutes les provinces sont égales ».

7 Voir <www.hc-sc.gc.ca/francais/adss2003/rpm/index.html>.

8 Gérald-A. Beaudoin, « Nouveau, le fédéralisme asymétrique ? », Le Devoir, 28 septembre 2004, p. A7.

9 Alain-G. Gagnon (dir), L’union sociale canadienne sans le Québec, Montréal, Éditions Saint-Martin, 2000, p. 263-270.

10 Gagnon, Ibid., p. 268.

11 Jean Charest et Paul Martin, « Un fédéralisme asymétrique qui respecte les compétences du Québec », Le Devoir, 17 septembre 2004, p. A9.

12 Voir <www.desequilibrefiscal.gouv.qc.ca/fr/document/publication.htm>.

13 Projection des équilibres financiers des gouvernements du Canada et du Québec, Conference Board du Canada, février 2002 (format PDF, 681 ko). Voir <www.conferenceboard.ca/documents.asp?rnext=659>.

14 Cité et traduit par Manon Cornellier, « Il y a déséquilibre et déséquilibre », Le Devoir, 22 septembre 2004, p. A3 (adaptation de la traduction par l’auteur).

15 Le déséquilibre fiscal atteint toutes les sphères d’activité, y compris la culture. Le Mouvement pour les arts et les lettres (MAL) publiait le 27 janvier 2005 un communiqué dans lequel il est écrit : « Il est nécessaire de rappeler au gouvernement fédéral qu’en culture comme dans plusieurs autres secteurs d’activité, le déséquilibre fiscal est flagrant : Ottawa dispose d’énormes surplus alors que la majorité des besoins du milieu sont assumés par le Québec. » Voir Stéphane Baillargeon, « Mal de bloc », Le Devoir, 28 janvier 2005, p. B2.

16 Voir <www.pm.gc.ca/fra/sft-ddt.asp>.

17 Nous faisons référence ici aux trois rapports du comité dirigé par Jacques Léonard pour le compte du Bloc québécois, mais en particulier celui portant sur l’accélération du pouvoir de dépenser de l’État fédéral. Voir <www.blocquebecois.org/archivage/rapport_volet_ii_final.pdf>.

18 « Le déséquilibre fiscal et la recherche universitaire au Québec », Le Devoir, 9 juillet, 2004, p. A9.

19 Le vice-recteur à la recherche de l’Université de Montréal, M. Alain Caillé, a soutenu que mes commentaires n’avaient « pas de sens » puisque les chercheurs acceptent tous des subventions de l’État fédéral. Voir Marilyse Hamelin, « Cherche financement désespérément ! », Le Devoir, samedi 2 et dimanche 3 octobre 2004, p. H4. Il est intéressant de noter que le vice-recteur ne pouvait nier l’envahissement des compétences provinciales par l’État fédéral, l’utilisation du pouvoir de dépenser, le déséquilibre fiscal et l’accroissement de la présence de l’État canadien dans la recherche universitaire. Il ne pouvait nier la subordination de ces interventions à une entreprise de construction nationale canadienne. Il s’est alors réfugié dans le fait que les chercheurs « acceptent » cet état de fait.

20 Benoît Pelletier, « Fédéralisme asymétrique – L’avenir du Québec au sein de la fédération canadienne », Le Devoir, samedi 2 et du dimanche 3 octobre 2004, p. B5.

21 Christian Dufour, « Plus qu’un simple accord administratif », Le Devoir, 1er octobre, 2004, p. A9.

22 Claude Morin, « Le fédéralisme asymétrique – Comme si rien du genre n’existait déjà ! », Le Devoir, 28 septembre 2004, p. A7.

Auteur

Professeur titulaire au Département de philosophie à l’Université de Montréal, Michel Seymour est spécialiste en philosophie anglo-américaine, et tout particulièrement la philosophie du langage et la philosophie politique. Il est le directeur de l’axe « Nation, nationalisme et diversité » au sein du Centre de recherche interdisciplinaire sur la diversité au Canada (CRIDAQ). Il s’intéresse à la conception institutionnelle et communautaire du langage, à la théorie des droits collectifs et au nationalisme. Il a également publié Le pari de la démesure. L’intransigeance canadienne face au Québec (L’Hexagone, 2001), pour lequel il a obtenu le prix Richard-Arès, et La nation en question (L’Hexagone, 1999). Il a dirigé les recueils Une nation peut-elle se donner la constitution de son choix ? (Bellarmin, 1995), Nationalité, citoyenneté et solidarité (Liber, 1999) et États-nations, multinations et organisations supranationales (Liber, 2003).

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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