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Le fédéralisme canadien contemporain

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Alain-G. Gagnon

Deuxième partie. Le fédéralisme canadien

4. Le déficit fédératif au Canada

Jean-François Caron, Guy Laforest et Catherine Vallières-Roland

Texte intégral

1Alors que le gouvernement de Stephen Harper laisse entrevoir des changements politiques et peut-être même constitutionnels significatifs au Canada afin d’instaurer ce qu’il qualifie de fédéralisme d’ouverture, nous voulons mettre en lumière dans ce chapitre la nature et la force des obstacles qui se trouveront sur la route de l’équipe conservatrice minoritaire au cours de son mandat. La plupart de ces obstacles sont profondément enracinés dans l’histoire, les institutions et la culture politique du Canada moderne. Comme ils ne disparaîtront pas tout d’un coup, ils risquent bien de représenter de lourds défis pour tout gouvernement canadien qui voudra, dans les prochaines décennies, toucher dans un sens ou dans l’autre aux dimensions fédérales du régime politique.

2Pour mener notre réflexion à bon port, nous allons utiliser et adapter le cadre conceptuel proposé par Ronald Watts et Raoul Blindenbacher dans la foulée des travaux actuels du Forum des fédérations. Watts et Blindenbacher analysent les régimes fédéraux contemporains en présentant et en approfondissant leurs caractéristiques structurelles ainsi que plusieurs dimensions reliées à leur culture politique. En prenant appui sur ces travaux, nous croyons opportun de dégager l’idée-force de déficit fédératif, apte à favoriser la vérification de l’état de santé des régimes fédéraux. Nous appliquons une telle approche dans ce chapitre à la situation contemporaine du Canada.

3Nous évaluerons les impacts sur l’équilibre fédéral du Canada de la globalisation, des déficiences fédératives des Lois constitutionnelles de 1867 et de 1982, des faiblesses institutionnelles de la Chambre Haute et des mécanismes de coopération intergouvernementale, de l’émergence d’un corporatisme constitutionnel lié à l’architecture du réseau étatique, de l’exacerbation des conflits entre les deux projets nationaux québécois et canadien, sans négliger la présence d’une culture politique canadienne niant la nature plurinationale du pays. Cela devrait nous permettre, en bout de ligne, de porter un jugement sur l’ampleur du déficit fédératif du Canada.

le concept de déficit fédératif : état actuel de la recherche et situation au canada

  • 1 Raoul Blindenbacher et Cheryl Saunders, « A Global Dialogue on Federalism : Conceptual Framework » (...)

4Les travaux du Forum des fédérations visent essentiellement le renforcement de la gouvernance démocratique dans les pays fédéraux, faisant en sorte que les régimes – les gouvernements et leurs leaders –, les experts et les praticiens apprennent les uns des autres1. Les liens étroits entre le Forum et les gouvernements centraux des pays fédéraux (à commencer par celui du Canada, principal bailleur de fonds depuis la naissance de ce réseau international) expliquent peut-être la réticence des chercheurs, aussi bien ceux qui ont formulé des cadres conceptuels que les responsables des études de cas, à utiliser directement un concept dur, critique, comme celui de « défi-cit fédératif » quand vient le temps de faire une synthèse des différents travaux analytiques effectués sur un régime particulier. Pourtant, il nous semble qu’un tel concept, à la fois unificateur, synthétique et offrant un fort potentiel pour la discussion critique, était à la disposition des chercheurs associés au Forum des fédérations.

5En effet, l’idée-force de déficit fédératif est une conséquence logique du cadre analytique proposé, dans le cadre même des travaux du Forum des fédérations, par Ronald Watts et Raoul Blindenbacher. Ces derniers déterminent, d’une part, une série de caractéristiques structurelles et, d’autre part, un nombre de processus ou de dimensions relatives à la culture politique que des régimes étatiques doivent respecter pour appartenir à la famille du fédéralisme. Ces caractéristiques, processus et dimensions viennent concrétiser la compréhension du fédéralisme qui chapeaute toute la démarche du Forum, laquelle reprend les définitions doctrinales suivantes, respectivement de John Kincaid et de Ronald Watts :

  • 2 John Kincaid, « Introduction », dans Ann Griffith et Karl Nerenberg (dir.), Handbook of Federal Co (...)
  • 3 Ronald L. Watts, Comparaison des régimes fédéraux, 2e éd., Montréal et Kingston, McGill-Queen’s Un (...)

Le fédéralisme est essentiellement un régime de gouvernement autonome et partagé, choisi volontairement [...]. À l’intérieur de l’association, les partenaires conservent leur identité et leur intégrité, tout en créant une nouvelle entité, comme une famille ou un corps politique, nouvelle entité dotée, elle aussi, d’une identité et d’une intégrité à elle propres2.
Le fédéralisme offre un moyen d’organisation constitutionnelle par lequel une gouvernance partagée peut agir dans le cadre de certains buts communs, tout en autorisant les unités constituantes à prendre des initiatives autonomes qui leur permettent de préserver leur caractère unique, chaque palier étant directement responsable devant ses électeurs3.

  • 4 Raoul Blindenbacher et Ronald L. Watts, « Federalism in a Changing World – A Conceptual Framework (...)

6Le cadre conceptuel proposé par Watts et Blindenbacher4 s’ouvre sur une série de six caractéristiques structurelles jugées nécessaires pour mériter l’identité fédérale :

  1. L’existence d’au moins deux ordres de gouvernement agissant directement, en toute légalité et en toute légitimité, sur l’ensemble de leurs citoyens ;
  2. Une distribution constitutionnelle formelle des pouvoirs législatifs et exécutifs, accompagnée d’une répartition des sources de revenus procurant une autonomie réelle à chaque ordre de gouvernement ;
  3. Une représentation réelle et substantielle des entités fédérées dans le fonctionnement des institutions centrales (représentation souvent assurée par le biais d’une deuxième chambre législative) ;
  4. Une constitution écrite, faisant office de loi fondamentale, non amendable unilatéralement, dont la modification requiert, outre le consentement des autorités centrales, celui d’une proportion importante des entités fédérées (la plupart du temps par l’entremise de leurs assemblées législatives ou par le biais de majorités référendaires) ;
  5. L’existence d’une instance servant d’arbitre pour résoudre les différends politico-constitutionnels entre les associés ou partenaires du régime fédéral (la plupart du temps un tribunal, mais parfois la consultation de l’ensemble de la population par voie référendaire) ;
  6. Des processus ou institutions facilitant la coopération et la coordination intergouvernementales.
  • 5 Ibid., p. 11.

7Cette série de caractéristiques est intéressante pour faire l’évaluation de l’état de santé du régime politique canadien. Watts et Blindenbacher5 proposent aussi d’ajouter à l’examen de ces caractéristiques l’étude de la présence, ou de l’absence des éléments suivants qui relèvent de l’univers des processus et de la culture politiques :

81. Une forte disposition des entités constitutives du régime fédéral à respecter des procédures démocratiques ;

92. La non-centralisation, considérée réelle quand coexistent plusieurs centres ou lieux pour la prise de décision ;

103. Une propension au dialogue, ou une culture de dialogue, en place quand la négociation politique ouverte caractérise la manière d’en arriver à des décisions ;

114. L’existence de contrepoids (checks and balances), pour éviter la concentration du pouvoir ;

125. Le constitutionnalisme et la primauté du droit.

  • 6 Will Kymlicka et Jean-Pierre Raviot, « Vie commune : aspects internationaux des fédéralismes », Ét (...)

13Comme on peut facilement le constater, la liste des éléments reliés à l’horizon de la culture politique est davantage subjective ; elle autorise donc une certaine circonspection. Il faudrait élargir la troisième dimension, celle qui développe l’idée d’une culture de dialogue, pour que l’on puisse y intégrer, et donc vérifier, la présence ou l’absence de relations de loyauté, de confiance réciproque entre les principaux associés dans la fédération6. Par ailleurs, nous croyons qu’il faudrait ajouter une sixième dimension à la liste proposée par Watts et Blindenbacher sur l’axe de la culture politique :

146. La flexibilité, l’adaptabilité du cadre constitutionnel et des mécanismes institutionnels.

15Car, à quoi bon servirait de se rencontrer et de s’édifier mutuellement à propos de la gouvernance démocratique en régime fédéral, si tout cela ne conduisait pas éventuellement, dans les pays concernés, à des réformes susceptibles d’améliorer les institutions et la vie politique ? Pris dans sa totalité, le cadre conceptuel que nous appellerons l’échelle Watts-Blindenbacher (légèrement modifiée sur le deuxième axe), nous semble être un très bon outil pour vérifier la santé, l’équilibre fédératif d’un régime politique.

16Depuis Aristote, nous savons que la santé et l’équilibre sont des notions toujours très imparfaites. En matière fédérale, le meilleur régime, le régime parfait ou optimal, n’existe pas. Tous les régimes fédéraux souffrent, à des degrés divers, d’un certain déficit fédératif, reconnu par la présence de déficiences plus ou moins accentuées du côté de l’une, ou de plusieurs, des caractéristiques structurelles et des processus ou dimensions relatifs à la culture politique dans l’échelle Watts-Blindenbacher. Un travail d’opérationnalisation de cette échelle, alliant des démarches qualitative et quantitative, ferait certainement œuvre utile pour la politologie du fédéralisme comparé. On y trouverait, en fin de compte, des instruments et des gradations permettant de conclure, pour chaque cas d’espèce, à l’existence d’un déficit fédératif de basse, moyenne ou forte intensité. Nous ne saurions aller ici aussi loin, mais nous reprendrons l’esprit général de cette démarche dans nos conclusions.

17Nous partons ici de l’idée que, dans le cas du Canada, la réalité contemporaine est caractérisée par un déficit fédératif multidimensionnel, aux traits encore plus complexes que tout le dispositif que l’on retrouve dans les catégories de l’échelle Watts-Blindenbacher. Voici notre propre liste des sphères pertinentes pour la compréhension du déficit fédératif au Canada :

  1. Le fédéralisme à l’ombre de la globalisation (négociations et forums multilatéraux, fragmentation identitaire, révolutions technologiques) ;
  2. Les déficiences fédératives dans les deux principaux moments fondateurs de la maison constitutionnelle canadienne, les Lois de 1867 et de 1982 ;
  3. Les dimensions institutionnelles (coordination intergouvernementale et rôle du Sénat) ;
  4. L’architecture du réseau (taille et nombre des associés dans le dialogue fédéral, fortes disproportions et multiplication démesurée des acteurs) ;
  5. L’approfondissement du déficit fédératif comme effet pervers du choc entre projets nationaux canadien et québécois ;
  6. Les dimensions relatives à la culture politique (élites politico-bureaucratiques, médias, citoyennes et citoyens).
  • 7 Donald Smiley, The Federal Condition in Canada, Toronto, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1987, p. 36- (...)
  • 8 Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner, Débats sur la fondation du Canad (...)
  • 9 André Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse de thérapie, Montréal, Fides, 1994 (...)
  • 10 Réjean Pelletier, « Constitution et fédéralisme », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay, Le par (...)

18S’il n’existe pas, à notre connaissance, de travaux en science politique s’appuyant sur le concept de déficit fédératif pour faire une évaluation d’ensemble du système politique canadien, plusieurs courants de pensée, et plusieurs analystes et acteurs politiques, en particulier au Québec, s’en sont substantiellement rapprochés. Dans la littérature politologique de langue anglaise, appuyée sur les travaux de K. C. Wheare et sur son concept de quasifédéralisme, un fort consensus a toujours existé en ce qui a trait à la faiblesse de l’autonomie des provinces et donc à la lourde prédominance du gouvernement du Dominion dans les paramètres constitutionnels de 18677. Nous examinerons cela davantage plus loin dans ce chapitre. C’est d’ailleurs sur l’hégémonie d’une telle lecture réductrice quant à la place du fédéralisme au temps de la fondation que la Cour suprême du Canada a pu tabler sur les grands jugements qui ont préparé le terrain au rapatriement de la Constitution en 19828. À quelques exceptions près9, les experts francophones, en histoire, en droit constitutionnel et en science politique, ont eu tendance à suivre les traces de leurs collègues anglophones et à juger profondément lacunaire le régime créé en 1867 dans la perspective du respect des dimensions constitutives du fédéralisme10.

19Sur la scène politique québécoise, le concept de déficit fédératif a été formellement employé par deux ministres du précédent gouvernement, celui du Parti québécois, Joseph Facal et Jean-Pierre Charbonneau, lors de discours prononcés le 3 août 2000 et le 28 août 2002, respectivement à l’occasion du Congrès mondial de l’Association internationale de science politique et dans le cadre de la Conférence internationale sur le fédéralisme tenue à St-Gall en Suisse (sous l’égide du Forum des fédérations). La conférence de Joseph Facal portait le titre suivant : « La mondialisation, le déficit fédératif et le cas du Québec ». Dans les deux cas, la notion de déficit fédératif était employée pour traduire un important déséquilibre, à l’avantage des autorités centrales canadiennes, dans le domaine de la politique internationale en contexte de mondialisation. Les extraits suivants résument assez bien la pensée de ces deux anciens ministres :

  • 11 Joseph Facal, La mondialisation, le déficit fédératif et le cas du Québec, 2000, p. 3. Page consul (...)

Le déficit fédératif est tout aussi préoccupant que le déficit démocratique [...]. La mondialisation pose donc un défi de taille aux régimes fédératifs. En maintenant le monopole actuel des exécutifs fédéraux sur la conduite des relations internationales, on assiste inévitablement à une érosion du principe fédéral au fur et à mesure que s’élargit l’éventail des politiques publiques discutées dans l’arène internationale [...]. Le principe fédéral s’érode parce que les entités fédérées perdent, avec la mondialisation, une part significative de leur marge de manœuvre dans l’élaboration des politiques publiques, sans être pour autant compensées par une participation directe aux forums internationaux comme le sont les États unitaires et les gouvernements centraux des fédérations11.

  • 12 Jean Charest, « Pour redécouvrir l’esprit fédéral », La Presse, 9 novembre 2004, p. A19.

20À défaut de suivre à la lettre leurs prédécesseurs péquistes à propos du concept même de déficit fédératif, l’actuel premier ministre du Québec, Jean Charest, et son ministre responsable des Affaires intergouvernementales canadiennes, Benoît Pelletier, en ont indiscutablement repris l’esprit dans d’importants discours consacrés à la question du fédéralisme au Canada. Dans une conférence prononcée à Charlottetown en novembre 2004, Jean Charest a en effet invité les Canadiens et leurs gouvernements à renouer avec l’esprit du fédéralisme et à s’éloigner des tentations centralisatrices. Intitulée « Pour redécouvrir l’esprit fédéral », cette conférence doit être comparée avec la deuxième partie de l’échelle Watts-Blindenbacher, celle qui est consacrée aux dimensions relatives à la culture politique12. Jean Charest y établit cinq principes qui « devraient habiter l’esprit fédéral au Canada » : le respect des choix, des compétences et de l’intelligence de chacun ; la flexibilité, c’est-à-dire l’adaptabilité, le respect des différences et l’asymétrie ; la règle de droit et la capacité de changer ces règles si elles ne correspondent plus à la volonté des participants ; l’équilibre, à la fois politique et fiscal, car « il ne peut y avoir de fédération équilibrée à long terme si un ordre de gouvernement se trouve dans une situation qui dénature le rapport entre ordres de gouvernement » et le principe de coopération, étant donné l’incontournabilité de l’interdépendance dans la politique contemporaine.

21Si le discours de Jean Charest s’intéressait principalement aux aspects relatifs à la culture politique, dans un texte critique mais feutré où il rappelait au gouvernement central que ce dernier n’est pas le seul gardien du bien commun en régime fédéral, les nombreux discours et conférences de Benoît Pelletier depuis l’été 2003 sont surtout consacrés à une analyse pénétrante sur le premier axe de l’échelle Watts-Blindenbacher, celui des caractéristiques structurelles. La pièce maîtresse de cette approche est une conférence qu’il a intitulée « L’état de notre fédération : la perspective du Québec » et prononcée à quelques reprises au printemps 2004 à l’occasion d’un voyage dans l’Ouest canadien. Le responsable québécois des Affaires intergouvernementales canadiennes y précise qu’un régime fédéral doit répondre à quatre exigences structurelles : la recherche d’équilibre dans le partage et l’interprétation des pouvoirs législatifs entre les deux ordres de gouvernement ; la capacité des participants à disposer des ressources fiscales leur permettant d’assumer pleinement et adéquatement leurs responsabilités ; l’aptitude des provinces à pouvoir s’exprimer dans les institutions centrales communes et l’instauration de mécanismes efficaces permettant la concertation intergouvernementale dans des secteurs où la coordination s’impose. Après avoir examiné l’état de la réalité à propos de chacune de ces conditions structurelles, Benoît Pelletier en conclut que le système politique en vigueur au Canada ne respecte aucune d’entre elles. Mais plutôt que d’employer la rhétorique du déficit fédératif, il préfère en appeler à la « revitalisation » du fédéralisme canadien. Notre examen de la nature multidimensionnelle du déficit fédératif au Canada cherchera à montrer que les obstacles sur la route d’une éventuelle revitalisation sont plus nombreux que ne l’admettent Jean Charest et Benoît Pelletier, même s’il faut reconnaître que leur cadre analytique commun, assez proche de l’échelle Watts-Blindenbacher, ne manque pas de pertinence du point de vue de la science politique actuelle.

les dimensions du déficit fédératif

Le fédéralisme à l’ombre de la globalisation

  • 13 Harvey Lazar, Hamish Telford et Ronald L. Watts, « Divergent Trajectories : The Impact of Global a (...)

22Parmi les facteurs pouvant influencer l’équilibre interne de la fédération canadienne et, par le fait même, l’ampleur de son déficit fédératif, la globalisation est sans doute celui dont les effets sont les plus difficiles à cerner de manière exhaustive. La complexité du phénomène et l’incapacité des chercheurs à s’entendre sur une même définition conceptuelle ne sont probablement pas étrangères au fait que peu de travaux, notamment comparatifs, aient porté sur le sujet13. Ceci étant dit, certains chercheurs se sont tout de même penchés sur la question, nous offrant ainsi quelques pistes de réflexion intéressantes.

  • 14 Roger Gibbins, « Federalism in a Digital World », Revue canadienne de science politique, vol. 33, (...)
  • 15 Pour Roger Gibbins, l’Entente-cadre sur l’union sociale (SUFA) a l’effet négatif suivant : « [...](...)

23La globalisation, analysée sous l’angle des nouvelles technologies de l’information et des communications, peut par exemple avoir pour conséquence de s’attaquer aux deux premières dimensions sur l’axe structurel de l’échelle Watts-Blindenbacher. En effet, en modifiant la notion de territoire et en remettant en question l’existence des frontières qui jouent un rôle central dans la délimitation des communautés politiques au sein des fédérations, les nouvelles technologies diminuent la capacité des deux ordres de gouvernement d’agir directement, en toute légalité et légitimité, sur l’ensemble de leurs citoyens. Elles peuvent également brouiller la distribution constitutionnelle des pouvoirs législatifs et exécutifs et ainsi favoriser les empiètements du gouvernement fédéral dans les champs de compétence provinciaux14. Dans le cas canadien, ces dimensions seraient particulièrement affectées notamment par la mise sur pied, par les autorités politiques fédérales, du « gouvernement en ligne » et de l’Entente-cadre sur l’union sociale15.

  • 16 Earl Fry, « Quebec confronts Globalization : A model for the Future ? », Quebec Studies, vol. 30, (...)
  • 17 Réjean Pelletier, « Constitution et fédéralisme », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay, Le par (...)
  • 18 Pierre Pettigrew, La mise en œuvre de l’Énoncé de politique internationale du Canada, Allocution p (...)
  • 19 Hodge v. The Queen, (1883-1884). App.Cas. 117, p. 132.
  • 20 Benoît Pelletier, L’état de notre fédération : la perspective du Québec, Conférence présentée à la (...)
  • 21 François LeDuc, Guide de la pratique des relations internationales du Québec, Québec, Ministère de (...)

24Pour Earl Fry, la globalisation a également accéléré l’intégration de l’économie mondiale et entraîné, en outre, une participation accrue des entités fédérées sur la scène internationale16. Si cette évolution du rôle des unités constituantes peut en elle-même sembler positive, dans le cas du Canada, elle est à l’origine de tensions entre le gouvernement central et le Québec. Ces différends et la manière dont ils sont gérés ne sont pas anodins, car ce qui est en jeu, ni plus ni moins, dans cette lutte pour exercer des compétences internes à l’étranger et y poursuivre des activités à caractère politique, est la première dimension de l’échelle Watts-Blindenbacher, soit le respect du principe fédéral qui sous-entend que la souveraineté dans une entité fédérative n’est pas l’apanage exclusif du gouvernement central, mais de la fédération toute entière17. Deux thèses s’affrontent donc depuis les années 1960, bien que le vocabulaire ait pu se moderniser au fil du temps. La première est la doctrine de l’indivisibilité de la Couronne, adoptée par Ottawa, dont découlent les deux prémisses suivantes : la compétence des affaires étrangères est exclusivement du ressort du pouvoir central et le Canada doit parler d’une seule voix sur la scène internationale18. La seconde, qui s’y oppose, est la thèse de la divisibilité de la Couronne, défendue par le Québec. Elle s’appuie quant à elle sur les principes fondamentaux du droit constitutionnel canadien, tels qu’ils ont été établis par la jurisprudence du Conseil privé de Londres19, et donne les arguments nécessaires au Québec pour revendiquer le droit d’exercer son autonomie en dehors de son territoire20. Puisque les deux instances, malgré l’alternance des partis politiques au pouvoir, ont continué de maintenir une position ferme l’une à l’égard de l’autre, le gouvernement central a développé des pratiques ayant des impacts à la fois sur la première dimension de l’axe structurel de l’échelle Watts-Blindenbacher, mais également et surtout sur le troisième principe de l’axe de la culture politique. Le gouvernement fédéral a déjà par exemple exigé, avant que le gouvernement du Québec ne signe une entente internationale avec un gouvernement étranger, qu’un accord-cadre soit conclu avec lui au préalable. Ce type d’instruments juridiques, qui permet de fixer les paramètres à l’intérieur desquels les provinces peuvent négocier des arrangements ou des ententes avec un autre État ou ses subdivisions politiques21, confère un certain contrôle aux autorités centrales sur les activités des provinces et constitue à ce titre un outil centralisateur accroissant le déficit fédératif. D’autres stratégies, qui ont pu avoir pour conséquence de miner les relations de confiance entre les acteurs et de réduire la propension au dialogue, ont également été utilisées par le passé. On compte parmi celles-ci le fait de demander au Québec de coordonner ses activités lors de missions à l’étranger avec l’ambassade canadienne sur le territoire visité ou encore de baliser ou d’interdire au premier ministre du Québec de rencontrer un chef d’État ou de gouvernement étranger, comme cela fut le cas lorsque Lucien Bouchard ne put voir le président Ernesto Zedillo lors de sa visite au Mexique en 1999.

  • 22 Ivan Bernier, « L’impact de l’internationalisation sur le fonctionnement de l’État : le partage co (...)
  • 23 Daniel R. Kelemen, « Globalization, Federalism, and Regulation », dans David Vogel et Robert A. Ka (...)
  • 24 Ivan Bernier, « L’impact de l’internationalisation sur le fonctionnement de l’État : le partage co (...)
  • 25 Ann Griffiths et Karl Nerenberg (dir.), Handbook of Federal Countries 2002 of the Forum of Federat (...)

25Autre élément important à mentionner, l’accroissement régulier des échanges a aussi mené à la création de régimes économiques et juridiques internationaux de plus en plus contraignants pour les États22. Selon Daniel Kelemen, cette évolution a favorisé la centralisation des pouvoirs au sein des systèmes fédéraux, car seuls les gouvernements centraux participent réellement aux négociations internationales, s’engagent internationalement et sont tenus responsables auprès des autres États de la mise en application des traités23. Dans le cas du Canada, les propos de Kelemen s’appliquent surtout en matière de commerce international, car en vertu de la Constitution, c’est le Parlement fédéral qui dispose de tous les pouvoirs pour mettre en œuvre ce type de traités (art. 91.2). Selon Ivan Bernier, « cette compétence, en vertu de la règle de la prépondérance fédérale, va même jusqu’à permettre une intrusion dans les champs de compétence provinciale lorsque celle-ci s’avère essentielle à l’exercice de la compétence fédérale sur le commerce international24 ». Ceci étant dit, si la participation du Canada à des forums commerciaux multilatéraux tend à accroître le déficit fédératif, il faut aussi savoir que la centralisation des pouvoirs est quelque peu atténuée par la nature dualiste du régime politique canadien. En effet, le gouvernement fédéral possède le pouvoir de négocier et de conclure des traités internationaux créant des obligations en vertu de l’article 132 de la Constitution25. Toutefois, comme le souligne François LeDuc :

  • 26 François LeDuc, Guide de la pratique des relations internationales du Québec, p. 75.

Il n’a pas la capacité d’exécuter des engagements qu’il contracterait dans un domaine relevant de la compétence des législatures provinciales. Sauf en ce qui concerne les territoires et institutions fédérales, il faut donc une décision positive prise de façon autonome par chacune des provinces et formalisée dans un instrument juridique pour que de tels engagements internationaux contractés par le Canada soient appliqués sur le territoire canadien26.

  • 27 David Cameron et Richard Simeon, « Intergovernmental Relations in Canada : The Emergence of Collab (...)

26Pour éviter que les provinces refusent de mettre en œuvre ce qu’il a pris l’initiative de conclure dans leurs champs exclusifs de compétence, l’exécutif fédéral serait donc incité à maintenir une culture de dialogue et à s’assurer qu’une bonne collaboration est établie avec les provinces au sein des divers mécanismes de coopération et de coordination intergouvernementales. Mais cela ne saurait compenser pour la perte de compétences exécutives dans leurs domaines de juridiction, d’autant plus que les mécanismes de coopération n’ont aucun ancrage constitutionnel ou institutionnel et qu’ils reposent souvent davantage sur la bonne volonté des autorités fédérales que sur des règles établies offrant des garanties de participation aux provinces27.

  • 28 Harvey Lazar, Hamish Telford et Ronald L. Watts, « Divergent Trajectories : The Impact of Global a (...)

27Enfin, reconnaissant que nous n’avons pas abordé toutes les dimensions de la globalisation pouvant altérer l’équilibre fédéral, nous terminerons néanmoins avec l’impact des forces globalisantes sur l’identité et le nationalisme québécois. Contrairement aux Canadiens anglais, qui se sentiraient plus menacés par l’intégration économique et culturelle du continent nord-américain, le Québec verrait plutôt à travers ce processus une opportunité d’affirmer sa différence et de diminuer sa dépendance économique à l’égard du marché intérieur canadien. L’intégration aurait donc pour effet de consolider le nationalisme québécois et peut-être même de renforcer le mouvement d’indépendance28, rendant du même coup le dialogue plus difficile entre les deux capitales nationales.

Les déficiences fédératives dans les Lois constitutionnelles de 1867 et de 1982

  • 29 Robert Vipond, Liberty & Community : Canadian Federalism and the Failure of the Constitution, Alba (...)
  • 30 Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner, Débats sur la fondation du Canad (...)
  • 31 Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism, p. 57 ; Guy Laforest, The Historical (...)
  • 32 Paul Romney, Getting it Wrong : How Canadians Forgot Their Past and Imperiled Confederation, p. 27 (...)

28On assiste présentement dans notre vie universitaire, aussi bien en anglais qu’en français, à un important renouveau interprétatif à propos du rôle et du sens du principe fédéral à l’époque de la naissance du Dominion canadien. Les principaux acquis de ce renouveau nous semblent être les suivants : une meilleure compréhension de la tension entre le principe d’une forte autonomie et celui d’une subordination réelle et importante dans cette triple structure hiérarchique qui reliait, d’une part, les provinces au Parlement et au gouvernement du Dominion, et, d’autre part, ceux-ci aux autorités impériales à Westminster29 ; une reconnaissance du fait que l’aspiration à l’autonomie n’était pas le monopole des dirigeants canadiens-français du Québec, mais qu’elle alimentait aussi, de façon profonde et authentique, le courant réformiste en Ontario et les chefs de file des provinces maritimes30 (et dans tous les cas, cette aspiration se présentait sous le double visage d’une quête de liberté politique et de sécurité ou d’intimité culturelle) ; un ancrage juridique important, dans l’article 94 de la Loi de 1867, appuyant l’idée d’un traitement asymétrique favorable au Québec31 et une réinterprétation de la doctrine du gouvernement responsable comme base d’une relation de souveraineté coordonnée entre le Dominion et les entités fédérées à l’ombre de la Couronne britannique32.

29Ce travail de complexification, dans la cité savante, s’inscrit dans une dynamique de longue durée qui pourrait avoir des effets du côté de la culture politique et du changement des mentalités, renforçant les dimensions liées à la non-centralisation et à la culture de dialogue dans l’échelle Watts-Blindenbacher, celles rattachées au respect et à la flexibilité dans l’approche de M. Charest. Car nonobstant le renouveau actuel, il nous faut reconnaître l’existence d’un déficit fédératif dans l’historiographie sur fond de l’hégémonie de la thèse quasi fédéraliste discutée précédemment. Nous examinerons maintenant les fondements de cette thèse dans le dispositif constitutionnel de 1867, puis nous verrons en quoi la réforme de 1982 a ajouté des éléments au problème reconnu.

L’existence d’un déficit fédératif dans la Loi constitutionnelle de 1867

30La Loi constitutionnelle de 1867 respecte clairement les deux premiers critères mentionnés par l’échelle Watts-Blindenbacher sur le plan des caractéristiques structurelles : elle stipule l’existence de deux ordres de gouvernement agissant directement sur les citoyens tout en octroyant à chacun des compétences législatives par une distribution formelle des pouvoirs (particulièrement les articles 91 à 95 de la Loi de 1867). L’esprit général de cette distribution veut que les compétences sur des sujets d’ordre général aient été attribuées au gouvernement central, tandis que les pouvoirs sur les sujets d’ordre local ou privé soient allés aux provinces. En bonne logique avec cette approche, et en déviation avec la pratique américaine, les pouvoirs résiduaires sur les questions générales furent expressément octroyés au Dominion (art. 91.29), ne laissant aux provinces que les pouvoirs résiduaires sur les questions locales (art. 92.16). On doit voir dans le préambule de l’article 91, reconnaissant au Parlement du Dominion l’autorité générale de faire des lois pour la « Paix, l’ordre et le bon gouvernement », une première source de déficit fédératif, introduisant un déséquilibre dans le partage et l’interprétation des pouvoirs. Dans le chapitre 3 de ce livre, François Rocher se penche notamment sur la fortune historique de ce principe général d’interprétation dans l’histoire du fédéralisme canadien. Sont également à classer du côté des éléments quasi fédéraux ou quasi unitaires du système de 1867 les pouvoirs de réserve et de désaveu, permettant au représentant de la Couronne dans chaque entité fédérée, le lieutenant-gouverneur, de suspendre son assentiment aux lois provinciales, et ultimement au représentant de la Couronne dans la capitale centrale, le gouverneur général, de les désavouer (art. 55,56 et 90). Ces prérogatives de réserve et de désaveu contrevenaient au principe de la souveraineté partagée des pouvoirs en régime fédératif, tout en représentant une mécanique impériale de coordination n’ayant rien à voir avec la dernière dimension mentionnée par l’échelle Watts-Blindenbacher sur l’axe structurel, à savoir des processus ou institutions facilitant la coopération intergouvernementale. Il est juste de préciser que le Dominion était lui aussi subordonné au Parlement impérial par des dispositions du même genre, à condition d’ajouter qu’il s’en libéra graduellement dans le cadre d’un processus de décolonisation tranquille qui se termina, sur cette dimension, avec le Statut de Westminster de 1931. La doctrine juridique actuelle considère que les pouvoirs de réserve et de désaveu des lois provinciales sont tombés en désuétude. Conventionnellement, ils sont donc « dormants », n’ayant pas fait l’objet d’une abrogation expresse.

31Le pouvoir déclaratoire (art. 92.10, alinéa c) de la Loi de 1867 permet au Parlement central de déclarer à l’avantage de tout le Canada, ou de plusieurs de ses provinces, des travaux de nature locale tombant sous les compétences d’une province. Formellement, cela introduit aussi un fort déficit fédératif sur le plan du partage des pouvoirs. Le Parlement du Dominion peut également, en vertu de l’article 93, adopter des lois réparatrices pour protéger les communautés religieuses minoritaires dans les provinces. Par le biais de l’article 132, le Dominion est aussi proclamé compétent pour s’acquitter des obligations du Canada liées aux traités conclus entre l’Empire britannique et des pays étrangers. En 1931, le Statut de Westminster viendra confirmer et préciser les compétences du gouvernement et du Parlement canadiens en ce qui a trait aux affaires étrangères et à la politique internationale. Dans la section antérieure, nous avons indiqué que le contexte de la mondialisation avait notamment mené à l’amplification du déficit fédératif dans ce domaine, une situation dénoncée avec beaucoup de vigueur au Québec ces dernières années, en particulier par les ministres Joseph Facal, Louise Beaudoin et Benoît Pelletier.

  • 33 José Woehrling, « La Charte canadienne des droits et libertés et ses répercussions sur la vie poli (...)

32La triple structure hiérarchique au sein de l’Empire caractérisait également en 1867 l’organisation du pouvoir judiciaire. L’arbitrage suprême pour toutes les catégories du droit au Canada, y compris les questions constitutionnelles, se trouvait à Londres entre les mains des membres du Comité judiciaire du Conseil privé. Les articles 96 à 101 de la Loi de 1867 organisent de façon très centralisée le pouvoir judiciaire, à l’avantage du gouvernement fédéral dont les officiers nommeront les juges de toutes les cours supérieures et de toutes les cours d’appel dans les provinces, et également ceux de la Cour générale d’appel (Cour suprême du Canada) qui sera finalement créée en 1875. Dans la mesure où, depuis 1949, la Cour suprême est devenue l’arbitre ultime de la vie constitutionnelle au Canada, sa dépendance envers un niveau central jouissant d’un pouvoir arbitraire de nomination dans le champ judiciaire nuit à sa capacité de respecter l’exigence de neutralité liée à cette tâche33. Le problème ne réside pas seulement dans le fait que les juges du plus haut tribunal sont nommés par la seule volonté de l’exécutif central, ou encore qu’ils appartiennent aux réseaux sociaux des élites politico-bureaucratiques à Ottawa. Le problème tient aussi à l’existence d’une véritable liaison organique, en particulier entre la juge en chef de la Cour suprême et le pouvoir central, dans la mesure où Madame McLachlin peut en outre être appelée à se substituer à la gouverneure générale dans son rôle exécutif auprès des ambassadeurs ainsi que dans son rôle législatif, lors de la ratification des lois du Parlement central. Techniquement, le Canada souffre donc également d’un déficit fédératif du point de vue de l’arbitrage constitutionnel.

33Dès 1867, le Canada traînait selon l’échelle Watts-Blindenbacher un déficit fédératif pluridimensionnel. Notons que, dans ce chapitre, nous n’en considérons pas de façon exhaustive toutes les facettes. Nous n’en appréhendons pas davantage l’évolution jusqu’à notre époque (voir le chapitre 3). Nous négligeons en particulier toute la question de la suprématie fiscale du gouvernement central, autorisé depuis l’origine du régime à puiser dans toutes les sources possibles pour établir ses revenus. Cette question est liée à celle d’une condition structurelle déjà examinée, celle de la distribution formelle des pouvoirs législatifs. Autant pour l’approche Watts-Blindenbacher que pour la doctrine Charest-Pelletier, la présence d’un équilibre fiscal permettant aux États membres d’assumer leurs responsabilités est nécessaire pour le maintien de l’identité fédérale d’un régime politique. Plusieurs chapitres de ce livre expliquent les fondements pratiques de l’élargissement d’un pouvoir général de dépenser du gouvernement fédéral dans les champs de compétence des provinces à compter de la fin des années 1930, dans le contexte d’un déséquilibre fiscal qui va lui aussi en s’approfondissant à notre époque. À défaut de pouvoir nous-mêmes aller au fond de cette thèse, contestée par le gouvernement fédéral canadien durant l’ère Chrétien-Martin, nous l’aborderons quand nous analyserons les conséquences pour le déficit fédératif du choc entre projets nationaux canadien et québécois.

L’existence d’un déficit fédératif dans la Loi constitutionnelle de 1982

34Il existe un consensus assez répandu, les auteurs anglophones et francophones se citant les uns les autres, à propos des effets délétères de la réforme constitutionnelle de 1982 sur la place du principe fédéral dans l’ordre politico-légal canadien. Cette question fait d’ailleurs l’objet d’un traitement autonome dans un autre chapitre de ce livre. Nous rappellerons ici, grâce à deux citations, l’essentiel de cette doctrine, puis nous la rendrons plus concrète à l’aide de quelques exemples :

  • 34 André Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse de thérapie, p. 64 ; voir aussi Wi (...)
  • 35 Marc Chevrier, Le fédéralisme canadien et l’autonomie du Québec perspective historique, Québec, Mi (...)

[L]e gouvernement par les juges, via une Charte « nationale » ayant suprématie sur toute charte « provinciale », permet de mettre en veilleuse les droits collectifs des diverses composantes de la fédération et d’homogénéiser le pays au nom de l’égalité et de l’intangibilité des droits des individus ; et ou d’autre part le gouvernement par le « peuple canadien » permet au fédéral de contourner la constitution et d’exercer un droit d’ingérence dans les domaines de compétence provinciale, dans le but de faire prévaloir l’intérêt supérieur de « la » nation et d’assurer l’égalité des chances entre citoyens et citoyennes d’un même pays34.
Le langage de cette charte, général et abstrait, est de nature telle qu’il donne aux tribunaux canadiens un pouvoir d’interprétation énorme, qui érige la Cour suprême et les autres tribunaux d’appel du Canada au rang de co-législateur et de co-constituant. On peut à bon droit estimer que grâce à cette délégation implicite du pouvoir législatif, la Cour suprême du Canada est devenue l’une des juridictions les plus puissantes du monde occidental. En effet, tout en héritant de cette nouvelle mission, la Cour continue de connaître des appels en tout domaine, civil, criminel, administratif et intergouvernemental35.

  • 36 Alan C. Cairns, Reconfigurations : Canadian Citizenship and Constitutional Change, ouvrage préparé (...)

35Dans son tout premier article, la Charte canadienne des droits et libertés, laquelle est le noyau dur de la Loi constitutionnelle de 1982, proclame l’existence de limites raisonnables à l’exercice des droits « dans une société libre et démocratique ». Rien dans cette formule n’impartit aux juges l’obligation de tenir compte dans leur réflexion du caractère fédéral du pays canadien. S’il leur arrive de le faire, réalité qui ne devrait pas surprendre les observateurs vu la présence réelle du principe fédéral dans la Loi de 1867 et dans l’histoire politique du Canada, il n’en demeure pas moins que la Charte s’ouvre sur une disposition qui postule de façon moniste le caractère singulier et indifférencié de la communauté politique canadienne. Le monisme et l’universalisme de l’article premier de la Charte sont illimités et abstraits. L’expression « limites raisonnables » ne devrait pas avoir le même sens dans une fédération plurinationale, bilingue et multiculturelle, comme c’est le cas au Canada, que dans un État unilingue et unitaire. Selon nous, la Charte commence par une clause dotée d’une logique défédéralisante et provoquant des effets qui vont dans le même sens. Les travaux de Cairns et de Russell dans la science politique canadienne-anglaise ont montré que le travail « nationalisant » de la Charte du côté de l’uniformisation des mentalités dans la population canadienne a accru la légitimité des interventions du gouvernement fédéral, notamment grâce à son pouvoir de dépenser, dans les champs de compétence des provinces36. L’auto-définition du Canada en tant que « société libre et démocratique », dans la Charte, préférée à l’appellation « fédération libre et démocratique », a donc des effets du côté de la culture politique (affaiblissant la co-souveraineté des partenaires dans le dialogue fédéral), et d’autres, plus indirectement, du côté du partage des pouvoirs.

  • 37 En règle générale, cela se fait par l’entremise de leurs assemblées législatives ou par celle de m (...)
  • 38 Stéphane Kelly et Guy Laforest, « Aux sources d’une tradition politique », dans Janet Ajzenstat, P (...)

36En vertu du quatrième principe sur l’axe structurel de l’échelle Watts-Blindenbacher, l’amendement constitutionnel en régime fédéral doit obtenir non seulement le consentement des autorités centrales, mais aussi celui d’une proportion importante des entités fédérées37. Depuis 1982, il est juste de dire que le constitutionnalisme canadien respecte ce critère. Cependant, vu l’importance de la réforme de 1982 sur l’équilibre du système fédéral canadien, il importe aussi de souligner que l’entrée en vigueur de la Loi de 1982 n’a nullement, quant à elle, respecté un tel critère. La plupart des observateurs se remémoreront l’absence de consentement des autorités gouvernementales et législatives du Québec. Mais on tend à oublier qu’à l’époque aucune des neuf assemblées législatives des provinces majoritairement anglophones ne se sentit obligée de voter, ou même de tenir un débat, pour ratifier la réforme la plus importante apportée à la Constitution canadienne depuis 1867. Toutes ces provinces se contentèrent d’une approbation sur le plan de l’exécutif38. Au sens de l’échelle Watts-Blindenbacher, cela représente une aggravation du déficit fédératif. Un court extrait d’un texte de José Woehrling permettra de cerner le dernier exemple à propos des rapports entre la Loi de 1982 et le principe fédéral :

  • 39 José Woehrling, « La Charte canadienne des droits et libertés et ses répercussions sur la vie poli (...)

L’existence d’une autonomie politique territoriale protège les minorités concentrées territorialement en leur donnant le contrôle politique d’une entité fédérée ; le fédéralisme permet donc aux minorités d’exercer une autonomie fondée sur le principe de la décision majoritaire. Dans la mesure où la protection des droits par un instrument constitutionnel est un dispositif antimajoritaire, elle vient limiter l’autonomie politique des minorités qui disposent d’une ou de plusieurs entités territoriales. La minorité qui contrôle une telle entité voit son pouvoir politique limité au profit de ses propres minorités et de ses propres membres39.

  • 40 Jeremy Webber, Reimagining Canada, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1993, p. (...)

37L’analyse de Woehrling s’applique bien sûr à la situation du Québec au sein du Canada. Dans les catégories de l’échelle Watts-Blindenbacher, nous sommes sur le terrain de la condition structurelle voulant que les deux ordres de gouvernement puissent, l’un et l’autre ancrés dans la légalité et la légitimité, agir directement sur l’ensemble de leurs citoyens. Dans le cas du Québec et du Canada, comme Woehrling le souligne, la chose est compliquée par le fait que la minorité anglophone au sein de la minorité nationale québécoise fait également partie de la majorité sur le plan pancanadien. Dans ce contexte, un mécanisme pancanadien de protection des droits peut être employé pour faire prévaloir, au Québec et au détriment de son autonomie politico-juridique, les intérêts du groupe linguistique majoritaire dans l’État-nation. On trouve dans les travaux de J. Webber et W. Kymlicka des analyses qui corroborent les conclusions de Woehrling40. C’est bien sûr toute la question du choc entre projets nationaux canadien et québécois qui coule en filigrane de ce développement. Nous y reviendrons dans une prochaine section.

38Notre regard sur les Lois de 1867 et de 1982 a permis de dégager des éléments illustrant la réalité du déficit fédératif au Canada sur les quatre caractéristiques suivantes : la capacité cosouveraine des gouvernements à agir directement sur les citoyens ; le partage des pouvoirs et la répartition des ressources fiscales ; la question de l’amendement de la loi fondamentale et celle de l’arbitrage constitutionnel. La prochaine section du chapitre, consacrée aux institutions, nous mènera sur le terrain des deux dernières caractéristiques structurelles de l’échelle Watts-Blindenbacher, la représentation des entités fédérées au centre et la question de la coordination intergouvernementale.

Les perspectives institutionnelles

39En ce début du XXIe siècle, plusieurs raisons militent en faveur d’un renforcement des processus et des institutions liés à la coopération et à la coordination entre les gouvernements dans les régimes fédéraux : l’interdépendance croissante marquée par l’enchevêtrement des champs de compétence (pressions internes), les changements technologiques, qui bouleversent l’horizon de la gouvernance un peu partout, et les facteurs liés aux réalités supranationales (pressions externes). Le portrait institutionnel canadien actuel en la matière est complexe et il se prête à une interprétation nuancée. Nous n’en traiterons ici que deux aspects : les mécanismes horizontaux de coordination intergouvernementale à travers le Conseil de la fédération, et le principal mécanisme de coordination verticale, à savoir la Conférence des premiers ministres.

  • 41 Guy Laforest et Éric Montigny, « Le fédéralisme exécutif : problèmes et actualités », dans Réjean (...)

40Créé à l’initiative du gouvernement du Québec à la fin de 2003, le Conseil de la fédération est le résultat concret de ce qu’il convient d’appeler l’approche Charest-Pelletier. Son objectif fondamental est d’assurer la modernisation de la Conférence annuelle des premiers ministres provinciaux afin que soit articulée de façon plus efficace la coordination interprovinciale41. Les principaux mandats du Conseil visent à faire partager les expertises des uns et des autres à travers une approche coordonnée et intégrée, à susciter le développement d’une vision commune des relations intergouvernementales canadiennes, à permettre un meilleur dialogue avec le gouvernement central sur toutes les questions sectorielles et prioritaires. Le Conseil de la fédération a innové en créant un secrétariat administratif autonome et permanent, en doublant le rythme des rencontres chaque année, en institutionnalisant la place des territoires à la même table que celle des provinces, en acceptant finalement le principe de l’égalité des provinces dans une institution commune. Le renforcement de la voix des provinces et des territoires a donné des fruits dans l’Entente fédérale-provinciale-territoriale sur la santé qui a été conclue à la fin de la Conférence des premiers ministres en septembre 2004 (le volet asymétrique de cette entente dans les relations Canada-Québec est traité dans un autre chapitre de ce livre). Mais l’unilatéralisme pratiqué par Ottawa un mois plus tard sur la question de la péréquation et des transferts aux provinces, la lenteur des pourparlers sur la question du déséquilibre fiscal et l’incertitude du débat sur le financement de l’éducation post-secondaire, en cours à l’automne 2005, nous obligent à restreindre notre enthousiasme quant aux mérites du Conseil sur le plan de l’équilibre fédératif. La clé, à moyen terme, se trouve du côté de la capacité du Conseil de la fédération et de ses membres à transformer l’institution phare du fédéralisme exécutif au Canada qu’est la Conférence des premiers ministres.

  • 42 Martin Papillon et Richard Simeon, « The Weakest Link ? First Ministers’Conferences in Canadian In (...)

41Les experts Martin Papillon et Richard Simeon viennent, dans une étude récente et particulièrement détaillée, de produire la critique la plus sévère et la plus systématique de la Conférence des premiers ministres, faisant ressortir toute une série de lacunes qui empêchent cette institution d’assurer la coordination efficace au sommet, rendue nécessaire par les exigences contemporaines de la gouvernance fédérative42. Les auteurs notent d’abord la tenue très irrégulière de ces conférences, organisées sur une base ad hoc, la plupart du temps à des fins politiques immédiates ayant peu à voir avec la gestion de l’interdépendance. Ils constatent aussi l’absence de procédures administratives clairement définies, de règles mutuellement acceptées et connues de prise de décision, l’absence aussi d’une préparation bureaucratique adéquate et suivie. Ils font également remarquer que les Conférences des premiers ministres ne disposent pas de relations clairement établies avec les autres instances intergouvernementales, et pas davantage avec les autres instances législatives fédérales et provinciales. Fonctionnant par ailleurs dans un cadre où la transparence démocratique fait défaut, les Conférences se terminent par la signature de documents qui n’ont pas de véritable statut légal ou constitutionnel, et ne fient donc les acteurs que de façon très imprécise. Associant les deux axes de l’échelle Watts-Blindenbacher, celui des structures institutionnelles et celui de la culture politique, Papillon et Simeon jugent que les approches ad hoc qui président au fonctionnement de la Conférence des premiers ministres contribuent à la faiblesse des rapports de confiance et de loyauté entre les acteurs.

  • 43 Guy Laforest et Éric Montigny, « Le fédéralisme exécutif : problèmes et actualités », dans Réjean (...)
  • 44 Martin Papillon et Richard Simeon, « The Weakest Link ? First Ministers’ Conferences in Canadian I (...)

42Approfondissant l’analyse de Papillon et Simeon, Laforest et Montigny ont déterminé les origines impériales des mécanismes unilatéraux qui permettent au premier ministre fédéral, en tant que leader de l’exécutif du gouvernement central, de décider arbitrairement du principe de la convocation d’une Conférence des premiers ministres, d’en imposer l’ordre du jour et d’être le seul à la présider et à l’animer43. Quand on fait le bilan de tout cela, une double conclusion s’impose : comme instrument de coordination au sommet, la Conférence des premiers ministres est singulièrement déficiente sur le plan structurel, tout en bafouant l’ensemble des critères en ce qui a trait à la culture politique sur l’échelle Watts-Blindenbacher telle qu’elle est modifiée par nous. À ce chapitre, outre le critère relatif à la propension au dialogue, lié aux questions de la confiance et de la loyauté, la performance de la Conférence est particulièrement faible du côté de la non-centralisation et de l’existence de contrepoids. Les auteurs dont nous nous inspirons dans cette section ne font pas que déplorer à propos de cette institution le déficit fédératif du Canada contemporain ; ils proposent aussi des pistes imaginatives pour orienter des réformes à venir44.

43Sur le plan des institutions, le déficit fédératif du Canada ne se limite pas aux carences des instruments de coordination au sommet. Il s’étend aussi à la troisième caractéristique structurelle sur l’échelle Watts-Blindenbacher qui exige une représentation réelle et substantielle des entités fédérées dans le fonctionnement des institutions centrales. À l’origine du Dominion, le Sénat canadien, en tant que deuxième chambre du système parlementaire, fut défini au moins partiellement en fonction de certains principes associés au fédéralisme. On en trouve un exemple du côté de la représentation paritaire des quatre grandes régions du pays (Québec, Ontario, provinces de l’Est et provinces de l’Ouest). Toutefois, deux éléments ont réduit la fonctionnalité du Sénat pour l’essentiel à l’analyse vigilante de la législation centrale et à un certain pouvoir de contrôle tant de l’exécutif que du législatif. Le premier est la nomination des sénateurs, dont la responsabilité incombe en théorie à la Couronne et à ses officiers, mais qui revient conventionnellement au premier ministre fédéral, et l’évolution spécifique du système de gouvernement au Canada où la réalité du dialogue interprovincial et interrégional s’est concentrée à l’intérieur même du cabinet fédéral et dans les institutions du fédéralisme exécutif. Mais la fonction de représentation des entités fédérées, non spécifiée à l’origine mais au moins pensable dans l’ordre des tendances, a complètement disparu du décor. Qui plus est, le Sénat est le cimetière par excellence des desseins réformistes en politique canadienne. Pour conclure sur cet aspect, on peut dire qu’au Canada les populations des États fédérés sont représentées dans le fonctionnement des institutions centrales, mais que leurs gouvernements ne le sont pas. Ce problème est amplifié par des mutations en cours sur le plan de l’architecture d’ensemble du réseau étatique canadien.

L’architecture du réseau

  • 45 Keith Archer, Roger Gibbins, Rainer Knopff et Leslie A. Pal, Parameters of Power, Canada’s Politic (...)
  • 46 Guy Laforest, The Historical and Legal Origins of Asymmetrical Federalism in Canada’s Founding Deb (...)

44Sur le plan de la structure fonctionnelle, les relations intergouvernementales qui caractérisent le dialogue fédéral-provincial canadien furent historiquement organisées en fonction des impératifs du fédéralisme exécutif45. À cet égard, les débats sur nos grandes évolutions constitutionnelles furent bien souvent caractérisés par leur caractère privé46 et par l’absence de participation de la population canadienne. Aujourd’hui, ce caractère privé des négociations entre Ottawa et les provinces est de plus en plus critiqué, ce qui ne semble pas étranger à l’idée du gouvernement fédéral de rendre plus transparents les pourparlers intergouvernementaux.

  • 47 Alan C. Cairns, Reconfigurations : Canadian Citizenship and Constitutional Change, 1995.
  • 48 Ibidem, p. 146.
  • 49 Alan C. Cairns, Reconfigurations : Canadian Citizenship and Constitutional Change, 1995 ; Richard (...)

45Il n’en demeure pas moins que ces démonstrations de bonne volonté vont beaucoup plus loin que le simple désir de rendre le processus plus ouvert et démocratique. En fait, comme l’a noté Alan Cairns47, la Charte canadienne des droits a permis à plusieurs groupes, comme les Autochtones, les minorités visibles, les minorités linguistiques et les femmes, d’obtenir une reconnaissance juridique de leur statut. Cette production « d’identités constitutionnelles » a eu pour effet de remettre en question l’idée selon laquelle l’ordre constitutionnel canadien n’appartenait qu’aux dirigeants politiques. C’est dans cette perspective que l’accord du lac Meech a été critiqué par la société civile comme ayant été élaboré par « 11 hommes blancs non handicapés48 ». C’est la raison pour laquelle la période post-1990 a reconnu le besoin d’impliquer la population dans toute discussion future entourant des amendements à la Constitution. Plusieurs auteurs ont donc soutenu que le type de relations intergouvernementales d’antan articulées autour de la notion de fédéralisme exécutif est désormais révolu en raison des implications empiriques de la Charte canadienne des droits49.

46Cette situation a également eu des effets sur les peuples autochtones. En effet, l’article 35 de la Constitution de 1982 eut pour conséquence d’inclure dans la définition de « peuples aborigènes » tous les Autochtones. Cette reconnaissance élargie du statut d’aborigène a donc créé une diversité nouvelle au sein de ce groupe. Il s’ensuit qu’il est désormais difficile de trouver un discours autochtone unique, compte tenu des réalités différentes que ce terme réunit. Voici ce qu’écrit Alan Cairns à ce sujet :

  • 50 Alan C. Cairns, Citizens Plus : Aboriginal Peoples and the Canadian State, Vancouver/Toronto, UBC (...)

Il y a plusieurs voix autochtones, et non pas une seule. L’expression « autochtone » reconnaît la diversité évidente entre les Indiens, les Inuit et les Métis, mais s’ajoutent à cela de multiples distinctions internes, entre la voix des hommes et celle des femmes, entre les traditionalistes et les modernisateurs, entre les Autochtones vivant dans un milieu urbain comme celui de Toronto et leur parenté établie dans des réserves nordiques isolées50.

  • 51 Keith Archer, Roger Gibbins, Rainer Knopff et Leslie A. Pal, Parameters of Power, Canadds Politica (...)

47À l’heure actuelle, l’Assemblée des Premières Nations peut servir d’intermédiaire dans le cadre de négociations constitutionnelles. Par contre, avec la récente autonomie gouvernementale accordée à la nation Nisga’a et celle contenue dans le projet d’entente connu sous l’appellation d’« approche commune », il y a fort à parier que ces nations risquent d’exiger une reconnaissance lors de négociations constitutionnelles futures51. En plus d’accroître le nombre d’acteurs constitutionnels, la voix autochtone risque de se trouver diluée et ne pourra plus prétendre à sa force d’autrefois, dans la mesure où certaines revendications peuvent ne pas susciter d’intérêt ou tout simplement aller à l’encontre d’une partie plus ou moins importante de la population autochtone.

48Cette prolifération du nombre de groupes dans le débat constitutionnel canadien a eu pour effet de légitimer une pléiade d’acteurs qui n’avaient pas nécessairement obtenu la reconnaissance explicite de leur identité en vertu de la Charte. Cette situation a pour conséquence d’isoler les provinces qui n’occupent plus leur statut central d’autrefois, ce qui nuit à la culture de dialogue qui devrait exister dans un système fédéral, en vertu du point trois de l’échelle culturelle Watts-Blindenbacher. À titre d’exemple, en ce qui a trait à sa politique étrangère, le gouvernement fédéral interagit de moins en moins avec les gouvernements provinciaux, mais de plus en plus avec des groupes de la société civile pour l’élaboration de ses politiques internationales. En ce sens, le fédéralisme exécutif :

  • 52 Éric Montpetit, « Les réseaux néocorporatistes québécois à l’épreuve du fédéralisme canadien et de (...)

[...] semble être en voie de remplacement par des rapports plus directs entre l’État fédéral et la société civile canadienne. Bref, le développement de politiques fédérales se ferait moins par la voie des négociations intergouvernementales que par la voie de consultations directes auprès des citoyens52.

49Cette façon de faire est particulièrement utilisée pour ce qui est des négociations touchant l’agriculture. Ainsi, alors que pendant les années 1980, ces négociations s’effectuaient en vertu des pratiques du fédéralisme exécutif, la situation s’est modifiée avec la fin de l’Uruguay Round. En effet, la position canadienne défendue à Seattle avait été le résultat de consultations auprès de la société civile. Déjà avant la fin de l’Uruguay Round, le gouvernement fédéral avait mis sur pied des comités-conseils sur le commerce international, dont l’Union des producteurs agricoles faisait partie. Cette dépréciation du rôle des États membres en tant que partenaires des décisions étatiques communes est également source d’un déficit fédératif, considérant que certaines de ces ententes internationales touchent à des compétences entièrement provinciales ou, dans le cas de l’agriculture, partagées.

  • 53 Andrew Sancton, « Municipalites, Cities, and Globalization : Implications for Canadian Federalism  (...)

50De plus, en se combinant aux effets de la Charte sur le pluralisme constitutionnel, la mondialisation tend à accorder une double légitimité aux municipalités qui affirment avoir besoin d’une reconnaissance accrue de leur statut. En s’appuyant sur le principe de subsidiarité qui présuppose que les décisions politiques devraient se prendre au niveau le plus bas possible, les villes soutiennent que l’environnement mondial entraîne des pressions économiques et sociales sur le plan local qui ne peuvent être gérées efficacement par Ottawa ou les provinces53.

51En somme, le nombre croissant d’acteurs entraîne une prolifération des questions potentiellement à l’ordre du jour dans le cadre des débats constitutionnels, ce qui a pour effet de faire des relations entre le gouvernement central et les provinces un sujet parmi tant d’autres. Contrairement à l’époque où prédominait le fédéralisme exécutif, les provinces ne peuvent plus espérer avoir un poids aussi significatif qu’auparavant dans la formation de compromis intergouvernementaux. La situation post-1982 est maintenant déterminée par une forme de « corporatisme constitutionnel » qui a pour conséquence de rendre beaucoup plus difficile, voire impossible, l’adaptabilité de la Constitution canadienne, ce qui pose un problème sur le plan du dernier point de l’échelle culturelle Watts-Blindenbacher.

L’approfondissement du déficit fédératif comme effet pervers du choc entre les projets nationaux canadien et québécois

52Dans certains des travaux qui comptent parmi les plus importants de la science politique contemporaine, Michael Keating a proposé un cadre conceptuel pour étudier notamment des pays comme la Belgique, l’Espagne, le Canada et la Grande-Bretagne, où la vie politique est traversée par des conflits complexes et diversifiés entre plusieurs projets de construction d’une communauté nationale distincte et autonome. Ce projet peut être celui de l’État-nation englobant et juridiquement indépendant, comme il peut être celui d’une, ou de plusieurs, nations non souveraines. Dans son ouvrage sur les défis du nationalisme moderne, consacré au Québec, à la Catalogne et à l’Écosse, voici comment il en arrive à cerner le concept de projet national :

  • 54 Michael Keating, Les défis du nationalisme moderne : Québec, Catalogne, Écosse, Montréal/Bruxelles (...)

Dans ce nouveau contexte, l’autonomie n’a plus le même sens. Il ne s’agit désormais ni de créer un État ni de viser à l’autarcie. Il s’agit plutôt de formuler un projet national/régional, de rassembler la population autour de ce projet et d’acquérir la capacité de formuler des politiques adaptées à un monde complexe et interdépendant. Les institutions acquièrent, dès lors, une grande importance. Il est nécessaire à une nation/région de disposer d’institutions autonomes (de self-government) qui lui permettent de créer un lieu de débat et de décisions, d’élaborer des politiques, de conférer légitimité aux décisions et de défendre l’intérêt de la collectivité au niveau de l’État et au plan international54.

  • 55 Michael Keating, Plurinational Democracy : Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era, Oxford, Ox (...)

53Après ce développement, Keating ajoute que des projets nationaux de cette nature essaieront de se traduire par des résultats concrets dans tous les domaines des politiques publiques, tant sur les plans économique, social, culturel et politique. Plus récemment, Keating a introduit les concepts de plurinationalisme et de post-souveraineté, pour caractériser d’abord des contextes où plusieurs identités nationales coexistent (non seulement de façon séparée et parallèle mais aussi en s’entremêlant à des degrés divers aussi bien dans la tête des individus que dans des sous-ensembles territoriaux au sein de l’État) à l’intérieur d’un ordre politique, et ensuite pour signifier la fin des prétentions de l’État indépendant au monopole territorial de l’autorité et de la légitimité55. L’auteur invoque notamment la montée des nationalismes minoritaires ou non souverains, et l’intérêt renouvelé pour le pluralisme culturel et les identités multiples, pour justifier le recours au concept de post-souveraineté. Le cadre conceptuel de Keating nous semble utile pour pousser un peu plus loin notre compréhension du déficit fédératif au Canada.

  • 56 Philip Resnick, The Masks of Proteus : Canadian Reflections on the State, Montréal et Kingston, Mc (...)
  • 57 Robert J. Jackson et Doreen Jackson, Politics in Canada : Culture, Institutions, Behaviour and Pub (...)

54Depuis le dernier tiers du XIXe siècle, l’État a toujours été un acteur de premier plan dans la promotion d’un projet national canadien56. Le rôle notamment économico-social dévolu à l’État sert de marqueur identitaire pour différencier le Canada des États-Unis. Traditionnellement, il était associé à une certaine conception de l’ordre public, permettant à l’État central de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Cette notion de l’État s’est aussi traduite par plusieurs cycles de politiques dites « nationales » de grande envergure, marquées par un fort volontarisme dans l’axe est-ouest. Il faut aussi associer à cette notion de l’État l’objectif, présent au XIXe siècle et renouvelé sous les gouvernements Trudeau et à l’ère de la Charte, de protéger plusieurs types de communautés minoritaires. La modernisation accélérée de la société québécoise, dans la deuxième moitié du XXe siècle, s’est faite sous le leadership d’un État fédéré, relativement autonome et capable d’animer un réseau institutionnel assez complet et diversifié, lequel a également été un acteur de premier plan dans la promotion d’un projet national québécois moderne. Le choc entre ces deux projets nationaux a été, selon la plupart des manuels, la caractéristique déterminante de la politique canadienne dans la deuxième moitié du XXe siècle57. Selon nous, les pressions formidables exercées sur le Canada par le Québec de la Révolution tranquille et par la mouvance souverainiste qui multiplie ses tentatives depuis lors ont à la fois transformé l’État et l’identité nationale au Canada, tout en provoquant des effets pervers sur les deux axes de l’échelle Watts-Blindenbacher, celui des caractéristiques structurelles comme celui de la culture politique.

  • 58 Will Kymlicka, La citoyenneté multiculturelle, Montréal, Boréal, 2001 ; Will Kymlicka, Politics in (...)

55Osons à ce stade-ci une remarque à propos de l’orientation méthodologique de la science politique sur ces questions. Règle générale, la littérature de science politique vante les mérites du fédéralisme (souveraineté partagée, flexibilité institutionnelle, ouverture au dialogue) pour son riche potentiel dans l’aménagement de la diversité. Sauf que le fédéralisme ne saurait être une solution miracle58. Au cours des quarante dernières années, l’exemple canadien montre que l’exacerbation d’un conflit entre deux projets nationaux aussi solides que modernes l’un et l’autre, même dans les limites d’un régime représentatif libéral et démocratique, peut se nourrir à même l’approfondissement du déficit fédératif. Dans cette perspective, les menaces que le projet national québécois fait peser sur le projet national canadien, menaces réelles ou perçues comme telles, deviennent des facteurs objectifs encourageant l’État central à utiliser ses avantages dans la répartition des revenus pour agir plus directement et plus systématiquement que l’État québécois sur les citoyens afin de consolider le projet national canadien sur tout le territoire, même si cela a pour effet d’ignorer le partage constitutionnel des pouvoirs.

  • 59 Joseph Facal, Le déclin du fédéralisme canadien, Montréal, VLB Éditeur, 2001, p. 13.

56Il va sans dire que le processus du Canadian nation-building a une influence directe sur le désir qu’ont les Québécois de continuer à étendre les compétences de leur État. Mais, plus encore, le projet national canadien a eu pour effet de développer dans le discours nationaliste québécois l’idée que le Canada aurait perdu sa nature fédérale pour se transformer en un État unitaire59. Face à cette forme de discours, les options à la disposition du Québec sont pensées de manière manichéenne : ou bien le Québec accepte son sort en se laissant avaler par le projet canadien ou bien il assume pleinement sa spécificité en faisant sécession. En somme, dans la mesure où une fédération est tiraillée par des projets nationaux divergents, l’existence d’un déficit fédératif ne sert qu’à nourrir de manière réciproque et concurrente les arguments des défenseurs des différents projets. Parallèlement à cela, une telle situation a pour effet d’isoler de façon de plus en plus durable les différents acteurs en présence et de rendre impossible la création de relations dialogiques sincères entre les projets nationaux en présence. Bref, cette paralysie systémique tend à instituer une logique selon laquelle la défense d’un projet national passe par une « démonisation » de l’autre.

Les dimensions relatives à la culture politique

  • 60 Will Kymlicka, Politics in the Vernacular. Nationalism, Multiculturalism and Citizenship, p. 23-55
  • 61 Ferran Requejo, « Federalism in Plurinational Societies : Rethinking the Ties between Catalonia, S (...)

57La coopération et la coordination intergouvernementales ainsi que la propension au dialogue dans un régime fédéral sont grandement facilitées lorsque les différents paliers de gouvernement s’entendent sur les principaux enjeux du jour. Il est clair que l’opposition d’une ou plusieurs provinces autour d’une question rendra la coopération fédérale-provinciale extrêmement difficile. Historiquement, ces difficultés ont souvent opposé le Québec et Ottawa et sont grandement attribuables à deux conceptions contradictoires du lien fédéral. D’une part, le Québec conçoit le fédéralisme canadien dans un cadre multinational, alors que le reste du Canada l’analyse plutôt dans une perspective territoriale60. Comme le souligne avec justesse Ferran Requejo, la constitution d’une citoyenneté dans une société plurinationale est déjà a priori une entreprise extrêmement périlleuse, étant donné l’influence prépondérante dans l’histoire du modèle fédéral américain, lequel ne visait pas à accommoder la diversité identitaire61. Comme le Canada est grandement affecté par la présence de ces deux conceptions opposées du fédéralisme, il est difficile de développer un sentiment identitaire commun lorsque les initiatives fédérales sont perçues comme étant en opposition aux valeurs québécoises.

  • 62 Kenneth McRoberts, Un pays à refaire, Montréal, Boréal, 1999.
  • 63 Il n’en reste pas moins qu’il existe des différences entre la position théorique de Trudeau sur le (...)
  • 64 Dimitrios Karmis, « Pluralisme et identité(s) nationale(s) dans le Québec contemporain : clarifica (...)

58Cette dichotomie identitaire qui secoue le Canada s’est instaurée en grande partie sous l’impulsion de la conception trudeauiste de l’unité nationale. Fondée autour d’une conception moniste, l’identité nationale proposée par Trudeau visait essentiellement à faire du Canada le seul repère pour les Canadiens62. En faisant du primat de l’individualité la base de sa théorie de l’identité nationale et en rejetant toute forme de nationalisme québécois, Trudeau s’est opposé à toute idée de droits collectifs. Selon lui, les droits ne devaient être accordés que sur des bases individuelles et de manière égale63. Comme l’a écrit Dimitrios Karmis, le monde se divisait en deux catégories pour Trudeau. D’une part, les « forces réactionnaires » se regroupaient autour de la nation ethnique, du particularisme et de l’État-nation, alors que les « forces progressistes » étaient plutôt définies par le nationalisme civique, l’ouverture à l’autre et l’appartenance à l’État fédéral. Karmis ajoute que « selon Trudeau, “l’histoire de la civilisation”, c’est l’histoire de la subordination du “nationalisme” tribal à des appartenances plus larges64 ».

  • 65 Karine Fortin, « Plus de Québécois voteraient aujourd’hui en faveur de l’Accord de Charlottetown » (...)

59Par conséquent, pour Trudeau, le Canada était une fédération territoriale définie autour d’une égalité de tous les individus, mais également de toutes les provinces. Aujourd’hui, la culture politique canadienne est fortement articulée autour de cette idée et est partagée par une majorité de Canadiens anglais. À titre d’exemple, un sondage publié conjointement par la firme Environics/Focus Canada et l’Association d’études canadiennes à l’occasion du 10e anniversaire des deux référendums sur l’avenir constitutionnel tenus en parallèle démontrait que plus de 60 % des Canadiens voient le Canada dans une perspective similaire à celle de Trudeau, alors qu’environ 20 % le conçoivent plutôt comme une fédération multinationale65. Au Québec, les opinions étaient inverses.

60L’opinion publique se trouve à être un phare de la culture politique en général, dans la mesure où elle reflète l’attitude des gouvernants par rapport à l’orientation de l’identité canadienne. Ainsi, discutant de l’indifférence des Canadiens anglais à l’égard de la question des compétences provinciales, Will Kymlicka et Jean-Pierre Raviot ont décrit une situation extrêmement révélatrice. Selon eux :

  • 66 Will Kymlicka et Jean-Pierre Raviot, « Vie commune : aspects internationaux des fédéralismes », Ét (...)

Pour ne donner qu’un petit exemple très instructif, la Commission royale sur les nouvelles techniques de reproduction a entendu des témoignages d’un océan à l’autre. Partout où elle s’est rendue, à l’extérieur du Québec, les Canadiens appuyaient fortement l’idée d’une réglementation nationale des techniques de reproduction. Il s’agit là pourtant d’un exemple patent de compétence provinciale. Les problèmes fondamentaux des techniques de reproduction – à savoir les soins de santé et le droit familial – sont clairement des domaines de compétence provinciale. Les Canadiens anglophones appuyaient une réglementation nationale, mais ils supposaient également que le gouvernement fédéral pourrait faire appliquer une telle réglementation. La question des compétences n’a été soulevée qu’au Québec66.

61Dans la mesure où une part importante de l’opinion publique canadienne est idéologiquement scindée entre deux idées opposées du fédéralisme, il est difficile de croire à l’émergence d’une culture de dialogue entre le Québec et le reste du Canada. Comme la légitimité des gouvernants repose sur le soutien populaire, il s’ensuit que l’opinion publique peut être à la base d’un grave déficit fédératif, plus particulièrement lorsqu’elle se fait le relais d’une conception de l’identité nationale qui n’est pas partagée par l’ensemble de la population.

  • 67 Allocution prononcée par Paul Martin le 20 septembre 2005. Au sujet de ce conseiller, il ajoute : (...)

62L’élite bureaucratique d’un ordre de gouvernement peut également contribuer à ce type de déficit lorsqu’elle s’immisce dans l’administration de certains programmes qui relèvent de la juridiction d’une autre entité fédérée. Le cas canadien permet de voir que de nombreux programmes sociaux qui relèvent de la compétence des provinces se trouvent à faire l’objet de « normes nationales ». Or, il serait préférable d’analyser ces normes non pas dans un cadre de collaboration, mais plutôt sous l’angle de la subordination des provinces par le gouvernement fédéral. Le secteur de la santé est probablement le cas le plus probant à cet égard, et tout porte à croire que l’éducation sera le prochain secteur visé. À titre d’exemple, le gouvernement fédéral s’est doté d’un conseiller fédéral sur les temps d’attente, dont le but est « d’établir un consensus sur les mesures à prendre pour fournir rapidement des soins de santé67 ». De plus, en vertu de l’Accord de septembre 2004 sur l’amélioration des soins de santé, les progrès réalisés pour la réduction des temps d’attente doivent être suivis par un organisme fédéral, à savoir l’Institut canadien d’information sur la santé. Cet accord prévoyait également que le Conseil de la santé prépare un rapport annuel public traitant de l’état de santé des Canadiens et des Canadiennes ainsi que des résultats pour la santé. Le financement fédéral de ces programmes est bien souvent tributaire de l’atteinte des objectifs nationaux par les provinces ce qui, dans une situation de déséquilibre fiscal, favorise le développement d’une culture de dépendance des provinces à l’égard d’Ottawa. Cette subordination d’un ordre de gouvernement contrevient donc à la première caractéristique structurelle de l’échelle Watts-Blindenbacher.

63Cette manière de procéder de la part des élites bureaucratiques entraîne également un déficit fédératif à trois dimensions de l’échelle culturelle Watts-Blindenbacher. Premièrement, ces normes nationales ont pour effet de concentrer la prise de décision. Deuxièmement, l’imposition de ces normes ne favorise pas nécessairement le développement d’une culture du dialogue, dans la mesure où un ordre de gouvernement dicte une marche à suivre aux autres entités fédérées. Finalement, en acceptant de se subordonner aux objectifs fixés par la bureaucratie fédérale, les provinces ne peuvent plus exercer véritablement de contrepoids efficace, compte tenu qu’elles abdiquent leurs responsabilités.

64Inspirés par les travaux du Forum des fédérations, par la démarche consensuelle d’auteurs anglophones et francophones canadiens sur l’existence d’un déséquilibre fédératif au Canada et par la réflexion de politiciens québécois sur l’érosion du principe fédéral, nous avons proposé, dans ce chapitre, un outil conceptuel novateur permettant de mesurer l’état de santé du système politique canadien. Cet instrument, que nous avons construit et bonifié à partir du cadre théorique de Watts et Blindenbacher, est constitué des caractéristiques structurelles et des éléments de culture politique que devraient posséder les régimes fédéraux « optimaux ». Il a pour but de déterminer, une fois appliqué à des fédérations qui ont toutes des déficiences à géométrie variable, les fondements et l’ampleur de leur déficit fédératif et de cibler les changements susceptibles d’améliorer, ultimement, le fonctionnement de leurs institutions politiques.

65Sans entrer dans la dynamique d’une recherche comparative approfondie, nous avons néanmoins ciblé puis examiné, dans le cas du Canada, les facteurs externes mais surtout internes contribuant à accroître ou à réduire son degré de déficit fédératif. C’est donc en étudiant certains aspects propres à la globalisation, aux Lois constitutionnelles de 1867 et de 1982, à certaines dimensions institutionnelles canadiennes, à l’architecture du réseau fédéral, aux projets nationaux canadien et québécois et à certains aspects relatifs à la culture politique que nous avons été en mesure, sur la base d’une synthèse qualitative des travaux pertinents dans la littérature, de relever la présence d’un déficit fédératif de moyenne-forte intensité au Canada. Cette conclusion doit toutefois être nuancée pour deux raisons. D’une part, comme nous l’avions déjà mentionné, le cadre conceptuel que nous avons suggéré doit absolument, si l’on souhaite qu’il devienne un outil fiable et efficace, faire l’objet d’un travail d’opérationnalisation plus approfondi. Par ailleurs, ne disposant ni des moyens ni de l’espace pour intégrer l’ensemble des résultats comparatifs des recherches menées par le Forum des fédérations, nous reconnaissons que notre jugement critique pourrait être modulé à la baisse si le Canada, malgré ses lacunes, obtenait en bout de ligne, comme cela est vraisemblable, un score comparatif enviable sur un bon nombre d’indicateurs.

66Si l’on observe maintenant plus attentivement les axes concernant les caractéristiques structurelles et la culture politique de l’échelle Watts-Blindenbacher, il est intéressant de remarquer que toutes les dimensions ont été affectées, bien qu’à des degrés divers, de manière à creuser encore davantage le déficit. Certaines caractéristiques ont toutefois été plus touchées que d’autres. Sur l’axe structurel, ce sont sans équivoque les deux premiers principes qui ont subi le plus d’entorses. La conséquence en est qu’il est aujourd’hui de plus en plus difficile pour les provinces de se faire respecter en tant qu’entités souveraines, au même titre que le gouvernement fédéral, et de faire reconnaître le partage constitutionnel des compétences. En ce qui a trait à l’axe de la culture politique, c’est plutôt la troisième dimension, soit celle faisant état de la propension au dialogue et de la présence de relations de loyauté et de confiance réciproque qui a été particulièrement malmenée depuis le référendum de mai 1980 et encore davantage depuis celui de 1995. C’est sans doute sur cette dimension que le nouveau gouvernement fédéral dirigé par Stephen Harper devrait travailler, s’il veut vraiment concrétiser l’approche du fédéralisme d’ouverture.

Notes

1 Raoul Blindenbacher et Cheryl Saunders, « A Global Dialogue on Federalism : Conceptual Framework », dans John Kincaid et Alan G. Tarr, Constitutional Structures, Origins and Change in Federal Countries, Montréal et Kingston, McGill-Quenn’s University Press, 2005, p. 3.

2 John Kincaid, « Introduction », dans Ann Griffith et Karl Nerenberg (dir.), Handbook of Federal Countries 2002 of the Forum of Federations, Montréal et Kingston, McGill-Queen's University Press, 2002, p. 3-13.

3 Ronald L. Watts, Comparaison des régimes fédéraux, 2e éd., Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2002.

4 Raoul Blindenbacher et Ronald L. Watts, « Federalism in a Changing World – A Conceptual Framework for the Conference », dans Raoul Blindenbacher et Arnold Koller (dir.), Federalism in a Changing World : Learning from Each Other, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2002, p. 10-11.

5 Ibid., p. 11.

6 Will Kymlicka et Jean-Pierre Raviot, « Vie commune : aspects internationaux des fédéralismes », Études Internationales, XXVIII (4), 1997, p. 816-821 ; Guy Laforest, « Se placer dans les souliers des autres partenaires dans l’union canadienne », dans Guy Laforest et Roger Gibbins (dir.), Sortir de l’impasse : les voies de la réconciliation, Montréal, Institut de recherches en politiques publiques, 1998, p. 84 ; John Kincaid, « Introduction », dans Ann Griffith et Karl Nerenberg (dir.), Handbook of Federal Countries 2002 of the Forum of Federations, p. 9.

7 Donald Smiley, The Federal Condition in Canada, Toronto, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1987, p. 36-37 ; Richard Simeon et Ian Robinson, « The Dynamics of Canadian Federalism », dans James Bickerton et Alain-G. Gagnon (dir.), Canadian Politics, 4e éd., Peterborough, Broadview Press,2004, p. 106-107.

8 Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner, Débats sur la fondation du Canada, Québec, Presses de l’Université Laval, 2004, p. 523 ; Paul Romney, Getting it Wrong : How Canadians Forgot Their Past and Imperiled Confederation, Toronto, University of Toronto Press, 1999, p. 272-274 ; Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1995, p. 54-55.

9 André Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse de thérapie, Montréal, Fides, 1994, p. 129-130.

10 Réjean Pelletier, « Constitution et fédéralisme », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay, Le parlementarisme canadien, 3e éd. revue et augmentée, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2005, p. 48-49.

11 Joseph Facal, La mondialisation, le déficit fédératif et le cas du Québec, 2000, p. 3. Page consultée le 17 octobre 2005, en ligne <www.saic.gouv.qc.ca/centre_de_presse/discours/saic/dis20000803.htm>.

12 Jean Charest, « Pour redécouvrir l’esprit fédéral », La Presse, 9 novembre 2004, p. A19.

13 Harvey Lazar, Hamish Telford et Ronald L. Watts, « Divergent Trajectories : The Impact of Global and Regional Integration on Federal Systems », dans Harvey Lazar, Hamish Telford et Ronald L. Watts (dir.), The Impact of Global and Regional Integration on Federal Systems. A Comparative Analysis, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2003, p. 5.

14 Roger Gibbins, « Federalism in a Digital World », Revue canadienne de science politique, vol. 33, no 4, 2000, p. 670 et 682.

15 Pour Roger Gibbins, l’Entente-cadre sur l’union sociale (SUFA) a l’effet négatif suivant : « [...] SUFA can be seen as a corrosive influence on Canadian federalism, one that diminishes the importance of jurisdictional boundaries and domains. SUFA provides a way to handle better inter-dependencies of contemporary federal governance, but in so doing it also diminishes the traditional importance of the constitutional division of powers », Revue canadienne de science politique, p. 684.

16 Earl Fry, « Quebec confronts Globalization : A model for the Future ? », Quebec Studies, vol. 30, no 1, 2001, p. 58.

17 Réjean Pelletier, « Constitution et fédéralisme », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay, Le parlementarisme canadien, p. 37-79.

18 Pierre Pettigrew, La mise en œuvre de l’Énoncé de politique internationale du Canada, Allocution présentée devant l’Institut canadien des affaires internationales, 2005. Page consultée le 21 novembre 2005, en ligne ; Robert Dutrisac, « “Le Canada doit parler d’une seule voix”. Pettigrew relègue aux oubliettes la doctrine Gérin-Lajoie », Le Devoir, 2 septembre 2005, <woi.international.gc.ca/minpub/Publication.asp?publication_id=383348&language=F>.

19 Hodge v. The Queen, (1883-1884). App.Cas. 117, p. 132.

20 Benoît Pelletier, L’état de notre fédération : la perspective du Québec, Conférence présentée à la Canada West Foundation. Page consultée le 20 octobre 2005, <www.saic.gouv.qc.ca/centre_de_presse/discours/2004/saic_dis20040324.htm>, 2004.

21 François LeDuc, Guide de la pratique des relations internationales du Québec, Québec, Ministère des Relations internationales, 2000, p. 83-84.

22 Ivan Bernier, « L’impact de l’internationalisation sur le fonctionnement de l’État : le partage constitutionnel des compétences », dans Douglas M. Brown et Murray G. Smith, Canadian Federalism : Meeting Global Economic Challenges ?, Kinsgton, Institute of Intergovernmental Relations, 1991, p. 66.

23 Daniel R. Kelemen, « Globalization, Federalism, and Regulation », dans David Vogel et Robert A. Kagan (dir.), Dynamics of Regulatory Change. How Globalization Affects National Regulatory Policies, Los Angeles, University of California Press, 2004, p. 273.

24 Ivan Bernier, « L’impact de l’internationalisation sur le fonctionnement de l’État : le partage constitutionnel des compétences », dans Douglas M. Brown et Murray G. Smith, Canadian Federalism : Meeting Global Economic Challenges ?, p. 69.

25 Ann Griffiths et Karl Nerenberg (dir.), Handbook of Federal Countries 2002 of the Forum of Federations, p. 143.

26 François LeDuc, Guide de la pratique des relations internationales du Québec, p. 75.

27 David Cameron et Richard Simeon, « Intergovernmental Relations in Canada : The Emergence of Collaborative Federalism », Publius : The Journal of Federalism, vol. 32, no 21, 2002, p. 64.

28 Harvey Lazar, Hamish Telford et Ronald L. Watts, « Divergent Trajectories : The Impact of Global and Regional Integration on Federal Systems », dans Harvey Lazar, Hamish Telford et Ronald L. Watts (dir.), The Impact of Global and Regional Integration on Fedral Systems. A Comparative Analysis, p. 20 ; André Lecours, When Regions Go Abroad : Globalization, Nationalism and Federalism, 2002, p. 4. Page consultée le 1er novembre 2005, <www.iigr.ca/conferences/archive/pdfsi/lecours.pdf>.

29 Robert Vipond, Liberty & Community : Canadian Federalism and the Failure of the Constitution, Albany, State University of New York Press, 1991, p. 85 ; Stéphane Kelly et Guy Laforest, « Aux sources d’une tradition politique », dans Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner, Débats sur la fondation du Canada, Québec, Presses de l’Université Laval, p. 527-546.

30 Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner, Débats sur la fondation du Canada, p. 4-5.

31 Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism, p. 57 ; Guy Laforest, The Historical and Legal Origins of Asymmetrical Federalism in Canada’s Founding Debates : a Brief Interpretive Note, Queen’s Institute of Intergovernmental Relations’Web Series on Asymmetrical Federalism, 2005, p. 2-3 (page consultée le 19 octobre 2005, <www.iigr.ca/pdf/publications/372_The_Historicial_and_Lega.pdf>).

32 Paul Romney, Getting it Wrong : How Canadians Forgot Their Past and Imperiled Confederation, p. 274-275.

33 José Woehrling, « La Charte canadienne des droits et libertés et ses répercussions sur la vie politique », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay Le parlementarisme canadien, p. 113-114.

34 André Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse de thérapie, p. 64 ; voir aussi Will Kymlicka, Finding our Way : Rethinking Ethnocultural Relations in Canada, Toronto, Oxford University Press, 1998, p. 166.

35 Marc Chevrier, Le fédéralisme canadien et l’autonomie du Québec perspective historique, Québec, Ministère des Relations internationales, 1996, p. 8-9.

36 Alan C. Cairns, Reconfigurations : Canadian Citizenship and Constitutional Change, ouvrage préparé par Douglas E. Williams, Toronto, McClelland et Stewart, 1995, p. 197 ; Peter Russell, « The Political Purposes of the Canadian Charter of Rights and Freedoms », Revue du barreau canadien, vol. 61,1983, p. 49-50.

37 En règle générale, cela se fait par l’entremise de leurs assemblées législatives ou par celle de majorités référendaires.

38 Stéphane Kelly et Guy Laforest, « Aux sources d’une tradition politique », dans Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner, Débats sur la fondation du Canada, p. XVII.

39 José Woehrling, « La Charte canadienne des droits et libertés et ses répercussions sur la vie politique », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay Le parlementarisme canadien, p. 115.

40 Jeremy Webber, Reimagining Canada, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1993, p. 210 ; Will Kymlicka, Finding our Way : Rethinking Ethnocultural Relations in Canada, p. 158-164.

41 Guy Laforest et Éric Montigny, « Le fédéralisme exécutif : problèmes et actualités », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay, Le parlementarisme canadien, p. 355-356.

42 Martin Papillon et Richard Simeon, « The Weakest Link ? First Ministers’Conferences in Canadian Intergovernmental Relations », dans J. Peter Meekison, Hamish Telford et Harvey Lazar (dir.), Canada : The State of the Federation 2002, Reconsidering the Institutions of Canadian Federalism, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2004, p. 114, 125-126 et 130.

43 Guy Laforest et Éric Montigny, « Le fédéralisme exécutif : problèmes et actualités », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay, Le parlementarisme canadien, p. 351-352.

44 Martin Papillon et Richard Simeon, « The Weakest Link ? First Ministers’ Conferences in Canadian Intergovernmental Relations », p. 132-134.

45 Keith Archer, Roger Gibbins, Rainer Knopff et Leslie A. Pal, Parameters of Power, Canada’s Political Institutions, Toronto, ITP Nelson, 1999, p. 133-171.

46 Guy Laforest, The Historical and Legal Origins of Asymmetrical Federalism in Canada’s Founding Debates : a Brief Interpretive Note, p. 353. Page consultée le 19 octobre 2005, <http://www.iigr.ca/pdf/publications/372_The_Historical_and_Lega.pdf>, 2005.

47 Alan C. Cairns, Reconfigurations : Canadian Citizenship and Constitutional Change, 1995.

48 Ibidem, p. 146.

49 Alan C. Cairns, Reconfigurations : Canadian Citizenship and Constitutional Change, 1995 ; Richard Simeon, Political Science and Federalism. Seven Decades of Scholarly Engagement, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2002, p. 24.

50 Alan C. Cairns, Citizens Plus : Aboriginal Peoples and the Canadian State, Vancouver/Toronto, UBC Press, 2000, p. 6 (traduction des auteurs).

51 Keith Archer, Roger Gibbins, Rainer Knopff et Leslie A. Pal, Parameters of Power, Canadds Political Institutions, p. 163.

52 Éric Montpetit, « Les réseaux néocorporatistes québécois à l’épreuve du fédéralisme canadien et de l’internationalisation », dans Alain-G. Gagnon (dir.), Québec : État et société, tome 2, Montréal, Québec Amérique, 2003, p. 201-202.

53 Andrew Sancton, « Municipalites, Cities, and Globalization : Implications for Canadian Federalism », dans Herman Bakvis et Grace Skogstad (dir.), Canadian Federalism : Performance, Effectiveness and Legitimacy, Don Mills, Oxford University Press, 2002, p. 261-277.

54 Michael Keating, Les défis du nationalisme moderne : Québec, Catalogne, Écosse, Montréal/Bruxelles, Presses de l’Université de Montréal/Presses universitaires européennes, 1997, p. 71.

55 Michael Keating, Plurinational Democracy : Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 29-30.

56 Philip Resnick, The Masks of Proteus : Canadian Reflections on the State, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1990, p. 210-211.

57 Robert J. Jackson et Doreen Jackson, Politics in Canada : Culture, Institutions, Behaviour and Public Policy, Toronto, Prentice Hall, 2001, p. 5-6.

58 Will Kymlicka, La citoyenneté multiculturelle, Montréal, Boréal, 2001 ; Will Kymlicka, Politics in the Vernacular. Nationalism, Multiculturalism and Citizenship, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 118.

59 Joseph Facal, Le déclin du fédéralisme canadien, Montréal, VLB Éditeur, 2001, p. 13.

60 Will Kymlicka, Politics in the Vernacular. Nationalism, Multiculturalism and Citizenship, p. 23-55.

61 Ferran Requejo, « Federalism in Plurinational Societies : Rethinking the Ties between Catalonia, Spain, and the European Union », dans Dimitrios Karmis et Wayne Norman (dir.), Theories of Federalism : A Reader, New York, Palgrave Macmillan, 2005, p. 311-320.

62 Kenneth McRoberts, Un pays à refaire, Montréal, Boréal, 1999.

63 Il n’en reste pas moins qu’il existe des différences entre la position théorique de Trudeau sur les droits individuels et le contenu de la Charte canadienne des droits et de la Constitution de 1982 au sujet des droits collectifs. À cet égard, soulignons le paradoxe entre ces deux types de droits, notamment en ce qui a trait aux articles 25 et 35 de la Constitution de 1982 qui reconnaissent le droit à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones, tandis que l’article 15 stipule que la loi doit s’appliquer également à toutes et à tous, indépendamment de l’origine nationale, ethnique, religieuse ou de genre. Cependant, comme ces droits collectifs ne s’appliquent nullement au Québec, ils ne contribuent pas à faire du Canada un État multinational. Laforest rappelle que « dans la conception de monsieur Trudeau, il n’y a pas de nation ou de peuple québécois. Il y a la nation canadienne, une et indivisible, et les Québécois sont des citoyens canadiens qui se trouvent à vivre, d’une façon plus ou moins accidentelle, sur le territoire du Québec. Ces individus pourraient vivre dans une autre province et bénéficier des mêmes avantages de la citoyenneté canadienne. La société juste de Pierre Elliott Trudeau, c’est celle qui garantit à tous les citoyens, sur une base individuelle, l’égalité dans les droits et dans les privilèges de la citoyenneté. Il n’y a pas de dimension nationale, collective, dans l’identité des Québécois. Tel était en résumé l’esprit de 1982. » Voir Guy Laforest, Trudeau et la fin d’un rêve canadien, Sillery, Septentrion, 1992, p. 254.

64 Dimitrios Karmis, « Pluralisme et identité(s) nationale(s) dans le Québec contemporain : clarifications conceptuelles, typologie et analyse du discours », dans Alain-G. Gagnon (dir.), Québec : État et société, p. 104.

65 Karine Fortin, « Plus de Québécois voteraient aujourd’hui en faveur de l’Accord de Charlottetown », Le Devoir, Montréal, le lundi 21 octobre 2002, p. A4.

66 Will Kymlicka et Jean-Pierre Raviot, « Vie commune : aspects internationaux des fédéralismes », Études internationales, p. 842.

67 Allocution prononcée par Paul Martin le 20 septembre 2005. Au sujet de ce conseiller, il ajoute : « Et c’est aussi pourquoi, à la lumière de ses conseils et de son savoir, nous continuerons à travailler fort avec les provinces pour veiller à ce qu’elles respectent leurs engagements concernant la mise en place de points de repère en matière de temps d’attente pour des procédures médicales cruciales » et que le respect, par les provinces, de normes nationales est « un principe nécessaire et établi de longue date dans le fonctionnement du fédéralisme canadien », (page consultée le 2 octobre 2005, <www.pm.gc.ca/fra/news.asp?category=2&id=586>).

Auteurs

Candidat au doctorat en science politique à l’Université Laval, ses recherches portent principalement sur le fédéralisme et la pensée politique. Il a publié Le caractère moniste des identités nationales dans les fédérations multinationales : analyse du cas canadien en 2005 aux Presses de l’Institut du fédéralisme de Fribourg (Suisse). Sa thèse de doctorat porte sur les fondements philosophiques du fédéralisme américain et leurs implications sur la gestion de la diversité multinationale dans les fédérations canadienne et espagnole.

Professeur au département de science politique de l’Université Laval, Guy Laforest a été directeur de ce département de 1997 à 2000, et codirecteur de la Revue canadienne de science politique de 1993 à 1996. Il a été professeur invité à l’Université Pompeu Fabra de Barcelone et au Colorado College aux États-Unis. Il a récemment publié Pour la liberté d’une société distincte (Presses de l’Université Laval, 2004), il a enrichi et supervisé la version française de Débats sur la fondation du Canada (Presses de l’Université Laval, 2004), et codirigé avec Roger Gibbins Sortir de l’impasse. Les voies de la réconciliation (IRPP, 1998). Il est aussi l’auteur de Trudeau, la fin d’un rêve canadien (Septentrion, 1992).

Diplômée à la maîtrise en science politique à l’Université Laval, elle s’est intéressée, dans le cadre de son mémoire, au concept d’Europe des régions et à la gouvernance à paliers multiples. Elle étudie à présent les problématiques reliées au fédéralisme multinational, à la sociologie de l’État plurinational et au comparativisme institutionnel fédéral.

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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