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Le fédéralisme canadien contemporain

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Alain-G. Gagnon

Deuxième partie. Le fédéralisme canadien

3. La dynamique Québec-Canada ou le refus de l'idéal fédéral

François Rocher

Texte intégral

  • 1 Richard Simeon, « Criteria for Choice in Federal Systems », Queen’s Law Journal, vol. 8,1983, p. 1 (...)
  • 2 David J. Elkins, Beyond Sovereignty : Territory and Political Economy in the Twenty-First Century,(...)

1Le fédéralisme canadien a été analysé sous presque tous les angles. Toutefois, la production savante se caractérise par trois phénomènes particuliers. D’abord, tout observateur le moindrement attentif notera que l’interprétation de l’évolution du fédéralisme canadien diffère grandement selon l’origine du chercheur. Les intellectuels québécois francophones ont, dans une très large mesure, cherché à démontrer que l’esprit qui a marqué l’adoption de la forme fédérative de l’État a été détourné. Sont mis au banc des accusés les différents gouvernements fédéraux qui ont utilisé le pouvoir fédéral de dépenser pour intervenir dans les champs de compétence provinciale, la centralisation des pouvoirs et des fonctions et, plus récemment, le rapatriement de la Constitution en 1982 et l’enchâssement de la Charte canadienne des droits et libertés. Les initiatives fédérales sont invariablement jugées à l’aune du respect de la division initiale des pouvoirs. Par contre, les chercheurs du Canada anglais se sont posé des questions plus pragmatiques. Le regard qu’ils ont porté sur les institutions politiques a été influencé par trois grandes questions : les liens entre fédéralisme et démocratie – par l’accroissement des occasions de participation pour les citoyens, par la multiplication des points d’entrée politique, par la mise en place de contrepoids au pouvoir pouvant être exercés par chaque gouvernement, diminuant ainsi les possibilités de comportements tyranniques ; la capacité des gouvernements de développer des politiques publiques qui répondent aux besoins des citoyens et les possibilités d’émulation qu’offre la présence de plusieurs États au sein de la fédération ; enfin, la gestion de la diversité constitutive du Canada et la diminution des tensions par le fait que les minorités territorialement concentrées peuvent disposer d’institutions politiques pouvant protéger et promouvoir leurs traits distinctifs – le Québec dans un premier temps et, plus récemment, la question des relations avec les Premières Nations1. Finalement, le troisième phénomène nous semble être l’absence de réflexion portant sur les principes fédéraux. Les analyses sont le plus souvent descriptives. Le fédéralisme est d’abord et avant tout appréhendé comme un mode d’organisation et de partage des compétences. Les principes fédéraux et les dimensions normatives qui s’y rattachent sont fort peu discutés et commentés comparativement aux études portant sur ses multiples dimensions politico-institutionnelles. Quelques auteurs font cependant exception2.

  • 3 Maurice Lamontagne, Le fédéralisme canadien : évolution et problèmes, Québec, Presses universitair (...)
  • 4 Tout au long de ce texte, nous allons privilégier l’utilisation du terme « État général » ou « gou (...)

2Si l’analyse de l’évolution du fédéralisme canadien a depuis longtemps fait l’objet de nombreux travaux3, les modes de représentation du fédéralisme, ses dimensions idéelles, n’ont pas vraiment retenu l’attention. Sans vouloir suggérer que l’idée du fédéralisme doive en déterminer la pratique, il n’en demeure pas moins que ses représentations comptent pour beaucoup dans l’évaluation que l’on a pu en faire. Par exemple, les analyses qui font état du caractère (dé)centralisé du fédéralisme reposent sur des conceptions particulières, le plus souvent implicites, du mode d’organisation politique optimal propre au Canada. De la même manière, l’accent mis sur la prise en compte des résultats, son « efficience » (ce que le fédéralisme produit comme politiques publiques en matière de santé, de protection de l’environnement, de régime de protection des droits, de formation de la main d’œuvre et d’éducation, de lutte contre la criminalité, pour ne donner que ces quelques exemples), présuppose une certaine conceptualisation, encore une fois le plus souvent implicite, non seulement du fédéralisme, mais aussi de la communauté qu’elle recoupe. Cette dernière n'est clairement identifiée que très rarement puisqu’elle est tenue pour acquise : l’État général agit au nom de « la » nation canadienne présentée comme un tout indifférencié4 ; l’État québécois fait de même pour « la » nation québécoise.

  • 5 William H. Riker, Federalism. Origin, Operation, Significance, Boston, Little, Brown, 1964, p. XII (...)
  • 6 Henri Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyden, A.W. Sijthoff-Leyde, 1969, p. 29.
  • 7 William S. Livingston, « A Note on the Nature of Federalism », dans J. Peter Meekison (dir.), Cana (...)

3C’est souvent sur cette base que repose l’évaluation du fédéralisme : produit-il de « bons » ou de « mauvais » fruits, de bonnes ou de mauvaises politiques publiques ? Il y a maintenant plus de quatre décennies, William Riker faisait remarquer que si cette approche était importante du point de vue du citoyen, elle n’était pas satisfaisante du point de vue du chercheur. Il proposait plutôt de répondre à des questions « existentielles » telles que les conditions d’adoption et de maintien de la forme fédérale5. Toutefois, pour Riker, il s’agissait toujours de tirer des leçons générales, de théoriser ce qui pouvait être observé dans les pratiques fédérales à une certaine époque. Pour les uns, la pratique du fédéralisme doit donc être le point de départ et d’arrivée de la recherche, son objet d’analyse. Pour d’autres, au contraire, le fédéralisme constitue aussi une philosophie générale de la société, une forme institutionnelle qui donne corps à une certaine conception des rapports sociaux, non seulement entre les citoyens, mais aussi entre les communautés constitutives (celles qui ont pu historiquement s’imposer à tout le moins) que l’on retrouve au sein de l’espace politique6, William S. Livingston, un des théoriciens les plus respectés du fédéralisme, rappelait pourtant le danger de vouloir dégager ce qui devrait en constituer les cinq, huit ou dix « caractéristiques institutionnelles fondamentales ». Celles-ci permettraient, par le fait même, de déclarer non fédéraux les États qui ne s’y conformeraient pas. Pareil ensemble de critères ignore que les institutions ne renvoient pas aux mêmes réalités dans des contextes sociaux et culturels différents7. Une approche plus sensible aux dimensions sociétales et culturelles du fédéralisme permet d’éviter cet écueil réductionniste.

4Le présent chapitre se divise en deux grandes sections. Les questions qui sont au cœur de la première partie sont de nature théorique. Quels sont les points communs aux différentes définitions institutionnelles du fédéralisme ? Mais si les aspects institutionnels sont centraux pour distinguer les États fédéraux des autres formes étatiques (unitaires ou confédérales), ils cherchent aussi à donner vie à des principes qui sont d’abord et avant tout normatifs, qui renvoient à des concepts plus généraux portant sur la meilleure forme d’organisation politique. Il s’agira donc de dégager ces principes qui sont propres au fédéralisme. La deuxième partie se penchera plus spécifiquement sur le cas canadien. L’objectif sera moins de tracer les grandes lignes de l’évolution des pratiques fédérales depuis 1867 que de faire ressortir les différentes conceptions (ou leur absence) du fédéralisme qui ont marqué des moments clés de l’histoire politique canadienne. Cette approche permettra de mettre en évidence de quelle manière les principes fédéraux ont été (in)compris. Encore une fois, il ne s’agit pas de déterminer si le Canada s’est « conformé » ou non aux principes fédéraux, et d’en tirer des jugements de valeur sur l’absence ou la présence d’un fédéralisme bien compris et bien appliqué, mais d’examiner comment le fédéralisme a généralement été appréhendé par les élites politiques et intellectuelles.

fédération, fédéralisme, société fédérale : du principe d’organisation au modèle normatif

  • 8 M. J. Vile, « Federal Theory and the “New Federalism” », dans D. Jaensch (dir.), The Politics of ‘ (...)

5Le fédéralisme est d’abord et surtout compris comme un mode ou un principe d'organisation institutionnelle8. Mais cette notion renvoie aussi à un principe, une idée, une pensée sur lesquels l’organisation s’érige. Notre analyse va combiner ces deux dimensions.

Sur la fédération comme principe d’organisation

  • 9 Kenneth C. Wheare, Federal Government, 4e édition, Londres, Oxford University Press, 1963, p. 10 ( (...)
  • 10 Daniel Elazar J., Federalism and the Way to Peace, Kingston, Institute of Intergovernmental Relati (...)
  • 11 Frank Delmartino et Kris Deschouwer, « Les fondements du fédéralisme », dans André Alen et al. (di (...)
  • 12 Bruno Théret, « Du principe fédéral à une typologie des fédérations : quelques propositions », dan (...)
  • 13 Carl Friedrich, Limited Government : A Comparison, Englewood Cliffs (NJ),Prentice-Hall, 1974, p. 5 (...)

6Kenneth C. Wheare proposait une formule définissant le principe fédéral comme « la méthode de division des pouvoirs en fonction de laquelle les gouvernements général et régionaux sont, chacun dans leur sphère de pouvoir, coordonnés et indépendants9 ». Daniel J. Elazar en offre une définition simple et maintenant quasi universelle : « les principes fédéraux s’intéressent à la combinaison de l’autonomie et de l’interdépendance10 ». Au sens large, la fédération renvoie à une forme particulière de relations pouvant lier aussi bien des individus, des groupes ou des entités politiques dans une union limitée mais permanente visant la réalisation d’objectifs communs, tout en maintenant l’intégrité des parties respectives. Un système politique fédéral est constitué d’une multiplicité de gouvernements. On y trouve, conséquemment, une division des pouvoirs de façon à protéger l’existence, l’intégrité et l’autorité des gouvernements respectifs. Peu importe la définition retenue, la notion d’équilibre entre les éléments constitutifs de l’ensemble, ou des ordres de gouvernement, est au cœur de l’idée fédérale. Selon Frank Delmartino et Kris Deschouwer, « la fédération est une modalité de structuration politico-institutionnelle qui offre aux éléments constitutifs des garanties explicites d’autogestion de leurs propres affaires et de cogestion de celles de l’État et qui rend cet équilibre entre centre et périphérie inhérent à la conduite de la chose publique »11. La notion de relations entre les entités collectives, entre l’État fédéral et les entités fédérées, et entre les entités fédérées elles-mêmes, est donc centrale à la compréhension du fédéralisme12. Pour reprendre Carl Friedrich, « nous pouvons correctement parler de fédéralisme seulement si un ensemble d’entités politiques coexistent et interagissent de manière autonome, unies dans un ordre politique commun disposant de sa propre autonomie13 ».

  • 14 Henri Brugmans, Panorama de la pensée fédéraliste, Paris, La Colombe, 1956, p. 136.

7La reconnaissance et la préservation des diverses collectivités constitutives dans le cadre de la fédération doivent se traduire par des aménagements institutionnels spécifiques qui visent la réalisation de cet objectif initial. C’est la raison pour laquelle les travaux théoriques sur le fédéralisme font souvent référence au fait que celui-ci cherche à concilier l’unité et la diversité au sein d’un espace politique ou d’une société donnés. Ces deux idéaux, en apparence contradictoires, peuvent être réconciliés si le système politique, et les institutions qui lui donnent corps favorisent le maintien et la renégociation d’un équilibre jugé acceptable par les acteurs politiques entre les impératifs d’unité et de diversité. Peu importe la façon dont ces idéaux se matérialiseront, l’idée de départ est que les communautés différentes reconnaissent à la fois leur diversité et le besoin de solidarité, d’où la tension créatrice entre les dynamiques d’autonomie et de coopération : « autonomie réelle, avec la plus grande part de démocratie qui soit réalisable. Coopération sous l’égide d’organes fédéraux, responsables des tâches communes14. »

  • 15 K. C. Wheare, 1963, p. 53-90.
  • 16 Raoul Blindenbacher et Ronald L. Watts, « Federalism in a Changing World – A Conceptual Framework (...)

8Dans un ouvrage devenu maintenant un classique, K. C. Wheare identifiait certaines institutions essentielles au bon fonctionnement d’un gouvernement fédéral : 1) une constitution écrite ; 2) la reconnaissance du principe de la suprématie de la Constitution ; 3) la présence d’une formule d’amendement garantissant qu’aucun ordre de gouvernement ne pourra modifier unilatéralement le statut et les pouvoirs aussi bien du gouvernement général que des entités fédérées ; 4) la présence d’une institution impartiale (une cour de justice) qui tranche les litiges portant sur la division des pouvoirs ; 5) la représentation des intérêts des entités constitutives au sein des institutions fédérales (cette fonction pouvant être exercée aussi bien au sein d’une seconde chambre, un Sénat où la représentation est préférablement égale, qu’à travers le système de partis)15. Plus récemment, reprenant à leur compte les caractéristiques identifiées par Wheare, Raoul Blindenbacher et Ronald L. Watts ont souligné l’importance de la distribution équitable des sources de revenus permettant aux gouvernements d’exercer leur autorité dans les secteurs qui leur sont reconnus constitutionnellement. Ils ont aussi mentionné la nécessité de la mise en place de processus et d’institutions facilitant la collaboration interprovinciale dans les secteurs où les responsabilités sont partagées ou se chevauchent16. Les systèmes politiques qui combinent des caractéristiques propres aux États unitaires et fédéraux (par exemple la subordination des États fédérés à l’État général, l’absence de représentation des intérêts des premiers dans les institutions fédérales) sont considérés comme des quasi-fédérations.

  • 17 W. H. Riker, 1964, p. 11.
  • 18 Max Frenkel, Federal Theory, Canberra, Centre for Research on Federal Financial Relations, 1986, p (...)

9Du seul point de vue institutionnel, une fédération se distingue donc d’un État unitaire par un certain nombre de traits distinctifs. La création d’une autorité générale ayant des pouvoirs réels dans des domaines précis s’accompagne de son corollaire, à savoir la présence d’entités politiques constitutives (provinces ou États). C’est grâce à la division constitutionnelle des pouvoirs que les deux ordres de gouvernement se côtoient de manière autonome et distincte. Ils sont chacun en mesure d’exercer leur autorité sur leur territoire et leurs citoyens de manière indépendante et autonome dans des domaines généralement distincts, bien qu’il puisse aussi y avoir des responsabilités partagées17. Qui plus est, un système de prise de décision peut être considéré comme fédéraliste s’il s’agit d’une entité constituée de groupes territorialement définis, chacun d’entre eux jouissant d’un degré relativement élevé d’autonomie, et qui participent conjointement, de manière ordonnée et permanente, à la formation de la volonté collective exprimée par l’entité générale18. Il y a donc nécessité d’un certain niveau de participation des entités fédérées au processus de prise de décision au sein du gouvernement général. Par ailleurs, l’organisation de l’État est fédérale si la division des pouvoirs s’accompagne d’un certain niveau d’autonomie à la fois du gouvernement général et des entités fédérées dans leurs propres champs de compétence. Dit autrement, la division des pouvoirs perdrait son sens si les activités des deux ordres de gouvernement se chevauchaient totalement. Les citoyens sont donc gouvernés par plusieurs ordres de gouvernement, chacun étant souverain dans les domaines qui lui ont été dévolus par la Constitution.

  • 19 H. Brugmans, 1969, p. 36.
  • 20 Ibid., p. 51.

10Le fonctionnement d’un État fédéral implique le refus d’une attitude dogmatique au profit d’une approche pragmatique. Les sociétés fédérales combinent deux qualités indispensables à leur bon fonctionnement : la reconnaissance de l’hétérogénéité et la nécessité de construire des solidarités permettant de faire le pont entre les différences. Comme le faisait remarquer Brugmans, le régime de coexistence entre groupes divers ne peut réussir que si ces derniers recherchent constamment le compromis. En ce sens, le critère de la loi majoritaire ne saurait être le seul pris en considération dans les sociétés fédérales. Celui-ci doit être tempéré par l’ouverture au dialogue et à la compréhension mutuelle19. Ainsi, « la politique doit viser l’équilibre des pouvoirs autonomes, équilibre sans cesse perdu, sans cesse à rétablir. À la société reconnue hétérogène, doit correspondre une structure politique et administrative pluriforme. [...] [l]e problème est de faire coopérer le plus harmonieusement possible des pouvoirs qui, pour être souvent rivaux, ne doivent pas se neutraliser les uns les autres20. » Ces considérations générales sur le nécessaire compromis, la reconnaissance de la différence et l’ouverture au dialogue expliquent pourquoi la question de la distribution des pouvoirs ou, pour reprendre la formule de Wheare, des pouvoirs coordonnés et indépendants, est au cœur des arrangements institutionnels.

  • 21 R. Blindenbacher et R. L. Watts, 2002, p. 11-12.
  • 22 M. Lamontagne, 1954, p. 99.
  • 23 George Carey, « Federalism : Historic Questions and Contemporary Meanings. A Defense of Political (...)

11Dans une perspective étroitement institutionnelle, fixer définitivement les paramètres d’une fédération est problématique à plusieurs égards. Appréhendé comme une technique pragmatique et prudente de gouvernance21, l’État fédéral doit changer au gré de l’évolution sociale, de l’émergence de nouveaux problèmes de tous ordres. Ainsi, la distribution des compétences doit aussi faire l’objet d’un réexamen constant. Il y a plus de cinquante ans, Maurice Lamontagne faisait remarquer qu’il était utopique de chercher à élaborer un système définitif de répartition des pouvoirs dans la mesure où les fonctions et les responsabilités de l’État changent et évoluent. Rappelant qu’il faut tenir compte de la complexité des problèmes humains et des exigences variées de leurs solutions, il ajoutait que « le fédéralisme ne saurait être enfermé dans des formules statiques et définitives qui pour autant manquent de réalisme. En tentant de le faire, on aboutit à une rigidité de la structure politique incompatible avec l’évolution économique et sociale22. » Cette rigidité est alimentée par une approche plus juridique que politique de la fédération dans la mesure où l’accent est mis sur les aménagements constitutionnels initiaux qui précisent les obligations des uns et des autres23. Si la flexibilité est présentée comme une vertu cardinale, ne sont pas précisées les conditions qui doivent présider à l’évolution de la forme fédérative de l’État. Si le principe d’efficience l’emporte sur tous les autres, cela suppose par contre qu’il y a consensus sur ce qui doit être fait, la façon de le faire et la manière d’en évaluer et mesurer les résultats. Il est facile de comprendre ici que la réponse à ces questions élémentaires est en grande partie conditionnée par les préférences politiques des acteurs et des analystes.

  • 24 B. Théret, 2005, p. 101.
  • 25 Ibid., p. 100.

12L’énumération de caractéristiques institutionnelles jugées indispensables à toute organisation fédérative (par exemple les cinq éléments de Wheare tels qu’ils sont bonifiés par Blindenbacher et Watts), le fait de les décréter exemplaires, et éventuellement d’en faire la promotion comme solution de sortie de crise, s’inscrivent dans une démarche davantage politique et idéologique qu’heuristique. Cela conduit soit à justifier ou condamner des politiques ou des orientations particulières à la lumière de l’idéal type théoriquement construit. L’élaboration d’une « liste de contrôle » des institutions présumément indispensables à la présence d’une « véritable » fédération relève d’un mode de raisonnement mécanique, instrumental, fonctionnel et, compte tenu de la complexité des formes d’organisation possibles, réductionniste. Cette démarche « présuppose l’existence d’un modèle normatif universel à l’aune duquel on cherche à mesurer les différences de situations entre pays qui apparaissent alors plus ou moins proches de ce modèle optimal à atteindre24 ». Le problème tient au fait qu’une telle liste de contrôle contribue ironiquement à réduire le phénomène fédéral à une forme magnifiée d’expression possible au prix du rejet de toutes les autres formes. Non seulement cela conduit-il à nier la multiplicité des arrangements fédéraux, mais « témoigne également d’un déficit de théorisation du fédéralisme dans les sciences sociales25 ». D’autre part, la célébration du pragmatisme tend à faire oublier que les rapports sociaux et politiques ne sont pas qu’harmonieux. Les arrangements institutionnels reflètent toujours la présence d’un rapport de force inégal entre les individus, les groupes et les collectivités. Un compromis n’est jamais autre chose qu’un arrangement, souvent bancal, rarement permanent, entre des acteurs politiques.

  • 26 Ibid.
  • 27 H. Brugmans, 1956, p. 146.
  • 28 Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism. Paradoxes, Achievements, and Tragedi (...)

13Bien qu’un système politique de type fédéral doive tout de même se définir à partir d’un certain nombre de caractéristiques institutionnelles, les formes et les modalités particulières adoptées varient d’une société à l’autre en fonction des réalités historiques, des rapports de pouvoir et des conditions économiques, sociales, culturelles et politiques du moment. Pour Bruno Théret, il n’existe cependant pas un modèle normatif du fédéralisme. U s’agit plutôt d’une idée, d’un principe ou d’un phénomène qui s’exprime, dans la pratique, dans la variété des fédérations existantes26. Pour d’autres, le fédéralisme, au centre de l’organisation de la cité, ne peut se concevoir autrement que comme une idée morale tout comme l’est l’idée de démocratie. En ce sens, le fédéralisme se présente aussi comme une philosophie qui se matérialise dans des institutions concrètes. Comme se le demandait Brugmans : « Si le droit n’était que l’objectivation intellectuelle de l’intérêt et que l’intérêt change en entraînant la forfaiture, comment un pouvoir fédératif se maintiendrait-il27 ?» C’est d’ailleurs à cette question que tente de répondre Samuel LaSelva lorsqu’il se penche sur les fondations morales du fédéralisme canadien. Il soutient que lorsque le fédéralisme est considéré comme une vertu politique, il est presque toujours associé à l’une des dimensions de la liberté et, ce faisant, néglige ou détourne l’attention des aspects moraux de la communauté. Comme vertu politique, le fédéralisme reconnaît que plusieurs identités communautaires puissent coexister sans s’exclure mutuellement. Toutefois, comme vertu morale, le fédéralisme dépasse l’agnosticisme exprimé à l’endroit de la communauté pour affirmer ses dimensions morales28. Ainsi, le fédéralisme appréhendé sous l’angle de la philosophie politique met de l’avant une certaine conception de la communauté et des conditions du vouloir vivre ensemble.

Le fédéralisme comme modèle normatif

  • 29 Daniel M. Weinstock, « Vers une théorie normative du fédéralisme », Conférence internationale sur (...)
  • 30 D. Elazar, 1994, p. 5 ; M. Frenkel, 1986, p. 55.
  • 31 F. Delmartino et K. Deschouwer, 1994, p. 12-13.

14La prise en compte des dimensions normatives du fédéralisme entraîne des conséquences pratiques qu’il importe de mentionner d’entrée de jeu. La notion de fédéralisme fait référence à la fois à un ensemble d’institutions, mais aussi à un ensemble de principes qui doivent présider à leur mise en place. À cet égard, le fédéralisme ne peut être analysé uniquement sous l’angle de l’organisation du pouvoir, mais impose un détour sur le chemin des idées, des représentations, des valeurs et des idéaux. C’est ce que le philosophe Daniel Weinstock appelle la justification normative du fédéralisme qui consiste à en fonder la désirabilité sur les valeurs que ce système de gouvernement permet de réaliser. Cette justification s’oppose à une autre, qualifiée de purement instrumentale, selon laquelle le choix de cette forme étatique ne serait que le fruit du calcul des avantages procurés et des rapports de force en présence29. En somme, il s’agit aussi d’une question d’attitude. Selon Elazar, alors que le fédéralisme est habituellement compris en fonction des structures politiques qu’il met en place, l’idée fédérale fait principalement référence au caractère des relations humaines30. Il n’est pas inutile de rappeler qu’à l’origine, le terme latin fœdus signifiait union, pacte, accord volontaire ou covenant. Il suppose l’existence d’individus autonomes et égaux. À la base de l’association se trouve donc le principe de consentement mutuel, de coopération, de partenariat dans le but de créer un cadre commun tout en préservant l’intégrité des parties constituantes. Cette alliance détermine le type d’agencement social privilégié, souhaité et visé par ceux qui ont pris part au contrat initial31.

  • 32 H. Bergmans, 1969, p. 26.
  • 33 Le Petit Robert définit ce terme de la manière suivante : « Arts. Ouvrage de peinture ou de sculpt (...)
  • 34 Cette façon de présenter les principes fédéraux nous semble refléter plus adéquatement la complexi (...)

15Nous allons nous attarder ici à identifier les principes qui sous-tendent le fédéralisme. Il s’agira moins de nous pencher sur l’organisation administrative fédérale, que nous avons évoquée plus haut, mais plutôt sur ses aspects moraux. Si ces principes peuvent apparaître relativement simples, leur application quant à elle ne l’est pas, ce qui faisait dire à Bergmans que « quiconque proclame qu’il n’y a qu’à appliquer le Fédéralisme n’a rien compris au problème32 ». Les principes qui sont au cœur du fédéralisme sont peu nombreux et se déclinent sous forme de deux triptyques33, l’élément principal de chacun d’eux se trouvant au centre34 :

16Pourquoi une telle insistance sur la notion d’autonomie ? Une société fédérale repose sur la reconnaissance du pluralisme et de l’hétérogénéité de la société. Elle admet que la démocratie puisse s’épanouir dans un espace politique caractérisé par de nombreuses et profondes divergences de vues entre groupes sociaux territorialement constitués.

  • 35 Delmartino et Deschouwer, 1994, p. 25-26 ; Daniel J. Elazar, « Confederation and Federal Liberty » (...)

17S’opposant à une vision unitaire, le pluralisme de la société peut donner lieu à un mode de fonctionnement qui repose non plus sur l’alternance des majorités mais sur le gouvernement conjoint des minorités. Appelée démocratie de pacification ou de consensus par Arend Lijphart, majorité composée pour Elazar, elle remet en question le postulat unitarien, seule source de stabilité et de cohésion sociale et politique, propre à la démocratie de type westminstérien35. Cette démocratie, que nous qualifierons ici de fédérale, rejette le principe de la prise de décision à majorité simple puisque les décisions les plus importantes sont prises en faisant appel à des mécanismes (formels ou non) de collaboration.

  • 36 Francis Delpérée et Marc Verdussen, « L’égalité, mesure du fédéralisme », dans Jean-François Gaudr (...)
  • 37 B. Théret, 2005, p. 124.
  • 38 Henry Teune, « The Future of Federalism : Federalism and Political Integration », dans Valerie Ear (...)
  • 39 Rusen Ergec, « Les aspects juridiques du fédéralisme », dans André Alen et al (dir.), Le fédéralis (...)

18C’est le pluralisme social, peu importe son origine historique et la façon dont il s’est politiquement constitué, qui impose l’idée du partage des compétences. Le pouvoir d’une structure centrale ne peut et ne doit pas être absolu. Il doit coexister avec la marge d’autonomie des entités fédérées. L’autonomie ainsi reconnue doit être aussi large que possible, et permettre aux groupes participant à la fédération de gérer leurs propres affaires à l’aide des moyens mis à leur disposition. En somme, ce n’est plus la majorité qui gouverne la ou les minorités, mais les minorités qui s’autogouvernent conjointement. La fédération organise cette hétérogénéité et n’oblige pas les « minoritaires » à se plier aux exigences définies par le gouvernement général. Le partage des pouvoirs garantit l’autonomie à la fois des collectivités fédérées et du gouvernement général. Elle suppose qu’elles sont affranchies de toute tutelle ou de tout lien hiérarchique à l’égard du pouvoir général, d’où la notion de non-subordination, d’absence de lien tutélaire, de liberté dans les domaines où elles sont présumées autonomes. En d’autres termes, les entités fédérées disposent d’un ordre juridique et de compétences propres qu’elles peuvent exercer sans craindre l’ingérence du pouvoir central. Elles sont en cela égales à l’État général ou à la collectivité fédérale36. De plus, les systèmes fédéraux sont des ordres politiques non centrés du fait, d’une part, de l’absence de pouvoir absolu de l’un ou l’autre des ordres étatiques et, d’autre part, du fait que les domaines relevant des communautés fédérées ne peuvent être centralisés unilatéralement. Non-centralisation et décentralisation sont deux dimensions à la fois distinctes et opposées. La seconde présume une hiérarchie de pouvoir alors que la première présume la non-subordination37. Par ailleurs, l’autonomie, pour être en mesure de s’exercer, doit s’accompagner de moyens (financiers, administratifs, législatifs) pouvant lui donner vie, moyens à l’abri des décisions provenant des autres gouvernements38. Si les moyens importent dans la mise en œuvre du principe d’autonomie, cette question est moins problématique dans une société politique fédérale puisqu’elle se présente comme l’une des pierres angulaires du mode d’organisation politique39.

19Le principe d’autonomie, qui se justifie par l’hétérogénéité sociale et présuppose un rapport de non-subordination entre communautés constitutives, doit toutefois s’exercer de manière concrète. Affirmer le principe d’autonomie nous oblige à considérer la façon dont la souveraineté est conçue. Si la question de la souveraineté de l’État général ne pose pas vraiment de problème, celle de la souveraineté dans l’État fédéral est plus épineuse. Trois approches sont possibles. D’abord, la doctrine trinomique appréhende l’État fédéral comme un État des États, le premier se superposant aux collectivités étatiques qui seraient les États fédérés. La souveraineté repose donc sur l’ensemble du système tel qu’il est codifié par des normes légales. Le champ juridique personnifie l’État de telle sorte que dans la fédération les deux ordres de gouvernement sont décentralisés et disposent d’une partie de la souveraineté : un champ juridique partiel pour l’ensemble du territoire (le gouvernement général ou celui de l’Union) auquel se combinent plusieurs champs juridiques, tout aussi partiels, rattachés aux différents territoires. Les relations entre ces trois ordres (l’ordre juridique auquel s’ajoutent les deux ordres de gouvernement) se caractérisent théoriquement par la coordination (et donc une absence de subordination) puisqu’il y a absence de délégation de pouvoirs entre gouvernements. Celle-ci découle plutôt de l’ordre juridique pour ensuite se matérialiser dans les États. Selon cette première approche, la fédération ne peut être comprise que comme la somme des ordres de gouvernement.

20Ensuite, la doctrine dualiste voudrait que la souveraineté au sein du système fédéral soit partagée entre l’État général et ses composantes, chaque ordre étatique agissant de manière autonome et souveraine dans les sphères qui lui ont été attribuées par la constitution. Cette position reconnaît la coexistence des ordres de gouvernement de telle sorte que la souveraineté peut être duale, mais elle peut aussi reposer sur des dispositions juridiques spéciales et circonstanciées.

  • 40 Ibid., p. 42-43.
  • 41 M. Frenkel, 1986, p. 73.
  • 42 Stéphane Rials, Destin du fédéralisme, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 198 (...)

21Enfin, l’État fédéral peut être considéré comme la seule entité souveraine, les différentes composantes n’affichant pas cette qualité. Selon cette approche moniste, la souveraineté est indivisible puisqu’elle représente l’attribut essentiel définissant l’État moderne. Les entités fédérées seraient ainsi non souveraines, affichant un statut correspondant à de simples communautés décentralisées40. Dans cette dernière logique, les entités fédérées se voient déniées le statut d’État puisque leurs pouvoirs sont soumis à l’interprétation judiciaire de la constitution fédérale. En d’autres mots, le pouvoir « constituant » subordonne les communautés fédérées qui sont à la merci de l’interprétation de la constitution par le juge fédéral. L’État fédéral est ainsi, pour l’essentiel, un État unitaire décentralisé puisqu’en vertu de la constitution les entités fédérées sont subordonnées à l’État général41. Du point de vue juridique et politique, l’État fédéral devrait donc être analysé comme un « complexe de techniques ». Les entités fédérées ne peuvent être comparées à des États souverains parce que leurs pouvoirs découlent de la Constitution, celle-ci n’étant pas un traité international. Elles ne peuvent se retirer unilatéralement de la Constitution et il est souvent possible qu’elles se voient imposer certains amendements à la constitution fédérale sans leur consentement. Le raisonnement tient en fin de compte en peu de mots : les entités fédérées ne sont pas indépendantes en vertu du droit international et ne peuvent donc exercer leur souveraineté42. Cette façon de voir repose sur une conception juridique étroite de la souveraineté et oublie commodément de mentionner que l’État général est tout aussi subordonné à la constitution que peuvent l’être les entités fédérées.

  • 43 H. Bergmans, 1956, p. 137.

22Le premier triptyque ne doit pas être utilisé pour justifier le cloisonnement des ordres de gouvernement ou privilégier un fédéralisme exclusivement décentralisateur. L’autonomie et la multiplicité des pouvoirs, à la fois des États fédérés et de l’État général, doivent être équilibrées par la nécessité d’établir des contacts réciproques. Il ne faut pas oublier que la mise en place d’un État fédéral vise à créer un nouvel espace pluriforme où doit s’exprimer la solidarité entre des groupes hétérogènes. La fédération organise cette solidarité sous forme d’institutions communes43. Si la volonté de participer à un grand ensemble peut se justifier économiquement, politiquement, militairement et socialement, elle induit aussi certaines responsabilités des entités fédérées à l’endroit de l’espace plus large auquel elles participent. À l’impératif d’autonomie est accolé celui de coopération et de participation.

  • 44 M. Frenkel, 1986, p. 92.
  • 45 H. Brugmans, 1969, p. 39.

23Qui plus est, les communautés fédérées doivent être conscientes du fait que les décisions qu’elles prennent, même dans leur sphère d’autonomie, peuvent affecter les autres communautés constitutives de l’espace fédéral. Cette interdépendance oblige en quelque sorte la mise en place de mécanismes assurant la concertation et la coopération des communautés entre elles (interdépendance horizontale), et entre les communautés et le gouvernement général (interdépendance verticale). La coopération peut prendre différentes formes et s’exprimer dans différents contextes. Cette nécessité demeure toutefois ambiguë dans la mesure où, par exemple, les communautés fédérées peuvent collaborer pour limiter la volonté du gouvernement général, tout comme celui-ci peut en appeler à la nécessaire coopération pour faire adopter des orientations qu’il juge importantes. En d’autres mots, le terme peut prendre des acceptions différentes selon les acteurs et les intérêts qu’ils promeuvent. Cette ambiguïté souligne que cette notion, utilisée de manière abstraite, est fortement teintée idéologiquement (qui s’oppose, en principe, à la coopération ?) et est utilisée comme formule passe-partout pour justifier toutes les formes de collaboration, peu importe leur contenu réel44. C’est pourquoi il doit y avoir des mécanismes de collaboration qui donnent corps à ce principe général. De plus, la nécessaire collaboration n’impose pas une obligation de résultat. Celle-ci peut même contribuer à cristalliser les divergences exprimées par les différents gouvernements. En contrepartie, ceux-ci doivent accepter de participer au dialogue portant sur les problèmes communs et ajuster l’organisation fédérale en conséquence. L’organisation des collectivités fut décrite par Brugmans comme un « régime de mutualité », obligeant à la fois le dialogue permanent et le renoncement à tout chantage45.

  • 46 M. Frenkel, 1986, p. 93 (traduction de l’auteur).

24Il faut toutefois noter que le recours au principe d’interdépendance (et son pendant qu’est la coopération) peut produire des effets qui annulent le principe d’autonomie (et celui de non-subordination qui l’accompagne). En effet, peu d’auteurs mettent l’accent sur le besoin d’une définition plus claire de l’allocation des responsabilités. La tendance est au contraire d’insister sur le fait que la consolidation des compétences du gouvernement général a contribué à faire disparaître les frontières constitutionnelles. En ce sens, le recours au principe d’interdépendance s’avère le plus souvent une justification pragmatique au glissement des responsabilités d’un ordre de gouvernement (le plus souvent les États fédérés) vers un autre (l’État général). Ainsi, le « fédéralisme coopératif » est souvent compris comme la présence de responsabilités conjointes dans le but d’améliorer le bien-être (le contraire serait surprenant) de ceux qui sont conjointement gouvernés. L’accent sur la « coopération » signale plutôt une transformation du rapport de force au sein de la fédération et un retrait des sphères d’autonomie. Frenkel souligne la tendance centralisatrice qui, dans la pratique, accompagne un accroissement de la coopération. Il ajoute même que « ceci a été considéré comme une justification pour l’usurpation du pouvoir au niveau national ou comme [...] une fourberie séculaire à l’égard des communautés constitutives46 ». C’est dire qu’il importe de circonscrire le principe d’interdépendance avec soin afin d’éviter qu’il ne soit détourné de son sens initial.

  • 47 D. J. Elazar, 1994, p. 12 (traduction de l’auteur).
  • 48 Thomas O. Hueglin, « Legitimacy, Democracy, and Federalism », dans Herman Bakvis et William M. Cha (...)
  • 49 W. S. Livingston, 1968, p. 138-139.
  • 50 Jonathan Lemco, Political Stability in Federal Governments, New York, Praeger, 1991, p. 11-12.
  • 51 M. Lamontagne, 1954, p. 99.

25Cette dernière mise en garde nous rappelle qu’au-delà du cliché « diversité et unité », le fédéralisme appelle à un changement d’état d’esprit. Pour Elazar, « la première étape consiste à changer d’état d’esprit afin de substituer une pensée étatiste par une pensée fédérale. Une fois ce processus amorcé, les possibilités de combiner plusieurs arrangements, à des degrés divers d’étendue et d’intensité, sont très larges47. » Ainsi, pour que l’expérience fédérale puisse fonctionner, il faut que ses différentes composantes (États, groupes, collectivités) abandonnent l’idée selon laquelle la concentration des pouvoirs constitue la meilleure façon de gouverner. En d’autres termes, une culture fédérale doit être valorisée, promue et respectée. Le pluralisme des identités et des préférences fait en sorte que le respect de la liberté peut conduire la forme fédérale à imposer des coûts et un certain niveau « d’inefficience » qui sont réduits dans les États unitaires. Toutefois, ceux-ci sont d’autant plus facilement acceptés que la culture fédérale est forte48. Ainsi, le fédéralisme, tout comme les autres formes de gouvernement, constitue une réponse aux valeurs présentes dans les sociétés qui se caractérisent notamment par une importante diversité, un grand pluralisme49. Puisque le fédéralisme ne peut se réduire au seul marchandage, son étude doit inclure davantage que le processus de négociation. Les sociétés dites fédérales peuvent faire appel à une grande diversité d’aménagements politiques, mais ceux-ci doivent refléter la diversité constitutive de la société50. Ainsi, bien que l’acte politique ayant conduit à l’adoption d’une forme fédérale ait pu être dicté par des considérations économiques ou militaires, le résultat d’un « mariage de raison », pour reprendre l’expression de Maurice Lamontage, le succès ultime du fédéralisme découle de la corrélation existant entre les structures gouvernementales et le consensus social qui lui donne son sens51. La gestion des clivages sociaux territorialement définis – qu’ils soient de nature ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse – devient une préoccupation majeure.

26Ces considérations générales d’ordre institutionnel et normatif nous permettent de dégager cinq aspects qui éclaireront notre façon d’appréhender l’évolution de l’idée fédérale au Canada. D’abord, dans un État fédéral, structures et attitudes sont étroitement liées. L’analyse du mode d’organisation, ses dimensions juridiques et institutionnelles, administratives et politiques, ne peut se faire indépendamment de la représentation des valeurs d’une société. Il doit donc y avoir un rapport de congruence entre les deux. En ce sens, le terme fédéralisme qualifie aussi bien un système de pensée qu’un ensemble d’attitudes, ces derniers se matérialisant dans des institutions particulières. La question centrale est d’analyser dans quelle mesure les institutions et les acteurs politiques se réfèrent aux principes fédéraux lorsqu’ils cherchent à développer des solutions aux problèmes qu’ils relèvent. En d’autres mots, comment la combinaison des deux triptyques qui s’articulent autour des notions d’autonomie et d’interdépendance joue dans le processus politique ; en quels termes les acteurs se réfèrent à ces principes ; dans quelle mesure les représentations de la société font appel aux principes fédéraux.

  • 52 W. H. Riker, 1964, p. 135-136.
  • 53 F. Delmartino et K. Deschouwer, 1994, p. 12.
  • 54 Weinstock, 1999, p. 6.

27Deuxièmement, la présence de plusieurs ordres de gouvernement autonomes et, plus généralement, d’une culture fédérale implique à la fois une double loyauté et une identité partagée. Sans cette loyauté s’affichant pour chaque ordre de gouvernement, aucun ne peut continuer à exister52. Celle qui s’exprime envers l’État général, intégrateur des solidarités, est tout aussi importante que le renforcement des autonomies collectives. Pour Delmartino et Deschouwer, « loin d’être imposée par la force (institutionnelle), cette loyauté est la conséquence naturelle de la conscience que tous les citoyens contribuent au fait social global à divers niveaux, sans que l’un quelconque de ceux-ci prévale sur les autres53 ». En d’autres termes, le corollaire au principe d’autonomie (et partage des compétences qui lui donne du sens) est qu’aucun des deux ordres de gouvernement ne peut parler au nom de tous les citoyens et de l’ensemble de la communauté politique. Pas plus l’État général que les États fédérés, pris isolément, ne peuvent, en retour, revendiquer le droit de représenter les collectivités (fédérale ou fédérées) de manière exclusive. À la division des pouvoirs correspond donc la nécessité d’une double loyauté. Entre les ordres de gouvernement, il n’y a pas de rapports de concurrence mais plutôt de complémentarité. Pour pouvoir rendre compte de la totalité des besoins des individus et des collectivités fédérées, il faut prendre en considération tous les ordres de gouvernement. Nous revenons encore une fois à la dialectique qui doit prévaloir entre les principes énoncés dans les deux triptyques. De plus, la présence d’une identité partagée, l’identité fédérale, n’implique pas l’abandon d’autres sources d’identités collectives. Celles-ci ne doivent cependant pas apparaître ou être perçues comme une menace à l’égard des intérêts fédéraux et, inversement, l’identité fédérale doit respecter et être ouverte à l’endroit des citoyens appartenant à des collectivités différentes. Pour Weinstock, cette confiance sociale minimale et mutuelle « entre groupes ne partageant pas la même identité nationale ou ethnique générera une identité politique commune qui favorisera l’atteinte des valeurs et des buts sociaux traditionnellement identifiés aux sociétés possédant une forte identité nationale commune54 ». La promotion de la confiance à l’endroit de l’État général peut être favorisée de diverses manières, notamment en faisant de l’atteinte des intérêts du groupe minoritaire une priorité.

  • 55 B. Théret, 2005, p. 128.

28Troisièmement, l’ordre fédéral, qui exprime la multiplicité des pouvoirs à la fois autonomes et interdépendants, ne peut être définitif. Le fait de souligner le caractère intrinsèquement évolutif du régime fédéral n’est pas nouveau. Mais par delà ce truisme, il importe de mentionner que la fédération évolue non seulement parce qu’elle s’expose à des conflits internes, mais aussi parce qu’elle permet de les exprimer et de les affirmer. La question est donc moins de vouloir éliminer les insatisfactions que de les canaliser de manière telle qu’elles participent au renforcement de la culture fédérale. C’est dire qu’un système fédéral doit contenir un mécanisme « d’auto-conservation du principe fédéral » permettant de maintenir un équilibre entre les dynamiques d’unité et de diversité55.

  • 56 Sur cette question, voir Filippo Sabetti, « Covenant Language in Canada : Continuity and Change in (...)

29Quatrièmement, l’importance accordée aux principes normatifs par rapport aux arrangements institutionnels souligne le caractère central de la fonction de légitimation. Cette réalité est d’autant plus importante que l’origine ou le point de départ du système fédéral est interprété comme le résultat d’une entente, d’un pacte ou d’un accord réciproque. Le recours à l’argument du pacte, comme source de légitimité, est invoqué surtout dans les situations où les discussions au sujet de l’avenir de la fédération desservent le compromis tel qu’il est perçu par l’un ou l’autre des acteurs politiques. En d’autres termes, nous pourrions avancer l’hypothèse voulant que l’idée d’entente initiale, de covenant, participe au processus de légitimation principalement dans les fédérations qui ne sont pas consolidées, où les attributs de la fédération ne correspondent pas à une identité nationale intégrative qui « incorpore » les différences56. Dans les autres cas, les réalités historiques initiales occupent une place secondaire, l’accent étant davantage mis sur l'efficience étatique, ce que le système politique produit comme politiques publiques et les jugements portés sur ces dernières d’un point de vue politico-administratif.

  • 57 T. O. Hueglin, 1987, p. 35.

30Ainsi, la légitimité fédérale est dans une large mesure tributaire de sa capacité de satisfaire aux principes normatifs. De plus, elle est renforcée par la nécessaire adéquation entre la présence d’une culture fédérale et les institutions qui sont censées l’alimenter57. L’absence de l’une et les lacunes des autres ne peuvent faire autrement que plonger un régime politique fédéral dans une crise profonde. Celle-ci prend la forme non pas de désaccords portant sur des choix ponctuels, mais plutôt et plus fondamentalement d’une remise en question des conditions permettant la pérennité de la communauté politique globale, celle qui aurait dû être qualifiée de fédérale.

31Finalement, les termes refus du dogmatisme, pragmatisme, compromis, consensus, équilibre, entente, collaboration, solidarité, dialogue, respect mutuel, sont souvent utilisés pour décrire l’attitude qui doit prévaloir dans une « véritable » fédération, tant par rapport à sa création qu’à l’égard de sa gestion ultérieure. Ces notions sont à la base non seulement de la légitimation de tout système politique, mais plus encore du fédéralisme (comme un ensemble de principes normatifs) et des fédérations (qui en sont l’incarnation matérielle). Il nous faut toutefois rappeler que toute forme étatique ainsi que les justifications qui l’entourent sont le résultat d’un rapport de forces donné. Puisque ce dernier change avec le temps, il est normal que les termes tels que compromis, équilibre, pour ne reprendre que ces deux-là, soient réévalués épisodiquement. Il est donc tout autant, sinon davantage, instructif d’analyser le contexte dans lequel ils sont utilisés que d’évaluer l’évolution de la forme fédérative à la lumière d’une grille prédéterminée qui ferait écho à ces notions. Car le pragmatisme des uns peut être perçu comme intransigeance par les autres, le maintien de l’équilibre comme refus de changement, le compromis comme de la compromission, l’appel à la collaboration comme conduisant à une impasse, la référence au consensus comme une volonté de faire taire les voix dissidentes, etc. Se cantonner à ces notions floues, c’est risquer de substituer à une approche herméneutique une volonté de justification idéologique, implicite ou explicite, d’options politiques particulières. D’une recherche de sens on tombe dans une dynamique programmatique et prescriptive : dire aux acteurs et aux institutions comment ils doivent s’amender pour corriger un « défaut » d’interprétation ou de mise en œuvre d’une idée. Il ne faut pas oublier que tous ces mots clés s’inscrivent dans des représentations idéologiques, le rapport signifiant à analyser étant celui qui s’établit entre les idéologies et ses manifestations institutionnelles concrètes. Énoncé mille fois répété mais trop souvent ignoré, l’État a besoin d’une idéologie de légitimation pour établir et maintenir son hégémonie.

l’évolution du système politique canadien ou le refus de l’idéal fédéral

32L’interprétation de l’évolution du régime fédéral canadien diffère grandement selon les lieux de production de la connaissance. La tradition québécoise a insisté sur l’esprit qui a présidé à la fondation du Canada fédéral et sur les multiples perversions qui l’ont historiquement dénaturé. L’interprétation qui s’est imposée ailleurs au Canada a plutôt insisté sur les conditions ayant marqué son évolution à la lumière de ce que le régime fédéral a produit comme politiques publiques. Cette section va rappeler les principaux éléments qui alimentent ces deux interprétations, les conclusions qui s’en dégagent et les prescriptions qui sont formulées dans le but de s’assurer la pérennité de la fédération canadienne. Notre attention portera autant sur les aspects institutionnels qui sont soulevés dans la littérature que sur les représentations de l’idéal fédéral sur lesquelles reposent les jugements de valeur qui sont posés sur l’origine, la nature et les solutions aux problèmes auquel le Canada doit faire face. Nous soutenons l’idée à partir de laquelle les représentations contemporaines du fédéralisme se sont articulées il y a de cela plusieurs décennies. Au Québec, la compréhension du fédéralisme et des institutions qui lui donnent vie se retrouve dans les pages du rapport Tremblay, du nom du président de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, déposé voilà maintenant cinq décennies. Depuis lors, le débat Québec-Canada reprend presque in extenso, en l’adaptant bien entendu aux conjonctures politiques particulières, le mode argumentaire que l’on y retrouve. De la même manière, la littérature d’expression anglaise ainsi que les pratiques du gouvernement général sont tributaires des arguments avancés par la Commission Rowell-Sirois, du nom des co-présidents de la Commission royale sur les rapports entre le Dominion et les provinces, dont le rapport fut déposé en 1940.

33Sans vouloir réduire la complexité de l’histoire du régime fédéral canadien à ces deux documents, il n’en demeure pas moins qu’ils ont contribué à façonner la manière dont sont appréhendées les relations intergouvernementales, d’une part, et les relations entre les citoyens et l’État, d’autre part. Les raisonnements que l’on y retrouve respectivement ont alimenté la façon dont les acteurs politiques et les intellectuels ont eux-mêmes compris l’évolution du régime fédéral canadien et ont interprété des événements marquants tels que la mise en place de l’État-providence, le débat constitutionnel qui a culminé avec le rapatriement de la Constitution en 1982, bonifié par une Charte des droits et libertés de la personne et d’une formule d’amendement, suivi de la saga constitutionnelle de Meech et Charlottetown, en passant par la signature de l’Accord de libre-échange nord-américain (inspiré par les recommandations de la Commission Macdonald), et plus globalement, la représentation du rôle dévolu au gouvernement général par rapport à celui des provinces. Nous soutenons la thèse voulant que ces représentations ne respectent pas l’idéal et le projet normatif fédéral qui s’articulent autour des triptyques ayant comme élément central les notions d’autonomie et d’interdépendance. Pour résumer notre argument central en peu de mots, la compréhension dominante dans la littérature d’expression anglaise a évacué toute référence à la notion d’autonomie au profit de celle d’efficacité, alors que celle que nous retrouvons au sein des travaux produits par les chercheurs québécois francophones et les pratiques gouvernementales qui s’en inspirent ont fait une place congrue à la notion d’interdépendance. Si les problèmes institutionnels relatifs au fonctionnement du système fédéral qui sont soulevés dans la littérature sont le plus souvent pertinents, leur intelligence s’inscrit dans un mode de pensée qui laisse peu de place à une compréhension fédérale de la nature des relations qui doivent caractériser une fédération.

Une double fixation : pacte et autonomie

  • 58 Pour un ouvrage représentatif de cette tendance, consulter Eugénie Brouillet, La négation de la na (...)

34Les travaux portant sur l’évolution du régime fédératif canadien soulignent invariablement son caractère centralisateur et souhaitent la réhabilitation de l’idée fédérative58. Ressort de cette interprétation le fait que le régime politique mis en place au Canada n’était pas totalement fédéral compte tenu de la subordination des provinces à l’endroit du gouvernement général. Il ne respectait pas le principe de l’autonomie des provinces, pas plus qu’il permettait à celles-ci de participer aux décisions prises au sein du gouvernement général. Pour l’essentiel, ces propos reprennent et adaptent aux réalités contemporaines les principaux arguments de la Commission Tremblay. Celle-ci a systématisé la façon dont sont définies non seulement la place du Québec dans l’ensemble canadien, mais la forme que doivent prendre et les conditions que doivent respecter les relations interprovinciales et intercommunautaires au sein de la fédération.

  • 59 Nous n’allons nous attarder qu’au fédéralisme politique tel qu’il est développé par la Commission. (...)
  • 60 Québec (province), Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, v (...)
  • 61 Ibid., p. 107.

35Pour les rédacteurs du rapport de la Commission Tremblay, la définition du fédéralisme s’inspire explicitement des travaux classiques d’Albert Dicey, Kenneth C. Wheare et Georges Burdeau59. L’accent est mis, d’une part, sur l’équilibre entre les tendances vers l’unité et la pluralité et, d’autre part, sur la présence de deux ordres de gouvernement égaux et coordonnés. Les gouvernements régionaux ont pour mission de veiller aux intérêts particuliers de leurs communautés politiques. La Commission insiste sur le fait que l’action de chaque ordre de gouvernement doit être limitée à sa sphère de compétence à l’intérieur de laquelle il jouit de l’indépendance à l’égard de l’autre. Le principe de la non-subordination occupe une place de choix dans l’échafaudage des institutions fédérales. C’est même « l’idée première et générale du régime, celle qui s’applique à tout État fédératif authentique60 ». Cette idée se traduit institutionnellement à travers le partage des pouvoirs, le principe de la suprématie de la constitution (et de sa rigidité afin d’éviter qu’elle ne soit amendée unilatéralement, du moins en ce qui a trait au partage des pouvoirs) et la suprématie des tribunaux. Ainsi, le bon fonctionnement de la fédération est garanti par la présence d’une attitude de collaboration qui s’oppose à la fois à l’esprit de domination et d’unification de la part du gouvernement général et à l’esprit d’indépendance et de séparatisme de la part des gouvernements régionaux. Les notions de compromis et d’esprit d’association sont ici importantes puisqu’elles condamnent toute rupture du « délicat et minutieux » équilibre en faveur de l’un des gouvernements61.

  • 62 Près de 50 ans plus tard, Stéphane Kelly et Guy Laforest ne soutiennent pas autre chose, voir Stép (...)
  • 63 Ibid., 142-143.

36La question des origines du système politique est centrale. C’est sa compréhension qui va déterminer la façon dont la fédération est évaluée et son évolution jugée. La lecture de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 faite par la Commission Tremblay est celle d’un affrontement entre deux tendances : l’esprit unitaire personnalisé par John A. Macdonald contre l’esprit fédéral animé par ceux qui luttent pour que les provinces jouissent d’une véritable autonomie et souveraineté62. Soutenu par une certaine lecture des événements ayant conduit à l’adoption de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867, le rapport clame : « Il ne fait donc aucun doute qu'au Parlement canadien les Résolutions de Québec furent présentées comme un pacte interprovincial. [...] la Confédération [est] principalement l’œuvre des provinces et elle [peut] être qualifiée de pacte interprovincial. C’est d’ailleurs ainsi qu’elle a été présentée au Parlement impérial63. » À cette dimension s’ajoute le caractère plurinational de l’organisation fédérale. Il s’agit d’une union entre non seulement des collectivités territoriales, mais aussi des communautés nationales, reconnues officiellement par la Constitution, et qui participent comme telles au fonctionnement du régime. C’est d’ailleurs cette réalité singulière qui explique en grande partie le fait que le régime politique ainsi créé ait adopté la forme fédérative et non unitaire privilégiée entre autres par John A. Macdonald.

37L’esprit de la fédération repose sur la reconnaissance implicite du traitement égal des deux peuples nationaux présentés comme associés, partenaires, ayant chacun des droits quant à la survivance de leur groupe au sein de l’union canadienne. Dans cette perspective, la question de l’autonomie provinciale est vitale dans la mesure où le Québec est la seule province qui compte une majorité française (et catholique) ayant besoin de ses cadres juridiques et politiques pour se « défendre et se maintenir » dans un Canada où la majorité est anglaise (et protestante). En d’autres mots, le Québec se présente comme une société distincte et son statut minoritaire au Canada exige le respect de son autonomie et des pouvoirs qui lui ont été reconnus constitutionnellement (pouvoirs qu’il peut décider d’exercer ou non, là n’est pas véritablement l’enjeu du raisonnement). La fédération politique se double donc d’une fédération nationale. Pour la Commission Tremblay :

  • 64 Québec, 1956, vol. 2, p. 127-128.

Une fédération de ce genre n’a de chances de bien fonctionner qu’à la condition que, à tous les degrés de l’ordre politique, y règne le véritable esprit fédéraliste, c’est-à-dire l’esprit d’association, de collaboration, de respect de la variété et de la complexité de la vie sociale. Cet esprit est encore plus nécessaire lorsqu’un groupe majoritaire se trouve en mesure de contrôler pratiquement l’appareil gouvernemental et de le faire servir à l’avantage presque exclusif des siens. La tentation devient grande alors d’utiliser le pouvoir étatique, non seulement comme un agent d’union entre tous les groupes, – ce qu’il doit être – mais comme un instrument d’unification et d’assimilation, et peut-être même de domination et d’oppression64.

38C’est pourquoi la Commission se prononce en faveur de la réalisation de l’ordre fédéraliste au lieu de le miner par le recours à des moyens qui relèvent davantage de l’État unitaire.

  • 65 Ibid., p. 159-160.
  • 66 K. C. Wheare, 1963, p. 20.
  • 67 Brouillet va reprendre presque mot à mot l’argument défendu dans le rapport Tremblay. E. Brouillet (...)

39Pour assurer la cohérence de l’argument, la Commission ne peut pas se contenter d’établir le caractère partenarial de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 (sous la forme d’un pacte à la fois entre les provinces et entre les nations fondatrices). Elle se doit aussi d’affirmer le caractère véritablement fédéral du système politique. Cette démarche s’impose dans la mesure où la volonté explicite est de légitimer la notion d’autonomie des entités fédérées. Dit autrement, si le régime n’a jamais été une « véritable » fédération, il est impossible d’en appeler aux principes fédéraux pour justifier le respect des compétences provinciales. C’est ainsi que l’inscription dans la Constitution des pouvoirs de désaveu et de réserve, de la nomination des lieutenants-gouverneurs et des juges siégeant en cour criminelle par le gouvernement général, si elle constitue un accroc au principe fédératif, n’en demeure pas moins une exception à la règle générale dans la mesure où l’Acte sauvegarde les exigences fédérales essentielles. Ces accrocs, ces éléments unitaires et résidus impériaux, ne permettent pas au gouvernement général d’empiéter sur les pouvoirs attribués en exclusivité aux gouvernements provinciaux65. Le régime politique canadien ne peut donc pas être qualifié de quasi fédéral, contrairement à la thèse avancée par Wheare66, puisque le principe fédéral y est prédominant et que le principe parlementaire (appliqué aux deux ordres de gouvernement) tend à annuler l’effet des éléments unitaires67. Pour la Commission, le débat est clos parce que c’est cette interprétation qui fut officiellement avalisée par les décisions du Comité judiciaire du Conseil privé de Londres.

  • 68 Québec, 1956, vol. 2, p. 124.

40C’est à l’aune de cette conception que sera jugée l’évolution du régime fédéral canadien d’après-guerre. D’une part, la centralisation du régime politique se mesure en fonction du critère unique de l’intrusion du gouvernement général dans les sphères de compétences provinciales exclusives. D’autre part, sont dénoncés le retour et le progrès de « l’impérialisme » fédéral ou macdonaldien « qui fera revivre au sein de la communauté canadienne le régime des colonies de la Couronne au sein de l’Empire britannique68 ». Les initiatives du gouvernement général (ententes fiscales, jugements de la Cour suprême instituée en 1949, amendements à la Constitution) s’inscrivent dans une logique unitaire au point où la Commission Tremblay se demande (et répond) :

  • 69 Ibid., p. 171.

Sommes-nous encore en régime fédératif ? Aucune réponse simple n’est possible, car si l’interprétation judiciaire nous a donné jusqu’ici un fédéralisme authentique, la politique du gouvernement central depuis la guerre nous impose plutôt un régime quasi fédératif seulement, au point que jamais, depuis la Confédération, les idées si chères à Macdonald sur un gouvernement central fort et puissant se subordonnant les législatures provinciales comme autant d’institutions municipales supérieures n’ont été aussi près de se réaliser qu’en ces dix dernières années69.

  • 70 Ibid., p. 332.

41Aux yeux de la Commission, les provinces ont réagi différemment à cette transformation. Certaines ont accepté passivement les conséquences d’une évolution jugée inévitable alors que d’autres ont plutôt pris le parti de se décharger de leurs obligations au profit du gouvernement général. Seules quelques provinces ont cherché à maintenir la plénitude de tous leurs pouvoirs. En somme, le choix qui s’offre peut prendre trois formes : accepter l’unilatéralisme d’inspiration impérialiste du gouvernement général, envisager la voie du séparatisme ou se déclarer fidèle aux principes fédéraux. Déjà, en 1956, sont posées les options qui vont continuer à alimenter la dynamique Québec-Canada au cours des décennies à venir. C’est d’ailleurs au nom de la démocratie et de la stabilité politique que le respect du principe fédéral s’impose car lorsque la province de Québec réclame « une pratique sincère du fédéralisme, elle a conscience de rendre en définitive service à la patrie canadienne tout entière, car elle a compris depuis longtemps – et elle n’est pas la seule à l’avoir fait – que les institutions provinciales vigoureuses sont indispensables à la stabilité politique et au maintien de la démocratie au Canada70 ».

  • 71 Ibid., p. 327-332.

42Si le rapport de la Commission Tremblay consacre l’essentiel de sa réflexion à justifier philosophiquement, historiquement, juridiquement et institutionnellement le principe de l’autonomie provinciale (et ses principes que sont la protection de l’hétérogénéité et la non-subordination), seulement six pages sont consacrées à la manière dont doit se matérialiser le principe d’interdépendance. Bien sûr, la notion de collaboration est évoquée à plusieurs reprises, mais jamais elle ne fait l’objet d’une réflexion sur la manière de l’incorporer dans la pratique fédérative. La question de la coordination des politiques, pourtant essentielle au respect des principes fédéraux, n’a droit qu’à des considérations générales et fort peu contraignantes. Le raisonnement qui est développé dans les six maigres pages du rapport, sous le couvert de la justification normative et institutionnelle du principe de l’interdépendance, contribue plutôt à renforcer « l’esprit fédéraliste » qui se résume au respect de l’autonomie. La Commission Tremblay souligne d’abord qu’en démocratie, les divergences d’opinion sont un fait courant et ne constituent pas nécessairement un mal en soi. Ces divergences appellent une certaine coordination des politiques, qu’il faut d’ailleurs distinguer nettement de l’uniformisation. En cela, le gouvernement général n’est pas le seul détenteur du bien commun. Dans un système à la fois démocratique et fédéraliste, la solution au problème de coordination des politiques ne passe pas par la suppression ou l’affaiblissement des autorités provinciales mais par la capacité de persuasion et la mise en place d’organes communs d’action qui respectent leur liberté et leur dignité. La coordination comporte certes des difficultés, mais les désavantages sont largement compensés par les vertus du régime fédératif (respect des différences). En fin de compte, le rapport propose la mise sur pied d’organismes permanents de collaboration qui fonctionneraient dans un esprit véritablement fédératif71.

  • 72 David Kwavnick, The Tremblay Report, Toronto, McClelland and Stewart, 1973 ; Marc Chevrier, Le féd (...)
  • 73 Frank R. Scott, « French Canada and Canadian Federalism », dans A. R. M. Lower. et F. R. Scott (di (...)
  • 74 Ibid., p. 89 (traduction de l’auteur).

43La collaboration dont il est ici question ne vise, en fin de compte, que la préservation de l’autonomie provinciale. Derrière celle-ci se cache la volonté de limiter l’interventionnisme étatique « socialisant » au profit d’une vision traditionnelle et conservatrice des rapports sociaux au Québec72. L’autre critique, qui sera formulée notamment par Frank Scott, porte sur l’interprétation de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 comme étant le fruit d’un pacte dont l’objectif était de garantir à la communauté minoritaire les conditions lui permettant d’assurer son épanouissement : « Mais en faisant de cet objectif le seul du fédéralisme canadien, en postulant ainsi que certains éléments sont essentiels à la préservation d’une culture et en choisissant le gouvernement du Québec comme le seul représentant de cette culture, nous en arrivons à des conclusions radicales73. » Il s’agit du rejet de la reconnaissance de la contribution que les Québécois (et partant leur État) pourraient apporter à la construction de la communauté politique canadienne. Et Frank Scott de poursuivre : « Il s’agit cependant d’un argument unidimensionnel et non, comme le rapport de la Commission RowellSirois qui l’avait précédé, d’une tentative de présenter une synthèse acceptable des deux thèses opposées74. » La théorie du pacte lui apparaît donc comme étant à la fois négative (en faisant peu de cas de la construction de la communauté politique canadienne) et statique (en empêchant toute modification constitutionnelle). Elle n’offre pas de critères pour déterminer dans quelle mesure la Constitution est adéquate pour répondre aux défis contemporains. Elle ne fournit aucun argument pouvant justifier toute modification à l’autonomie provinciale au-delà de ce qui est prévu dans la Constitution de 1867. Le rejet de la théorie du pacte par Scott s’explique cependant moins par une référence au principe de l’interdépendance (il propose une lecture légaliste plutôt que sociale de la Constitution) que par le fait qu’elle contribue à légitimer la thèse des deux nations fondatrices selon laquelle le Québec cesse d’être une province comme les autres placée sous la férule du gouvernement « national » localisé à Ottawa. En somme, c’est la dualité constitutive de l’État fédéral qui est jetée aux orties au profit d’une lecture qui privilégie les principes unitaires qui sont au cœur de l’organisation des institutions canadiennes (qu’elles soient fédérales ou non importe peu en fin de compte).

  • 75 Gil Rémillard, Le fédéralisme canadien. Tome I. La loi constitutionnelle de 1867, Montréal, Québec (...)
  • 76 S. LaSelva, 1996, p. 39-41.
  • 77 Certains auteurs, dont Jean-Charles Bonenfant, se sont demandé si Cartier croyait à une véritable (...)

44Cette critique de la critique de Scott ne doit pas nous faire oublier qu’il a cependant vu juste au sujet du caractère négatif (ou défensif) de l’approche privilégiée par la Commission Tremblay. Celle-ci semble oublier que même si la théorie politique fédéraliste était somme toute assez élémentaire au milieu du XIXe siècle75, la notion de fédération faisait référence à l’idée d’association et de traité. Comme nous le rappelle LaSelva, le projet politique de Georges-Étienne Cartier, l’un des Pères de la Confédération, était de créer une nouvelle communauté politique tout en voulant préserver les droits et les intérêts des entités fédérées76. En d’autres termes, c’est la diversité constitutive, à savoir les identités multiples, qui garantiront le bon fonctionnement du système fédératif. Le projet visait donc à fonder une nouvelle communauté politique (qualifiée de nouvelle forme de nationalité) sur la base des communautés existantes77.

  • 78 Arthur I. Silver, The French-Canadian Idea of Confederation 1864-1900, 2e édition, Toronto, Univer (...)
  • 79 Janet Ajzenstat et al., Débats sur la fondation du Canada.
  • 80 Vincent Di Norcia, « The Empire Structure of the Canadian State », dans Stanley G. French (dir.), (...)
  • 81 A. I. Silver, 1997, p. 218.

45L’insistance sur le principe d’autonomie au détriment du principe d’interdépendance pourrait s’expliquer par le fait que l’accent a été mis, dès les premiers débats entourant le projet de création d’une (con)fédération, sur le fait que le Canada français constituait, sur les plans géographique et ethnique, la nationalité la plus homogène et la plus importante au sein de l’espace colonial. Silver nous rappelle qu’une adéquation était faite entre le Canada français et le Bas-Canada : « Découlait de cette équation que l’autonomie provinciale devait être privilégiée afin d’assurer par l’entremise de la Constitution la préservation des intérêts des Canadiens français78. » Ainsi, dans le discours politique de l’époque, la nécessité de rassurer les Canadiens français au sujet de leurs droits civils et religieux était soulignée à double trait, ceux-ci étant protégés par le cloisonnement des pouvoirs dévolus aux deux ordres de gouvernement et le respect du principe de l’autonomie provinciale. Mais l’interprétation du projet fédératif n’était pas univoque comme en font foi les débats tenus dans les différentes assemblées législatives portant sur sa signification et ses enjeux79. Les critiques à l’endroit du caractère impérial du processus ayant mené à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (pressions du Colonial Office de Londres), de l’absence de consultation des assemblées législatives, du fait que les négociations avaient été tenues secrètes, du caractère impérial du nouveau régime politique, n’ont pas manqué80. Néanmoins, au Bas-Canada, la propagande des tenants du projet fédéral a surtout mis l’accent sur la question de l’autonomie provinciale et l’adéquation entre le Canada français et ce qui allait devenir la province de Québec. L’historien Arthur Silver a démontré que les pouvoirs qui seraient attribués au gouvernement d’Ottawa ont quant à eux été grandement minimisés dans la façon dont le projet confédératif fut présenté81.

46Il n’est pas étonnant que la Commission Tremblay ait tant insisté sur le premier principe (autonomie) et presque complètement passé sous silence le second (interdépendance). Cette distorsion n’en constitue pas moins une entorse à l’idéal fédéral. Elle a profondément marqué la façon dont le discours politique s’est articulé autour de la question de la dynamique Québec-Canada.

47La dynamique Québec-Canada, depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, a été évaluée en fonction de la grille qui a été systématisée par la Commission Tremblay en 1956. Les circonstances changent, mais les questions demeurent toujours plus ou moins les mêmes et les conclusions sont invariablement identiques. La centralisation du régime est fonction des empiètements fort nombreux du gouvernement général dans les sphères de compétence établies en 1867. Le non-respect de la division initiale des pouvoirs couplé à un interventionnisme de plus en plus marqué du gouvernement général se sont traduits par la mise en place d’un régime politique unitaire, sinon impérial, tel qu’il était craint par la Commission Tremblay.

  • 82 Gilles Bourque et Jules Duchastel (avec la collaboration de Victor Armony), L’identité fragmentée. (...)
  • 83 Ibid., p. 187.
  • 84 M. Chevrier, 1996, p. 14.

48Comme le mentionnent Gilles Bourque et Jules Duchastel, jusqu’aux années 1960, le refus du gouvernement québécois d’embrasser les principes de l’État-providence a empêché toute évolution de la représentation ethniciste dominante. Le passage à l’État-providence produira cependant les mêmes résultats au Québec, « communauté essentiellement politique, la nation québécoise s’identifie dorénavant au territoire et à l’État québécois82 ». Toutefois, contrairement à ce qui s’était produit au Canada qui, de par son nationalisme civique hégémonique, pouvait mettre de l’avant une citoyenneté universaliste (nous reviendrons sur cet aspect un peu plus loin), la représentation de la communauté politique québécoise, de par son caractère minoritaire, ne peut faire abstraction de sa référence culturelle. Ce faisant, « le nationalisme politico-culturaliste québécois ne saurait être intégré sans heurts à l’idéologie nationale de la citoyenneté particulariste canadienne83 ». Les gouvernements qui se sont succédé à Québec se sont tous attribué la responsabilité de représenter cette communauté (définie comme la nation québécoise) au sein de l’espace politique canadien84. Ils ont cherché à obtenir la reconnaissance non seulement de l’existence de la nation québécoise, mais surtout du fait qu’elle est légitimement représentée par son gouvernement provincial (l’État du Québec), qui est seul en mesure d’en comprendre les aspirations, de satisfaire à ses besoins et d’en définir l’avenir.

  • 85 Déclaration d’ouverture de Jean-Jacques Bertrand, Conférence constitutionnelle, deuxième réunion, (...)
  • 86 Québec (province), Rééquilibrage administratif des rôles et des responsabilités : la position du Q (...)

49Découle de cette reconnaissance le besoin de voir le gouvernement général respecter les compétences provinciales. Au cours de la Révolution tranquille, le gouvernement du Québec a exigé une refonte de la Constitution et cherché à obtenir les pouvoirs jugés indispensables à son affirmation identitaire dans toutes les sphères d’activité (économique, sociale, politique et culturelle). Le rôle étendu que l’État québécois entend jouer est à la base de l’argument en faveur de l’obtention d’un statut particulier ou d’un fédéralisme asymétrique. Comme le disait Jean-Jacques Bertrand en 1969 : « Ce qui importe pour les Canadiens français du Québec, ce n’est pas de pouvoir parler leur langue partout au Canada, mais de pouvoir collectivement vivre en français, se construire une société qui leur ressemble. Cela n’est vraiment possible que si le gouvernement du Québec possède des pouvoirs proportionnés aux tâches que sa population attend de lui85. » C’est à peu près dans les mêmes termes que près de trente ans plus tard, le premier ministre Lucien Bouchard affirmait que : « Les gouvernements du Québec qui se sont succédé, indépendamment de leur option politique, ont toujours cherché à raffermir les compétences de l’État québécois de manière à favoriser la maîtrise par le peuple qui l’habite de son développement économique, social et culturel ainsi que de ses institutions politiques86. » Les limites territoriales de cette « société qui leur ressemble » sont celles du Québec. L’intervention du gouvernement général dans les compétences provinciales est malvenue. Si le gouvernement général verse des subventions, celles-ci doivent non seulement être approuvées par le gouvernement québécois, mais n’être assorties d’aucune condition.

  • 87 On retrouve cette idée chez Fernand Dumont, « L’étude systématique de la société globale canadienn (...)

50La dynamique Québec-Canada se décline sous plusieurs vocables : attachement au principe de l’autonomie, respect et élargissement des compétences provinciales, obtention d’un statut particulier et fédéralisme asymétrique. La position des gouvernements québécois (et de la majorité des intellectuels) n’est pas celle d’un repli sur le Québec. Il s’agit plutôt de la construction, et de sa légitimation, d’un espace politique « national » qui correspond aux particularités avérées et proclamées du Québec qui se définit comme une « société globale »87. Il est remarquable de constater que cette construction s’est opérée, aussi bien sur le plan discursif qu’en ce qui concerne la nature des rapports étatiques Québec-Canada, sur la base d’une non-participation du Québec à l’édification de la communauté politique canadienne. En d’autres termes, le rapport est d’abord de nature utilitariste (le premier ministre Robert Bourassa parlait de « fédéralisme rentable »).

51Sur le plan de la logique formelle, l’insistance mise sur la représentation du régime fédératif comme le résultat d’un pacte, remarquablement argumentée dans les travaux de la Commission Tremblay, fonde les trois options politiques identifiées par celle-ci et qui furent au centre de l’actualité politique des cinq dernières décennies : acceptation de l’unitarisme, séparatisme ou réforme s’inspirant du « véritable » esprit fédéraliste. Le projet politique souverainiste s’inscrit en dehors de la logique fédérale. Par contre, la troisième option, celle qui se veut fidèle aux principes fédéraux, a toujours davantage insisté sur la défense de l’autonomie que sur ses dimensions liées à l’interdépendance. Le gouvernement dirigé par Jean Charest est sans nul doute l’un de ceux qui a le plus cherché à réarticuler la vision fédéraliste du Québec. Benoît Pelletier, le ministre délégué aux Affaires intergouvernementales canadiennes, a déterminé les trois notions qui constituent, selon lui, l’essence de la position du gouvernement du Québec en matière d’affaires intergouvernementales : affirmation, autonomie et leadership (voir sa contribution dans ce livre).

52C’est en articulant ces trois principes que le gouvernement du Québec justifie la mise en place du Conseil de la fédération (CF). Elle repose sur un constat fort négatif de la façon dont le régime fédéral a évolué au cours des trois dernières décennies. En fait, le jugement porté sur la manière d’agir du gouvernement fédéral est implacable. On lui reproche de banaliser le statut constitutionnel des provinces par la mise en place de « partenariats », les contournant par le fait même ; de s’immiscer dans leurs champs de compétence entraînant une confusion pour les citoyens qui ignorent qui est responsable des secteurs d’activité ; de refuser de collaborer avec elles ; et de nier l’existence du déséquilibre fiscal. Ce déséquilibre permet au gouvernement fédéral d’envahir les domaines de compétence provinciale par l’utilisation du pouvoir fédéral de dépenser. De plus, Ottawa a tendance à assortir l’augmentation de ses transferts de conditions qui limitent leur pouvoir d’intervention, leur autonomie et leurs particularités. En somme, non seulement ces tendances affaiblissent-elles le fédéralisme canadien, mais elles sont incompatibles avec les principes fédéraux. Ces derniers exigent le respect du rôle constitutionnel dévolu à chaque ordre de gouvernement et le refus d’imposer un rapport de subordination.

  • 88 Benoît Pelletier, Le Conseil de la fédération : perspectives d’avenir, Allocution au Forum des féd (...)
  • 89 Benoît Pelletier, Le fédéralisme asymétrique : un objectif à atteindre, Allocution prononcée dans (...)
  • 90 Benoît Pelletier, Le défi de l’équilibre : les processus de centralisation et de décentralisation (...)
  • 91 Discours de Jean Lesage, Université de Moncton, 17 mai 1964, p. 2.

53C’est donc pour contrer ces multiples « perversions » que les gouvernements provinciaux ont accepté, à l’invitation du gouvernement du Québec, de créer en décembre 2003 le CE Le but avoué est de « leur redonner l’influence ainsi que la force nécessaire pour qu’ils deviennent de véritables partenaires dans le Canada de demain ». Cette nouvelle institution cherche à contrer l’idée selon laquelle seul le gouvernement général peut être l’architecte du projet canadien de sorte que l’élaboration des politiques dans les matières intéressant les deux ordres de gouvernement prenne en compte le point de vue des provinces88. Dans le passé, le gouvernement fédéral a pu facilement s’immiscer dans les domaines relevant constitutionnellement des provinces en profitant de la division de ces dernières. Cette approche défensive se combine toutefois à ce que le ministre Pelletier appelle les « nécessités fédératives » : solidarité, mise en commun des risques et des chances économiques et sociales, partage de l’information et de l’expertise, pleine participation au développement du Canada (voir Annexe). Celles-ci ne sauraient toutefois compenser à elles seules le déséquilibre structurel en ce qui a trait aux pouvoirs concrets que possèdent et exercent les deux ordres de gouvernement. Ce déséquilibre repose sur l’élargissement des pouvoirs du gouvernement général par l’invocation de la théorie des dimensions nationales, les pouvoirs résiduel et déclaratoire, le pouvoir de dépenser, le pouvoir d’effectuer des nominations, l’interprétation centralisatrice de la Constitution par la Cour suprême89. Le Conseil cherche donc à réactualiser les principes fondateurs du régime fédératif canadien, à savoir le respect de la Constitution, le respect du rôle de chaque ordre de gouvernement et le respect de différences inhérentes que la fédération a pour fonction d’accueillir90. Il s’agit ni plus ni moins d’un retour au « fédéralisme coopératif » que le premier ministre Jean Lesage définissait, déjà en 1964, comme « le début d’une nouvelle ère dans les relations fédérales-provinciales et l’adaptation dynamique du fédéralisme canadien. Le fédéralisme doit se manifester de trois façons : 1) une coopération régulière au moment de la prise de décisions au sujet de nouvelles politiques ; 2) une consultation constante dans l’application des politiques ; 3) la remise aux provinces des ressources financières nécessaires pour s’acquitter de leurs responsabilités accrues91 ». Difficile de soutenir que le vocabulaire a beaucoup changé au cours de cette période.

54Du point de vue des institutions politiques et du projet normatif que le fédéralisme est censé porter, l’approche dominante au Québec est problématique à plusieurs égards. D’abord, l’insistance mise sur les notions de pluralisme/autonomie/non-subordination est nettement disproportionnée par rapport à celle portant sur les aspects qui entourent la notion d’interdépendance. Ce déséquilibre était présent dans les travaux de la Commission Tremblay et n’a fait que se reproduire par la suite. La volonté affirmée de construire la « société globale » québécoise s’est traduite soit en privilégiant l’élargissement des sphères de souveraineté de l’État québécois, soit en cherchant tout simplement à se dissocier de l’espace politique canadien. Dans ce contexte, la nécessaire double loyauté au sein de l’espace fédéral s’est avérée impossible à articuler de manière complémentaire. Par ailleurs, si l’approche québécoise du régime politique canadien ne s’est pas montrée réfractaire à toute modification du partage des champs de compétence, les préoccupations constitutionnelles véhiculées par les élites politiques québécoises s’inscrivaient ou bien dans le projet d’une construction de la « société globale » québécoise peu sensible au besoin de participer à l’édification de la communauté politique canadienne, ou bien dans le rejet de toute évolution « pragmatique » de la Constitution qui justifierait un décloisonnement des comptétences ou une intervention du gouvernement général dans les champs initialement attribués aux provinces.

  • 92 Stéphane Faquin, L’invention d’un mythe ; le pacte entre deux peuples fondateurs, Montréal, VLB, 1 (...)
  • 93 David M. Thomas, Whistling Past the Graveyard. Constitutional Abeyances, Quebec, and the Future of (...)
  • 94 Arthur R. M. Lower, « Theories of Canadian Federalism – Yesterday and Today », dans A. R. M. Lower (...)
  • 95 Alain-G. Gagnon et Can Erk, « Legitimacy, Effectiveness, and Federalism : On the Benefits of Ambig (...)

55Finalement, la difficulté de mettre de l’avant l’idéal fédératif de la part de ces élites québécoises relève peut-être tout simplement d’une impossibilité. En effet, une lecture dominante de ce qui fut fondé en 1867 et qui serait partagé par les élites politiques et institutionnelles dans l’ensemble du Canada ne s’est jamais imposée. Au contraire, l’interprétation québécoise renvoie à l’idée du pacte original, du respect de la diversité constitutive initiale. Cette idée a toujours été problématique : soit qu’elle fut rejetée en raison de son caractère mythique92, soit qu'elle fut déclarée incompatible avec la représentation dominante qui s’est imposée dans le reste du pays, soit que la fondation du Canada repose sur une ambiguïté originelle qui devrait être clarifiée93. En 1958, Arthur Lower jugeait que ces multiples interprétations, couplées à l’arrogance affichée par un certain nombre de Canadiens d’expression anglaise, étaient à la source des tensions et des animosités qui ne pouvaient que mettre le Canada en péril94. Près d’un demi-siècle plus tard, certains auteurs font toujours le même constat95.

Une double préoccupation : performance et légitimité

  • 96 Herman Bakvis et Grace Skogstad, « Canadian Federalism : Performance, Effectiveness, and Legitimac (...)

56L’interprétation de l’évolution du régime fédéral qui s’est imposée dans la littérature d’expression anglaise met l’accent sur le passage d’un système hautement centralisé, puisque le gouvernement général pouvait intervenir dans les compétences exclusives provinciales en utilisant ses pouvoirs déclaratoire, de réserve et de désaveu, à l’un des systèmes fédéraux les plus décentralisés au monde96. La trame narrative est généralement la suivante. Le recours à ces mécanismes unitaires a diminué avec le temps au point où le pouvoir de désaveu n’a pas été évoqué depuis 1943. Par ailleurs, à la demande de certaines provinces, dont l’Ontario, le Comité judiciaire du Conseil privé à Londres a rendu plusieurs décisions qui ont contribué à « fédéraliser » le régime politique en forçant le gouvernement général à respecter le partage initial des compétences. Ainsi, l’autorité des provinces s’est vue confirmée et la subordination de celle-ci à l’endroit du gouvernement général fut, par le fait même, atténuée. Le cloisonnement des compétences qui limitait la possibilité d’action du gouvernement général, imposé par une interprétation du Comité judiciaire, qualifiée par Wheare de contraignante ou de rigide, a empêché de répondre de manière efficace aux défis économiques et sociaux posés par la Grande Dépression. Toutefois, à partir du milieu des années 1940, le recours aux mécanismes de coopération intergouvernementale a rendu possible la construction de l’État-providence. Ces changements ont pu se réaliser sans qu’il soit nécessaire de modifier le texte de la Constitution.

  • 97 K. C. Wheare, 1963, p. 216-217 ; William S. Livingston, « Canada, Australia and the United States  (...)

57En fin de compte, la croissance de l’État canadien a rendu caduc le modèle fédératif cloisonné. Cela s’est traduit par une réinterprétation des fins du régime fédéral qui visait moins à accommoder les communautés constitutives qu’à favoriser une approche « pragmatique » du partage des compétences. Par ailleurs, la croissance de l’interventionnisme étatique ne s’est pas limitée au gouvernement général dans la mesure où les provinces sont elles aussi devenues plus actives dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la protection sociale et du développement économique. Le développement de l’interventionnisme étatique a fait en sorte que les gouvernements sont entrés dans des rapports de concurrence pour entre autres s’assurer de la loyauté des citoyens97. Le fédéralisme d’après-guerre se caractérise donc par un plus grand chevauchement des compétences, une interdépendance des politiques et un niveau plus élevé de concurrence intergouvernementale. Se sont donc mis en place des mécanismes de « collaboration intergouvernementale » pour gérer ces multiples chevauchements sous la forme d’un fédéralisme exécutif de plus en plus actif.

58En somme, le fédéralisme est présenté d’abord et avant tout comme une formule ou un arrangement relatif à l’exercice du pouvoir au Canada. Vue sous l’angle fonctionnel, l’évaluation globale du régime politique canadien est généralement positive en dépit des tensions que l’on y retrouve invariablement. Herman Bakvis et Grace Skogstad ont bien résumé ce point de vue lorsqu’ils affirment :

  • 98 H. Bakvis et G. Skogstad, 2002, p. 4 (traduction de l’auteur).

Peu importe l’angle privilégié, force est d’admettre que le cadre institutionnel et constitutionnel du fédéralisme canadien a bien rempli sa mission. Le document constitutionnel initial, la Loi constitutionnelle de 1867, a permis, entre autres, l’union politique et économique du Canada ; de manière capitale, elle a permis de répondre aux besoins uniques du Québec à cette époque. Plus tard, les ajustements aux pouvoirs fédéraux et provinciaux suite aux décisions judiciaires, les amendements formels ou les changements aux conventions, ont permis au fédéralisme canadien de s’adapter aux transformations majeures attribuables à l’entrée de nouvelles provinces dans la fédération, à la guerre, au développement économique, à la dépression et aux nouveaux défis en matière de politiques publiques98.

59L’objet de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique était de créer une union politique et économique et de répondre aux besoins exprimés par le Québec en 1867. La suite de l’histoire est faite d’adaptations aux nouvelles réalités économiques et politiques. Puisque le Canada a survécu à ces changements, on ne peut tautologiquement conclure qu’au succès de l’expérience fédérale.

  • 99 Nous faisons ici référence à l’approche qui nous semble dominante au sein de la littérature portan (...)
  • 100 Richard Simeon, Political Science and Federalism. Seven decades of Scholarly Engagement, Kingston, (...)
  • 101 Richard Simeon et Daniel-Patrick Conway, « Federalism and the management of conflict in multinatio (...)
  • 102 H. Bakvis et G. Skogstad, 2002, p. 17.
  • 103 Lorsqu’il était président du Conseil privé et ministre des Affaires intergouvernementales canadien (...)

60Dans l’ensemble, les critères permettant d’évaluer l’évolution du régime politique canadien font peu de cas des dimensions qui renvoient au projet normatif fédéral99. Richard Simeon faisait d’ailleurs remarquer que les études récentes ont surtout mis l’accent sur l’analyse de l’efficience des politiques publiques. Les jugements de valeur posés portent moins sur les notions d’autonomie et d’interdépendance que sur les thèmes de la démocratie et de l’accès aux lieux d’exercice du pouvoir, de la justice sociale, de l’égalité et, accessoirement, de l’accommodement des communautés constitutives (québécoise et autochtones)100. De plus, l’analyse proposée par Richard Simeon et D.-R Conway des conditions d’une gestion adéquate des conflits dans les démocraties multinationales ne prend jamais en compte la signification que les acteurs attribuent au projet fédéral puisque ce dernier n’est appréhendé qu’en fonction des institutions mises en place au sein des régimes dits fédéraux101. Bakvis et Skogstad illustrent bien ce changement de perspective lorsqu’ils énumèrent les trois critères à privilégier : performance, efficacité et légitimité. De faibles performances, induites par le blocage des relations intergouvernementales et du fédéralisme exécutif, vont normalement conduire à des politiques publiques inefficaces. Les problèmes ne seront pas résolus. La recherche du consensus interprovincial, généralement considéré comme un indicateur de la bonne performance de la fédération, ne conduit pas nécessairement à des politiques efficaces. Il peut en effet y avoir consensus autour de la volonté d’ignorer un problème par ailleurs important. La légitimité du régime politique risque d’être prise à partie si celui-ci s’avère incapable, d’une part, de répondre aux besoins exprimés par les citoyens et, d’autre part, de démontrer suffisamment de flexibilité pour prendre en compte les préférences régionales. Les citoyens vont donc accorder leur appui aux pratiques fédérales si celles-ci produisent des politiques publiques jugées efficaces et si les processus politiques sont ouverts, transparents et imputables102. C’est dire que le fédéralisme a été davantage jugé au Canada anglais sur la base de ce qu’il produit que sur les principes qui l’animent103.

  • 104 R. Simeon et I. Robinson, 1990, p. 126 (traduction de l’auteur).

61Cette approche pragmatique, gestionnaire et fonctionnelle correspond à ce que Simeon et Robinson appellent par ailleurs le fédéralisme « moderne ». Celui-ci tire ses origines de la mise en place graduelle de l’État-providence qui a conduit à un décloisonnement des compétences. Loin de se traduire par une plus grande décentralisation, cette modernisation s’est effectuée par la croissance des deux ordres de gouvernement, le chevauchement des compétences et la mise sur pied de mécanismes de coopération. La notion de décentralisation n’est jamais clairement définie, mais elle renvoie implicitement à une augmentation de l’influence des gouvernements provinciaux (qui se mesure entre autres par le poids des dépenses publiques provinciales par rapport à celles engagées par le gouvernement central et le nombre de fonctionnaires dans chacune des administrations) par opposition à la consolidation exclusive de l’autorité du gouvernement général. Dans cette perspective, il importe peu que le partage des compétences soit respecté ou non. La prolifération de politiques publiques a considérablement accru le niveau d’interdépendance entre les ordres de gouvernement au point où le partage initial des compétences n’est plus une référence. Elle a aussi limité la capacité du gouvernement général d’agir unilatéralement, d’où la décentralisation associée à l’accroissement de l’interventionnisme étatique et à l’obligation pratique de tenir compte des intérêts provinciaux : « De plus en plus, le gouvernement fédéral se trouve dans l’obligation de consulter, de coordonner et, inévitablement, de faire des compromis face à la croissance des conflits fédéraux-provinciaux ; cela se traduit par le déclin de l’efficacité du système fédéral qui repose plus que jamais sur la bonne volonté intergouvernementale pour fonctionner de manière cohérente104. »

  • 105 Alain-G. Gagnon et Daniel Latouche, Allaire, Bélanger, Campeau et les autres. Les Québécois s’inte (...)
  • 106 S. A. Saunders et Eleanor Back, The Rowell-Sirois Commission. Part IL A Criticism of the Report, T (...)

62Ce mode d’appréhension du fédéralisme canadien, l’insistance mise sur son efficience, sa transparence, sa légitimité et, plus spécifiquement sur sa capacité à approfondir l’espace démocratique, n’est pas nouveau. Déjà en 1940, le rapport Rowell-Sirois avait mis de l’avant un discours politique où les concepts d’efficacité, de rationalisation, d’équité (fiscale) entre les deux ordres de gouvernement, de flexibilité constitutionnelle et d’unité nationale occupaient une place centrale105. D’ailleurs, la quête d’efficience et le rééquilibrage des relations fédérales-provinciales étaient au cœur du mandat de la Commission. Toutefois, dès la publication du rapport, les observateurs n’ont pas manqué de noter l’absence de toute réflexion approfondie sur les principes sous-jacents au régime fédératif canadien106. Tout comme ce fut le cas pour la Commission Tremblay, la Commission Rowell-Sirois va jouer un rôle déterminant dans la façon dont sera compris le régime fédéral dans l’ensemble du Canada.

  • 107 Christopher Armstrong, The Politics of Federalism : Ontario’s Relations with the Federal Governmen (...)
  • 108 M. Lamontagne, 1954, p. 60.

63Pour la Commission Rowell-Sirois, la Grande Dépression a démontré sans l’ombre d’un doute que le système politique canadien, avec son cloisonnement des responsabilités et le partage des ressources fiscales qui en découlait, était mal équipé pour gérer de manière efficace les anémiques programmes de protection sociale qui existaient à l’époque. Les provinces étaient dans l’incapacité de faire face aux nouveaux besoins faute de ressources financières adéquates, leurs dépenses étaient incompressibles et les revenus de taxation étaient inégalement répartis entre elles (il était déjà question du déséquilibre fiscal horizontal)107. La conclusion qui s’imposa était que le bien-être général ne pouvait être assuré par les provinces et que la Constitution était mal adaptée aux nouvelles conditions sociales et économiques. Pour Maurice Lamontagne, « la souveraineté des provinces était devenue un danger beaucoup plus qu’une protection, par la suite de l’importance des tâches à accomplir et des difficultés à surmonter108 ». En d’autres termes, la stabilité économique à long terme ainsi que le bien-être de l’ensemble des Canadiens ne peuvent être assurés adéquatement que par le gouvernement général, d’où la place dominante que celui-ci doit occuper dans l’organisation politique.

  • 109 Canada, Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations, vol. 2, Ottawa, King’s Pr (...)
  • 110 S.A. Saunders et Eleanor Back, The Rowell-Sirois Commission. Part I. A Summary of the Report, Toro (...)
  • 111 Donald V. Smiley, « The Rowell-Sirois Report, Provincial Autonomy, and Post-War Federalism », dans (...)
  • 112 Donald V. Smiley, The Rowell-Sirois Report, Toronto, McClelland and Stewart Limited, 1963, p. 208.

64Au-delà des constats posés par la Commission Rowell-Sirois sur le partage des ressources financières et les mécanismes souhaitables de dévolution des pouvoirs des provinces vers le gouvernement général, la philosophie générale qui s’en dégage cherche à légitimer une approche plus fonctionnelle du régime fédératif. Cela étant, le principe de l’autonomie provinciale n’a jamais directement été remis en question dans les domaines de la santé, du bien-être et de l’éducation109, tout comme la centralisation des pouvoirs ne fut jamais favorisée afin de respecter les particularismes régionaux. Si ces champs de compétence relèvent clairement des provinces, la Commission ne peut en dire autant des domaines de l’assurance-chômage et des pensions de vieillesse qui possèdent un caractère national inhérent. Nulle part il n’est expliqué pourquoi un domaine relève de manière « inhérente » du gouvernement général alors que les autres doivent continuer à être sous la responsabilité des provinces110. Néanmoins, la Commission a rejeté l’idée voulant que le gouvernement général obtienne la responsabilité de définir seul les normes devant être respectées par les provinces111. La nouveauté de l’approche mise de l’avant dans le rapport Rowell-Sirois ne vient donc pas de la recherche d’un nouveau partage des pouvoirs au profit du gouvernement général, mais plutôt du plaidoyer en faveur du décloisonnement du fédéralisme. À cet égard, la notion d’interdépendance trouve dans le rapport Rowell-Sirois ses assises argumentaires. Ainsi, si le gouvernement général (le Dominion pour reprendre la terminologie de l’époque) et les provinces doivent coopérer dans la mise en place des politiques, aucun ordre de gouvernement ne peut imposer son autorité dans la poursuite des objectifs conjointement définis112. Toutefois, la Commission défend avec vigueur le principe de la délégation des pouvoirs. Cette pratique éviterait les chevauchements et réduirait d’autant les rivalités administratives et politiques entre les ordres de gouvernement.

  • 113 Canada, 1940, vol. 2, p. 9 (traduction de l’auteur).
  • 114 R. Simeon et I. Robinson, 1990, p. 86.

65Si la question de la promotion de l’unité nationale, pourtant mentionnée dans le mandat de la Commission Rowell-Sirois, n’a pas fait l’objet de longs développements, sa désirabilité n’est toutefois jamais remise en cause et sa recherche ne peut se justifier que pour des raisons pragmatiques. Pour la Commission, « [L]es Canadiens sont si fiers de l’unité nationale à laquelle ils sont parvenus et sont si respectueux du système fédéral qui l’a rendue possible, qu’il existe de réels dangers à leur façon abstraite de penser à l’unité nationale et au système fédéral, comme si ceux-ci affichent [sic] des mérites spéciaux qui les rendent [sic] désirables pour eux-mêmes113 ». On ne saurait donc justifier une vision unitaire du Canada en invoquant la nécessité de renforcer l’unité nationale. Cette mise en garde date bien entendu d’une époque où la consolidation d’une identité canadienne détachée de l’Empire britannique n’en était qu’à ses premiers balbutiements. Si la Commission Rowell-Sirois nous apparaît comme un point tournant dans la façon dont le fédéralisme fut appréhendé, c’est entre autres parce que le débat public s’est davantage intéressé à la question de la division des pouvoirs et aux politiques pouvant être adoptées dans le cadre du fédéralisme plutôt qu’à la question des rapports intercommunautaires. L’édification de l’État canadien a conduit à l’émergence de nouvelles interrogations portant sur la signification de la « natio-nalité » canadienne et sur le nouveau rôle que devait jouer l’État autour d’enjeux économiques et sociaux114.

  • 115 Jean-Marc Piotte, « La conversion de Lapalme », dans Jean-François Léonard (dir.), Georges-Émile L (...)
  • 116 G. Bourque et J. Duchastel, 1996, p. 65.
  • 117 Ibid., p. 68.

66Bien que la conférence fédérale-provinciale tenue en janvier 1941 n’ait pas donné suite aux principales recommandations du rapport, certaines provinces (l’Ontario, la Colombie-Britannique et l’Alberta) ont rejeté les nouveaux aménagements fiscaux qui auraient grandement miné leur capacité d’action. Au Québec, le premier ministre Adélard Godbout fut vertement critiqué pour ne pas avoir défendu avec vigueur le principe de l’autonomie provinciale115. En dépit des oppositions qui s’exprimèrent dans certaines capitales provinciales, l’émergence de l’État-providence est venue confirmer la nécessité d’un nouveau mode de régulation des rapports économiques et sociaux à l’échelle du pays. S’imposent les références aux notions de citoyen, de peuple, et l’usage croissant du qualificatif « national » pour légitimer l’interventionnisme étatique en provenance d’Ottawa. Dans la foulée de ce mode de pensée, émerge « la notion de citoyen, qui s’inscrit [...] dans une perspective résolument providentialiste, [et qui] contribue [...] à la représentation du pays comme totalité116 ». Ironiquement, les références discursives à l’image du national illustrent l’établissement d’une « citoyenneté nationale populaire qui, paradoxalement, fait l’économie de l’idée de nation117 ». L’absence de référence identitaire articulée autour de l’idée de nation a été comblée, d’une part, par la représentation de la communauté autour des notions de citoyen, de peuple et du qualificatif « national » et, d’autre part, par l’idée de société. Cette dernière idée cristallise en quelque sorte le caractère éclaté du Canada dans la mesure où la société se présente à la fois comme la somme des particularismes et le lieu de l’affirmation de la citoyenneté.

67Dès le début des années 1950, ce virage vers l’édification de la « nation » canadienne s’impose dans le discours public. Le rapport de la Commission Massey qui se penche sur l’avancement des lettres au Canada évoquait sa conception du bien commun devant être poursuivi par le gouvernement général :

  • 118 Canada, Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’avancement des Arts, Lettres et Sciences a (...)

Si le gouvernement fédéral doit renoncer au droit de s’associer avec d’autres groupes sociaux, de caractère public ou privé, en vue de l’éducation générale du citoyen canadien, il faillit à son but intellectuel et moral, perd complètement de vue la véritable notion du bien commun, et le Canada, considéré comme nation, se transformera en société matérialiste118.

  • 119 Jane Jenson et Susan Phillips, « Redesigning the Canadian Citizenship Regime : Remaking the Instit (...)

68Ainsi, l’accent mis sur les questions identitaires a graduellement remplacé les préoccupations liées à la loyauté. Les principes fondant l’édification de la citoyenneté canadienne n’étaient pas simplement individualistes. Ils passaient par la relation directe entretenue par les individus avec l’État à travers l’ensemble des programmes sociaux et culturels devenus les symboles de la « canadianité119 ».

  • 120 K. C. Wheare, 1963, p. 227.
  • 121 D. V. Smiley, 1968, p. 79-80. (Traduction de l’auteur)

69Ce changement de perspective a permis à la fédération canadienne de se transformer graduellement sans avoir besoin de passer par de nombreuses modifications formelles à la Constitution. L’intergouvernementalisme, présenté comme un vecteur de flexibilité120, est devenu la principale préoccupation des élites et des analystes politiques au Canada. Le défi se posait moins en fonction du principe normatif de « l’interdépendance » que par rapport au processus d’édification de l’État national canadien. Comme Smiley le faisait déjà remarquer en 1968, « [l]'autonomie provinciale est évidemment incompatible avec l’énoncé voulant que les citoyens canadiens aient droit à des normes définies en matière de santé, de bien-être et de services éducatifs. Le corollaire de cette proposition est que l’autorité fédérale a la responsabilité, en dernière analyse, de garantir ces droits121. »

  • 122 Voir, entre autres, Guy Laforest, Trudeau et la fin du rêve canadien, Sillery, Septentrion, 1992 ; (...)

70C’est ce processus de nation-building que Pierre Elliott Trudeau est venu parachever en 1982 par le rapatriement de la Constitution et l’enchâssement d’une Charte canadienne des droits et libertés. La signification et les conséquences politiques de la consolidation de l’identité canadienne a fait l’objet de nombreuses analyses qui toutes soulignent le rejet de la conception binationale et biculturelle au profit d’une vision unitaire et multiculturelle de la nation canadienne, la banalisation du statut du Québec ayant permis le rapatriement sans son consentement, l’atomisation des rapports politiques, la consécration du principe de l’égalité des individus et des provinces et la réduction des compétences législatives provinciales en matière de gestion du régime linguistique122. Au début des années 1980, le Canada a procédé à une refondation des principes sur lesquels il repose. Au centre de celle-ci se trouve la Charte qui non seulement définit les « valeurs canadiennes », mais est à la base du contrat qui lie les citoyens à l’État.

  • 123 André Burelle, Pierre Elliott Trudeau. L’intellectuel et le politique, Montréal, Fides, 2005, p. 4 (...)
  • 124 François Rocher et Christian Rouillard, « Using the Concept of Deconcentration to Overcome the Cen (...)

71Comme le rappelle André Burelle, la fédération de 1982 repose sur un unitarisme républicain qui obéit aux principes du libéralisme individualiste anti-communautarien. Ainsi, les individus sont fondus dans une seule nation « civique » (le terme de communauté politique n’est jamais utilisé car il pourrait induire une relation fonctionnelle avec l’État compatible avec la préservation des identités communautaires) dont la souveraineté s’exerce dans sa totalité au sein du gouvernement général123. Celui-ci peut confier aux gouvernements provinciaux certains pouvoirs qu’ils sont mieux en mesure d’exercer, non pas à travers une décentralisation formelle des pouvoirs, mais plutôt par la voie de la déconcentration124. Ce mode d’appréhension de la fédération canadienne accepte la hiérarchisation des ordres de gouvernement (il serait plus juste de parler ici de paliers pour être conforme à la représentation dominante) ; il légitimise l’absence de frontières et de limites dans la capacité d’agir du gouvernement « central » au nom de la nécessaire flexibilité et de la complexité des problèmes auxquels l’État doit faire face (problèmes qui ne connaissent pas de limites géographiques).

  • 125 Canada, Commission royale d’enquête sur l’union économique et les perspectives de développement du (...)
  • 126 Canada, Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada, Guidé par nos valeurs. L’avenir des (...)
  • 127 Jennifer Smith, « Informal Constitutional Development : Change by Other Means », dans Herman Bakvi (...)

72Le renforcement du pouvoir d’intervention du gouvernement central est justifié par le besoin de cohérence économique et politique et de justice sociale. Le premier besoin se trouve d’ailleurs au cœur du raisonnement de la Commission royale d’enquête sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada (Commission Macdonald). La consolidation de l’union économique visait clairement l’affermissement de l’identité canadienne125. Le second besoin, celui relatif à la justice sociale, a trouvé son expression la plus achevée dans le rapport de la Commission sur l’avenir des soins de santé (Commission Romanow) qui, en 2002, a quasi sacralisé le système public de soins de santé. Il est révélateur qu’en exergue du chapitre portant sur « La santé, la citoyenneté et le fédéralisme » ait été mis un propos entendu lors des audiences publiques et qui disait la chose suivante : « L’assurance-santé est un emblème aussi fort au Canada que la Constitution l’est aux États-Unis126. » C’est pourquoi cette Commission recommande notamment, dans le « respect des compétences provinciales », la conclusion d’un pacte sur la santé auquel souscriraient les gouvernements sur la base d’un certain nombre de valeurs (notamment universalité, équité, solidarité, efficacité et efficience, imputabilité et transparence). Ce pacte est d’ailleurs présenté comme une Charte des droits du patient à l’instar de la Charte des droits et libertés. Au-delà de ces exemples, il importe de souligner que la représentation du citoyen canadien est celle d’un porteur de droits (dont celui d’avoir accès à des services comparables à l’échelle du Canada) garantis par leur inclusion dans la nation républicaine. Dans ce cadre, le principe de l’égalité des provinces (par opposition à des aménagements asymétriques des pouvoirs) assure aux partenaires politiques les plus faibles un rapport de force qui serait autrement hors de leur portée127.

  • 128 E. Brouillet, 2005, p. 320 ; Jean Leclair, « The Supreme Court of Canada’s Understanding of Federa (...)
  • 129 Andrée Lajoie, « Garantir l’intégration des valeurs minoritaires dans le droit : une entreprise ir (...)

73Qui plus est, les jugements et avis de la Cour suprême du Canada ont aussi pris ce virage d’ordre fonctionnel. La Cour tend de plus en plus à trancher les litiges portant sur le partage des compétences en faisant appel au principe d’efficience ou d’efficacité. Celui-ci est assez simplement défini : quel ordre de gouvernement est le plus en mesure d’intervenir ? Le principe d’efficacité justifie la présence active du gouvernement général dans des secteurs que les provinces avaient traditionnellement considérés comme tombant sous leur responsabilité. Ainsi, aux yeux de la Cour, efficacité se conjugue le plus souvent avec centralisme128. Elle considère que le partage initial des compétences doit être interprété de manière libérale et invoque l’approche du vicomte Sankey qui, en 1930, a formulé la métaphore qui a inspiré le droit constitutionnel depuis : « L’Acte de l’Amérique du Nord britannique a planté au Canada un arbre susceptible de croître et de se développer à l’intérieur de ses limites naturelles. » La question est évidemment de savoir en vertu de quels critères sont fixées les métaphoriques « limites naturelles ». Andrée Lajoie notait que la Cour suprême a légitimé et reconnu le pouvoir du gouvernement général d’intervenir en matière de sécurité, d’infrastructures, de contrôle et d’union économique (voir le chapitre 5)129.

  • 130 A. Burelle, 2005, p. 75.

74Cette refondation civique, fonctionnelle et républicaine fut d’emblée acceptée puisqu’elle était au diapason de la représentation dominante de la nation qui s’était développée au Canada depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Le système politique canadien, secoué par les demandes de statut particulier, d’arrangements asymétriques et de révision constitutionnelle émanant des élites politiques et intellectuelles du Québec, pressé de s’adapter à une immigration de plus en plus diversifiée, a déployé une nouvelle identité qui « proposait de remplacer le nationalisme “ethnique” des Pères de la Confédération [auquel renvoie implicitement la thèse du pacte entre les deux nations fondatrices] par un nationalisme civique officiellement bilingue et multiculturel » lui permettant de se distinguer du rêve américain130.

75Ce nationalisme civique pancanadien, dont le principal lieu de représentation et d’exercice du pouvoir est localisé dans la capitale fédérale (rebaptisée de manière fort révélatrice capitale nationale), correspond à l’achèvement idéel de la communauté politique canadienne. Celle-ci ne se limite pas aux seuls Canadiens d’expression anglaise (d’où son caractère républicain), ni au seul Canada hors Québec (désigné souvent sous le vocable de Rest of Canada ou ROC). Si l’identité québécoise a pu se rabattre pour l’essentiel sur l’État québécois comme lieu privilégié d’exercice du pouvoir, celle du ROC est en quelque sorte plus diffuse et inclusive. Comme le mentionnait Alan Cairns au lendemain de l’échec de l’Entente constitutionnelle de Charlottetown :

  • 131 Alan C. Cairns, « The Charlottetown Accord : Multinational Canada vs. Federalism », dans Curtis Co (...)

Puisque le nationalisme du ROC se présente sous forme d’un nationalisme pancanadien, il ne peut qu’inclure le Québec. Tant que cette corrélation entre le ROC et le nationalisme pancanadien demeure, il n’est pas possible pour le ROC d’agir en tant qu’acteur indépendant. Il ne peut se séparer de son identité intimement liée au concept de communauté pancanadienne [...]131.

76De plus, comme la communauté politique pancanadienne inclut le Québec, les demandes de statut asymétrique sont perçues comme pouvant contribuer, à terme, à affaiblir la présence du gouvernement central et, ce faisant, l’attachement des Québécois à l’endroit du Canada.

  • 132 Ibid., 1994, p. 26 (traduction de l’auteur).

77Nous formulions l’hypothèse voulant que le retour à la thèse du pacte ou du covenant s’atténue au fur et à mesure que la communauté politique se consolide. C’est ce qui semble s’être produit au Canada. Selon les nouveaux principes qui ont présidé à la refondation du Canada, dont la primauté des droits individuels tels que garantis par la Charte et l’égalité formelle des provinces telle que constitutionnalisée par la formule d’amendement, les demandes formulées par les élites politiques « fédéralistes » du Québec s’avèrent incompatibles avec la nouvelle représentation de la nation civique républicaine pancanadienne. Pour Cairns, seul ce nouveau nationalisme correspond aux nouveaux fondements constitutionnels de la fédération canadienne132.

  • 133 Pour une critique de l’approche geationnaire et l’appel au pragmatisme comme stratégie rhétorique (...)
  • 134 Richard Simeon et Martin Papillon, « Canada », dans Akhtar Majeed, Ronald L. Watts et Douglas M. B (...)

78Que reste-t-il du projet normatif fédéral tel que la littérature le définit ? À vrai dire, bien peu de choses. Les principes d’autonomie, de non-subordination et d’hétérogénéité sont antinomiques avec l’approche gestionnaire qui s’est graduellement imposée depuis les travaux de la Commission Rowell-Sirois et qui met l’accent sur les notions d’efficacité, de performance et d’égalité formelle133. Même le principe normatif d’interdépendance, qui se décline à travers les multiples mécanismes de collaboration fédérale-provinciale, ne cherche qu’à participer à cette quête d’efficacité. Dans ce processus, il n’est ni acquis ni inévitable que la meilleure réponse provienne nécessairement et invariablement du gouvernement central. Toutefois, la vision dominante qui s’est imposée est à l’effet que la réponse la plus efficace aux problèmes qui émergent est le fruit d’une triple combinaison faite d’initiatives provinciales, de coopération interprovinciale et de leadership « fédéral » (lire Ottawa)134. De la même manière, les réformes institutionnelles qui risquent de s’imposer à plus ou moins long terme (réforme du système électoral, du Sénat, du processus de nomination des juges fédéraux, etc.) seront davantage évaluées en fonction des seuls principes démocratiques (sans qu’ils soient combinés aux principes fédéraux) et de la stabilité politique qu’ils vont favoriser ou non.

  • 135 D. Weinstock, 2005, p. 218.

79La légitimation du régime politique canadien ne repose plus sur la plus ou moins grande conformité aux principes fédéraux mais sur l’adéquation entre les politiques publiques et les besoins exprimés par l’ensemble des citoyens. En d’autres mots, la légitimité fédérale n’est plus essentielle à la stabilité du système politique canadien, du moins du point de vue de l’approche dominante au Canada. Il y a bien sûr des laissés-pour-compte qui s’accrochent à une représentation idéelle de la fédération critiquée par certains pour son caractère mythique et nostalgique135.

80Trudeau craignait que la reconnaissance d’un statut particulier pour le Québec amène ce dernier à ne jamais se dire partie prenante du Canada. Cette non-participation à la construction de la communauté politique canadienne lui apparaissait contradictoire aux principes fédéraux. Il n’a cependant jamais démontré, une fois au pouvoir, le même zèle à dénoncer l’imbrication de plus en plus croissante des compétences entre les ordres de gouvernement. Il nous semble que la représentation de la communauté politique qui s’est imposée, facilitée en cela par l’enchevêtrement des pouvoirs, s’est grandement éloignée d’une conception selon laquelle aucun des deux ordres de gouvernement ne peut s’exprimer au nom de l’ensemble des citoyens et des communautés fédérées puisque aucun ne contrôle l’ensemble des pouvoirs.

81Les études portant sur le régime fédératif canadien ne se contentent généralement pas d’appréhender ce dernier comme objet d’analyse. Les jugements de valeur abondent, constituent même la norme, et les prescriptions au sujet de ce qui doit être entrepris pour le bonifier ne manquent pas. Il va sans dire que ces jugements sont en grande partie tributaires des compréhensions préalables du fédéralisme de la part des auteurs. Il n’est donc pas étonnant que les voies privilégiées pour répondre aux tensions, crises, blocages et déséquilibres varient énormément d’un auteur à l’autre. Elles en appellent à un changement d’attitude ou des réaménagements institutionnels qui contribueraient à « refédéraliser » le système politique canadien.

  • 136 A. Burelle, 2005, p. 439-449.
  • 137 A.-G. Gagnon et C. Erk, 2002, p. 34.
  • 138 Alain Dubuc, « We must Break this Vicious Circle », Options politiques, juin 2000, p. 8-28.
  • 139 D. Weinstock, 2005, p. 224-225.
  • 140 Guy Laforest, Sait-on jamais ? One Never Knows, Communication présentée au colloque Le Québec et l (...)
  • 141 H. Bakvis et Skogstad, 2002, p. 4-5.

82Pour André Burelle, il s’agit de revenir à l’esprit initial ayant conduit à l’adoption du fédéralisme et de conclure un nouveau contrat social sur la base d’un fédéralisme multinational. La pratique du fédéralisme au cours des dernières décennies aurait perverti le fédéralisme communautaire originel en substituant aux deux principes de non-subordination et d’autonomie un fonctionnalisme one nation qui ne respecte pas les compétences provinciales et leur droit à la différence communautaire136. Pour Gagnon et Erk, le Canada s’est construit sur une ambiguïté autour de la nature de la communauté politique qui a permis de gérer les différences entre les partenaires au sein de la fédération. Ils en appellent à un retour à des relations fondées sur la confiance mutuelle et la bonne foi entre les partenaires137. Le chroniqueur politique Alain Dubuc, à l’instar de bien d’autres, en appelle quant à lui à une plus grande décentralisation des pouvoirs138. Le philosophe Daniel Weinstock ne privilégie rien de moins qu’un désengagement mythique permettant la mise en place de deux ensembles narratifs et symboliques cohabitant au sein des mêmes institutions fédérales139. Guy Laforest souhaite un parachèvement de la modernisation fédérale de son régime politique par le rejet de ses résidus impériaux et déplore les deux occasions manquées : la courte période où le Canada fut gouverné par Lester B. Pearson qui mit sur pied la Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme ainsi que la saga constitutionnelle de Meech et de Charlottetown140. Bakvis et Skogstad, parmi bien d’autres, suggèrent notamment de mieux circonscrire les mécanismes du fédéralisme exécutif afin d’accroître l’imputabilité gouvernementale et de réformer le Sénat141. La liste pourrait s’allonger.

83Notre analyse nous invite d’abord à revoir les termes sur lesquels les débats et analyses reposent. Les grilles interprétatives semblent avoir peu évolué avec le temps. Dans le cas du Québec, les termes et la façon d’appréhender la dynamique Québec-Canada ont été posés par les travaux de la Commission Tremblay il y a de cela un demi-siècle. De la même manière, les préoccupations qui semblent animer la littérature d’expression anglaise plongent leurs racines dans les travaux de la Commission Rowell-Sirois, dont le mandat a été défini en 1937. Peut-être serait-il temps de suggérer une petite révolution paradigmatique.

84Notre analyse nous amène aussi à conclure que tout projet de réforme n’aboutira qu’à un échec si le projet normatif fédéraliste qui le sous-tend n’est pas clairement énoncé. Nous ne pouvons toutefois nous empêcher de penser que même cette prescription est loin d’être un gage de succès dans la mesure où les représentations fédérales ne sont pas que des vues de l’esprit. Elles sont véhiculées par des partis politiques, reprises par les commentateurs politiques dans les médias. Elles ont conditionné la façon dont les fonctions publiques appréhendent les enjeux liés à la détermination des problèmes ainsi que les solutions qui sont pratiquement envisageables. Ces représentations conditionnent même les problématiques de recherche des universitaires. Si, comme nous le pensons, le Canada s’est construit en refusant le projet normatif fédéral, bien malin est celui qui pourra indiquer comment ouvrir des pistes qui n’ont pas été balisées par des générations d’analystes.

85Ne reste plus, et ce n’est quand même pas rien, qu’à tenter de comprendre les facteurs qui président aux transformations du système politique canadien. Ce faisant, nous devons revenir à une science critique qui, au heu d’utiliser à temps et à contretemps les notions de compromis, d’équilibre et de consensus, cherche à interpréter les rapports de force, toujours inégaux, qui servent de base plus ou moins nette à la rhétorique politicienne (et trop souvent académique) de légitimation.

Notes

1 Richard Simeon, « Criteria for Choice in Federal Systems », Queen’s Law Journal, vol. 8,1983, p. 131-151 et, du même auteur, Considerations on the Design of Federations, IIGR, Queen’s University, Working Paper no 2, 1998, p. 4. Voir aussi Jennifer Smith, Federalism, Vancouver, UBC Press, 2004.

2 David J. Elkins, Beyond Sovereignty : Territory and Political Economy in the Twenty-First Century, Toronto, University of Toronto Press, 1995 ; Thomas O. Hueglin, Early Modem Concepts for a Later Modem World : Althusius on Community and Federalism, Waterloo, Wilfrid Laurier University Press, 1999 et « Federalism at the Crossroads : Old Meanings, New Significance », Revue canadienne de science politique, vol. 36, no 3, 2003, p. 275-294 ; Dimitrios Karmis et Wayne Norman, « The Revival of Federalism in Normative Political Theory », dans D. Karmis et W. Norman (dir.), Theories of Federalism. A Reader, New York, Palgrave Macmillan, 2005, p. 3-21.

3 Maurice Lamontagne, Le fédéralisme canadien : évolution et problèmes, Québec, Presses universitaires Laval, 1954 ; Richard Simeon et Ian Robinson, State, Society, and the Development of Canadian Federalism, Toronto, University of Toronto Press, 1990.

4 Tout au long de ce texte, nous allons privilégier l’utilisation du terme « État général » ou « gouvernement général » là où la plupart des auteurs choisissent plutôt de parler de « gouvernement fédéral » ou de « gouvernement central ». La notion d’État fédéral renvoie à l’ensemble des ordres de gouvernement qui composent l’État. De la même manière, nous n’utiliserons pas les termes « paliers de gouvernement » ou « niveaux de gouvernement » car ce vocable présuppose une hiérarchie entre les gouvernements.

5 William H. Riker, Federalism. Origin, Operation, Significance, Boston, Little, Brown, 1964, p. XII-XIII.

6 Henri Brugmans, La pensée politique du fédéralisme, Leyden, A.W. Sijthoff-Leyde, 1969, p. 29.

7 William S. Livingston, « A Note on the Nature of Federalism », dans J. Peter Meekison (dir.), Canadian Federalism : Myth or Reality, Toronto, Methuen Publications, 1968, p. 27.

8 M. J. Vile, « Federal Theory and the “New Federalism” », dans D. Jaensch (dir.), The Politics of ‘New Federalism’, Adelaide, Australasian Political Studies Association, 1977. p. 13-14.

9 Kenneth C. Wheare, Federal Government, 4e édition, Londres, Oxford University Press, 1963, p. 10 (traduction de l’auteur).

10 Daniel Elazar J., Federalism and the Way to Peace, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, 1994, p. 21 (traduction de l’auteur).

11 Frank Delmartino et Kris Deschouwer, « Les fondements du fédéralisme », dans André Alen et al. (dir.), Le fédéralisme. Approches politique, économique et juridique, Bruxelles, De Boeck-Wesmael, 1994, p. 14.

12 Bruno Théret, « Du principe fédéral à une typologie des fédérations : quelques propositions », dans Jean-François Gaudreault-Desbiens et Fabien Gélinas (dir.), Le fédéralisme dans tous ses États. Gouvernance, identité et méthodologie – The States and Moods of Federalism. Governance, Identity and Methodology, Cowansville, Les Éditions Yvon Blais, 2005, p. 112.

13 Carl Friedrich, Limited Government : A Comparison, Englewood Cliffs (NJ),Prentice-Hall, 1974, p. 54 (traduction libre).

14 Henri Brugmans, Panorama de la pensée fédéraliste, Paris, La Colombe, 1956, p. 136.

15 K. C. Wheare, 1963, p. 53-90.

16 Raoul Blindenbacher et Ronald L. Watts, « Federalism in a Changing World – A Conceptual Framework for the Conference », dans Raoul Blindenbacher et Arnold Koller, Federalism in a Changing World. Learning from Each Other. Scientific Background, Proceedings and Plenary Speeches of the International Conference on Federalism 2002, Montréal et Kingston, McGill-Queen's University Press, 2002, p. 9-10.

17 W. H. Riker, 1964, p. 11.

18 Max Frenkel, Federal Theory, Canberra, Centre for Research on Federal Financial Relations, 1986, p. 55.

19 H. Brugmans, 1969, p. 36.

20 Ibid., p. 51.

21 R. Blindenbacher et R. L. Watts, 2002, p. 11-12.

22 M. Lamontagne, 1954, p. 99.

23 George Carey, « Federalism : Historic Questions and Contemporary Meanings. A Defense of Political Processes », dans Valerie Earle (dir.), Federalism. Infinite Variety in Theory and Practice, Itasca (IL), F. E. Peacock Publishers, 1968, p. 58-60.

24 B. Théret, 2005, p. 101.

25 Ibid., p. 100.

26 Ibid.

27 H. Brugmans, 1956, p. 146.

28 Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism. Paradoxes, Achievements, and Tragedies of Nationhood, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1996, p. 28.

29 Daniel M. Weinstock, « Vers une théorie normative du fédéralisme », Conférence internationale sur le fédéralisme, Mont-Tremblant, octobre 1999.

30 D. Elazar, 1994, p. 5 ; M. Frenkel, 1986, p. 55.

31 F. Delmartino et K. Deschouwer, 1994, p. 12-13.

32 H. Bergmans, 1969, p. 26.

33 Le Petit Robert définit ce terme de la manière suivante : « Arts. Ouvrage de peinture ou de sculpture composé d’un panneau central et de deux volets mobiles susceptibles de se rabattre sur le panneau en le recouvrant exactement. »

34 Cette façon de présenter les principes fédéraux nous semble refléter plus adéquatement la complexité de la réalité sociale qui nous intéresse que les références aux seuls principes de base d’autonomie et de participation tels qu’ils sont identifiés, par exemple, par Burdeau (1967).

35 Delmartino et Deschouwer, 1994, p. 25-26 ; Daniel J. Elazar, « Confederation and Federal Liberty », Publius, vol. 12, no 4, automne 1982, p. 4 et 1994, p. 17.

36 Francis Delpérée et Marc Verdussen, « L’égalité, mesure du fédéralisme », dans Jean-François Gaudreault-Desbiens et Fabien Gélinas (dir.), Le fédéralisme dans tous ses États, p. 197.

37 B. Théret, 2005, p. 124.

38 Henry Teune, « The Future of Federalism : Federalism and Political Integration », dans Valerie Earle (dir.), Federalism, p. 232-233.

39 Rusen Ergec, « Les aspects juridiques du fédéralisme », dans André Alen et al (dir.), Le fédéralisme. Approches politique, économique et juridique, Bruxelles, De BoeckWesmael, 1994, p. 42.

40 Ibid., p. 42-43.

41 M. Frenkel, 1986, p. 73.

42 Stéphane Rials, Destin du fédéralisme, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1986, p. 10-11 et 43-44 ; R. Ergec, 1994, p. 44-45.

43 H. Bergmans, 1956, p. 137.

44 M. Frenkel, 1986, p. 92.

45 H. Brugmans, 1969, p. 39.

46 M. Frenkel, 1986, p. 93 (traduction de l’auteur).

47 D. J. Elazar, 1994, p. 12 (traduction de l’auteur).

48 Thomas O. Hueglin, « Legitimacy, Democracy, and Federalism », dans Herman Bakvis et William M. Chandler (dir.), Federalism and the Role of the State, Toronto, University of Toronto Press, 1987, p. 34.

49 W. S. Livingston, 1968, p. 138-139.

50 Jonathan Lemco, Political Stability in Federal Governments, New York, Praeger, 1991, p. 11-12.

51 M. Lamontagne, 1954, p. 99.

52 W. H. Riker, 1964, p. 135-136.

53 F. Delmartino et K. Deschouwer, 1994, p. 12.

54 Weinstock, 1999, p. 6.

55 B. Théret, 2005, p. 128.

56 Sur cette question, voir Filippo Sabetti, « Covenant Language in Canada : Continuity and Change in Political Discourse », dans Daniel J. Elazar et John Kincaid (dir.), The Covenant Tradition : From Federal Theology to Modem Federalism, Lanham, Lexington Books, 2000, p. 259-284.

57 T. O. Hueglin, 1987, p. 35.

58 Pour un ouvrage représentatif de cette tendance, consulter Eugénie Brouillet, La négation de la nation. L’identité culturelle québécoise et le fédéralisme canadien, Sillery, Éditions du Septentrion, 2005, p. 379-385 ; voir aussi Réjean Pelletier, « Constitution et fédéralisme », dans Réjean Pelletier et Manon Tremblay (dir.), Le parlementarisme canadien, 3e éd., Québec, Presses de l’Université Laval, 2005, p. 37-79.

59 Nous n’allons nous attarder qu’au fédéralisme politique tel qu’il est développé par la Commission. Le rapport prend le temps de décrire le fédéralisme social qui doit aussi inspirer la société, dimension sociale qui pourrait, dans une certaine mesure, être le fondement conceptuel du « modèle québécois » qui met l’accent sur le partenariat, la consultation et le consensus. Nous ne nous pencherons pas ici sur cette dimension bien décrite par Marc Chevrier, « La conception pluraliste et subsidiaire de l’État dans le rapport Tremblay de 1956 », Cahiers d’histoire du Québec au XXe siècle, no 2, été 1994, p. 45-58.

60 Québec (province), Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, vol. 2, Québec, Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, 1956, p. 98.

61 Ibid., p. 107.

62 Près de 50 ans plus tard, Stéphane Kelly et Guy Laforest ne soutiennent pas autre chose, voir Stéphane Kelly et Guy Laforest, « Aux sources d’une tradition politique. Les travaux en langue française », dans Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Garidner (édition française préparée par Stéphane Kelly et Guy Laforest), Débats sur la fondation du Canada, Québec, Presses de l’Université Laval, 2004, p. 527. Pour Stéphane Kelly, il s’agit aussi d’une opposition entre les conceptions jeffersoniennes (qui mettent l’accent sur le principe de la souveraineté des États) et hamiltoniennes du fédéralisme (qui sont plus centralisatrices et nationalistes). Stéphane Kelly, Les fins du Canada selon Macdonald, Laurier, Mackenzie King et Trudeau, Montréal, Boréal, 2001, p. 18.

63 Ibid., 142-143.

64 Québec, 1956, vol. 2, p. 127-128.

65 Ibid., p. 159-160.

66 K. C. Wheare, 1963, p. 20.

67 Brouillet va reprendre presque mot à mot l’argument défendu dans le rapport Tremblay. E. Brouillet, 2005, p. 151 et 167.

68 Québec, 1956, vol. 2, p. 124.

69 Ibid., p. 171.

70 Ibid., p. 332.

71 Ibid., p. 327-332.

72 David Kwavnick, The Tremblay Report, Toronto, McClelland and Stewart, 1973 ; Marc Chevrier, Le fédéralisme canadien et l’autonomie du Québec : perspective historique, Québec, ministère des Relations internationales, 1996, p. 15.

73 Frank R. Scott, « French Canada and Canadian Federalism », dans A. R. M. Lower. et F. R. Scott (dir.), Evolving Canadian Federalism, Durham, Duke University Press, 1958, p. 18 (traduction de l’auteur).

74 Ibid., p. 89 (traduction de l’auteur).

75 Gil Rémillard, Le fédéralisme canadien. Tome I. La loi constitutionnelle de 1867, Montréal, Québec/Amérique, 1983, p. 54-55.

76 S. LaSelva, 1996, p. 39-41.

77 Certains auteurs, dont Jean-Charles Bonenfant, se sont demandé si Cartier croyait à une véritable dualité canadienne permettant aux Canadiens de langue française de jouir de leurs droits dans tout le pays puisque le problème des minorités n’était posé que sous l’angle religieux et jamais linguistique. Jean-Charles Bonenfant, « Les idées politiques de Georges Étienne Cartier », dans Marcel Hamelin (dir.), Les idées politiques des premiers ministres du Canada, Ottawa, Les éditions de l’Université d’Ottawa, 1969, p. 48-49.

78 Arthur I. Silver, The French-Canadian Idea of Confederation 1864-1900, 2e édition, Toronto, University of Toronto Press, 1997, p. 34 (traduction libre).

79 Janet Ajzenstat et al., Débats sur la fondation du Canada.

80 Vincent Di Norcia, « The Empire Structure of the Canadian State », dans Stanley G. French (dir.), Philosophers Look at Canadian Confederation – La confédération canadienne : qu’en pensent les philosophes ?, Montréal, The Canadian Philosophical Association/Association canadienne de philosophie, 1979, p. 217.

81 A. I. Silver, 1997, p. 218.

82 Gilles Bourque et Jules Duchastel (avec la collaboration de Victor Armony), L’identité fragmentée. Nation et citoyenneté dans les débats constitutionnels canadiens, 1941-1992, Montréal, Fides, 1996, p. 97.

83 Ibid., p. 187.

84 M. Chevrier, 1996, p. 14.

85 Déclaration d’ouverture de Jean-Jacques Bertrand, Conférence constitutionnelle, deuxième réunion, Ottawa, 10-12 février 1969, Imprimeur de la Reine, 1969, p. 32.

86 Québec (province), Rééquilibrage administratif des rôles et des responsabilités : la position du Québec, Conférence des premiers ministres des provinces, St. Andrews, 6-8 août 1997, p. 1.

87 On retrouve cette idée chez Fernand Dumont, « L’étude systématique de la société globale canadienne-française », Recherches sociographiques, vol. 3, no 1-2, janvier-août 1963, p. 277-294, mais aussi chez Simon Langlois, « Le Québec : une société distincte à reconnaître et une identité collective à consolider », L’Action nationale, vol. 81, no 4, avril 1991.

88 Benoît Pelletier, Le Conseil de la fédération : perspectives d’avenir, Allocution au Forum des fédérations, Ottawa, le 14 novembre 2005, p. 7-8, <www.saic.gouv.qc.ca/centre_de_presse/discours/2005/pdf/saic_dis20051114.pdf>.

89 Benoît Pelletier, Le fédéralisme asymétrique : un objectif à atteindre, Allocution prononcée dans le cadre de la conférence « Bâtir le fédéralisme de demain : de nouvelles voies pour un gouvernement efficace » organisée par le Saskatchewan Institute of Public Policy, Regina, 25 mars 2004, p. 3-4.

90 Benoît Pelletier, Le défi de l’équilibre : les processus de centralisation et de décentralisation dans l’État fédéral canadien, Allocution prononcée dans le cadre du Colloque international de la Faculté de droit et de science politique de l’Université de Rennes 1 intitulée « Les modalités de mise en œuvre de la décentralisation – étude comparée France, Belgique, Canada », Rennes, le 18 novembre 2004, p. 8.

91 Discours de Jean Lesage, Université de Moncton, 17 mai 1964, p. 2.

92 Stéphane Faquin, L’invention d’un mythe ; le pacte entre deux peuples fondateurs, Montréal, VLB, 1999 ; Daniel M. Weinstock, « The Moral Psychology of Federalism », dans Jean-François Gaudreault-Desbiens et Fabien Gélinas (dir.), Le fédéralisme dans tous ses États, p. 209-226.

93 David M. Thomas, Whistling Past the Graveyard. Constitutional Abeyances, Quebec, and the Future of Canada, Don Mills, Oxford University Press, 1997.

94 Arthur R. M. Lower, « Theories of Canadian Federalism – Yesterday and Today », dans A. R. M. Lower et F. R. Scott (dir.), Evolving Canadian Federalism, Durham, Duke University Press, 1958, p. 16.

95 Alain-G. Gagnon et Can Erk, « Legitimacy, Effectiveness, and Federalism : On the Benefits of Ambiguity », dans Herman Bakvis et Grace Skogstad (dir.), Canadian Federalism : Performance, Effectiveness, and Legitimacy, Don Mills, Oxford University Press, 2002, p. 324 ; André Burelle, Le mal canadien. Essai de diagnostic et esquisse de thérapie, Montréal, Fides, 1995, p. 35.

96 Herman Bakvis et Grace Skogstad, « Canadian Federalism : Performance, Effectiveness, and Legitimacy », dans Herman Bakvis et Grace Skogstad (dir.), Canadian Federalism, p. 4-5 ; Ronald L. Watts., Comparing Federal Systems,2e édition, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, 1999.

97 K. C. Wheare, 1963, p. 216-217 ; William S. Livingston, « Canada, Australia and the United States : Variations on a Theme », dans Valerie Earle (dir). Federalism, p. 124-125 ; R. Simeon et I. Robinson, 1990.

98 H. Bakvis et G. Skogstad, 2002, p. 4 (traduction de l’auteur).

99 Nous faisons ici référence à l’approche qui nous semble dominante au sein de la littérature portant sur le régime politique fédéral canadien. Il existe bien entendu un courant en philosophie politique qui a mis l’accent sur les dimensions normatives des aménagements politiques au Canada comme en font foi les travaux de James Tully, Charles Taylor, Joseph Carens, Wayne Norman, pour ne nommer que ceux-là. Alain-G. Gagnon faisait d’ailleurs le même constat au sujet des travaux portant sur le fédéralisme asymétrique et notait l’insistance mise sur les dimensions institutionnelles au détriment de ses dimensions normatives. Alain-G. Gagnon, « The moral foundations of asymmetrical federalism : a normative exploration of the case of Quebec and Canada », dans Alain-G. Gagnon et James Tully (dir.), Multinational Democraties, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 321.

100 Richard Simeon, Political Science and Federalism. Seven decades of Scholarly Engagement, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, 2002, p. 29 ; et Combining the Agendas : Federalism and Democracy, Kingston, IIGR, School of Policy Studies, Queen’s University, Democracy and Federalism Series, no 8, 2005.

101 Richard Simeon et Daniel-Patrick Conway, « Federalism and the management of conflict in multinational societies », dans Alain-G. Gagnon et James Tully (dir.), Multinational Democracies, p. 338-365.

102 H. Bakvis et G. Skogstad, 2002, p. 17.

103 Lorsqu’il était président du Conseil privé et ministre des Affaires intergouvernementales canadiennes, Stéphane Dion soutenait le même point de vue. Stéphane Dion, « Les relations intergouvernementales au sein des fédérations : différences de contexte et principes universels », Communication à la Conférence internationale sur le fédéralisme, Mont-Tremblant, octobre 1999, p. 4.

104 R. Simeon et I. Robinson, 1990, p. 126 (traduction de l’auteur).

105 Alain-G. Gagnon et Daniel Latouche, Allaire, Bélanger, Campeau et les autres. Les Québécois s’interrogent sur leur avenir, Montréal, Québec/Amérique, 1991, p. 49-50.

106 S. A. Saunders et Eleanor Back, The Rowell-Sirois Commission. Part IL A Criticism of the Report, Toronto, The Ryerson Press, 1940, p. 1-2.

107 Christopher Armstrong, The Politics of Federalism : Ontario’s Relations with the Federal Government, 1867-1942, Toronto, University of Toronto Press, 1981, p. 197.

108 M. Lamontagne, 1954, p. 60.

109 Canada, Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations, vol. 2, Ottawa, King’s Printer, 1940, p. 24-28 et 40-42.

110 S.A. Saunders et Eleanor Back, The Rowell-Sirois Commission. Part I. A Summary of the Report, Toronto, The Ryerson Press, 1940, p. 2-3.

111 Donald V. Smiley, « The Rowell-Sirois Report, Provincial Autonomy, and Post-War Federalism », dans J. Peter Meekison (dir.), Canadian Federalism : Myth or Reality, Toronto, Methuen Publications, 1968, p. 67-69.

112 Donald V. Smiley, The Rowell-Sirois Report, Toronto, McClelland and Stewart Limited, 1963, p. 208.

113 Canada, 1940, vol. 2, p. 9 (traduction de l’auteur).

114 R. Simeon et I. Robinson, 1990, p. 86.

115 Jean-Marc Piotte, « La conversion de Lapalme », dans Jean-François Léonard (dir.), Georges-Émile Lapalme, Montréal, Les Presses de l’Université du Québec, 1988, p. 103-104.

116 G. Bourque et J. Duchastel, 1996, p. 65.

117 Ibid., p. 68.

118 Canada, Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’avancement des Arts, Lettres et Sciences au Canada 1949-1951, Ottawa, Imprimeur de Sa Très Excellente Majesté le Roi, 1951, p. 9.

119 Jane Jenson et Susan Phillips, « Redesigning the Canadian Citizenship Regime : Remaking the Institution of Representation », dans Colin Crouch, Klaus Eder et Damian Tambini (dir.), Citizenship, Markets, and the State, Oxford/New York, Oxford University Press, 2001, p. 76-77.

120 K. C. Wheare, 1963, p. 227.

121 D. V. Smiley, 1968, p. 79-80. (Traduction de l’auteur)

122 Voir, entre autres, Guy Laforest, Trudeau et la fin du rêve canadien, Sillery, Septentrion, 1992 ; François Rocher, « Le Québec et la Constitution : une valse à mille temps », dans François Rocher (dir.), Bilan québécois du fédéralisme canadien, Montréal, VLB Éditeur, 1992, p. 20-57 ; Kenneth McRoberts, Misconceiving Canada : the Struggle for National Unity, Toronto, Oxford University Press, 1997 ; Louis Balthazar, Quebec and the Ideal of Federalism, Montréal, McGill Institute for the Study of Canada, An occasional paper based on a seminar delivered on September 25, 1997 ; Raphaël Canet, Nationalismes et société au Québec, Montréal, Athéna éditions/Chaire MCD, 2003 ; Micheline Labelle et François Rocher, « Debating Citizenship in Canada : The Collide of Two Nation-Building Project », dans Pierre Boyer, Linda Cardinal and David Headon (dir.), From Subjects to Citizens. A Hundred Years of Citizenship in Australia and Canada, Ottawa, University of Ottawa Press, 2004, p. 263-286.

123 André Burelle, Pierre Elliott Trudeau. L’intellectuel et le politique, Montréal, Fides, 2005, p. 459-460.

124 François Rocher et Christian Rouillard, « Using the Concept of Deconcentration to Overcome the Centralization/Decentralization Dichotomy : Thoughts on Recent Constitutional and Political Reform », dans Patrick C. Fafard et Douglas M. Brown (dir.), Canada : The State of the Federation 1996, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, 1996, p. 99-134.

125 Canada, Commission royale d’enquête sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Rapport, vol. 3, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1985, p. 125.

126 Canada, Commission sur l’avenir des soins de santé au Canada, Guidé par nos valeurs. L’avenir des soins de santé au Canada. Rapport final, Ottawa, 2002, p. 50. Le rapport soutiendra d’ailleurs que « les Canadiens tiennent au régime d’assurance-santé, car pour eux c’est un droit inhérent à la citoyenneté. Ils souscrivent aux valeurs dont s’inspire le régime, non aux caractéristiques particulières du système en place dans leur province ou territoire. Les Canadiens s’attendent à ce que le système leur garantisse un accès relativement similaire à un ensemble comparable de services assurés de qualité égale, peu importe l’endroit où ils vivent. Ils s’attendent également à ce que les gouvernements, les fournisseurs de services et les dispensateurs de soins collaborent au maintien d’un tel système. Le fait que les Canadiens perçoivent les soins de santé comme un enjeu national ne devrait pas servir de prétexte à une intrusion du gouvernement fédéral dans un domaine de responsabilité essentiellement provincial. On ne devrait pas non plus en déduire qu’il faut adopter une approche uniforme de la prestation des soins de santé » (p. XVIII-XIX).

127 Jennifer Smith, « Informal Constitutional Development : Change by Other Means », dans Herman Bakvis et Grace Skogstad (dir.), Canadian Federalism, p. 40-58.

128 E. Brouillet, 2005, p. 320 ; Jean Leclair, « The Supreme Court of Canada’s Understanding of Federalism : Efficiency at the Expense of Diversity », dans Jean-François Gaudreault-Desbiens et Fabien Gélinas (dir.), Le fédéralisme dans tous ses États, p. 385.

129 Andrée Lajoie, « Garantir l’intégration des valeurs minoritaires dans le droit : une entreprise irréalisable par la voie structurelle », dans Jean-François Gaudreault-Desbiens et Fabien Gélinas (dir.), Le fédéralisme dans tous ses États, p. 376.

130 A. Burelle, 2005, p. 75.

131 Alan C. Cairns, « The Charlottetown Accord : Multinational Canada vs. Federalism », dans Curtis Cook (dir.), Constitutional Predicament, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994, p. 55.

132 Ibid., 1994, p. 26 (traduction de l’auteur).

133 Pour une critique de l’approche geationnaire et l’appel au pragmatisme comme stratégie rhétorique pour limiter l’étendue du débat et circonscrire les solutions considérées possibles, voir Christian Rouillard et Dalie Giroux, « Public administration and the managerialist fervour for values and ethics of collective confusion in control societies », Administrative Theory and Praxis, vol. 27, no 2,2005, p. 330-357.

134 Richard Simeon et Martin Papillon, « Canada », dans Akhtar Majeed, Ronald L. Watts et Douglas M. Brown (dir.), Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries. A Global Dialogue, vol. 2, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2006, p. 114-115.

135 D. Weinstock, 2005, p. 218.

136 A. Burelle, 2005, p. 439-449.

137 A.-G. Gagnon et C. Erk, 2002, p. 34.

138 Alain Dubuc, « We must Break this Vicious Circle », Options politiques, juin 2000, p. 8-28.

139 D. Weinstock, 2005, p. 224-225.

140 Guy Laforest, Sait-on jamais ? One Never Knows, Communication présentée au colloque Le Québec et le Canada au 21e siècle : nouvelles dynamiques, nouvelles perspectives, Institute of Intergovernmental Relations, 31 octobre et 1er novembre 2003, p. 6.

141 H. Bakvis et Skogstad, 2002, p. 4-5.

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Auteur

Professeur titulaire au Département de science politique à l’Université Carleton, il a écrit de nombreux articles et rédigé plusieurs chapitres d’ouvrages ayant pour thèmes le nationalisme québécois, le fédéralisme canadien et la Constitution, l’impact de l’intégration nord-américaine sur les relations intergouvernementales, l’identité canadienne et les politiques canadienne et québécoise de citoyenneté et d’immigration. Il a également été codirecteur de la Revue canadienne de science politique. Il est membre fondateur du Groupe de recherche sur les sociétés plurinationales (GRSP), membre du Centre de recherche interdisciplinaire sur la diversité au Québec (CRIDAQ) et du Centre de recherche sur l’ethnicité, la citoyenneté et l’immigration (CRIEC).

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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