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Le fédéralisme canadien contemporain

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Alain-G. Gagnon

Première partie. Fondements et traditions

2. Les multiples voix de la tradition fédérale et la tourmente du fédéralisme canadien*

Dimitrios Karmis

Texte intégral

  • * Je remercie Alain-G. Gagnon, Linda Cardinal, Guy Laforest, Jocelyn Maclure, Frédéric Nolet et Jean (...)
  • 1 Pensons, par exemple, à la position de John A. Macdonald lors des débats parlementaires de 1865 au (...)
  • 2 John Agnew, « Postscript : Federalism in the Post-Cold War Era », dans Graham Smith (dir.), Federa (...)

1Être en « crise perpétuelle », telle est l’une des grandes tendances des fédérations que John Agnew identifiait, il a une dizaine d’années, dans la conclusion d’un ouvrage comparatif sur le fédéralisme. L’auteur, qui faisait nommément référence au Canada, expliquait cette tendance, par trois facteurs principaux : 1) le fait que les fédérations soient le résultat d’un compromis, ce qui implique qu’elles ne correspondent pas au premier choix d’un grand nombre d’acteurs qui en font partie1 ; 2) l’existence d’une tension, inhérente à la structure même des fédérations, entre l’imposition de valeurs communes par un gouvernement central et la protection de leurs pouvoirs par les entités fédérées ; 3) la croissance « de l’État – particulièrement de l’État central – dans la plupart des fédérations2 ».

  • 3 Sur le fédéralisme de collaboration, voir notamment Harvey Lazar, « Non-Constitutional Renewal : T (...)
  • 4 Samuel LaSelva et Richard Vernon, « Liberty, Equality, Fraternity... and Federalism », dans Martin (...)
  • 5 Wayne Norman, « Towards a Philosophy of Federalism », dans Judith Baker (dir.), Group Rights, Toro (...)
  • 6 Sur le retour récent de la réflexion normative sur les arrangements fédéraux et sur les arguments (...)

2L’analyse d’Agnew est intéressante, mais comme beaucoup de travaux récents, elle néglige un facteur très important dans le cas canadien, celui des tensions entre différentes conceptions normatives du fédéralisme. Depuis le rejet de l’entente de Charlottetown et le référendum de 1995, un bon nombre d’observateurs et d’acteurs politiques canadiens ont soutenu qu’il fallait délaisser les discussions normatives et choisir une approche fonctionnelle, pragmatique et non constitutionnelle du fédéralisme, axée sur les ententes administratives et la « collaboration » entre les différents ordres de gouvernement3. A contrario, on peut penser que les discussions normatives sont nécessaires à la fois pour la compréhension et pour le bon fonctionnement du fédéralisme canadien. D’une part, comme le notent Samuel LaSelva et Richard Vernon, le fait que les arrangements fédéraux résultent largement de rapports de pouvoir et de compromis pragmatiques n’exclut en rien qu’on puisse les analyser sous l’angle des valeurs qui y sont associées. Autrement dit, « on peut faire la distinction entre origine et valeur4 ». D’autre part, souligne Wayne Norman, un arrangement fédéral strictement basé sur des avantages matériels ou pratiques risquera de dépérir dès que ces avantages seront perçus comme moins intéressants par un ou plusieurs des partenaires5. Plus généralement, on pourrait ajouter que les positions de négociation des composantes d’une fédération sont toujours sous-tendues par des présupposés normatifs, par exemple sur l’identité de chacune des composantes et le type de rapports qu’elles doivent entretenir entre elles. En conséquence, il est illusoire de penser qu’on peut, à long terme et peut-être même à moyen terme, faire l’économie d’une réflexion sur les fondements normatifs des arrangements fédéraux6.

3Or, même au plus fort des discussions constitutionnelles qui ont marqué la scène politique canadienne depuis les années 1960, quand les débats sur les bases normatives du fédéralisme n’étaient pas frappés d’anathème, les acteurs politiques ont souvent eu tendance à nier la multiplicité des conceptions normatives du fédéralisme et à s’ériger en défenseurs d’un « vrai » fédéralisme. On en trouve un exemple fort révélateur chez Lester B. Pearson, dans l’énoncé destiné à guider son gouvernement lors de la conférence constitutionnelle de 1968 :

  • 7 Lester B. Pearson, Le fédéralisme et l’avenir. Déclaration de principe et exposé de la politique d (...)

Le gouvernement du Canada croit et, nous en sommes sûrs, presque tous les Canadiens le croient aussi, que le pays peut atteindre ses objectifs seulement sous un régime fédéral. [...] Le gouvernement du Canada rejette à la fois la centralisation et la fragmentation, comme solutions de rechange au fédéralisme [nous soulignons]. [...] Le fédéralisme canadien doit être un juste milieu entre ces extrêmes, et ce juste milieu, nous devrions en attendre l’expression dans nos dispositions constitutionnelles7.

  • 8 On ne suprendra personne en mentionnant que certains souverainistes québécois utilisent le même pr (...)

4De tels propos sont problématiques pour au moins trois raisons. Premièrement, ils affirment le caractère inévitable du choix de la formule fédérale au Canada, alors que c’est plutôt la participation même au Canada ou le type de fédéralisme qu’on y pratique qui sont remis en question par certains acteurs québécois. Deuxièmement, de manière pour le moins partiale et arbitraire, Pearson définit le fédéralisme comme un juste milieu qui serait incarné par la position du gouvernement canadien, et du même coup disqualifie injustement la position des provinces revendicatrices – et particulièrement celle du Québec dans le contexte de cette conférence – en l’associant au camp extrémiste et non fédéraliste de la « fragmentation ». Troisièmement, et plus fondamentalement, les propos de Pearson nient la pluralité des conceptions normatives du fédéralisme qui sont au cœur de la tourmente canadienne depuis les débuts de la fédération. En confondant fédéralisme et position du gouvernement central, Pearson utilise un procédé qui deviendra monnaie courante sous le règne subséquent de son influent lieutenant d’alors, Pierre Elliott Trudeau. Un tel procédé est douteux non seulement parce qu’il nie la multiplicité des voix qui animent la tradition fédérale, mais aussi parce qu’il empêche de prendre la mesure réelle de la crise du fédéralisme canadien et d’en imaginer les voies de sortie les plus fructueuses8.

  • 9 Il importe de préciser qu’il n’y a pas de typologie universellement acceptée des conceptions norma (...)

5La question des fondements normatifs des arrangements fédéraux, ou de ce qu’on peut aussi appeler l’éthique des arrangements fédéraux, repose sur une idée souvent oubliée dans les débats sur la pertinence de maintenir ou d’établir un système fédéral : un arrangement institutionnel, quel qu’il soit, n’est jamais une fin en soi. Outre les considérations pragmatiques, ce qui fait la valeur de l’établissement ou du maintien d’institutions de type fédéral, c’est leur capacité à réaliser certains objectifs normatifs. Quelles sont donc les fins normatives principales que l’on peut associer aux arrangements fédéraux ? Bien que l’histoire de la pensée politique moderne soit dominée par la discussion et la défense des États unitaires, elle recèle néanmoins de multiples et d’illustres voix engagées dans la défense de diverses conceptions normatives du fédéralisme. Pour l’essentiel, cette histoire présente trois grands courants de réponses à la question des fins normatives des arrangements fédéraux : le fédéralisme universaliste, le fédéralisme communautarien et le fédéralisme pluraliste9. En dépit de différences très importantes, on peut dire que ces trois courants participent d’une même tradition fédérale, notamment parce qu’ils sont engagés dans la recherche commune d’une solution de rechange au modèle de l’État unitaire qui domine la modernité.

6Ce chapitre propose un retour sur les principales conceptions normatives du fédéralisme qui marquent l’histoire de la pensée politique moderne, de manière à prendre un peu de distance et à apporter un éclairage souvent négligé sur les fondements de la crise du fédéralisme canadien. L’exposé sera divisé en trois temps, chacun servant à exposer les bases de l’un des trois grands courants qui animent la tradition fédérale moderne.

le fédéralisme universaliste

  • 10 Voir Abbé Charles de Saint-Pierre, Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe, Paris, Fayard (...)
  • 11 Il est important de mentionner que c’est cette nouvelle forme d’arrangement fédéral qui donnera li (...)

7Sur le plan historique, le fédéralisme universaliste trouve ses origines dans deux idées développées au XVIIIe siècle. Ces développements convergent vers l’attribution d’une supériorité morale aux institutions centrales communes sur les institutions des États fédérés. Premièrement, au début du XVIIIe siècle, le Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe de l’abbé de Saint-Pierre popularise l’idée selon laquelle les pays dont les intérêts sont liés et dont les différends sont débattus à l'intérieur d’institutions communes sont moins susceptibles de se faire la guerre10. Sous les multiples formes qu’elle prendra par la suite, cette idée de base attribue, plus ou moins explicitement, une supériorité morale aux institutions communes au sens où ce sont ces dernières qui permettent de pacifier les relations entre des entités constituantes porteuses de tendances particularistes et belliqueuses. Deuxièmement, le passage des Articles de Confédération de 1781 à la nouvelle Constitution américaine de 1787 (entrée en vigueur en 1789) donne naissance à une nouvelle forme d’arrangement fédéral plus intégré11. Parmi les défenseurs les plus influents de ce nouveau modèle, James Madison, Alexander Hamilton et John Jay insistent sur l’importance d’un gouvernement central fort pour promouvoir la liberté individuelle. Encore là, sous les multiples formes qu’elle prendra, notamment chez Tocqueville et chez Trudeau, cette idée attribue, plus ou moins explicitement, une supériorité morale à des institutions communes fortes, celles d’une fédération. Aux yeux des fédéralistes universalistes, laissées à elles-mêmes dans un arrangement de nature confédérale ou dans une fédération trop décentralisée, les entités fédérées sont en proie aux particularismes, à la fragmentation, au désordre et aux factions qui favorisent la tyrannie.

  • 12 Dans la suite de ce chapitre, on utilisera parfois le pseudonyme Publius pour désigner ces trois a (...)

8D’une manière simplifiée, on peut dire que les fédéralistes universalistes mettent davantage l’accent sur l’importance morale des institutions communes parce qu’ils attribuent à ces dernières des valeurs et une identité plus universelles. Cependant, cette formulation est probablement trop simple, car elle peut laisser entendre que les fédéralistes universalistes visent ultimement l’intégration complète dans un État unitaire. Or, bien qu’un tel fédéralisme transitoire existe, il ne s’agit pas de la position dominante des tenants du courant du fédéralisme universaliste. Pour ces derniers, la pluralité des ordres de gouvernement et la dynamique du jeu des poids et contrepoids entre les institutions centrales et les institutions des entités fédérées seraient essentielles aux valeurs et à l’identité qu’ils privilégient. En fait, si les fédéralistes universalistes donnent souvent l’impression d’être des unitaristes déguisés, c’est notamment parce qu’ils considèrent que les particularismes – associés selon eux aux entités fédérées – sont historiquement et sociologiquement dominants. De cette tendance « naturelle » à la fragmentation découlerait la nécessité rhétorique d’insister davantage sur les vertus des institutions centrales et la nécessité politique et institutionnelle de leur subordonner – à des degrés variables selon les auteurs – les institutions des entités fédérées. Un bref retour à Madison, Hamilton et Jay12, ainsi qu’à Tocqueville et Trudeau, permet de mieux comprendre cette position.

  • 13 Cette généralisation mériterait d’importantes nuances que le cadre de ce chapitre ne permet pas, n (...)
  • 14 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, Paris, Librairie générale de droit (...)
  • 15 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, tome 1, p. 255-256.
  • 16 Pierre Elliott Trudeau, « Des valeurs d’une société juste », dans Thomas S. Axworthy et Pierre Ell (...)

9Les fédéralistes universalistes sont généralement des libéraux individualistes13. La thèse centrale des fédéralistes universalistes fait un lien entre la fédération et la défense d’une valeur universelle première, la liberté individuelle. Sous sa formulation initiale dans Le Fédéraliste, cette thèse stipule que tout gouvernement, parce que susceptible d’être investi par les intérêts d’une faction, est un danger potentiel pour la liberté individuelle. Selon Publius, pour contrer cette tyrannie potentielle qui accompagne tout gouvernement, il faut aller plus loin que la séparation fonctionnelle des pouvoirs. Il faut aussi procéder à une séparation territoriale en multipliant les ordres de gouvernement : « De là résulte une double sécurité pour les droits du peuple. Les différents gouvernements se contrôleront les uns les autres, en même temps que chacun se contrôlera lui-même14. » Près d’un demi-siècle plus tard, Tocqueville reformulera ce raisonnement en dépeignant le « fractionnement de la souveraineté » comme l’un des grands avantages de la fédération. Les gouvernements y étant nécessairement moins forts, puisque aucun ne possède tous les pouvoirs, toute attaque gouvernementale contre les libertés s’expose à rencontrer la résistance organisée d’un autre ordre de gouvernement, notamment à travers le système fédéral de justice prévu à cette fin. Pour Tocqueville, il s’agit d’un contrepoids potentiel à forte valeur dissuasive15. Pour sa part, en droite ligne avec Publius et Tocqueville, Trudeau croit « au fédéralisme comme forme supérieure de gouvernement », car il permet de « faire contrepoids » et, ainsi, « en règle générale, la liberté s’y trouve mieux assise16 ». Cela dit, si c’est le mécanisme de poids et contrepoids entre plusieurs ordres de gouvernement qui est important pour les libertés fondamentales, pourquoi les fédéralistes universalistes insistent-ils davantage sur l’importance morale des institutions communes et ont-ils tendance à leur subordonner les institutions des entités fédérées ?

10La formulation de la subordination des entités fédérées par le fédéralisme universaliste est très souvent implicite. On en trouve cependant une version explicite et classique sous la plume de Hamilton. Répondant aux critiques des adversaires de la nouvelle Constitution de 1787 qui soutiennent qu’elle institue une « consolidation » plutôt qu’un arrangement fédéral, Hamilton donne une définition très minimaliste de la « république fédérative » :

  • 17 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 9, p. 64.

La définition d’une République fédérative me semble être simplement un « assemblage de sociétés », ou une association de deux ou de plusieurs États en un seul État. L’étendue, les modifications et les objets de l’autorité fédérale, sont choses purement arbitraires. Tant que l’organisation particulière de chacun des membres ne sera pas détruite, tant qu’elle existera, en vertu des lois constitutionnelles, pour tous les objets d’administration locale, quoique dans une subordination absolue à l’autorité générale de l’Union [nous soulignons], il en résultera, en pratique et en théorie, une association d’États ou une Confédération17.

  • 18 Ibid.
  • 19 Pour une critique de cette définition considérée comme étant une rupture dissimulée avec la défini (...)

11Autrement dit, pour Hamilton, « dans son sens le plus raisonnable », « l’idée qu’on se forme d’un gouvernement fédéral18 » ne requiert rien de plus que la présence de deux ordres de gouvernement constitutionnellement définis qui ne peuvent s’abolir l’un l’autre. Le fait qu’ils soient subordonnés ou coordonnés dans la répartition et dans l’exercice de leurs pouvoirs n’est absolument pas un critère à considérer19. Quelles sont les bases d’une telle définition ?

12Pour l’essentiel, cette définition repose sur trois prémisses. Premièrement, elle reflète l’idée selon laquelle les particularismes – qui menacent la liberté individuelle – représentent une tendance historique et sociologique dominante. Dans les arrangements fédéraux, cette tendance dominante serait renforcée par les institutions des entités fédérées (qui accroissent la tendance « naturelle » à s’attacher plus facilement à des communautés plus restreintes) et atténuée par les institutions centrales (qui génèrent un attachement plus difficile à une communauté plus large). De là découleraient, d’une part, la nécessité rhétorique d’insister davantage sur les vertus des institutions centrales et, d’autre part, la nécessité politique et institutionnelle de leur subordonner les institutions des entités fédérées. Par exemple, écrit Hamilton,

  • 20 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 17, p. 128.

C’est un fait reconnu dans la nature humaine, que l’affection s’affaiblit en proportion de la distance ou de l’étendue de l’objet ; c’est le même principe qui fait qu’un homme est plus attaché à sa famille qu’à ses voisins ; à ses voisins qu’à tous les habitants du pays ; le peuple de chaque État sera donc disposé à éprouver une affection plus forte pour son gouvernement local, que pour le gouvernement de l’Union ; il n’en serait autrement que si l’effet de ce principe était détruit par une administration bien meilleure de l’Union20.

  • 21 Ibid., p. 128-129.
  • 22 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, tome 1, p. 535.
  • 23 Dans le cas des États-Unis, c’est précisément cette tendance qui explique, selon lui, l’affaibliss (...)
  • 24 Pierre Elliott Trudeau, Le fédéralisme et la société canadienne-française, Paris, Robert Laffont, (...)

13De plus, selon Hamilton, cette tendance est renforcée par le fait que les arrangements fédéraux attribuent toujours aux gouvernements des entités fédérées les pouvoirs dans les matières liées aux intérêts locaux, alors que le gouvernement central se retrouve avec la compétence dans les matières plus générales et éloignées des intérêts immédiats des citoyens21. Dans le style élégant et limpide qui lui est propre, Tocqueville reformule cette idée et écrit que le « patriotisme étatique » est naturellement plus fort que le « patriotisme fédéral », parce que « l’Union est un corps immense qui offre au patriotisme un objet vague à embrasser », alors que « l’État a des formes arrêtées et des bornes circonscrites ; il représente un certain nombre de choses connues et chères à ceux qui l’habitent22 ». Pour Tocqueville, il y a là une tendance inévitable au démembrement des fédérations ou, à tout le moins, à l’affaiblissement des gouvernements centraux et à l’instabilité23. Plus près de nous, Trudeau considère que « l’histoire de la civilisation, c’est l’histoire de la subordination du “nationalisme” tribal à des appartenances plus larges24 ». Or ces appartenances plus larges sont générées par les institutions centrales. Il va sans dire que le fédéralisme universaliste est hostile au fédéralisme asymétrique. Reconnaître un statut particulier à une entité fédérée, c’est céder à l’expression de son particularisme qui constitue une menace à la fois pour les libertés individuelles et pour l’« unité nationale » garante de ces libertés.

  • 25 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 2, p. 7 et 9.
  • 26 Will Kymlicka, La voie canadienne, p. 220. C’est ce type de fédéralisme mononational que Kymlicka (...)
  • 27 Pour une analyse plus détaillée de la position de Tocqueville sur cette question, voir Dimitrios K (...)
  • 28 Pierre Elliott Trudeau, « Des valeurs d’une société juste », p. 389.
  • 29 Ibid., p. 389-390.
  • 30 Ibid., p. 391.

14C’est précisément la conception de la nation ou du peuple qui constitue la deuxième prémisse sur laquelle repose la définition hamiltonienne de la fédération. De manière à contrebalancer la tendance aux particularismes, les fédéralistes universalistes conçoivent la fédération comme étant mononationale et insistent sur le fait que les institutions centrales sont les seules à pouvoir représenter cette nation dans son entièreté. Par exemple, pour Jay, le « peuple d’Amérique » est composé d’« habitants issus des mêmes ancêtres, parlant la même langue, professant la même religion, attachés aux mêmes principes de gouvernement, avec des mœurs et des manières semblables [...]25 ». Jay exagère évidemment l’homogénéité de la population des treize États de l’époque et il passe notamment sous silence les tensions entre le Nord et le Sud, la question des Noirs et la résistance des peuples indigènes. Comme le note Will Kymlicka, les Pères fondateurs étatsuniens et leurs successeurs chercheront à s’assurer, particulièrement durant la période de l’expansion territoriale vers le Sud et l’Ouest, que chaque État fédéré est dominé par la nation majoritaire c’est-à-dire, selon Jay, la nation WASP. « Résultat, écrit Kymlicka : aucun des cinquante États américains ne représente pour une minorité nationale un foyer d’autonomie politique analogue à celui que le Québec offre aux Québécois26. » Bien qu’un peu plus nuancé sur la soi-disant homogénéité du « peuple » ou de la « nation » étatsunienne, Tocqueville n’en épouse pas moins la volonté des Pères fondateurs de renforcer l’unité nationale et d’éviter une asymétrie importante dans la composition culturelle et linguistique des États comme c’était le cas en Suisse à l’époque27. Pour sa part, devant une telle asymétrie au Canada, Trudeau s’engage, à partir des années 1960, dans la construction d’une nation canadienne bilingue et multiculturelle d’un océan à l’autre. Faisant référence aux multiples minorités qui forment la nation canadienne, il refuse « toute identification entre [une de ces minorités] et un gouvernement en particulier28 », considérant qu’une telle identification correspond à une conception collectiviste des droits et à une conception ethnique de l’État qui mèneraient inévitablement au « chauvinisme et à l’intolérance », ainsi qu’au « démembrement du territoire canadien29 ». Trudeau préfère donc des droits « assignés directement aux personnes plutôt qu’aux collectivités30 ». Une telle conception des droits, strictement individuels et reconnus d’un océan à l’autre, implique une nation pancanadienne composée d’individus porteurs de droits et dont le gouvernement fédéral est le meilleur représentant et le plus sûr protecteur contre les particularismes émanant des provinces.

15La troisième et dernière prémisse de la définition hamiltonienne de la fédération que partagent les fédéralistes universalistes est une conception moniste et impérialiste de l’identité. Pour Trudeau comme pour Publius et Tocqueville, la subordination politique et institutionnelle des entités fédérées au gouvernement central traduit la volonté de subordonner les identités fédérées – considérées trop particularistes – à une identité nationale qui émane des institutions centrales. L’idée d’une coexistence réelle entre des identités qui, sans avoir nécessairement le même poids, ont toutes une importance catégorique pour les citoyennes et citoyens, leur conférant une valeur morale qui doit être prise au sérieux, est étrangère aux fédéralistes universalistes.

le fédéralisme communautarien

  • 31 Il est important de noter que l’influence ultérieure de ces deux grands courants communautariens n (...)

16Sans être une stricte inversion du fédéralisme universaliste, le fédéralisme communautarien est cependant son opposé à plusieurs égards. Sur le plan historique, il émerge dans les confédérations de républiques dont Montesquieu fait l’éloge et, au cours de la première moitié du XIXe siècle, dans la réponse de certains États des États-Unis – surtout ceux du Sud – à la domination croissante du fédéralisme universaliste, réponse dont John C. Calhoun fut le principal théoricien. Qu’il soit axé davantage sur la défense de la vertu républicaine, comme chez Montesquieu et certains défenseurs ultérieurs de la théorie du pacte, ou sur la défense des intérêts communautaires entendus dans un sens large, comme chez Calhoun et d’autres défenseurs de la théorie du pacte, le fédéralisme communautarien tend à attribuer une supériorité morale aux institutions des États fédérés. La subordination politique et constitutionnelle des institutions centrales en découle donc31.

  • 32 Montesquieu, De l’esprit des lois, dans Œuvres complètes, texte présenté et annoté par Roger Caill (...)
  • 33 Ibid., p. 372.

17Chez Montesquieu, la confédération sert essentiellement à préserver le caractère républicain des entités qui la composent. Elle permet en effet le maintien de petites républiques – les entités fédérées – qui, sans elle, seraient détruites par une force extérieure supérieure, qui, par ailleurs, ne peuvent pas s’agrandir au-delà d’un certain seuil sans, l’histoire en témoigne, se pervertir de l’intérieur. Autrement dit, la confédération est une « société de sociétés » dont la fin est de préserver le caractère républicain de ses composantes32. Dans cette perspective, les institutions centrales – le « conseil commun » – émanent d’un pacte entre les entités fédérées, elles sont composées de représentants des entités fédérées33 et leurs attributions sont en conséquence peu nombreuses et délimitées par ces mêmes entités. Quand on sait l’importance que Montesquieu attachait à « l’esprit général » de chaque nation, on comprend que pour lui une confédération pouvait être asymétrique, sauf en ce qui concerne le caractère républicain de ses composantes.

  • 34 Louis-Georges Harvey, Le printemps de l’Amérique française. Américanité, anticolonialisme et répub (...)
  • 35 Ibid., p. 247.
  • 36 Pour un exemple du fédéralisme républicain des rouges, voir la conception de la « vraie confédérat (...)

18Au Canada, ce fédéralisme communautarien de type républicain a longtemps été négligé. Cependant, depuis quelques années, il resurgit dans les travaux d’un nombre croissant de chercheurs, notamment dans ceux de Louis-Georges Harvey qui portent sur le républicanisme des Patriotes. Par exemple, Harvey conclut son dernier ouvrage en soulignant que « les analyses dominantes du fédéralisme ne puisent certes pas au Québec dans la tradition du parlementarisme britannique qui n’offre que des précédents d’union législative34 ». Selon lui, les analyses québécoises du fédéralisme empruntent largement à la doctrine des droits des États, élaborée par des démocrates jeffersoniens, qui « avait alimenté la représentation patriote d’un fédéralisme étatsunien très décentralisé35 » et dont on trouve les racines chez Montesquieu. Dans les années 1850 et 1860, cette conception du fédéralisme s’exprime principalement à travers les discours des rouges au Bas-Canada et des réformistes au Haut-Canada36.

  • 37 À la difference de Montesquieu, Calhoun parle d’un pacte entre États qui donne naissance à un « go (...)

19Pour sa part, Calhoun accepte une intégration plus poussée des entités constituantes et conçoit les arrangements fédéraux de manière moins strictement instrumentale que ne le fait Montesquieu37 et la plupart des fédéralistes républicains, mais il n’en élabore pas moins une critique radicale du fédéralisme universaliste de Madison, Hamilton et Jay. À la différence de ces derniers, pour qui les risques de tyrannie viennent principalement des États fédérés, Calhoun met l’accent sur les droits des États afin de protéger les minorités territorialisées contre la tyrannie de la majorité représentée par les institutions centrales. Résumer la vision de Calhoun permettra de mieux comprendre les bases d’un fédéralisme communautarien fondé sur ce qu’il appelle des « intérêts » – entendus dans un sens très large qui inclut l’identité –, qu’ils soient définis en termes culturels, linguistiques, nationaux, économiques ou territoriaux.

20Calhoun est un penseur généralement négligé par la tradition fédérale. Originaire de la Caroline du Sud, défenseur à la fois de la doctrine des droits des États et de l’esclavage, sa place dans l’histoire des idées s’est en quelque sorte jouée avec la défaite des États du Sud lors de la guerre de Sécession. Son œuvre représente néanmoins l’un des exposés les plus approfondis du fédéralisme communautarien. Nationaliste étatsunien à ses débuts en politique, ayant passé presque toute sa carrière politique – de 1810 à sa mort, en 1850 – dans les institutions centrales, notamment comme vice-président de 1825 à 1832, Calhoun peut difficilement être accusé de voir la fédération comme un simple instrument des États. Pourtant, ses discours politiques et ses deux ouvrages insistent essentiellement sur les droits des États.

  • 38 John C. Calhoun, « A Disquisition on Government », dans Union and Liberty : The Political Philosop (...)
  • 39 Ibid., p. 12.

21Cette insistance de Calhoun est fondée sur un constitutionnalisme communautarien dont il expose les bases dans A Disquisition on Government, traité général où il n’est pas spécifiquement question de fédéralisme. Calhoun considère que la création d’un gouvernement est liée à la fois à la conscience sociale et aux sentiments individuels des êtres humains. D’une part, les humains se sont toujours regroupés parce qu’ils avaient besoin les uns des autres pour développer leurs facultés. D’autre part, ils ont tendance à sentir plus intensément ce qui les affecte directement que ce qui les affecte indirectement à travers la vie de leurs congénères. De là découlent des conflits et donc la nécessité d’avoir un gouvernement pour imposer la paix et permettre à une société de se développer. Toutefois, la tâche de l’édification d’un gouvernement est complexifiée par deux autres tendances. Premièrement, on constate aussi entre les différentes communautés linguistiques, territoriales et autres, une tendance au conflit. En fait, selon Calhoun, la tendance au conflit entre communautés est encore plus poussée que celle qui existe entre individus d’une même communauté, « parce que les sentiments ou les sympathies sociales entre différentes communautés ne sont pas aussi forts que ceux entre les individus d’une même communauté38 ». Deuxièmement, les gouvernants ne sont pas immunisés contre la prégnance des sentiments individuels et ont tendance à abuser de leurs pouvoirs. Ce sont donc là les prémisses de base qui amènent Calhoun à s’interroger sur ce qui différencie les « gouvernements constitutionnels » des « gouvernements absolus »39.

  • 40 Ibid., p. 13. Précisons qu’il s’agit d’un droit de vote limité aux hommes blancs propriétaires et (...)
  • 41 Ibid., p. 23-24 (traduction de l’auteur).

22Pour Calhoun, le gouvernement constitutionnel se distingue principalement en ce qu’il donne aux gouvernés les moyens de résister aux gouvernants. Plus précisément, il se distingue par deux principes. Tout d’abord, par le droit de vote, que de manière conventionnelle l’auteur présente comme « le principe premier et indispensable40 ». À lui seul, ce principe ne suffit pas à former des gouvernements constitutionnels. Il ne fait que transférer le siège de l’autorité du gouvernement à l’ensemble de la communauté souveraine, sans réfréner la tendance à l’oppression et à l’abus de pouvoir. Si l’ensemble de cette communauté avait les mêmes intérêts, le premier principe serait suffisant. Cependant, écrit Calhoun, plus un pays est étendu et peuplé, plus ses habitants vivent des situations différentes, présentent des caractéristiques diverses et manifestent des intérêts divergents, ce qui conduit à la lutte pour constituer une majorité. Or, Calhoun innove ici et introduit un deuxième principe, celui de « majorité concurrente », qu’il distingue du principe de « majorité numérique ». Selon ce dernier principe, la communauté politique forme un tout et cet ensemble a un intérêt commun, mais on confond ainsi l’intérêt du plus grand nombre avec celui de l’ensemble. Par contre, le principe de majorité concurrente considère la communauté politique « comme étant constituée par des intérêts différents et conflictuels pour ce qui concerne l’action du gouvernement41 ». Il permet donc de prendre des décisions qui tiennent compte des principaux intérêts collectifs en conflit dans cette communauté. En d’autres mots, le principe de majorité concurrente permet de considérer un pays comme une communauté de communautés. Ce constitutionnalisme communautarien est appliqué au système fédéral des États-Unis dans le traité déjà mentionné, A Discourse on the Constitution and Government of the United States, et dans plusieurs discours de Calhoun. Il donne lieu à une théorie du pacte entre les États qui attribue à ces derniers une supériorité morale et constitutionnelle qui se veut notamment une réponse à Madison, Hamilton et Jay.

  • 42 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government » (...)
  • 43 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 39, p. 319.
  • 44 John C. Calhoun, A Discourse on the Constitution and Government of the United States, p. 105 (trad (...)
  • 45 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government » (...)

23Dans le fédéralisme de Calhoun, la valeur première à préserver est celle de l’égalité entre les États constituants. Plus précisément, il s’agit de préserver les intérêts fondamentaux des communautés territorialisées qui constituent les États contre la tyrannie de la majorité qui pourrait s’exercer par la voie des institutions centrales. Comment Calhoun traduit-il son principe de majorité concurrente en principe fédéral ? Très préoccupé par la question des tarifs douaniers imposés par le gouvernement central et sur laquelle « jamais deux nations distinctes n’ont entretenu de visées politiques plus opposées42 » – il s’agit des États du nord et du sud des États-Unis-, Calhoun soutient que le principe de majorité concurrente est à la base même de la constitution fédérale du pays, dans son pacte fondateur. Contre la thèse de Madison selon laquelle la Constitution de 1787 « n’est, strictement, ni une Constitution nationale ni une Constitution fédérale », mais « un composé des deux »43, Calhoun élabore une théorie du pacte dont les conceptions de la souveraineté et de la nation s’opposent à celles des fédéralistes universalistes et ont pour objectif d’instituer le principe de majorité concurrente comme rempart contre la tyrannie de la majorité qui pourrait s’incarner dans le gouvernement central. Selon Calhoun, la Constitution de 1787 est strictement fédérale au sens où elle résulte d’un pacte entre États souverains qui ont créé un « gouvernement général », mais ont conservé l’autorité ultime. L’exercice de la souveraineté peut certes être divisé, mais pas la souveraineté elle-même. « La souveraineté, écrit Calhoun, est une chose entière ; la diviser est la détruire44. » Calhoun veut pour preuve de cette simple « délégation » de souveraineté la formule d’amendement constitutionnelle qui requiert le consentement des trois quarts des États. Par ailleurs, il rejette les accusations de particularisme contre les États et l’idée de nation américaine qui sont utilisées conjointement pour renforcer les attributions du gouvernement central. D’une part, Calhoun affirme que l’accusation de particularisme est injustifiée parce que les États ont volontairement délégué l’exercice d’une partie de leur souveraineté au gouvernement central – « Si l’on ne peut pas faire confiance à ceux qui ont volontairement créé le système pour le préserver, à quel pouvoir peut-on se fier ? » – et parce que les sentiments populaires les plus forts sont du côté de l’Union45. D’autre part, il rejette l’idée d’un peuple ou d’une nation étatsunienne :

  • 46 John C. Calhoun, « A Discourse on the Constitution and Government of the United States », p. 116 ( (...)

Politiquement parlant, il n’y a pas, en effet, de communauté que l’on puisse regarder comme le peuple des États-Unis, constituant un peuple ou une nation. [...] Pris dans son ensemble, le tout forme une communauté fédérale – une communauté composée d’États unis par un pacte politique – et non une nation composée d’individus unis par ce que l’on appelle un pacte social46.

  • 47 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government » (...)
  • 48 Ibid., p. 375.
  • 49 Ibid., p. 375-376.
  • 50 Ibid., p. 378 (traduction de l’auteur).
  • 51 John C. Calhoun, « A Discourse on the Constitution and Government of the United States », p. 211-2 (...)
  • 52 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government » (...)

24Autrement dit, les États-Unis forment une communauté composée de communautés souveraines. Pour Calhoun, ce fédéralisme communautarien est par définition une incarnation du principe de majorité concurrente. En effet, selon l’auteur, le droit de la majorité numérique d’un pays est limité aussitôt que dans des groupes distincts et séparés de la communauté politique se manifeste, sur une longue durée, des intérêts divergents. Or, écrit Calhoun, aux États-Unis, la cause de cette diversité d’intérêts étant presque exclusivement géographique – « différences de climat, de sol, de situation, d’industrie et de production47 » –, il en est résulté tout naturellement une division géographique du pouvoir. Sur la base d’un pacte, les États souverains se sont dotés d’un « gouvernement général », auquel ils ont délégué la conduite de leurs affaires communes. Ils ont gardé pour eux-mêmes les pouvoirs les plus directement liés à leur caractère particulier, qu’ils s’assurent ainsi de protéger contre toute intervention de la majorité numérique de l’ensemble du pays48. Cela dit, outre cette incarnation permanente du principe de majorité concurrente dans la structure fédérale des États-Unis, Calhoun considère qu’il existe aussi un « droit d’interposition » des États – qu’il appelle aussi « droit d’invalidation » ou « veto » – qui leur permet de résister aux empiétements qui menacent la répartition originale des pouvoirs, à laquelle il accorde un caractère « sacré »49. Rejetant l’idée que la Cour suprême des États-Unis puisse être l’arbitre des conflits entre le gouvernement général et les États, Calhoun propose un droit d’interposition qui peut prendre plusieurs formes et qui se prête à de nombreuses interprétations. Dans un premier cas de figure, un État qui se sent lésé peut en appeler au pouvoir constituant, c’est-à-dire aux États eux-mêmes, qui décident alors à la majorité des trois quarts : « un État, agissant en sa capacité souveraine comme l’une des parties du pacte constitutionnel, peut forcer le gouvernement créé par ce pacte à soumettre une question auxdites parties constitutives du pacte50 ». Dans un second cas de figure, Calhoun soutient que chaque État demeure souverain et peut invalider une décision du gouvernement général qui empiète dans ses champs de compétence advenant le cas où l’assemblée des États errerait dans sa décision. Évidemment, l’utilisation d’un tel droit équivaudrait le plus probablement à une sécession de facto. Enfin, plus généralement, sur la même base de la souveraineté des États, Calhoun laisse entendre qu’un État ou un groupe d’États qui considère que ses intérêts fondamentaux – que le pacte fédéral devait préserver – sont durablement menacés par les empiétements du gouvernement général pourrait faire sécession51. Dans ces trois cas de figure, les États ont une supériorité morale fondée sur leur statut de constituant et sur ce que Calhoun appelle le « droit d’auto-protection » de leur caractère particulier contre la tyrannie de la majorité52.

  • 53 Voir notamment Robert Vipond, Liberty & Community : Canadian Federalism and the Failure of the Con (...)
  • 54 Richard Arès, Dossier sur le pacte fédératif de 1867. La Confédération : pacte ou loi ?, Montréal, (...)
  • 55 Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels (Commission Tremblay), Rapport de l (...)
  • 56 Voir Eugénie Brouillet, La négation de la nation. L’identité culturelle québécoise et le fédéralis (...)

25La pensée de Calhoun ayant servi à justifier la sécession des États du Sud, on comprendra aisément que son influence ait été assez limitée dans les débats canadiens sur la Confédération, tenus en plein cœur de la guerre de Sécession. En fait, lorsque Calhoun y est cité, c’est plutôt comme repoussoir53. Toutefois, sans nécessairement aller aussi loin que Montesquieu dans l’instrumentalisation des arrangements fédéraux ou que Calhoun sur l’indivisibilité de la souveraineté, certains défenseurs canadiens de la théorie du pacte se sont situés d’emblée dans le camp d’un fédéralisme communautarien de type nationaliste. Par exemple, dans son Dossier sur le pacte fédératif de 1867, Richard Arès rassemble un bon nombre de commentaires qui partagent la perspective selon laquelle « le fond et le cœur du problème [canadien], c’est le pacte entre les nationalités, leur association dans l’égalité de droits et de chances ». Cette vision de la Confédération, soit un pacte entre nationalités – « de la part surtout, mais pas uniquement, de Canadiens français »54 –, n’exclut pas nécessairement un arrimage avec la théorie du pacte entre provinces, mais elle considère que, en dernière analyse, l’appartenance communautaire première – que ce soit à la province, à la communauté politique, à la nation – prévaut et détermine une vision prioritaire du pacte fondateur. Or, selon Arès, cette vision du « pacte entre les nationalités » est très clairement prioritaire chez les Canadiens français. On trouve une position similaire dans le Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels publié en 1956. Ainsi, sans rejeter la thèse du pacte entre provinces, la Commission soutient que, pour la province de Québec, « l’esprit qui a présidé à la rédaction de l’entente de 1864-1867 entre les deux nationalités maîtresses » est celui d’un pacte « non pas des vainqueurs et des vaincus, non pas une race supérieure et une race inférieure, mais des associés, des partenaires, ayant chacun des droits égaux quant à la survivance de leur groupe ethnique dans l’union canadienne »55. Cette thèse communautarienne des deux nations fondatrices perdra du terrain après les attaques de Pierre Elliott Trudeau contre la dimension biculturelle du mandat de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, mais elle demeure très présente dans les débats politiques et universitaires. On en trouve notamment une reformulation récente sous la plume d’Eugénie Brouillet56. Cependant, malgré la persistance de ces diverses conceptions communautariennes de la théorie du pacte, on note depuis quelques années un nombre croissant d’interprétations pluralistes de la théorie du pacte et celle-ci devient plus résolument une théorie des pactes.

le fédéralisme pluraliste

  • 57 Sur les caractéristiques et les limites du pluralisme d’Althusius, voir Thomas Hueglin, Early Mode (...)
  • 58 Sur les caractéristiques et les limites du pluralisme de Proudhon, voir Dimitrios Karmis, « Pourqu (...)

26Le fédéralisme communautarien et le fédéralisme pluraliste sont souvent confondus en une même catégorie. Cette confusion n’est pas surprenante dans la mesure où ces deux conceptions normatives du fédéralisme reposent sur une position ontologique holistique et sur une théorie du pacte fédéral. Sur le plan historique, le fédéralisme pluraliste trouve sa source dans les confédérations d’Europe telles qu’interprétées par Johannes Althusius au début du XVIIe siècle57, dans le fédéralisme intégral de Pierre-Joseph Proudhon58 et dans les « constitutions cachées des sociétés contemporaines » telles qu’interprétées par James Tully. Si l’on s’arrête aux travaux de Tully, on peut identifier trois caractéristiques principales qui distinguent le fédéralisme pluraliste du fédéralisme communautarien.

  • 59 James Tully, Une étrange multiplicité. Le constitutionnalisme à une époque de diversité, Québec, P (...)

27Premièrement, le fédéralisme pluraliste rompt avec la conception moniste de la culture et de l’identité qui domine la modernité. À l’idée qu’« une culture est isolée, limitée et intérieurement uniforme », le fédéralisme pluraliste oppose « la perspective de cultures qui se superposent, sont interactives et font l’objet de négociations internes »59. Selon Tully, il découle de cette conception de la culture une conception plurielle de l’identité :

  • 60 Ibid., p. 12-13.

Du fait de la superposition, de l’interaction et de la négociation des cultures, l’expérience de la différence culturelle est interne à une culture. [...] Dans l’ancienne conception, essentialiste, l’« autre » et l’expérience de l’altérité étaient par définition associés à une autre culture. La propre culture d’une personne fournissait une identité sous la forme d’une toile de fond ou d’un horizon homogène sur lequel quelqu’un établissait la position de chacun sur des questions fondamentales (que cette identité fût « britannique », « moderne », « féminine » ou autre). Avoir une identité consistait à être orienté dans cet espace essentiel, attendu que la perte de cet horizon fixe était mise sur le même pied qu’une « crise d’identité », que la perte de tous les horizons. Dans une vision qui privilégie la perspective, les horizons culturels changent à mesure que quelqu’un se déplace, tout comme les horizons de la nature. L’expérience de l’altérité est interne à l’identité de soi-même, qui consiste à être orienté dans un espace interculturel variable selon les perspectives, et formé par les trois caractéristiques que nous venons de mentionner60.

28Ainsi, à l’encontre d’une identification hégémonique à une petite république comme chez Montesquieu ou à un État fédéré au caractère et aux intérêts particuliers comme chez Calhoun, la superposition, l’interaction et la négociation croissantes des cultures favorisent l’affirmation et la reconnaissance non seulement d’une pluralité d’identités, mais d’une pluralité d’identités qui sont elles-mêmes plurielles.

  • 61 Ibid., p. 161.
  • 62 Ibid., p. 173.
  • 63 James Tully, « Liberté et dévoilement dans les sociétés multinationales », Globe, vol. 2, no 2, 19 (...)

29Deuxièmement, cette conception pluraliste de la culture et de l’identité conduit à une théorie du pacte plus inclusive. En fait, le pacte fédéral pluraliste est élargi d’au moins trois façons. D’abord, sur le plan formel, il cherche à inclure non seulement les membres des communautés territorialisées qui peuvent bénéficier du principe de majorité concurrente, défendu par Calhoun, parce qu’ils forment la majorité dans une ou plusieurs des entités fédérées, mais également les membres des communautés que Tully qualifie de « plus vulnérables », « parce qu’ils ne peuvent faire valoir leurs propres institutions politiques pour protéger leurs cultures61 ». C’est là une façon dont on peut interpréter les droits linguistiques et religieux minoritaires reconnus par la Confédération de 1867, ou encore la conception du fédéralisme contractuel d’Althusius, lui qui concevait la politique comme l’art de l’association, de l’alliance et du partage entre des citoyens aux appartenances sociales multiples. Ensuite, sur un plan plus informel ou conventionnel, selon le fédéralisme pluraliste, la diversité culturelle est un bien qui doit être reconnu. Le fédéralisme pluraliste considère que la reconnaissance d’un statut fédéral aux membres de communautés territorialisées entraîne, pour des raisons morales et sociologiques, une préoccupation plus générale pour la reconnaissance culturelle incluant au premier chef la reconnaissance des minorités créées par la structure fédérale elle-même. Autrement dit, si l’on reconnaît par l’entremise d’un pacte fédéral certaines communautés territorialisées comment peut-on ne pas reconnaître les minorités créées par cette fédéralisation ? Comment justifier que les trois conventions du constitutionnalisme postimpérial dont parle Tully – la reconnaissance mutuelle, le consentement et la continuité culturelle – puissent s’appliquer à certaines cultures, mais pas aux autres ? C’est ce que veut dire Tully lorsqu’il écrit que « le bien d’une association constitutionnelle qui reconnaît la diversité culturelle dans sa vie publique, c’est évidemment le fait d’engendrer une attitude de sensibilité à la diversité chez ses citoyens62 ». Cette attitude se traduit par de nouvelles luttes de reconnaissance dans « un processus continu », puisque les identités changent et que la reconnaissance quelle que soit sa forme, est nécessairement partielle63. Enfin, le pacte fédéral pluraliste est non seulement ouvert à une pluralité d’identités, mais aussi à une pluralité d’identités plurielles ou qui se pluraliseront davantage au fil du processus de fédéralisation. Encore là, pour le fédéralisme pluraliste, les citoyennes et les citoyens qui appartiennent formellement à plus d’une communauté politique sont susceptibles de développer une identité plurielle. Une telle identité ne suggère pas nécessairement un attachement égal à chaque communauté politique et à l’ordre institutionnel qui lui correspond, mais elle suppose un attachement catégorique, c’est-à-dire un attachement important dont on n’acceptera de faire son deuil qu’en des circonstances exceptionnelles.

30Troisièmement, le fédéralisme pluraliste se caractérise par une ouverture sans ambiguïté au pluralisme politique et juridique. Le fédéralisme universaliste conçoit les demandes d’asymétrie comme une manifestation de particularisme qui contrevient à l’égalité entre les entités fédérées, qui menace les minorités et met en danger l’unité, alors que le fédéralisme communautarien oscille entre le fédéralisme classique et une asymétrie qui est souvent conçue de manière exclusive. Pour sa part, le fédéralisme pluraliste conçoit l’asymétrie plutôt comme une forme institutionnelle de reconnaissance nécessaire dans un monde caractérisé par la diversité culturelle. On ne dit pas que l’asymétrie est nécessaire dans tous les cas, mais qu’il faut être ouvert selon les demandes et les besoins de reconnaissance.

  • 64 Thomas Jean-Jacques Loranger, Lettres sur l’interprétation de la Constitution fédérale dite l’Acte (...)
  • 65 Voir James Tully, Une étrange multiplicité. Le constitutionnalisme à une époque de diversité, chap (...)
  • 66 Voir Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism : Paradoxes, Achievements, and T (...)

31Au Canada, selon Tully, le fédéralisme pluraliste trouve l’un de ses pionniers et de ses plus habiles défenseurs en Thomas Jean-Jacques Loranger. En effet, bien que les Lettres sur l’interprétation de la Constitution fédérale dite l’Acte de l’Amérique britannique du Nord, 186764 aient souvent été interprétées comme une stricte formulation de la conception communautarienne du pacte entre provinces, pour Tully, elles sont plutôt l’expression d’un fédéralisme pluraliste fondé sur un multipacte entre nations, provinces, minorités et individus65. Pour sa part, Samuel LaSelva se tourne plutôt vers Georges-Étienne Cartier pour faire ressortir les fondements pluralistes du fédéralisme canadien66.

32Le Canada, malgré sa volonté grandissante de se présenter comme un modèle de fédération pour le monde, est enferré dans une crise existentielle et on ne sait plus quel mot inventer pour la nommer. Au cœur de cette crise, des conceptions normatives du fédéralisme profondément divergentes se font face, qui ont souvent tendance à s’attribuer le monopole du « vrai » fédéralisme. Ce survol des fondements des trois principaux courants normatifs de la tradition fédérale moderne permet certes de prendre la mesure des divergences en question, mais il permet également de comprendre en quoi chacun de ces courants peut légitimement se qualifier de fédéraliste. Plus fondamentalement, étant donné l’ampleur de ces divergences, il apparaît évident que tout multilogue sur la réforme de la fédération canadienne passe par un double engagement à reconnaître les multiples voix de la tradition fédérale et discuter ouvertement des fondements normatifs de la fédération d’hier, d’aujourd’hui et de demain. Cela apparaîtra sans doute à certains comme une bien faible garantie de succès, mais c’est là la seule voie qui puisse mener à un arrangement fédéral qui n’est pas construit sur un désaccord fondamental.

Notes

1 Pensons, par exemple, à la position de John A. Macdonald lors des débats parlementaires de 1865 au Canada-Uni. Voir particulièrement les interventions de Macdonald reproduites dans Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner (dir.), Débats sur la fondation du Canada, édition française préparée par Stéphane Kelly et Guy Laforest, Québec, Presses de l’Université Laval, 2004, p. 309-311.

2 John Agnew, « Postscript : Federalism in the Post-Cold War Era », dans Graham Smith (dir.), Federalism : The Multiethnic Challenge, Londres, Longman, 1995, p. 300 (traduction de l'auteur).

3 Sur le fédéralisme de collaboration, voir notamment Harvey Lazar, « Non-Constitutional Renewal : Towards a New Equilibrium in the Federation », dans Harvey Lazar (dir.), Canada : The State of the Federation 1997, Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, 1998, p. 3-35 ; et Richard Simeon et Ian Robinson, « The Dynamics of Canadian Federalism », dans James Bickerton et Alain-G. Gagnon (dir.), Canadian Politics, 4e édition, Peterborough, Broadview Press, 2004, p. 117-122.

4 Samuel LaSelva et Richard Vernon, « Liberty, Equality, Fraternity... and Federalism », dans Martin Westmacott et Hugh Mellon (dir.), Challenges to Canadian Federalism, Scarborough, Prentice Hall, 1998, p. 30 (traduction de l'auteur).

5 Wayne Norman, « Towards a Philosophy of Federalism », dans Judith Baker (dir.), Group Rights, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 85-86.

6 Sur le retour récent de la réflexion normative sur les arrangements fédéraux et sur les arguments qui l’appuient, voir Dimitrios Karmis et Wayne Norman, « The Revival of Federalism in Normative Political Theory », dans Dimitrios Karmis et Wayne Norman (dir.), Theories of Federalism, New York, Palgrave Macmillan, 2005, p. 3-21 ; Alain-G. Gagnon, « The Moral Foundations of Asymmetrical Federalism : A Normative Exploration of the Case of Quebec and Canada », dans Alain-G. Gagnon et James Tully (dir.), Multinational Democracies, Cambridge, Cambridge University Press, 2001, p. 319-337 ; et Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism : Paradoxes, Achievements, and Tragedies of Nationhood, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1996.

7 Lester B. Pearson, Le fédéralisme et l’avenir. Déclaration de principe et exposé de la politique du Gouvernement du Canada, Ottawa, Gouvernement du Canada, 1968, p. 17.

8 On ne suprendra personne en mentionnant que certains souverainistes québécois utilisent le même procédé en l’inversant – à savoir que le gouvernement central canadien n’est pas « vraiment » fédéraliste –, dans le but de justifier leur option (mais sans jamais proposer pour autant un Québec souverain dont la structure et l’esprit seraient « vraiment » fédéraux).

9 Il importe de préciser qu’il n’y a pas de typologie universellement acceptée des conceptions normatives du fédéralisme. Pour des typologies différentes, voir Will Kymlicka, La voie canadienne, Montréal, Boréal, 2003, chap. 10 ; et Thomas Hueglin, « Federalism at the Crossroads : Old Meanings, New Significance », Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, vol. 36, no 2, 2003, p. 275-294. Tout en comportant des similitudes importantes avec ces typologies, la typologie présentée dans le présent chapitre comporte trois types au lieu de deux, permettant ainsi une distinction, négligée par les typologies existantes, entre fédéralisme communautarien et fédéralisme pluraliste. Par ailleurs, il faut souligner que chacun des trois grands courants identifiés s’exprime de plusieurs façons, notamment en fonction des différents contextes historiques et culturels.

10 Voir Abbé Charles de Saint-Pierre, Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe, Paris, Fayard, [1712], 1986.

11 Il est important de mentionner que c’est cette nouvelle forme d’arrangement fédéral qui donnera lieu ultérieurement à la distinction terminologique – aujourd’hui conventionnelle – entre fédération et confédération. Fait trop souvent méconnu, les auteurs des XVIIIe et XIXe siècles utilisent généralement les termes fédération, confédération et leurs dérivés de manière interchangeable. Tocqueville résume bien le caractère novateur de la Constitution américaine de 1787 et l’absence de vocabulaire précis pour en rendre compte en écrivant que cette constitution « repose [...] sur une théorie entièrement nouvelle, et qui doit marquer comme une grande découverte dans la science politique de nos jours » (Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, Gallimard, 1986, tome 1, p. 241). Il déplore ensuite que « l’esprit humain invente plus facilement les choses que les mots », soulignant que « le mot nouveau qui doit exprimer la chose nouvelle n’existe point encore » (ibid., p. 243-244). Il faut attendre la fin du XIXe siècle pour que la distinction terminologique actuelle entre fédération et confédération commence à prendre forme (sur l’histoire du langage du fédéralisme, voir Dimitrios Karmis, « Fédéralisme et relations intercommunautaires chez Tocqueville : entre prudence et négation des possibles », Politique et sociétés, vol. 17, no 3, 1998, p. 67-72). Aujourd’hui, cette distinction prend place dans une typologie plus sophistiquée. Selon Ronald Watts, la fédération et la confédération sont les types les plus répandus d’un ensemble plus vaste d’arrangements institutionnels, à savoir les « systèmes fédéraux ». Selon Watts, le terme « système politique fédéral » désigne « une vaste catégorie de systèmes à deux ou plusieurs niveaux de gouvernement, où l’autonomie gouvernementale des unités constituantes se combine avec des éléments de partage par le biais d’institutions communes. Ce genre embrasse des espèces très diverses : unions constitutionnellement décentralisées, fédérations, confédérations, États libres associés (Federacies), États associés, condominiums, ligues, organismes fonctionnels intergouvernementaux. » La fédération est un type particulier de système fédéral, « où ni le gouvernement fédéral, ni le gouvernement des unités constituantes ne sont subordonnés l’un à l’autre sur le plan constitutionnel ou politique. Chacun exerce des pouvoirs souverains, qu’il tient de la Constitution elle-même et non pas d’un autre niveau de gouvernement. Chacun est habilité à traiter directement avec ses citoyens dans l’exercice de ses pouvoirs législatifs, exécutifs et fiscaux. Chacun, enfin, est directement élu par ses ressortissants » (Ronald Watts, « Sur quelques exemples de partenariats », dans Guy Laforest et Roger Gibbins (dir.), Sortir de l’impasse : les voies de la réconciliation, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1998, p. 391). La confédération se distingue principalement de la fédération par le fait que le « gouvernement commun dépend des gouvernements constituants : étant formé de délégués de ceux-ci, il ne possède qu’une base électorale et fiscale indirecte » (ibid., p. 393).

12 Dans la suite de ce chapitre, on utilisera parfois le pseudonyme Publius pour désigner ces trois auteurs. C’est le pseudonyme collectif qu’ils utilisent pour signer les articles de journaux dans lesquels ils soutiennent l’option de la ratification de la nouvelle Constitution de 1787 dans l’État de New York. Cette série d’articles sera aussi publiée sous la forme de deux ouvrages successifs en 1788, avant d’être réunie dans un seul livre devenu aujourd’hui classique, Le Fédéraliste.

13 Cette généralisation mériterait d’importantes nuances que le cadre de ce chapitre ne permet pas, notamment en ce qui concerne la difficulté à classer la pensée de Tocqueville. Sur le cas de Tocqueville, voir Dimitrios Karmis, « Fédéralisme et relations intercommunautaires chez Tocqueville : entre prudence et négation des possibles ».

14 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1957, no 40, p. 432.

15 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, tome 1, p. 255-256.

16 Pierre Elliott Trudeau, « Des valeurs d’une société juste », dans Thomas S. Axworthy et Pierre Elliott Trudeau (dir.), Les années Trudeau : la recherche d’une société juste, Montréal, Le Jour, 1990, p. 384. Il convient de souligner que Trudeau ajoute aux libertés fondamentales classiques de Publius et Tocqueville une conception de l’« égalité des chances » qui leur était étrangère, justifiant à la fois une redistribution économique régionale et des droits linguistiques individuels importants dans l’ensemble canadien. Voir ibid., p. 382-383.

17 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 9, p. 64.

18 Ibid.

19 Pour une critique de cette définition considérée comme étant une rupture dissimulée avec la définition du principe fédéral élaborée antérieurement par Althusius et Montesquieu – alors que Hamilton se présente comme un disciple de Montesquieu –, voir Thomas Hueglin, « Federalism at the Crossroads : Old Meanings, New Significance ».

20 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 17, p. 128.

21 Ibid., p. 128-129.

22 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, tome 1, p. 535.

23 Dans le cas des États-Unis, c’est précisément cette tendance qui explique, selon lui, l’affaiblissement graduel du gouvernement central en proportion directe avec son succès face aux nécessités qui l’avaient fait naître. Voir ibid., p. 561-562.

24 Pierre Elliott Trudeau, Le fédéralisme et la société canadienne-française, Paris, Robert Laffont, 1968, p. 165.

25 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 2, p. 7 et 9.

26 Will Kymlicka, La voie canadienne, p. 220. C’est ce type de fédéralisme mononational que Kymlicka appelle un « fédéralisme territorial » et qu’il distingue du « fédéralisme multinational ».

27 Pour une analyse plus détaillée de la position de Tocqueville sur cette question, voir Dimitrios Karmis, « Fédéralisme et relations intercommunautaires chez Tocqueville : entre prudence et négation des possibles ».

28 Pierre Elliott Trudeau, « Des valeurs d’une société juste », p. 389.

29 Ibid., p. 389-390.

30 Ibid., p. 391.

31 Il est important de noter que l’influence ultérieure de ces deux grands courants communautariens n’est pas forcément exclusive.

32 Montesquieu, De l’esprit des lois, dans Œuvres complètes, texte présenté et annoté par Roger Caillois, Paris, Gallimard, coll. « La Pléiade », 1951, tome II, p. 369-370.

33 Ibid., p. 372.

34 Louis-Georges Harvey, Le printemps de l’Amérique française. Américanité, anticolonialisme et républicanisme dans le discours politique québécois, 1805-1837, Montréal, Boréal, 2005, p. 247.

35 Ibid., p. 247.

36 Pour un exemple du fédéralisme républicain des rouges, voir la conception de la « vraie confédération » défendue par Antoine-Aimé Dorion lors des débats parlementaires de 1865 dans Janet Ajzenstat, Paul Romney, Ian Gentles et William D. Gairdner (dir.), Débats sur la fondation du Canada, p. 326-327. Sur le fédéralisme républicain des réformistes, voir Paul Romney, Getting It Wrong : How Canadians Forgot Their Past and Imperilled Confederation, Toronto, University of Toronto Press, 1999.

37 À la difference de Montesquieu, Calhoun parle d’un pacte entre États qui donne naissance à un « gouvernement général » plutôt qu’à un « congrès » ou un « conseil » s’apparentant essentiellement à une « assemblée de diplomates ». C’est pour Calhoun la différence majeure entre les Articles de Confédération de 1781 et la nouvelle constitution américaine en vigueur depuis 1789 (John C. Calhoun, « A Discourse on the Constitution and Government of the United States », dans Union and Liberty : The Political Philosophy of John C. Calhoun, Indianapolis, Liberty Fund, 1992, p. 116-117).

38 John C. Calhoun, « A Disquisition on Government », dans Union and Liberty : The Political Philosophy of John C. Calhoun, Indianapolis, Liberty Fund, 1992, p. 11 (traduction de l’auteur).

39 Ibid., p. 12.

40 Ibid., p. 13. Précisons qu’il s’agit d’un droit de vote limité aux hommes blancs propriétaires et que Calhoun est loin d’être un précurseur sur ce plan (traduction de l’auteur).

41 Ibid., p. 23-24 (traduction de l’auteur).

42 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government », dans Union and Liberty : The Political Philosophy of John C. Calhoun, Indianapolis, Liberty Fund, 1992, p. 386 (traduction de l’auteur).

43 James Madison, Alexander Hamilton et John Jay, Le Fédéraliste, no 39, p. 319.

44 John C. Calhoun, A Discourse on the Constitution and Government of the United States, p. 105 (traduction de l’auteur).

45 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government », p. 377 (traduction de l’auteur).

46 John C. Calhoun, « A Discourse on the Constitution and Government of the United States », p. 116 (traduction de l’auteur).

47 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government », p. 374 (traduction de l’auteur).

48 Ibid., p. 375.

49 Ibid., p. 375-376.

50 Ibid., p. 378 (traduction de l’auteur).

51 John C. Calhoun, « A Discourse on the Constitution and Government of the United States », p. 211-212.

52 John C. Calhoun, « The Fort Hill Address : On the Relations of the States and Federal Government », p. 374.

53 Voir notamment Robert Vipond, Liberty & Community : Canadian Federalism and the Failure of the Constitution, Albany, State University of New York Press, 1991, p. 25-26.

54 Richard Arès, Dossier sur le pacte fédératif de 1867. La Confédération : pacte ou loi ?, Montréal, Bellarmin, 1967 [1941], p. 225 et 237.

55 Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels (Commission Tremblay), Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, volume II, Québec, 1956, p. 141.

56 Voir Eugénie Brouillet, La négation de la nation. L’identité culturelle québécoise et le fédéralisme canadien, Québec, Septentrion, 2005, p. 148-150.

57 Sur les caractéristiques et les limites du pluralisme d’Althusius, voir Thomas Hueglin, Early Modem Concepts for a Late Modern World : Althusius on Community and Federalism, Waterloo, Wilfrid Laurier University Press, 1999.

58 Sur les caractéristiques et les limites du pluralisme de Proudhon, voir Dimitrios Karmis, « Pourquoi lire Proudhon aujourd’hui ? Le fédéralisme et le défi de la solidarité dans les sociétés divisées », Politique et Sociétés, vol. 21, no 1,2002, p. 43-65. Notons au passage que la pensée de Proudhon a généré une réelle « école » du fédéralisme intégral, particulièrement dans le contexte européen de l’entre-deux-guerres et de l’après-guerre. Pour un résumé des origines et de la conception du fédéralisme pluraliste de cette école, voir Bernard Voyenne, Histoire de l’idée fédéraliste, tome 3 : Les lignées proudhoniennes, Paris, Presses d’Europe, 1981.

59 James Tully, Une étrange multiplicité. Le constitutionnalisme à une époque de diversité, Québec, Presses de l’Université Laval, 1999, p. 9.

60 Ibid., p. 12-13.

61 Ibid., p. 161.

62 Ibid., p. 173.

63 James Tully, « Liberté et dévoilement dans les sociétés multinationales », Globe, vol. 2, no 2, 1999, p. 26.

64 Thomas Jean-Jacques Loranger, Lettres sur l’interprétation de la Constitution fédérale dite l’Acte de l’Amérique britannique du Nord, 1867, Québec, Imprimerie A. Côté et Cie, 1883.

65 Voir James Tully, Une étrange multiplicité. Le constitutionnalisme à une époque de diversité, chap. 5.

66 Voir Samuel LaSelva, The Moral Foundations of Canadian Federalism : Paradoxes, Achievements, and Tragedies of Nationhood, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1996.

Notes de fin

* Je remercie Alain-G. Gagnon, Linda Cardinal, Guy Laforest, Jocelyn Maclure, Frédéric Nolet et Jean Rousseau pour leurs commentaires et suggestions sur la première version de ce chapitre.

Auteur

Professeur agrégé à l’École d’études politiques de l’Université d’Ottawa ; son enseignement et ses recherches se concentrent en théorie politique et en politique canadienne. Ses recherches portent plus spécifiquement sur les aspects normatifs des questions liées à la citoyenneté, à la politique de l’identité, au nationalisme, au fédéralisme, au multiculturalisme et à l’immigration. Il a notamment publié sur ces sujets dans Ethnic and Racial Studies, Politique et Sociétés et la Revue canadienne de science politique. Il a aussi publié en 2005 un ouvrage intitulé Theories of Federalism (ce dernier ouvrage est codirigé avec Wayne Norman) et il travaille présentement à un livre sur les théories normatives du fédéralisme et la diversité culturelle.

© Presses de l’Université de Montréal, 2006

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