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Politique internationale et défense au Canada et au Québec

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Kim Richard Nossal
, 
Stéphane Roussel
, 
Stéphane Paquin

Troisième partie. Fédéralisme, paradiplomatie et politique étrangère

12. La paradiplomatie identitaire du Québec et l’unité nationale

Texte intégral

  • 1 Ministère des Relations internationales du Québec, Rapport annuel de gestion, 2005-2006, Gouverneme (...)

1L’État fédéré du Québec compte parmi les États non souverains les plus actifs en matière de relations internationales. Le ministère des Relations internationales du Québec (MRI) disposait, en 2005-2006, d’un budget de près de 103 000 000 $ et comptait 582 fonctionnaires à temps complet à son emploi, dont environ 246 à l’étranger1. À ce nombre, on doit ajouter de nombreux fonctionnaires rattachés à d’autres ministères qui travaillent sur les questions internationales, que ce soit les enjeux économiques (comme la promotion des exportations, les stratégies pour attirer les investissements étrangers et les politiques de libéralisation des échanges), les questions de sécurité transfrontalière (qui prennent une importance nouvelle depuis le 11 septembre 2001), sans oublier les politiques d’immigration, les questions d’environnement, d’éducation ou de culture. Le MRI estime ainsi à 350 000 000 $ le budget de l’ensemble du gouvernement du Québec consacré à ses relations internationales.

  • 2 Pour le gouvernement du Québec, le nombre de représentations à l’étranger s’élève plutôt à « près d (...)

2En 2007, le Québec compte 25 représentations ou « mini-ambassades » à l’étranger incluant celle de Paris dont le statut s’apparente à celui d’une ambassade2. Ce chiffre comprend les six représentations internationales rattachées à Investissement Québec. Le gouvernement du Québec compte même plus de représentations à l’étranger que plusieurs pays souverains d’ambassades ! Il déploie, en effet, trois représentations de plus que la Nouvelle-Zélande, le même nombre que la Finlande et seulement sept de moins que l’État d’Israël.

3De plus, les représentants du gouvernement du Québec ont conduit, en 2001, plus de 200 missions commerciales, politiques ou culturelles à l’extérieur de la province, ce qui est probablement plus que de nombreux pays souverains de taille comparable. Il a également un rôle, quoique limité, en ce qui concerne les politiques d’immigration. Il avait, en 2003, 45 agents mandatés pour recruter des immigrants.

4Depuis 1965, le Québec a conclu environ 550 engagements internationaux ou « ententes » avec des États souverains ou des États fédérés dans près de 80 pays. Plus de 300 de ces ententes sont encore en vigueur. La majorité des accords a été conclue avec des pays souverains comme la France ou la Belgique. Les plus importantes portent sur les questions d’éducation, mais aussi sur la sécurité sociale, l’énergie, les télécommunications ou l’environnement.

5Le Québec s’invite également dans le processus de conclusion de traités sur le plan fédéral lorsque ces derniers affectent ses compétences constitutionnelles. Depuis 2002 et l’adoption du projet de loi 52, tout traité important que conclut le gouvernement fédéral et qui affecte les champs de compétence du Québec doit être approuvé par un vote à l’Assemblée nationale. Le Québec est la seule province, et le premier parlement de type britannique, à être si étroitement associé au processus de conclusion des engagements internationaux du gouvernement central. Cette procédure n’existe même pas sur le plan fédéral.

6Le gouvernement du Québec est actif en tant que « gouvernement participant », sous l’appellation Canada-Québec, au sein de l’Organisation internationale de la Francophonie. Il participe également à certains forums internationaux de nature privée, comme le Forum économique mondial de Davos, depuis 1989. Lorsque le Parti québécois (PQ) était au pouvoir, le Québec a été représenté à plusieurs reprises au Forum social mondial, le rendez-vous des altermondialistes. Ses représentants sont souvent inclus au sein de la délégation canadienne dans d’autres organisations internationales gouvernementales comme l’UNESCO ou l’OIT.

  • 3 Earl Fry, « Reflexions on Québec-U.S. Relations », texte présenté dans le cadre de la conférence Le (...)

7Le gouvernement du Québec est ainsi plus actif en matière de relations internationales que toutes les autres provinces canadiennes réunies ou que chaque Länder allemand ou État américain pris individuellement. Selon Earl Fry, les 50 États américains ne consacrent ensemble annuellement pour leurs activités internationales que le double de ce que le gouvernement du Québec dépense à lui seul3 ! À titre comparatif, les seuls États fédérés qui dépassent le Québec en matière de relations internationales sont la Flandre et peut-être la Catalogne. Ces États fédérés partagent une caractéristique commune avec le Québec : le nationalisme.

  • 4 Annemarie Jacomy-Millette, « Les activités internationales des provinces canadiennes », dans Paul P (...)

8S’il est vrai que le gouvernement du Québec cherche, comme les autres provinces canadiennes, à défendre ses intérêts constitutionnels, économiques, environnementaux ou autres, il reste cependant unique. Son identité distincte au sein de la fédération canadienne explique pourquoi il est si actif sur la scène internationale. Le gouvernement québécois a ainsi été motivé par un facteur absent chez les autres gouvernements provinciaux. Alors que ceux-ci sont motivés, à différents degrés, dans leurs activités internationales à renforcer leur rôle d’État provincial, seul le Québec est poussé par une quête de reconnaissance identitaire et par un projet à caractère nationaliste4.

  • 5 Stéphane Paquin, La paradiplomatie identitaire. Le Québec et la Catalogne en relations internationa (...)

9Cela s’explique par le fait que les stratégies de construction de la nation menées par les entrepreneurs identitaires, ne se sont jamais limitées à la politique interne et s’étendent également aux relations internationales. Sur le plan québécois, les entrepreneurs identitaires mettent en œuvre une paradiplomatie identitaire, c’est-à-dire une politique étrangère au palier de l’État fédéré du Québec dont un des objectifs avoués est le renforcement de la nation québécoise dans le cadre du Canada. La paradiplomatie identitaire est différente de la protodiplomatie en ce sens que l’objectif n’est pas la réalisation de l’indépendance5. L’objectif des entrepreneurs identitaires est d’aller chercher les ressources qui leur font défaut sur le plan interne en plus de tenter de se faire reconnaître comme nation sur le plan international, processus essentiel de toute tentative de construction de la nation. Malgré certains épisodes sporadiques de protodiplomatie (en 1980 et 1995), les activités internationales du Québec relèvent essentiellement du registre de la paradiplomatie identitaire, à l’instar du gouvernement de la Catalogne par exemple.

  • 6 Steven Kendall Holloway, Canadian Foreign Policy. Defining the National Interest, Peterborough, Bro (...)

10Cet avènement sur la scène internationale de l’État québécois et de son projet nationaliste ne manquera pas de faire réagir les autorités fédérales. Depuis bientôt 50 ans, la question de l’unité nationale est ainsi au centre de la politique étrangère du Canada6. Ce chapitre traite du nationalisme et des relations internationales, ainsi que de l’effet de cette interaction sur les rapports Québec-Ottawa.

LE NATIONALISME, LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET LA PARADIPLOMATIE IDENTITAIRE

  • 7 Martin Griffiths et Michael Sullivan, « Nationalism and International Relations Theory », Australia (...)

11Le nationalisme est à la fois central et marginalisé dans les grandes approches des relations internationales et de la politique étrangère7. Les conceptions réalistes et libérales prennent généralement les États-nations comme des données fondamentales et interchangeables du système international, ce qui signifie que l’on peut dessiner une carte du monde des États-nations et leur conférer des attributs communs. Ainsi, pour la plupart des spécialistes des relations internationales, l’expression État-nation est synonyme de « pays », même si le sens exact de l’expression veut que les frontières de l’État coïncident avec celle de la nation. Pourtant, les États-nations sont loin d’être homogènes et la diversité nationale et ethnique des pays affecte grandement la conduite de la politique étrangère. La position pro-israélienne du Canada lors de la guerre au Liban pendant l’été 2006 illustre l’importance de la question identitaire en ce qui a trait à la politique étrangère canadienne.

  • 8 Walker Connor, « A Nation is a Nation, is a State, is an Ethnic Group, is a… », Ethnic and Racial S (...)
  • 9 On ne peut parler de nation « canadienne anglophone » car les anglophones ne se perçoivent pas de c (...)

12Dans une étude effectuée en 1971 sur environ 132 pays, seulement 12, soit 9,1 % du total, pouvaient être considérés comme étant de véritables États-nations8. Faire la distinction entre les concepts n’aurait pas la même utilité si le monde était presque uniquement formé de véritables États-nations. Plusieurs nations peuvent donc cohabiter au sein d’un même État comme c’est le cas au Canada, où l’on trouve au moins trois nations : la nation canadienne9, la nation québécoise et les Premières Nations. À ces nations, il faut ajouter les communautés formées par les Néo-Canadiens qui ne constituent pas des nations, car, s’ils revendiquent des droits particuliers et des accommodements pour leurs communautés, ils ne formulent pas de projets nationalistes et ne recherchent pas pour leur « nation » de droit à l’autodétermination. Les immigrants au Canada sont plutôt des minorités nationales au sein des deux nations d’intégration, soit les nations canadienne et québécoise.

13Qu’est-ce qu’une nation ? Ce concept est polysémique dans la documentation scientifique. Pour plusieurs, il est interchangeable avec le concept d’État (ensemble territorialement organisé et envisagé comme sujet du droit international), malgré la distinction importante qui doit exister entre les deux. En science politique, on parle généralement de relations « internationales », alors qu’une expression plus juste serait relations « interétatiques ». Les organisations internationales comme les Nations Unies ou la Cour internationale de justice n’en sont pas réellement. Il s’agit plutôt d’organisations interétatiques ou intergouvernementales.

  • 10 Benedict Anderson, L’imaginaire national. Réflexions sur l’origine et l’essor du nationalisme, Pari (...)
  • 11 Ibid., p. 19.
  • 12 Ibid., p. 19-20.

14La nation est une construction mentale ou une communauté imaginée, selon l’expression de Benedict Anderson, qui symbolise le désir de vivre ensemble ou la conscience de soi des membres d’une collectivité humaine. La nation est imaginée comme étant limitée, souveraine et solidaire10. La nation est une communauté imaginée, car même ceux qui en sont membres ne connaîtront jamais l’ensemble des membres de cette dernière, mais ils se feront mentalement une représentation de la communion nationale. Bref, pour Anderson, « même les membres de la plus petite des nations ne connaîtront jamais la plupart de leurs concitoyens : jamais ils ne les croiseront ni n’entendront parler d’eux, bien que dans l’esprit de chacun vive l’esprit de leur communion11 ». La nation est imaginée comme étant limitée, car cette dernière est une entité finie. Même la plus grande nation du monde n’englobe pas toute l’humanité. La nation est imaginée comme étant à l’origine de la souveraineté populaire qui est exercée par l’entremise de ses représentants. Les nationalistes croient ainsi au droit fondamental à l’autodétermination. Finalement, la nation est inventée en tant que communauté solidaire, c’est-à-dire une tendance émotive à se percevoir comme membre d’une grande famille, et ce, indépendamment des classes sociales et des inégalités pouvant régner au sein du groupe12.

  • 13 Will Kymlicka, « Le fédéralisme multinational au Canada : un partenariat à repenser », dans Guy Laf (...)
  • 14 David McCrone, The Sociology of Nationalism, Londres, Routledge, 1998.

15Le nationalisme ne signifie pas automatiquement la recherche de l’indépendance politique, car des nationalistes, ceux du Parti libéral du Québec par exemple, peuvent très bien avancer l’idée que la nation québécoise a plus de chances de survivre dans un ensemble politique plus vaste tel le Canada. La participation de la nation à une entité politique multinationale est jugée en fonction des intérêts de la première. Ainsi, l’allégeance envers l’entité politique multinationale est conditionnée et subordonnée aux intérêts de la nation. Ces nations peuvent mettre en veilleuse l’objectif d’autodétermination pour des intérêts économiques, militaires ou autres, mais l’idée d’indépendance devient le référent auquel sont comparées les autres options. Comme le dit Will Kymlicka, la question « n’est pas de savoir pourquoi chercher un élargissement des pouvoirs, mais plutôt de savoir pourquoi accepter moins que l’indépendance13 ». Le sentiment national est encore plus compliqué qu’il n’y paraît, car un individu peut se forger une identité multiple qui peut changer en fonction des événements. Il est fréquent au Québec de rencontrer quelqu’un qui s’identifie tantôt au Québec, tantôt au Canada, ou même aux deux dans les débats politiques14.

  • 15 Ernest Renan, Qu’est-ce qu’une nation ?, Paris, Éditions Agora, 1992 (1882), p. 54.
  • 16 Liah Greenfeld, Nationalism. Five Roads to Modernity, Cambridge, Harvard University Press, 1992.

16Si on ne peut définir objectivement une nation sur la base de langues communes ou encore de liens ethniques, on sait que l’élément subjectif présent chez tous les nationalistes est ce sentiment de former une nation mue par un « vouloir-vivre collectif » ou ce que Ernest Renan appelait un plébiscite de tous les jours. La nation « est une âme, un principe spirituel15 », ajoutait-il. On peut établir, entre le concept de nation et celui de nationalisme, le même type de relation qu’entre le concept de Dieu et celui de religion. Personne ne peut prouver hors de tout doute l’existence de Dieu. Ce qui est cependant certain, c’est que les religieux, eux, y croient. Ainsi, si on ne peut définir objectivement ce qu’est une nation, on sait sans l’ombre d’une hésitation que les nationalistes croient à l’existence de leur nation16.

17Le nationalisme est donc le fait de faire de sa « nation imaginée » le premier objet de sa loyauté et de son allégeance politiques. L’idée de nation est plus souvent l’objet de débats que de consensus au sein d’une société, car la nation n’a pas le même sens pour tous ses membres. On imagine facilement qu’un syndicaliste du Québec et un militaire de l’Alberta ne véhiculent pas la même représentation de « leur » nation. Cette représentation joue un rôle important dans la vie politique, car la définition que l’on donne à cette identité attribue un sens ou une direction aux actions politiques, ce qui inclut la politique étrangère.

  • 17 Pierre Elliott Trudeau, Le fédéralisme et la société canadienne-française, Montréal, Hurtubise, 196 (...)

18L’identité nationale est une construction culturelle créée par des entrepreneurs identitaires. La représentation de la communion nationale n’existe que par un travail de représentation, généralement effectué par les intellectuels, mais aussi par les étrangers, c’est-à-dire ceux qui ne se revendiquent pas de la même nation. Les membres d’une nation se font une image de leur communion nationale dans les livres d’histoire, à l’école, dans les articles de journaux, dans les discussions, mais également par l’image qu’en ont les voisins porteurs d’une autre identité. Comme le disait Pierre Elliott Trudeau, le nationalisme n’évolue pas en vase clos. Il écrivait en 1967 que « la plupart des Anglo-Canadiens ne se rendent pas compte que ce sont leurs propres attitudes qui […] déterminent l’ampleur et la force du nationalisme québécois17 ».

19En somme, le nationalisme et l’identité politique sont à la fois des constructions sociales et le produit d’entrepreneurs identitaires qui cherchent à renforcer des sentiments d’appartenance. La nation et le nationalisme sont inévitablement liés à un projet politique. Puisque la tâche primordiale de tout acteur cherchant à mobiliser une population est de créer une identité collective, les acteurs politiques vont donc s’y atteler. L’impression de partager avec d’autres une identité « nationale » rend possible l’apparition de représentations convergentes sur l’espace social et politique. Ces représentations convergentes favorisent la diffusion au sein d’une population d’opinions semblables sur les possibilités et les limites de la mobilisation collective. Les actions collectives menées au nom du groupe interpellent le sentiment identitaire parce que l’attention est mise sur les enjeux communs et qu’ensuite s’inscrit dans l’histoire le souvenir des luttes menées collectivement, ce qui renforce le sentiment identitaire.

20La construction d’une identité collective n’est pas simplement une condition de succès pour un mouvement nationaliste : c’est un impératif. Le processus est certes favorisé par le développement de réseaux de communication et par les processus d’industrialisation qui entraînent une homogénéisation des cultures. Toutefois, la construction d’un sentiment nationaliste est avant tout le produit de l’action des entrepreneurs identitaires qui utilisent des stratégies de renforcement ou de construction de la nation, notamment sur la scène internationale. Les régions qui ont une culture et une langue propres sont plus susceptibles de s’aventurer sur l’échiquier international pour trouver les ressources et le soutien qui leur font défaut sur le plan interne. C’est spécialement le cas lorsque les acteurs du centre sont hostiles aux demandes de protection culturelle et de reconnaissance de la nation. Comme le dit Renaud Dehousse :

  • 18 Renaud Dehousse, « Fédéralisme, asymétrie et interdépendance : Aux origines de l’action internation (...)

On pourrait poser en règle générale que le désir d’une présence internationale se manifestera avec une intensité particulière dans les secteurs où ce sentiment d’aliénation est le plus développé : les relations économiques pour les régions transfrontalières, les relations culturelles pour les régions ethniquement asymétriques18.

  • 19 André Lecours, « Paradiplomacy : Reflections on the Foreign Policy and International Relations of R (...)
  • 20 Ivo Duchacek, Daniel Latouche et Gart Stevenson (dir.), Perforated Sovereignties and International (...)

21Ce besoin de ressources qui permettent de développer la nation, le désir de reconnaissance et de légitimation de la cause nationaliste expliquent pourquoi la mise en œuvre d’une paradiplomatie de forte intensité par de petites nations non souveraines est une priorité19. Daniel Latouche associe l’action du Québec en relations internationales à son besoin de légitimation, dimension importante dans le processus de nation-building20. La paradiplomatie identitaire répond à un besoin de reconnaissance de l’existence de la nation par des acteurs tiers, comme l’est la France pour le Québec. Ce besoin était d’autant plus important que le gouvernement canadien avait fait preuve de peu d’ouverture envers ces revendications. Puisque d’importantes négociations constitutionnelles devaient débuter dans la première moitié des années 1960 au Canada, le gouvernement du Québec cherchait à utiliser ce rapprochement avec la France pour favoriser l’obtention d’un statut particulier au sein du Canada. Il voulait obtenir du gouvernement canadien en politique intérieure une reconnaissance comparable à celle que venait de lui accorder la France en politique internationale.

  • 21 Paul Painchaud, « L’État du Québec et le système international », dans Gérard Bergeron et Réjean Pe (...)
  • 22 Louis Bélanger, « The Domestic Politics of Quebec’s Quest for External Distinctiveness », The Ameri (...)
  • 23 Gordon Mace, Louis Bélanger et Ivan Bernier, « Canadian Foreign Policy and Quebec », dans Maxwell A (...)

22Paul Painchaud avance justement que le décollage de la paradiplomatie québécoise dans les années 1960 est attribuable à l’effervescence nationaliste au Québec21. L’action internationale du Québec résultait de la volonté de croissance étatique qui caractérise la Révolution tranquille22. Cette action, contrairement à ce qui se fait ailleurs au Canada, répondait à une raison d’État. Selon Gordon Mace, Louis Bélanger et Ivan Bernier : « Les actions internationales du Québec ne peuvent être vraiment comprises que dans le contexte du processus subtil, mais incessant, de transformation [pendant la Révolution tranquille] d’une société canadienne-française à une société québécoise23. »

LES ORIGINES DE LA PARADIPLOMATIE IDENTITAIRE AU QUÉBEC

  • 24 Louise Beaudoin, « Origines et développement du rôle international du gouvernement du Québec sur la (...)

23Comme on l’a vu au chapitre précédent, les relations internationales du Québec ne prennent pas naissance avec la Révolution tranquille. Toutefois, force est de constater que les efforts internationaux du Québec sont, avant 1960, plutôt modestes24. Au Québec, avant 1960, seule l’Église catholique s’était dotée d’un réseau international significatif. Pour comprendre l’émergence de la paradiplomatie identitaire québécoise, il faut la replacer dans son contexte historique. La Révolution tranquille représente une période de transformations et d’effervescence politique, économique et sociale intense qui façonne durablement le Québec contemporain. Les mots clés de l’époque sont « libération économique », « rattrapage » et « maître chez nous ». La Révolution tranquille marque notamment le début de l’interventionnisme étatique, la reprise en charge de leur économie par les Canadiens français, le passage à l’âge adulte des baby-boomers, le déclin rapide de la pratique religieuse, la montée du féminisme, de la question nationale et le réveil de l’indépendantisme.

24Cette expansion de l’État québécois lors de la Révolution tranquille aura pour effet de provoquer une confrontation avec trois institutions dominantes dans la société québécoise : l’Église catholique dans les domaines de la santé et de l’éducation ; la bourgeoisie anglophone de Montréal et de Toronto dans la sphère économique et financière ; et le gouvernement fédéral sur le plan politique. La confrontation avec l’Église se fera sans trop de problèmes : en 1965, le ministère de l’Éducation voit le jour et, en 1971, le gouvernement québécois met en place un système complet d’assurance-maladie. La montée d’une bourgeoisie québécoise favorise une reprise de l’économie québécoise par les francophones autrefois confinés aux fonctions subalternes. La modernisation de l’État québécois se heurte plus durablement au gouvernement fédéral. Le partage des compétences et la reconnaissance de la nation québécoise sont au cœur du conflit qui n’est toujours pas réglé à ce jour.

  • 25 Sur les relations avec la France, voir Dale C. Thompson, De Gaulle et le Québec, Montréal, Éditions (...)

25Dans les premières années de la Révolution tranquille, quatre initiatives importantes structurent les nouveaux rapports du Québec avec le monde : il s’agit de l’ouverture de la Maison du Québec à Paris en octobre 1961, de la conclusion de la première « entente » avec l’État français en matière d’éducation le 27 février 1965, de la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie le 12 avril suivant, et finalement de la participation du Québec à des conférences internationales de pays francophones portant sur l’éducation. L’accumulation de ces précédents permettra au Québec d’obtenir une personnalité internationale inédite à l’époque pour un État fédéré. C’est largement grâce à l’appui de la France, et notamment du général de Gaulle, que tout cela est possible25.

  • 26 Cité dans Luc Bernier, De Paris à Washington. La politique internationale du Québec, Sainte-Foy, Pr (...)

26Pour justifier leurs actions internationales, les représentants du Québec ne mettent pas uniquement de l’avant des arguments de nature économique, ils adoptent aussi un ton résolument nationaliste. Dans son discours d’inauguration de la Maison du Québec à Paris, Jean Lesage souligne, par exemple, le fait que le Québec est plus qu’une simple province au sein du Canada. Il présente « l’État du Québec » – et non plus la province de Québec – comme un levier servant à contrer la menace d’assimilation dans le contexte nord-américain. Pour Lesage, la Maison du Québec à Paris « sera le prolongement de l’action que nous avons entreprise dans le Québec même26 ».

  • 27 Claude Morin, L’art de l’impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960, Montréal, Boréal, 1987, (...)

27Il ne faut pas cependant croire que l’objectif de Lesage était de réaliser en secret l’indépendance du Québec. Le Parti libéral du Québec est sans aucun doute fédéraliste. Selon Claude Morin, alors sous-ministre, les actions internationales du Québec ne sont pas le fruit de politiciens et de fonctionnaires qui préparent en silence l’indépendance. La volonté d’être actif sur la scène internationale répond à des déterminants internes et les décisions québécoises en matière internationale étaient « reliées à des problèmes ou à des besoins concrètement ressentis en ce temps-là27 ».

28Un des facteurs importants et très présents chez les politiciens et les fonctionnaires, selon Morin, était un désir d’ouverture sur le monde. Le néonationalisme québécois naissant dans les années 1960 cherche à rompre avec le nationalisme traditionnel. On voulait ouvrir le Québec sur le monde afin de se démarquer des politiques de l’Union nationale et de la période de la Grande Noirceur, selon l’expression consacrée.

  • 28 Ibid., p. 36

À certains moments de cette période intense, on aurait parfois dit que tout ce qui ne s’était pas encore fait, ou même tout ce qui était interdit ou peu recommandable auparavant, devenait soudainement essentiel, urgent et possible. D’une idéologie faisant du repli sur soi une vertu, de la conservation de l’acquis une vocation et de la suspicion envers les influences étrangères une stratégie, on passa sans trop de discernement, à l’autre extrémité du pendule28.

29Beaucoup d’intellectuels québécois souhaitaient avant cette période sincèrement établir avec l’étranger des contacts plus étroits. Le gouvernement canadien, qui pratiquait ce que plusieurs considéraient comme une politique de discrimination à l’endroit des francophones, n’était pas une option attrayante et c’est pourquoi on mettait beaucoup d’espoir sur l’État québécois. C’est naturellement du côté de la France que le gouvernement du Québec se tourna, car une partie de l’élite québécoise, généralement très francophile, y avait séjourné pour y faire des études. Les Québécois, qui sont très majoritairement francophones, n’auraient pas compris que l’on s’intéresse d’abord à un autre pays, que ce soit les États-Unis ou la Grande-Bretagne. De plus, le Québec n’aurait pas obtenu, dans ces pays, un accueil très chaleureux.

  • 29 Ibid., p. 37.

30L’État du Québec était en chantier en 1960 et son rapprochement, avec la France était perçu comme un outil important de nation-building. Le Québec faisait face à des problèmes que la collaboration avec un pays comme la France pouvait contribuer à résoudre. C’est ainsi que les premières ententes internationales vont porter sur des questions de coopération et d’éducation. Le monde de l’éducation se transformait rapidement depuis l’arrivée au pouvoir de Jean Lesage. C’est d’ailleurs sous les libéraux que sera créé le premier ministère de l’Éducation. Les lacunes en ce domaine étaient donc nombreuses, en particulier sur le plan technique. Des politiques de coopération avec l’État français allaient permettre au Québec de combler son retard beaucoup plus rapidement. La France avait les moyens et les ressources pour fournir au Québec les spécialistes nécessaires à son développement29.

  • 30 Louis Bélanger, « La diplomatie culturelle des provinces canadiennes », Études internationales, vol (...)

31Dès le début des années 1960, le Québec édifiera donc un ensemble de politiques de coopération avec la France et les autres pays francophones pour renforcer le statut de la langue française et le développement de la nation québécoise30. Ces échanges et importations de modèles de développement ne se limitent pas seulement aux questions culturelles. La Caisse de dépôt et placement, aujourd’hui l’une des plus importantes institutions financières au pays, est également le fruit du rapprochement et de la coopération France-Québec. André Marier, économiste et artisan de la Révolution tranquille, s’est inspiré de la Caisse des dépôts et consignations de France, avec la complicité des élites françaises, et l’a adaptée à la situation particulière du Québec des années 1960. L’institution financière française, créée en 1816, devait, à partir des consignations et des fonds de retraite des fonctionnaires, soutenir les emprunts de l’État français. Au Québec, le rôle de la Caisse sera de faire des Québécois un peuple de propriétaires, de favoriser la création d’une bourgeoisie francophone et de libérer le gouvernement du Québec des contraintes économiques imposées par le syndicat financier de Montréal essentiellement contrôlé par la bourgeoisie anglophone. Ce syndicat avait notamment refusé de financer le projet de nationalisation de l’électricité et ainsi forcé le gouvernement du Québec à se tourner vers les financiers de Wall Street.

  • 31 Dans les faits, cette formulation historique ne sera évoquée qu’en 1967 par Paul Gérin-Lajoie lors (...)
  • 32 Robert Aird, André Patry et la présence du Québec dans le monde, Montréal, VLB éditeur, 2005.

32L’émergence des relations internationales du Québec est également liée à l’internationalisation, autre facteur mentionné par le ministre Paul Gérin-Lajoie dans son célèbre discours devant les membres du corps consulaire de Montréal, le 12 avril 1965. Ce discours, appelé aujourd’hui la « Doctrine Gérin-Lajoie du prolongement externe des compétences internes du Québec », est fondamental, car, pour la première fois, un ministre affirmait devant des dignitaires étrangers « la détermination du Québec de prendre dans le monde contemporain la place qui lui revient31 ». Il est depuis le fondement de l’action internationale du Québec32.

33Le contenu de ce discours s’explique par le contexte de l’époque. Puisque plusieurs ententes étaient en préparation, il devenait impératif de formuler un argumentaire juridique afin de donner une assise légale aux relations internationales du Québec. Dans son argumentaire, Paul Gérin-Lajoie affirme qu’il :

fut un temps où l’exercice exclusif par Ottawa des compétences internationales n’était guère préjudiciable aux intérêts des États fédérés, puisque le domaine des relations internationales était assez bien délimité. Mais de nos jours, il n’en est plus ainsi. Les rapports interétatiques concernent tous les aspects de la vie sociale. C’est pourquoi, dans une fédération comme le Canada, il est maintenant nécessaire que les collectivités membres, qui le désirent, participent activement et personnellement à l’élaboration des conventions internationales qui les intéressent directement.

  • 33 Nelson Michaud et Isabelle Ramet, « Québec et politique étrangère : contradiction ou réalité ? », I (...)

34Le vice-premier ministre du Québec répond ainsi à un malaise qui s’accroît parmi les politiciens et fonctionnaires. Jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale, les enjeux de politique internationale étaient généralement dominés par des questions qui relevaient que très peu des champs de compétence des provinces canadiennes. Les rapports internationaux concernaient essentiellement les problèmes de paix et de guerre, les questions commerciales ou de stabilité des monnaies. À partir des années 1960, la situation se modifie : les pays souverains signent des traités sur les questions d’éducation, de santé, d’énergie et de ressources naturelles, d’environnement, d’emploi et de conditions de travail, même de culture33.

35Ainsi, la doctrine Gérin-Lajoie a une facture clairement nationaliste, puisqu’elle prêche un rôle accru pour le Québec en matière de relations internationales, car son inaction laisserait le champ libre au gouvernement fédéral. Comme le souligne Renaud Dehousse :

  • 34 Renaud Dehousse, op. cit., p. 301.

Accepter les prétentions du pouvoir central au contrôle exclusif des relations internationales équivaudrait pour les autorités régionales à lui permettre d’intervenir par ce biais dans les domaines qui leur sont traditionnellement réservés. Leur réaction face à ce qu’elles perçoivent comme une menace pour leur existence est unanimement négative34.

36La sous-représentation des francophones dans la fonction publique fédérale, le manque d’intérêt pour les questions de la francophonie internationale et le peu de connaissance des enjeux politiques québécois engendreront une réaction d’urgence chez les dirigeants québécois.

37Selon Claude Morin, le Québec des années 1960 pouvait choisir parmi trois solutions :

  1. Le gouvernement du Québec pourrait accepter, comme c’était le cas dans certaines fédérations, d’être automatiquement lié, à la suite d’un amendement constitutionnel ou autrement, par les accords internationaux que signerait le gouvernement du Canada, et ce, même lorsque ces accords concernent exclusivement les champs de compétence des provinces.

  2. On pourrait créer des mécanismes fédéraux-provinciaux de coordination de la politique étrangère du Canada. Ce qui impliquait les provinces dans le processus de prise de décisions de la politique étrangère du Canada. En échange de cette participation, les provinces s’engageraient à appliquer les traités.

    • 35 Claude Morin, op. cit. p. 38

    Enfin, le Québec conclurait lui-même les accords internationaux dans ses champs de compétence en s’assurant que sa propre politique étrangère est conforme aux grandes orientations et aux engagements du gouvernement du Canada35.

38La première option, qui était et reste encore aujourd’hui l’option privilégiée par les représentants du gouvernement fédéral, aurait reconnu à celui-ci un nouveau pouvoir constitutionnel : le droit d’ingérence dans des questions de politique provinciale au nom de sa nouvelle capacité internationale. Le gouvernement fédéral aurait pu ainsi prendre prétexte de tel ou tel accord international pour modifier une politique provinciale dans ses champs de compétence. Cette solution est exclue pour le Québec puisqu’elle implique un abandon de ses attributions constitutionnelles. Elle est, de plus, contraire à l’esprit de la Révolution tranquille et du néonationalisme québécois. Comme le souligne Paul Gérin-Lajoie, le gouvernement du Québec a pris « conscience de sa responsabilité dans la réalisation du destin particulier de la société québécoise, il n’a nulle envie d’abandonner au gouvernement fédéral le pouvoir d’appliquer les conventions dont les objets sont de compétence provinciale ».

39La deuxième option est plus intéressante pour le gouvernement du Québec, car elle ressemble à un compromis. Elle est cependant mal reçue au gouvernement fédéral et ne suscite aucun intérêt de la part des autres provinces.

  • 36 Ibid., p. 39

40La troisième solution, qui sera retenue par le gouvernement du Québec et mieux connue sous l’appellation de doctrine Gérin-Lajoie, est jugée inacceptable par les autorités fédérales qui considèrent détenir le monopole des affaires étrangères au Canada. Le Québec, selon Claude Morin, élabore une politique internationale dans ses champs de compétence parce que l’inaction dans ce domaine aurait signifié pour le gouvernement fédéral une invitation à y faire irruption36.

EXTRAIT DU DISCOURS PRONONCÉ PAR PAUL GÉRIN-LAJOIE LE 12 AVRIL 1965
Le Québec n’est pas souverain dans tous les domaines : il est membre d’une fédération. Mais il forme, au point de vue politique, un État. Il en possède tous les éléments : territoire, population, gouvernement autonome. Il est, en outre, l’expression politique d’un peuple qui se distingue, à nombre d’égards, des communautés anglophones habitant l’Amérique du Nord. […]
J’aimerais faire état d’un exemple qui nous touche de très près. Il y a un peu plus d’un mois, j’ai signé à Paris, avec les représentants du gouvernement de la République française, une entente sur des questions d’éducation. Depuis, on a fait grand état de cette entente et de nombreux observateurs se sont montrés étonnés de la « nouveauté » qu’elle représentait sur les plans diplomatique et constitutionnel. En réalité, cet événement a surtout démontré la détermination du Québec de prendre dans le monde contemporain la place qui lui revient et de s’assurer, à l’extérieur autant qu’à l’intérieur, tous les moyens nécessaires pour réaliser les aspirations de la société qu’il représente. […]
J’ai mentionné, il y a un instant, la surprise qu’a causée la signature, par la France et le Québec, d’une entente sur l’éducation. Cette entente est tout à fait conforme à l’ordre constitutionnel établi. Face au droit international, en effet, le gouvernement fédéral canadien se trouve dans une position unique. S’il possède le droit incontestable de traiter avec les puissances étrangères, la mise en œuvre des accords qu’il pourrait conclure sur des matières de juridiction provinciale échappe à sa compétence législative. Ainsi en a décidé, il y a près de trente ans, un jugement du comité judiciaire du Conseil privé, jugement qui n’a jamais été infirmé.
Au moment où le gouvernement du Québec prend conscience de sa responsabilité dans la réalisation du destin particulier de la société québécoise, il n’a nulle envie d’abandonner au gouvernement fédéral le pouvoir d’appliquer les conventions dont les objets sont de compétence provinciale. De plus, il se rend bien compte que la situation constitutionnelle actuelle comporte quelque chose d’absurde.
Pourquoi l’État qui met un accord à exécution serait-il incapable de le négocier et de le signer lui-même ? Une entente n’est-elle pas conclue dans le but essentiel d’être appliquée et n’est-ce pas à ceux qui doivent la mettre en œuvre qu’il revient d’abord d’en préciser les termes ?
En ce qui concerne les compétences internationales, la Constitution canadienne est muette. Si l’on excepte l’article 132, devenu caduc depuis le Statut de Westminster de 1931, il n’est dit nulle part que les relations internationales ressortissent uniquement à l’État fédéral. Ce n’est donc pas en vertu du droit écrit, mais plutôt de pratiques répétées depuis 40 ans, que le gouvernement central a assumé l’exclusivité des rapports avec les pays étrangers. Il fut un temps où l’exercice exclusif par Ottawa des compétences internationales n’était guère préjudiciable aux intérêts des États fédérés, puisque le domaine des relations internationales était assez bien délimité.
Mais de nos jours, il n’en est plus ainsi. Les rapports interétatiques concernent tous les aspects de la vie sociale. C’est pourquoi, dans une fédération comme le Canada, il est maintenant nécessaire que les collectivités membres, qui le désirent, participent activement et personnellement à l’élaboration des conventions internationales qui les intéressent directement. Il n’y a, je le répète, aucune raison pour que le droit d’appliquer une convention internationale soit dissocié du droit de conclure cette convention. Il s’agit des deux étapes essentielles d’une opération unique. Il n’est plus admissible non plus que l’État fédéral puisse exercer une sorte de surveillance et de contrôle d’opportunité sur les relations internationales du Québec.
À côté du plein exercice d’un jus tractatuum limité que réclame le Québec, il y a également le droit de participer à l’activité de certaines organisations internationales de caractère non politique. Un grand nombre d’organisations interétatiques n’ont été fondées que pour permettre la solution, au moyen de l’entraide internationale, de problèmes jugés jusqu’ici de nature purement locale.
De plus, la multiplication des échanges de toutes sortes entre les pays a rendu nécessaire l’intervention directe ou indirecte de l’État moderne afin de faire de ces échanges l’un des éléments essentiels du progrès, de la compréhension et de la paix entre les peuples. Dans plusieurs domaines, qui ont maintenant acquis une importance internationale, le Québec veut jouer un rôle direct, conforme à son vrai visage. […]

Source : Tiré du texte de l’allocution prononcée par Paul Gérin-Lajoie, vice-président du Conseil et ministre de l’Éducation, devant les membres du corps consulaire de Montréal, le 12 avril 1965. Le passage en italique a été ajouté par Paul Gérin-Lajoie lui-même au discours qu’avait préparé André Patry (entretien avec André Patry, janvier 2006).

LES FACTEURS EXPLIQUANT L’ÉMERGENCE DE LA PARADIPLOMATIE QUÉBÉCOISE

41Le problème de la sous-représentation des francophones dans la haute fonction publique canadienne, notamment sur le plan des Affaires extérieures, a souvent été évoqué pour expliquer l’émergence d’une paradiplomatie québécoise. Des études présentées lors de la Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme tendent cependant à confirmer ce phénomène. Le ministère des Affaires extérieures cherche même à torpiller le travail de deux universitaires québécois (dont André Patry, l’auteur de la doctrine Gérin-Lajoie) qui ont reçu le mandat officiel par la Commission d’enquêter sur le respect par le Ministère de la dualité culturelle du Canada. Gilles Lalande, un des enquêteurs, écrira sur cette affaire :

  • 37 Reproduit dans André Patry, Le Québec dans le monde, Montréal, Leméac, 1980, p. 79.

Non sans malveillance, la direction du ministère (des Affaires extérieures) nous a donné de nombreuses illustrations de la méfiance qu’elle entretient à l’égard de ceux de l’extérieur, y compris les chercheurs accrédités, qui désirent consulter les dossiers officiels, voire les moins confidentiels, portant sur la politique étrangère du Canada. Au mépris du mandat de la Commission, le Ministère nous a refusé l’accès à tous ses dossiers de travail, même quand ils étaient de caractère général, prétextant pour certains qu’ils contenaient des renseignements confidentiels et, pour d’autres, qu’ils renfermaient des documents secrets. C’est de haute lutte que nous avons arraché l’autorisation de parcourir les documents, pourtant essentiels à notre étude, produits par la commission Glassco. Cette concession ne nous fut faite cependant sans qu’on l’assortît des restrictions suivantes : nous ne pouvions avoir accès à ces documents qu’en présence d’un représentant du Ministère et il nous était défendu de prendre des notes… Les limites déjà imposées n’étant pas suffisamment embarrassantes, les autorités ont chargé un représentant du Ministère de parcourir et d’épurer tous les documents que l’on nous destinait, même ceux qui n’avaient qu’un intérêt historique37.

  • 38 Ibid.

42Dans son rapport, Lalande en arrive à la conclusion qu’il est « pour le moins étonnant que la loi du nombre n’ait pas permis à un seul agent de carrière de langue française d’être chef de mission dans la très grande majorité des pays où les intérêts canadiens sont jugés les plus importants38 ». Patry, auteur de la seconde étude pour la Commission, révèle que l’anglais est toujours la langue de communication du ministère des Affaires extérieures avec les organisations internationales, y compris avec l’Union postale universelle dont la seule langue officielle est pourtant… le français ! Ceci expliquant cela, le gouvernement du Québec considérait être le seul gouvernement qui pouvait légitimement parler au nom des francophones du Canada. C’est ce qui favorisa le développement d’une politique internationale vers les pays francophones.

  • 39 André Lecours et Luis Moreno, « Paradiplomacy and Stateless Nations : a Reference to the Basque Cou (...)

43D’autres facteurs favorisent également cette émancipation internationale du gouvernement du Québec. Les relations internationales sont, en théorie, le fait de nations souveraines. L’acquisition du statut d’acteur international constitue donc un symbole très fort, et tenir des rencontres avec les chefs d’État de ce monde représente une perspective très séduisante pour les entrepreneurs identitaires39. La projection internationale peut également être une stratégie pour renforcer le sentiment identitaire au Québec même. Présenter le premier ministre québécois dans un contexte international a pour effet de rehausser son image et son prestige en politique intérieure. Le développement de relations bilatérales fortes avec un pays souverain comme la France est également un élément primordial. Le Québec entretient de meilleures relations avec la France en tant qu’entité subétatique que le Canada n’en a avec la Grande-Bretagne en tant que pays ! Le discours du général de Gaulle en 1967 et l’obtention d’une place lors de conférences internationales réunissant des pays souverains ont transformé la psychologie de la nation au Québec. Plus celui-ci prenait de l’importance sur la scène internationale et moins les Québécois se percevaient en « porteurs d’eau nés pour un petit pain », pour reprendre une image traditionnelle.

  • 40 Michael Keating, Les défis du nationalisme moderne, Montréal/Bruxelles, Presses de l’Université de (...)
  • 41 Alain Dieckhoff, La nation dans tous ses États. Les identités nationales en mouvements, Paris, Flam (...)
  • 42 Pierre Martin, « When Nationalism Meets Continentalism : The Politics of Free Trade in Quebec », Re (...)

44Le désir des Québécois d’ouverture sur le monde qui apparaît dans les années 1960 sera accentué par la mondialisation qui va provoquer un changement dans la nature de son nationalisme et favoriser le développement de stratégies internationales40. Comme l’avance Alain Dieckhoff, le nationalisme au Québec ne se résume pas à un simple mouvement d’humeur ou au réveil d’une force tribale primitive, mais plutôt à une manifestation centrale de la modernité41. Le nationalisme québécois, autrefois à tendance protectionniste et autarcique, est aujourd’hui plus libre-échangiste. Les dirigeants québécois ont justifié leur appui à l’intégration régionale par leur nationalisme. Comme le souligne Pierre Martin : « Le Québec n’a pas endossé le libre-échange en dépit de son nationalisme ; le Québec a choisi le libre-échange à cause de son nationalisme42. » Le Québec ne se borne pas à un rôle d’observateur passif de la mondialisation, il en est un promoteur en appuyant le développement de l’ALE et l’ALENA, et la libéralisation des échanges. Il a également été un des promoteurs importants de la Convention de l’UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles.

LA RÉACTION FÉDÉRALE

45Un trait significatif du nationalisme est la définition des besoins ou des intérêts de la nation. Lorsque les États fédérés interviennent en relations internationales, ils sont obligés de se définir un « intérêt national » qui peut entrer en contradiction avec celui de l’État fédéral. La culture de chaque État et la définition de cet intérêt ont également un impact sur le choix des interlocuteurs internationaux. En établissant des liens forts avec la France, le gouvernement du Québec forcera celui du Canada à inclure l’Hexagone dans ses priorités internationales. Mais surtout cette définition d’un intérêt national québécois fera réagir les autorités fédérales, qui en viendront à se demander si le Québec n’était pas en train de servir au Canada ce que ce dernier avait fait à Londres dans le premier tiers du XXe siècle. On craignait, à Ottawa, que l’accumulation de ces précédents conduise inévitablement vers l’indépendance du Québec.

  • 43 Louis Balthazar, « The Quebec Experience : Success or Failure ? », dans Francisco Aldecoa et Michae (...)
  • 44 Stéphane Paquin, « Les relations internationales du Québec sous les libéraux de Jean Lesage, 1960-1 (...)

46Dans un premier temps, le gouvernement fédéral a encouragé les initiatives internationales du Québec. Les autorités fédérales sont même intervenues pour faciliter l’ouverture de la Maison du Québec à Paris, et le premier délégué du Québec à Paris était un ancien fonctionnaire du gouvernement fédéral. Les autorités canadiennes ne semblaient donc pas trop se préoccuper du traitement extraordinaire réservé par le gouvernement français au nouveau corps diplomatique québécois43. Si l’ouverture de la Maison du Québec et le voyage d’inauguration de Jean Lesage ne provoquent pas réellement de réactions de la part du gouvernement fédéral, c’est aussi parce que Lesage est un ancien politicien fédéral. Mais à partir de 1965, la situation change à la suite de la conclusion de l’entente en matière d’éducation et plus durablement après le discours de Paul Gérin-Lajoie44.

  • 45 Stéphane Paquin (dir.), Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin-Lajoie (19 (...)
  • 46 J. L. Granatstein et Robert Bothwell, op. cit, 1990, p. 16.

47L’idée formulée dans ce discours allait trop loin aux yeux d’Ottawa. Tous les gouvernements qui se sont succédé au Québec depuis lors ont cependant maintenu leur adhésion à cette thèse et en ont fait la base de l’action internationale du Québec45. Lorsque l’on demanda à Lester Pearson, alors premier ministre du Canada, sa réaction au discours de Gérin-Lajoie, il répondit : « Paul doesn’t mean it46 », mais peu de ses conseillers seront en accord avec lui. L’attitude du gouvernement fédéral commence dès lors à se durcir. La réaction ne se fait pas attendre. Le ministre Paul Martin (père) réplique le 20 avril 1965 :

  • 47 Cité dans Claude Morin, op. cit., p. 28.

La situation constitutionnelle au Canada en ce qui concerne le pouvoir de conclure des traités est claire. Le Canada ne possède qu’une seule personnalité internationale au sein de la communauté des nations. Il n’y a aucun doute que seul le gouvernement canadien a le pouvoir ou le droit de conclure des traités avec d’autres pays […]. Le gouvernement fédéral est le seul responsable de la direction des affaires extérieures qui constitue une partie intégrante de la politique nationale intéressant tous les Canadiens47.

48Le 22 avril 1965, le ministre Gérin-Lajoie prononça un second discours sur la question devant un groupe d’universitaires français et suisses. Il y affirmait que lorsque Ottawa conclut des traités dans les champs de compétence des provinces, ce sont ces dernières qui doivent les mettre en œuvre. Puisqu’il en était ainsi, Gérin-Lajoie estimait que le gouvernement du Québec devait également pouvoir les négocier. Il adoptait ensuite un ton plus nationaliste en avançant que le Québec devait également établir sa propre politique internationale, car il n’était pas assez bien représenté par le gouvernement fédéral. Un rapprochement entre le Québec et les pays de la Francophonie devenait une nécessité, car la diplomatie fédérale s’en souciait peu. Par exemple, seulement 0,4 % de son budget d’aide extérieure était consacré aux pays francophones. Puisque l’avenir du français au Canada dépendait du statut du français dans le monde, cette politique était fondamentale pour le gouvernement du Québec. En somme, pour Gérin-Lajoie, le Québec n’est pas une province comme les autres et en élaborant une politique internationale, ce dernier ne ferait qu’occuper un champ politique jusque-là négligé.

49Cette interprétation québécoise de la Constitution canadienne n’est pas partagée par les autorités fédérales. Le 23 avril suivant, le gouvernement fédéral propose la solution suivante :

  • 48 Ibid., p. 29.

Une fois qu’il est décidé ce qu’une province veut accomplir en concluant un accord avec un pays étranger en matière d’éducation ou en toute autre sphère de compétence provinciale et compatible avec la politique étrangère canadienne, les autorités provinciales peuvent en discuter directement avec les autorités compétentes en cause. Toutefois, lorsqu’il s’agit de conclure formellement un accord international, les pouvoirs fédéraux relatifs à la signature des traités et à la conduite générale des affaires étrangères doivent nécessairement entrer en jeu48.

50Cette dernière exigence des autorités fédérales est inacceptable pour le Québec. Elle avait pour effet d’affirmer la suprématie du gouvernement central sur les domaines de compétence provinciale. Selon Québec, Ottawa pourrait superviser la conclusion d’une entente en plus de se réserver un droit de veto sur une politique de compétence provinciale.

  • 49 Dale C. Thompson, op. cit., p. 190.

51La formulation d’une politique étrangère par le gouvernement du Québec ne fait pas réagir que les politiciens. Les fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures étaient hostiles à l’entrée en scène de ce nouvel acteur potentiellement très encombrant, et ce, pour deux raisons. Tout d’abord, les actions du Québec entraient en concurrence avec celles du gouvernement fédéral, ce qui avait pour incidence de mettre en péril leurs efforts et leur légitimité. Ensuite, certains francophones qui venaient d’accéder au sommet de la hiérarchie de ce ministère étaient outrés que les représentants du gouvernement du Québec puissent prétendre que les intérêts du Canada français n’étaient pas représentés convenablement49.

52À la suite de la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie, le gouvernement fédéral passe à l’offensive. À la fin des années 1960, il publie deux livres blancs dans lesquels il affirme sa souveraineté en matière de politique étrangère. Le phénomène est suffisamment rare pour qu’il mérite d’être souligné. Le fédéral réaffirme sa position selon laquelle il est le seul ordre de gouvernement qui puisse conclure des traités internationaux au Canada. Dans le livre blanc Fédéralisme et relations internationales de 1968, au chapitre 2, intitulé « Les responsabilités du fédéral », on peut lire ce qui suit :

  • 50 Gouvernement du Canada, Fédéralisme et relations internationales, Secrétaire d’État aux Affaires ex (...)

Selon le droit international, la conduite des relations étrangères est la responsabilité des membres pleinement indépendants de la communauté internationale. Parce que les membres constituant une union fédérale ne répondent pas à ce critère, la direction et la conduite des relations étrangères dans les États fédéraux sont reconnues comme relevant des autorités centrales. En conséquence, les membres des États fédéraux n’ont pas le pouvoir indépendant et autonome de conclure des traités, de devenir membres de plein droit d’organismes internationaux, ni d’accréditer ou de recevoir des agents diplomatiques et consulaires50.

  • 51 Gouvernement du Canada, Fédéralisme et Conférences internationales sur l’éducation, Secrétaire d’Ét (...)

53Le gouvernement fédéral produira un autre document, Fédéralisme et conférences internationales sur l’éducation, dans lequel il soutient être le seul ordre de gouvernement à pouvoir représenter le Canada dans son ensemble sur la scène internationale, y compris dans les champs de compétence des provinces comme l’éducation51. En somme, pour le fédéral, la politique étrangère est indivisible ; seul le gouvernement central a la capacité de conclure de véritables traités internationaux et de parler au nom du Canada.

  • 52 Projet de loi no 52, Loi modifiant la Loi sur le ministère des Relations internationales et d’autre (...)
  • 53 Éric Desrosier, « Les temps changent », Le Devoir, 5 juin 2004, p. C3.

54Le gouvernement du Québec soutient pour sa part la position inverse. Aujourd’hui, la question n’est toujours pas réglée. La situation s’est même complexifiée en 2002 lorsque l’Assemblée nationale du Québec a adopté à l’unanimité une loi qui oblige son approbation pour tout accord international important du Canada s’il touche les champs de compétence du Québec52. En juin 2004, elle a approuvé deux traités internationaux qu’avait conclus Ottawa : l’un avec le Chili, pourtant en vigueur depuis sept ans, et l’autre avec le Costa Rica, conclu par Ottawa en 2001. Même si les libéraux ont approuvé ces traités, le Parti québécois a voté contre en arguant le fait que les deux traités incluaient des dispositions comparables au controversé chapitre 11 de l’ALENA53. L’Assemblée nationale du Québec a également été le premier parlement au monde, avant même celui du Canada, à approuver la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles de l’UNESCO.

  • 54 Ce document est reproduit dans Stéphane Paquin (dir.), Les relations internationales du Québec depu (...)
  • 55 Ce document est reproduit dans ibid., annexe IV.

55Le 14 septembre 2005, le gouvernement du Québec a rendu public un document qui précise ses demandes face à Ottawa sur une place pour le Québec dans les forums internationaux. Ces demandes sont en fait un approfondissement de la doctrine Gérin-Lajoie. Dans un certain sens, elles vont plus loin, car elles concernent également la présence du gouvernement du Québec dans certaines organisations à caractère clairement politique, comme l’Organisation mondiale du commerce54. Enfin, en mai 2006, une entente a été conclue entre Stephen Harper et Jean Charest sur la participation du Québec, au sein de la délégation canadienne, aux travaux de l’UNESCO55.

LA PARTICIPATION DU QUÉBEC À DES CONFÉRENCES INTERNATIONALES SUR L’ÉDUCATION

56À partir de 1965, les rapports Québec-Ottawa se dégradent sur la question des relations internationales du Québec. Après la visite du général de Gaulle et la participation du Québec à des conférences internationales sur l’éducation, ces relations deviennent extrêmement conflictuelles.

57En septembre 1967, Marcel Masse, ministre dans le gouvernement de l’Union nationale, apprend par Alain Peyrefitte, ministre français de l’Éducation, l’existence d’une structure permanente des ministres de l’Éducation de la France et des pays africains francophones (CONFENEM). Le général de Gaulle avait exprimé le souhait que le gouvernement du Québec participe à cette conférence, mais sans la présence d’Ottawa. Le Québec y était également favorable. Le premier ministre du Québec, Daniel Johnson, se fait même très direct :

  • 56 Cité dans Claude Morin, op. cit., p. 116.

Comme il s’agit d’éducation, le Québec doit être invité directement, sans truchement ou canal fédéral, et si Ottawa, par diverses manœuvres, réussit à s’emparer d’une invitation qui nous est destinée pour, ensuite, nous la transmettre avec son paternalisme usuel, nous ne l’accepterons pas, même si on propose au ministre québécois la présidence de la délégation canadienne56.

  • 57 Pierre Godin, La révolution tranquille. Tome 1 : La fin de la grande noirceur, Montréal, Boréal Com (...)

58Puisque les relations France-Québec s’intensifient depuis la visite du général, l’aide de la France est bien accueillie par Québec. Cette rencontre doit avoir lieu au Gabon qui est alors, davantage que la plupart des anciennes colonies françaises, sous l’influence (pour ne pas dire la tutelle) de Paris. Les gouvernements français et gabonais conviendront, en janvier 1968, d’une participation directe du gouvernement du Québec, c’est-à-dire sans la présence d’Ottawa. La tension monte à Ottawa où l’on cherche plutôt à exclure le Québec. Les relations se détériorent si rapidement que Jean-Guy Cardinal, ministre de l’Éducation du Québec, s’envole pour le Gabon avec en poche un saufconduit français, car il craignait d’être arrêté à son retour et emprisonné pour « haute trahison »57 !

  • 58 Stéphane Paquin, « La relation triangulaire Québec-Ottawa-Paris et l’avènement de l’Organisation in (...)

59Les conflits avec le gouvernement fédéral se jouent également sur le plan symbolique. En effet, à Libreville, les drapeaux du Canada ont été remplacés par ceux du Québec. Ce geste, qui coïncide avec une importante conférence constitutionnelle à Ottawa, ne manque pas d’être souligné par les journalistes. Cet événement, répété plusieurs fois par la suite, constitue la première « guerre de drapeaux » entre Québec et Ottawa. À noter que, lors de cette conférence, le ministre québécois de l’Éducation va être le seul, avec Alain Peyrefitte, à loger dans la résidence de la présidence de la République du Gabon. Il sera placé sur l’estrade au moment de la photo et décoré de la plus haute distinction gabonaise. Cela en dit moins long sur l’importance du Québec sur la scène internationale que sur la puissance de la France au sein de la Francophonie58.

  • 59 John P. Schlegel, « Containing Quebec Abroad : The Gabon Incident, 1968 », dans Don Munton et John (...)
  • 60 Luc Bernier, op. cit., p. 63.
  • 61 Jean Chapdelaine, « Les relations France-Québec », dans La politique étrangère de la France, Québec (...)

60Par mesure de représailles, le gouvernement du Canada suspend ses relations diplomatiques avec le Gabon, chose qu’il n’a pas faite depuis la Deuxième Guerre mondiale ! Ce geste spectaculaire démontre bien combien Ottawa prend au sérieux cette atteinte à l’intégrité du Canada59. Comme le soutient Ivan Head, qui sera le conseiller spécial du premier ministre canadien Pierre Trudeau en matière de relations internationales, l’invitation du gouvernement du Gabon était « une des plus sérieuses menaces à l’intégrité du Canada que le pays n’ait jamais connues… Elle contenait les graines de la destruction du Canada en tant que membre de la communauté internationale60. » On pense appliquer la même mesure à la France, mais comme le souligne le diplomate québécois Jean Chapdelaine, « il eut été pour le moins cocasse que le Canada rappelât son ambassadeur à Paris et y laissât la place libre au délégué général du Québec61 » ! Daniel Johnson annonce que le gouvernement du Québec apportera une aide technique au Gabon malgré le fait qu’Ottawa n’entretient plus de relations diplomatiques avec ce pays.

  • 62 Gouvernement du Canada, Fédéralisme et relations internationales, op. cit., p. 63-73.
  • 63 Renée Lescop, Le pari québécois du général de Gaulle, Montréal, Boréal Express, 1981, p. 260. Voir (...)

61À la suite de cette conférence, une nouvelle rencontre est convoquée à Paris le 22 avril 1968. Le gouvernement du Canada fait pression à plusieurs reprises pour normaliser la situation et réaffirmer la suprématie du gouvernement fédéral en ce qui concerne les relations internationales. Lester Pearson écrit à Daniel Johnson pour lui signifier que la participation du Québec à la deuxième conférence « se concilie mal avec la survivance de notre pays comme entité internationale62 ». Le premier ministre du Canada suggère que le Conseil des ministres de l’Éducation du Canada, organisme interprovincial dont est membre le Québec, se réunisse afin d’élaborer des recommandations sur la composition de la délégation canadienne. Johnson refuse63. Le premier ministre du Canada hausse le ton une nouvelle fois en avançant qu’il ne fait pas de différence entre les grandes et les petites puissances si la souveraineté du Canada n’est pas respectée. Le Canada proteste auprès de la France et menace de lui infliger des sanctions. Rien n’y fait, le Québec est, encore une fois, invité seul.

62À Paris, les ministres de l’Éducation décident que la prochaine rencontre aura lieu à Kinshasa au Zaïre (aujourd’hui République démocratique du Congo). Cette fois, les choses se passent différemment, car, à la suite d’un arrangement conclu avec le président Mobutu, le Canada sera formellement invité. Cet arrangement visait à réaffirmer la prééminence du fédéral en matière de relations internationales. Le gouvernement fédéral insiste pour qu’il n’y ait qu’une seule délégation canadienne et que cette dernière n’ait qu’une seule voix. À Québec, le nouveau premier ministre et successeur de Daniel Johnson, Jean-Jacques Bertrand, plus conciliant que son prédécesseur et moins intéressé par les questions internationales, accepte les termes de l’entente conclue par le gouvernement fédéral.

  • 64 J. L. Granatstein et Robert Bothwell, op. cit., p. 130.

63Par ailleurs, afin d’accroître son influence en Afrique francophone, le gouvernement canadien augmente ses programmes d’aide au développement par l’entremise de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) créée en 1968. Cette agence fédérale voit son mandat et son budget considérablement augmenter. Pendant un temps, l’ACDI a même plus d’argent que de projets à réaliser ! Le budget pour l’aide financière en Afrique passe de 300 000 à 14 000 000 $. La stratégie consiste à démontrer que le Québec n’a pas les moyens d’une telle générosité64. Pierre Trudeau nomme également Paul Gérin-Lajoie, le père de la diplomatie québécoise, à la tête de l’ACDI afin de renforcer la légitimité du fédéral face à celle du Québec.

64Si le Québec avait réussi à se tailler une place dans les conférences internationales d’éducation, cet acquis était mis en péril par un projet que nourrissaient de nombreux chefs d’État africains, c’est-à-dire la création d’une institution de coopération multilatérale qui ne s’occuperait pas uniquement des questions d’éducation. Cette institution devait réunir plusieurs pays souverains de langue française et aurait un mandat qui déborderait les champs de compétence du Québec. La question qui se pose alors est de savoir si le Québec pourra y avoir une place et, le cas échéant, à quelle condition. Puisque cet organisme traiterait de bien d’autres choses que d’éducation, Ottawa se retrouvait en position de force.

  • 65 Claude Morin, op. cit., p. 183.

65L’Agence de coopération culturelle et technique (ACCT) est fondée le 20 mars 1970 à l’initiative du président du Sénégal, Léopold Sédar Senghor, du président tunisien, Habib Bourguiba, et du président du Niger, Hamani Diori. Deux conférences sont organisées en 1969 et en 1970 afin de créer l’ACCT. Ces conférences sont connues sous le nom de Niamey I et Niamey II. Le gouvernement français intervient, encore une fois, pour assurer au Québec une invitation à la conférence de Niamey I. Mais au Niger, on craint que le Canada ne coupe l’aide promise, soit 2 800 000 $, si le Québec est invité. Les autorités françaises prendront l’engagement de dédommager le Niger pour toute action de rétorsion du gouvernement canadien liée à une invitation adressée au gouvernement du Québec, et ce, jusqu’à concurrence de 10 millions de francs65 !

  • 66 Jean-Marc Léger, La Francophonie : grand dessein, grande ambiguïté, Montréal, Hurtubise HMH, 1987, (...)

66Après de multiples revirements et confrontations dans le triangle Québec-Ottawa-Paris, le gouvernement du Québec se voit finalement accorder le droit d’être admis comme « gouvernement participant » au sein de l’ACCT. Pour conclure cet épisode, Jean-Marc Léger, premier secrétaire général de l’ACCT, déclare au sujet de l’attitude du gouvernement du Canada, qu’il « aura consacré au moins autant d’énergie à tenter d’empêcher avec acharnement l’émergence du Québec qu’à apporter sa propre contribution aux institutions francophones66 ».

LA PROTODIPLOMATIE QUÉBÉCOISE EN 1980 ET 1995

67Les nationalistes s’accordent tous sur un point : le droit à l’autodétermination de leur nation. Puisque la souveraineté est de nature intersubjective en relations internationales, il faut qu’elle soit reconnue par les pays souverains de la scène internationale. Les nationalistes doivent donc établir des contacts avec ces pays afin d’obtenir leur appui pour clore le processus de sécession.

  • 67 Pierre Godin, René Lévesque. L’espoir et le chagrin, Montréal, Boréal, 2001, p. 376.

68L’arrivée au pouvoir du Parti québécois en 1976 marque une escalade des conflits entre Québec et Ottawa. Le fédéral est, à juste titre, convaincu que le gouvernement souverainiste recherchera des appuis à l’étranger. En 1978, René Lévesque affirme que « le Québec ne saurait laisser à un autre gouvernement, fût-ce Ottawa, le soin de le représenter à l’étranger67 ».

69L’élection provoque une radicalisation du gouvernement fédéral, comme le relate un haut fonctionnaire du gouvernement du Québec :

  • 68 Shiro Noda, Entre l’indépendance et le fédéralisme. La décennie marquante des relations internation (...)

Quant au rôle international du Québec, compte tenu du fait qu’on avait un gouvernement souverainiste qui venait de prendre le pouvoir, indépendantiste, donc sécessionniste dans l’esprit des fédéralistes, chaque geste international du Québec prenait une nouvelle connotation. Les mêmes gestes que ceux qui étaient posés avant, comme ceux d’ouvrir une nouvelle représentation ou de conclure une entente, prenaient une importance beaucoup plus grande. Parce que chaque geste risquait de constituer une tentative de recherche de reconnaissance par les gouvernements étrangers. Tout était beaucoup plus lourd de signification à partir de 1976, alors qu’on s’en allait vers le référendum sur la souveraineté-association68.

70Cette radicalisation s’en ressent au palier de la haute fonction publique québécoise. André Dufour, sous-ministre adjoint au ministère des Affaires intergouvernementales de 1970 à 1977, témoigne de ce changement.

  • 69 Ibid.

La première directive que nous avons eue, c’était « toutes les réunions que vous avez avec Ottawa, c’est terminé ». C’est parce qu’on avait établi une bonne relation entre les deux gouvernements. Ça ne se fait pas seulement entre les deux premiers ministres, entre les ministres, entre les hauts fonctionnaires, mais entre les fonctionnaires dans les dossiers très sectoriels. Et nous, on nous donne la directive : « plus de réunions ». Ça venait de couper les ponts69.

71En réaction à l’élection du Parti québécois, Ottawa multiplie les embûches. On nomme à titre d’ambassadeur à Paris l’ancien ministre fédéral Gérard Pelletier, un proche du premier ministre Trudeau, afin de contrer la présence du Québec en France. Le gouvernement fédéral refuse de donner son accord à l’ouverture d’une délégation du Québec à Dakar, au Sénégal, qui aurait servi à favoriser la coopération culturelle et technique en Afrique francophone. Le même phénomène se reproduit au Venezuela. On coupe court au projet d’ouverture d’une délégation à Washington, mais on y tolérera un bureau de tourisme. Enfin, Ottawa fait en sorte que des rencontres importantes avec les autorités américaines soient refusées au Québec.

72Le gouvernement fédéral rédige un code de procédure afin de préciser les actions à suivre lorsque ses fonctionnaires traitent avec les provinces. Ces directives sont envoyées à toutes les ambassades canadiennes. Ottawa insiste pour que, lors de rencontres officielles de représentants québécois à l’étranger, ces derniers soient accompagnés d’un fonctionnaire fédéral qui devra s’assurer que le contenu des discussions est lié aux compétences provinciales et que les autres sujets ne soit pas abordés. Ce fonctionnaire a aussi pour mission de rétablir les « faits », si nécessaire, au sujet de la politique interne du Canada.

  • 70 Stéphane Paquin et Louise Beaudoin, « Le premier Sommet de la Francophonie », dans Stéphane Paquin (...)

73En plus des relations avec les États étrangers, les représentants du gouvernement fédéral craignent que le Québec ne cherche à s’intégrer dans des organisations internationales. En 1977, le ministère des Affaires étrangères envoie une note à la délégation canadienne à l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) à Paris lui demandant d’interdire l’accès de représentants du Québec à cette organisation. La province s’intéressait également, depuis un certain temps déjà, aux travaux de l’UNESCO en raison de ses compétences constitutionnelles dans les domaines de l’éducation, de la science et de la culture. Le gouvernement fédéral n’apprécie pas et impose que l’on rectifie la situation70.

LA RELATION FRANCE-QUÉBEC SOUS LE PARTI QUÉBÉCOIS

  • 71 Frédéric Bastien, op. cit. 1999, p. 139.
  • 72 Ibid., p. 145.

74L’élection du Parti québécois est accueillie avec prudence à l’Élysée. Le président français Valéry Giscard d’Estaing ne veut pas créer de problèmes avec Ottawa. Les choses commenceront à changer en 1977 lorsque Jacques Chirac, le maire de Paris et le principal adversaire à droite de Giscard d’Estaing, fait du cas québécois un enjeu politique. Sentant le vent tourner, Giscard d’Estaing fait parvenir au premier ministre René Lévesque une lettre où il affirme que la France veut seconder les efforts du Québec. Au cours d’une visite à Paris quelque temps après, Claude Morin, le ministre des Affaires intergouvernementales, confirme la tendance. En mars 1977, Giscard d’Estaing nomme Alain Peyrefitte au poste de garde des Sceaux (ministre de la Justice), un gaulliste proquébécois qui proposera une rencontre annuelle des premiers ministres du Québec et de la France71. Deux semaines après la visite de Morin, le premier ministre du Canada se rend en France. Selon Frédéric Bastien, l’accueil à Paris est glacial72. Durant la rencontre entre Giscard d’Estaing et Trudeau, on ne parle pas des relations France-Québec, mais le message est clair : la France aura des relations avec le Québec, et ce, malgré Ottawa.

  • 73 Ibid., p. 152.

75René Lévesque se rend à son tour en France du 2 au 4 novembre 1977 et sa visite est un triomphe. Il est invité à s’adresser aux parlementaires, ce qui attire de vives protestations d’Ottawa. Paris change le programme pour donner encore plus d’éclat à la visite du chef souverainiste. Lévesque parlera à la Salle des fêtes du palais Bourbon, dans l’édifice même de l’Assemblée nationale. On ouvre pour l’occasion un escalier qu’empruntait jadis Napoléon, puis une porte fermée durant 150 ans. Giscard d’Estaing multiplie les marques d’accueil pour son invité à l’Élysée. René Lévesque sera élevé au rang de Grand Officier de la Légion d’Honneur, et ce, sans consulter le gouvernement canadien. Ottawa, outré, annonce que ce geste est illégal, car toute remise de décoration étrangère doit recevoir l’aval d’Ottawa. Giscard d’Estaing fera également comprendre aux Québécois que la France reconnaîtra un vote favorable à l’indépendance73. Il déclare :

  • 74 Cité dans Philippe Poulin, « Les relations franco-québécoise sous Lévesque, 1976-1985 », dans Stéph (...)

Vous déterminerez vous-mêmes, sans ingérence, le chemin de votre avenir. Vous en avez le droit et vous en avez la capacité. Ce que vous attendez de la France – je le sais pour avoir vécu parmi vous –, c’est sa compréhension, sa confiance et son appui. Vous pouvez compter qu’ils ne vous manqueront pas le long de la route que vous déciderez de suivre74.

  • 75 Ibid., p. 131.

76En affirmant cette politique de « non-ingérence et non-indifférence », le chef d’État français allait très loin. Comme le souligne Jean-François Lisée : « La diplomatie américaine, qui s’y connaît en signaux » note dans un bilan de la visite que « sauf à reconnaître le Québec comme un État souverain, on voit mal comment la France aurait pu aller plus loin75 ».

LES RELATIONS QUÉBEC-ÉTATS-UNIS ET LA QUESTION NATIONALE

  • 76 Louis Balthazar et Alfred O. Hero, Le Québec dans l’espace américain, Montréal Québec Amérique, 199 (...)

77Selon Louis Balthazar et Alfred O. Hero, « il n’existe pas à proprement parler de relations politiques entre le Québec et les États-Unis pour la bonne raison que Washington n’a jamais voulu s’adresser au Québec comme à un acteur politique autonome. Pour le gouvernement américain, il n’y a pas d’autre interlocuteur canadien que le gouvernement fédéral du Canada76. » John Ciaccia, ex-ministre des Affaires étrangères sous le gouvernement Bourassa, confirme que « [s]i le Québec veut aller à Washington, il faut qu’il y aille avec le gouvernement canadien ». Les relations du Québec avec les États-Unis sont à l’opposé de celles qu’il entretient avec la France.

78S’il est vrai que le gouvernement du Québec inaugure au cours de la Deuxième Guerre mondiale une représentation à New York, ce n’est qu’avec la Révolution tranquille qu’il cherche à articuler une politique internationale à l’égard des États-Unis. Dès 1962, le statut de la représentation de New York est élevé au titre de délégation générale du Québec. Ce nouvel intérêt pour le voisin du Sud n’est pas étranger aux projets visant à finaliser la nationalisation de l’électricité grâce à des capitaux américains.

79Le gouvernement de Jean Lesage cherche également à établir des liens avec les Cajuns. Le premier ministre se rend à Lafayette afin de renforcer les liens entre la Louisiane et le Québec. Il visite les États-Unis à cinq reprises à titre de premier ministre. Ces voyages correspondent à un désir de faire connaître le Québec moderne, celui de la Révolution tranquille.

80En avril 1965, André Patry se rend à Washington rencontrer deux cadres du State Department sans prévenir les autorités canadiennes. Le consul général à Montréal favorise cette démarche. Patry cherche ainsi à réitérer la demande de Jean Lesage pour que la délégation du Québec à New York obtienne les avantages fiscaux que l’on réserve normalement aux consulats. Cette demande sera de nouveau rejetée par les Américains. Washington ne traite qu’avec les États souverains, répond-on au représentant québécois. Le Québec ne constitue pas une préoccupation pour les Américains et le State Department ne souhaite pas, contrairement à la France, lui conférer de statut particulier.

81Daniel Johnson, successeur de Lesage, se rend également à New York à deux reprises afin de rencontrer les investisseurs pour les rassurer sur les orientations économiques du gouvernement du Québec, notamment à la suite de la visite du général de Gaulle. Sous Robert Bourassa, une ébauche de politique américaine se prépare. Le projet du premier ministre d’ériger un immense barrage hydroélectrique dans le Grand Nord du Québec nécessitera de nombreux capitaux étrangers qui proviendront essentiellement de New York. Les diverses représentations du Québec aux États-Unis vont alors s’institutionnaliser. Le premier ministre lui-même effectue sept visites aux États-Unis.

82À la suite de l’élection du Parti québécois le 15 novembre 1976, la question des relations du Québec avec les États-Unis est réévaluée. Même si peu de députés du PQ ont des affinités avec les États-Unis, avec la notable exception de René Lévesque qui a servi comme journaliste dans l’armée américaine, il devenait impératif de s’intéresser au voisin au Sud. C’est ainsi que, sous la gouverne du Parti québécois, la politique internationale vis-à-vis des États-Unis se développera le plus.

83L’intensification de la politique américaine du Québec naît dans l’urgence, car à la suite de l’élection du Parti québécois, les petits investisseurs institutionnels et des compagnies d’assurances mineures se mettent à brader les titres d’Hydro-Québec et du gouvernement Québec. En agissant de la sorte, il devient de plus en plus coûteux pour Hydro et pour l’État québécois d’emprunter sur la place new-yorkaise. Puisque l’essentiel de la présence du Québec aux États-Unis sert à faciliter les négociations relatives à la vente d’obligations et autres opérations financières de la part du gouvernement du Québec, il faut corriger le tir. De plus, pour un gouvernement qui souhaite réaliser la souveraineté, il est impératif de rassurer le voisin du Sud et de clarifier ses positions en matière de relations internationales.

84René Lévesque, comme ses prédécesseurs, se rend à New York dans les semaines suivant son accession au pouvoir pour prononcer, entre autres, un discours au prestigieux Economic Club de New York. Compte tenu du contexte, cette première mission en sol américain est très importante. Jusqu’à l’élection du Parti québécois, très peu d’Américains s’intéressaient à la politique québécoise. À partir de novembre 1976, une certaine nervosité s’installe aux États-Unis.

  • 77 Jean-François Lisée, Dans l’œil de l’aigle : Washington face au Québec, Montréal, Boréal, 1990, p.  (...)

85Le séjour à New York de René Lévesque est une véritable catastrophe en deux temps. Le 24 janvier, la veille du grand discours, le premier ministre et son ministre des finances, Jacques Parizeau, sont les invités du Links Club de New York où sont réunis les 25 Américains qui, ensemble, ont le plus de pouvoir économique sur le Québec. Parmi eux figurent les représentants de la Prudential Insurance et de la Metropolitan Life qui sont de grands consommateurs d’obligations d’Hydro-Québec et du Trésor québécois. Sans eux, il serait impossible de financer les énormes projets hydroélectriques et les augmentations de salaire des travailleurs du secteur public consenties par l’ancien premier ministre Bourassa. Ce qu’ils veulent entendre, ce n’est pas un plaidoyer en faveur de l’indépendance du Québec, mais des assurances pour leurs investissements colossaux. Lévesque crée la consternation. Comme le relate Jean-François Lisée : « Leur trouble ne pourrait être plus profond. Lévesque leur parle d’indépendance. Eux voient défiler sur leurs terminaux intérieurs des colonnes de chiffres à l’encre rouge, des courbes qui piquent du nez77. » La faillite, si elle se produisait, serait historique. À la suite de cette conférence, certains ressortent convaincus qu’un Québec souverain ne pourrait payer ses dettes.

  • 78 Cité dans ibid., p. 223.
  • 79 Cité dans ibid., p. 225.

86Si cette performance est décevante, la prestation donnée à l’Economic Club est pire encore. Le discours de Lévesque, retransmis en direct au Canada, est à la hauteur de la catastrophe appréhendée. Les Américains n’ont pas de sympathie particulière pour le nationalisme en général, et pour le projet souverainiste québécois en particulier. Lorsque Lévesque affirme que la souveraineté du Québec se compare à la guerre d’indépendance américaine, il ne convainc personne. Le vice-président de la grande banque Manufacturers Hanover Trust déclare à la sortie de la conférence : « Nous pensions avoir des garanties que nos investissements au Québec étaient en sécurité. À la place, il nous a fourgué une citation de notre Déclaration d’indépendance78 » et de poursuivre que la souveraineté du Québec est plutôt comparable à la guerre de Sécession. Pour certains, Lévesque est « cinglé », sa volonté est comparable à celle du Kenya, de l’Éthiopie ou des États de l’Afrique de l’Ouest ! De plus, les relations particulières du Québec avec la France ne sont pas de nature à plaire aux autorités américaines. Les Canadiens anglophones qui sont sur place sont en état de choc. L’un d’entre eux, qui dirige une firme de courtage canadienne (A. E. Ames) et qui représente les intérêts québécois sur les places financières de Montréal, Toronto et Vancouver, avance que « dans le temps, des gens comme le premier ministre auraient été pendus haut et court pour des déclarations aussi insurrectionnelles79 ».

87Dès le lendemain, les marchés financiers larguent le Québec. Les détenteurs d’actions de la firme américaine John Manville, le plus gros producteur d’amiante au Québec, se départissent d’un demi-million de leurs titres en une journée. On a entendu le premier ministre parler de nationalisation. Les porteurs d’obligations d’Hydro-Québec et du gouvernement du Québec cherchent donc à vendre.

  • 80 Cité dans ibid., p. 262.

88Afin de bien souligner l’impair des souverainistes, Pierre Trudeau considère le moment propice pour faire un court voyage aux États-Unis. Le premier ministre, chef de gouvernement d’un pays souverain, reçoit l’accueil réservé aux personnalités de son rang. Lorsque le président Jimmy Carter rencontre Trudeau, le courant passe et le président américain est prêt à aider son voisin du Nord. Lors d’une entrevue au réseau CTV, Carter déclare : « La stabilité du Canada est d’une importance cruciale pour nous » et poursuit en affirmant que « si j’étais celui qui devait prendre la décision, je donnerais la préférence à la Confédération. […] Mais c’est une décision que le peuple canadien doit prendre80. »

89Cette déclaration est la base de la doctrine politique américaine vis-à-vis du mouvement souverainiste québécois. Selon Louis Balthazar, ce « mantra » de la politique américaine est composé de trois éléments :

  1. Les États-Unis n’entendent pas intervenir dans les affaires intérieures du Canada. En conséquence, ils ne prendront pas position dans le débat constitutionnel canadien.

  2. Les États-Unis favorisent tout ce qui peut renforcer l’unité canadienne et expriment donc leur préférence pour un Canada uni plutôt que pour la sécession du Québec.

    • 81 Louis Balthazar, « Les relations avec les États-Unis sous Lévesque, 1976-1985 », dans Stéphane Paqu (...)

    Il appartient aux Canadiens de décider de l’avenir de leur pays. Les États-Unis respecteront donc la volonté populaire des citoyens du Canada81.

  • 82 Jean-François Lisée, op. cit., p. 265.

90Le lendemain de cette entrevue, Trudeau est invité à prononcer un discours sur l’unité canadienne devant les deux Chambres du Congrès réunies. Ce privilège est réservé aux alliés exceptionnels. L’occasion est historique, car c’est la première fois que l’on invite un premier ministre canadien à s’adresser de la sorte aux élus américains. Lors de son discours, également retransmis en direct au Canada, Trudeau va lancer sa tirade devenue célèbre : « La plupart des Canadiens comprennent que le fractionnement de leur pays serait une aberrante entorse aux normes qu’ils ont eux-mêmes fixées, un crime contre l’Histoire de l’Humanité82. » Le lendemain, Trudeau déclare devant des journalistes réunis au National Press Club que la sécession du Québec serait beaucoup plus grave que la crise des missiles de Cuba.

  • 83 Cité dans ibid., p. 199.

91Cette sortie diplomatique de Trudeau est couronnée de succès. Pourtant, à Ottawa, on craignait le pire. Un petit signe de sympathie souverainiste de la part des autorités américaines et la désintégration du pays aurait été, croyait-on, assurée. Comme le dit Allan Gotlieb, sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures : « Ç’aurait été si facile […]. Nul besoin pour le président de se prononcer publiquement. Il aurait suffi qu’un diplomate quelconque lâche quelques mots d’encouragement […] La capacité des Américains de semer le trouble était gigantesque, gigantesque83. » L’ancien ambassadeur du Canada aux États-Unis, Charles Ritchie, se demandait même si les Américains ne souhaitaient pas l’éclatement du Canada, qui deviendrait alors plus facile à dominer.

  • 84 Ibid.

92Le fondement de ces craintes à Ottawa remonte au début des années 1970 quand le ministre canadien des Affaires extérieures, Mitchell Sharp, met fin à la relation spéciale entre les États-Unis et le Canada. Sharp et Trudeau s’efforcent de diversifier le commerce international du Canada en accroissant les échanges avec l’Europe et l’Asie. Ce virage, aux accents antiaméricains et nationalistes, est mal reçu aux États-Unis. Que le Canada ait reconnu la Chine communiste avant les États-Unis, passe encore, mais que Trudeau soit allé scander en 1976 « Vive Castro » à la Havane, cela est inacceptable. L’ambassadeur américain au Canada tiendra des propos anticanadiens, durant une réception de départ, sur la politique de l’énergie, sur l’agence de tamisage chargée d’évaluer les investissements étrangers, essentiellement américains84.

  • 85 Luc Bernier, op. cit., p. 98.

93C’est dans ce contexte que le premier ministre du Québec et le ministre des Affaires intergouvernementales élaborent l’Opération Amérique. Pragmatiques, Lévesque et Morin croient que les Québécois ne se prononceront pas en faveur de la souveraineté si les États-Unis s’y opposent trop ouvertement. L’objectif de l’Opération Amérique n’est pas d’obtenir l’appui des Américains, mais de les rassurer sur la viabilité d’un Québec souverain, sur le profond attachement des Québécois envers la règle de droit et la démocratie et, bien sûr, sur le respect des obligations, notamment financières, du gouvernement en cas d’indépendance85.

  • 86 Sur « l’Opération Amérique », voir Jean-François Lisée, op. cit., p. 312-332 ; Louis Balthazar, « L (...)

94L’Opération Amérique constitue un blitz d’interventions auprès des médias, du personnel politique, des investisseurs et des universitaires. Plusieurs ministres du Parti québécois se rendent aux États-Unis. Le premier ministre ira à Boston, New York, Chicago et dans les États de la Nouvelle-Angleterre. On cherche à convaincre les Américains que les Québécois sont des alliés potentiels et qu’ils sont ouverts aux affaires. Un bureau sera inauguré à Atlanta, et pendant un temps, on va songer à ouvrir une délégation générale à Washington. Ottawa s’y opposera fermement. On ouvrira finalement un bureau de tourisme qui pourra également donner, du moins selon ce qu’affirme René Lévesque, des informations politiques. Le Parti québécois se fait ainsi très attentif aux relations avec les États-Unis et cette tendance se poursuit sous le second mandat du parti (1981-1985)86.

LA POLITIQUE INTERNATIONALE D’UN QUÉBEC SOUVERAIN

95À la suite de l’Opération Amérique, le Parti québécois réécrit également son programme afin d’y expurger les passages les plus contentieux vis-à-vis des États-Unis. Au moment de son accession au pouvoir, la politique internationale d’un Québec souverain n’avait pas été élaborée de façon systématique et prêchait souvent par excès d’idéalisme. C’était notamment le cas de la politique de défense. En pleine Guerre froide, cet aspect de la politique internationale d’un Québec souverain a attiré l’attention de plusieurs observateurs étrangers. Le programme du PQ avance qu’un Québec souverain sera pacifiste, sans armée et qu’il n’adhérera pas à des organisations multilatérales de défense comme l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ou le Commandement de la défense aérienne de l’Amérique du Nord (NORAD). La volonté affichée du Parti québécois de réduire les dépenses militaires et de se tourner vers les pays du Tiers-Monde donnait l’impression que le Québec allait devenir un pays non aligné.

  • 87 Cité dans Stéphane Roussel (avec la coll. de Chantal Robichaud), « L’élargissement virtuel : un Qué (...)
  • 88 Stéphane Roussel et Charles-Alexandre Théorêt, « Une stratégie distincte ? La culture stratégique c (...)
  • 89 Anne Legaré, Le Québec otage de ses alliés : les relations du Québec avec la France et les États-Un (...)

96De 1977 à 1979, le Parti québécois modifie graduellement son programme qui affirme désormais qu’un Québec souverain disposera de « forces armées de taille modérée » et qu’il veillera à « l’établissement des modalités de sa participation à des organismes de sécurité tels que l’OTAN et NORAD87 ». Ce changement de politique semble marquer la reconnaissance du fait que le Québec devra faire face à des problèmes stratégiques semblables à ceux du Canada, et donc que les solutions appliquées par le second devraient l’être par le premier. Toutefois, tout indique que la réflexion sur les questions de sécurité militaire n’a jamais été poussée très loin par les dirigeants du Parti québécois et qu’ils ont préféré s’en tenir à une politique assez conformiste à ce sujet88. En fait, la principale motivation derrière ce changement de cap paraît avoir été l’obligation de rassurer les observateurs étrangers, en particulier les Américains, et de briser l’image de « Cuba du Nord » qu’un Québec souverain risquait de projeter aux États-Unis89.

  • 90 Conseil exécutif, La nouvelle entente Québec-Canada : proposition du gouvernement du Québec pour un (...)
  • 91 Sur cette évolution, voir Stéphane Roussel (avec la coll. de Chantal Robichaud), op. cit., p. 147-1 (...)

97Ces garanties ont été offertes pour la première fois dans les documents officiels fournis à l’électorat pour appuyer l’option souverainiste lors du référendum de 1980 : le gouvernement Lévesque a publié un livre blanc sur la souveraineté-association qui comprenait une section complète sur la politique étrangère d’un Québec souverain90. Toutes les notions simplistes que le PQ avait appuyées jusqu’à la fin des années 1970 – la démilitarisation du Québec, une politique de non-alignement et un rapprochement avec le Tiers-Monde – en étaient absentes. Au contraire, le gouvernement s’engageait à demeurer membre de l’OTAN, du NORAD, et même, ironiquement, du Commonwealth. Cette empreinte plus internationaliste et plus conservatrice sur la politique étrangère a probablement heurté les éléments plus radicaux du PQ, mais son but était de démontrer symboliquement que le gouvernement souverainiste était à la fois responsable et compétent91.

LA STRATÉGIE INTERNATIONALE DU PARTI QUÉBÉCOIS ET LE RÉFÉRENDUM DE 1995

98Le Parti québécois est élu en 1994 avec la promesse de tenir un référendum sur la souveraineté le plus rapidement possible et, comme en 1976, il s’attendait à un durcissement des relations avec les libéraux de Jean Chrétien au pouvoir depuis l’année précédente. Le nouveau premier ministre du Québec s’attendait à des manifestations de sympathie de la part de la France et à des réactions inverses des autorités américaines. Les souverainistes peuvent compter sur un nouvel allié sur la scène fédérale, le Bloc québécois. Créé en 1990 à la suite du rejet de l’accord du lac Meech (qui devait consacrer l’adhésion du Québec à la Constitution de 1982), le Bloc devint, après les élections de 1993 marquées par l’effondrement du Parti conservateur, l’opposition officielle. Le chef du Bloc est Lucien Bouchard, ancien ambassadeur canadien à Paris et ministre dans le gouvernement Mulroney.

  • 92 Pour le texte officiel de l’entente, voir le site Internet <http://www.cric.ca/fr_html/guide/referendum/referendum1995_ententetripartite.html>.

99Comme en 1980, le Parti québécois cherche à rassurer la communauté internationale sur la politique étrangère d’un Québec souverain. L’entente tripartite (pour le partenariat Québec-Canada) entre le PQ, le BQ et l’Action démocratique du Québec (ADQ), rendue publique en juin 1995, met l’accent sur plusieurs domaines où le Canada et un Québec souverain pourraient entreprendre des actions communes, comme des missions de maintien de la paix. L’entente soulignait même la possibilité de « parler d’une seule voix au sein d’instances internationales92 ». En septembre, le gouvernement diffuse le texte qui allait être soumis à l’approbation des électeurs le mois suivant. L’article 17 du Projet de loi sur l’avenir du Québec de 1995 stipule notamment que :

[l]e gouvernement prend les mesures nécessaires pour que le Québec continue de participer aux alliances de défense dont le Canada est membre. Cette participation doit cependant être compatible avec la volonté du Québec d’accorder la priorité au maintien de la paix dans le monde sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies.

100La stratégie internationale de Parizeau s’appuie notamment sur la France. Alors qu’il est chef de l’opposition, Jacques Parizeau est reçu en juillet 1994 par Alain Juppé, ministre français des Affaires étrangères. Lors de cette rencontre, le chef du Parti québécois demande à Juppé si la France sera au rendez-vous en cas de victoire référendaire. Celui-ci répond que « [d]ans l’éventualité où une majorité de Québécois se prononçait pour la souveraineté, la France ne laisserait pas tomber le Québec et se manifesterait rapidement dans la reconnaissance d’un Québec souverain ». À l’approche du résultat référendaire, le chef d’État français, Jacques Chirac, confirme la position de Juppé, et, le 23 octobre 1995, invité à l’émission de Larry King sur le réseau CNN, il indique clairement que, dans l’éventualité d’un référendum positif, la France reconnaîtra le résultat. On connaît aujourd’hui le plan de match français. Comme l’écrit Pierre Duchesne :

  • 93 Pierre Duchesne, « Diplomatie préréférendaire », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Loui (...)

À Paris, au milieu de la nuit, la Délégation du Québec informerait Philippe Séguin (le président de l’Assemblée nationale et conseiller de Chirac sur la question du Québec) des résultats. Le président de l’Assemblée nationale française se rendrait à la résidence du Délégué général du Québec, vers 7 h 30, pour prendre le petit-déjeuner. À 10 h, Jacques Parizeau s’entretiendrait au téléphone avec le Président français. L’Élysée publierait ensuite ce communiqué :
La France prend acte de la volonté démocratiquement exprimée par le peuple du Québec, le 30 octobre 1995, de devenir souverain après avoir formellement offert au Canada un nouveau partenariat économique et politique. Lorsque l’Assemblée nationale du Québec en viendra à proclamer la souveraineté du Québec selon la démarche prévue par la question référendaire et maintenant entérinée majoritairement par le peuple québécois, la France en tirera amicalement les conséquences. Soucieuse que ce processus se déroule dans les meilleures conditions, la France tient à réaffirmer son amitié au Canada et à son gouvernement. Ils peuvent être assurés de notre volonté de maintenir et d’approfondir les excellentes relations qui nous lient93.

101Jacques Parizeau souhaite également que certains pays membres de la Francophonie, à la suite d’une reconnaissance d’un Québec souverain par Paris, emboîtent le pas afin de provoquer un effet d’entraînement, en espérant que des pays plus influents suivront. On croyait également que la France mettrait en œuvre une « diplomatie infernale », notamment sur le plan européen, afin que d’autres pays reconnaissent le résultat du référendum.

  • 94 Cité dans The Globe and Mail, 29 septembre 1995.
  • 95 James Blanchard, Behind the Embassy Door. Canada, Clinton, and Quebec, Toronto, McClelland & Stewar (...)

102Comme en 1980, le gouvernement du Québec ne croit pas possible d’obtenir un appui des États-Unis à la cause souverainiste ; Parizeau souhaite cependant rassurer Washington sur les politiques d’un Québec souverain avec l’espoir que ces derniers restent neutres lors de la campagne. L’ambassadeur des États-Unis au Canada, James Blanchard, est cependant hostile au projet souverainiste. Lors du référendum, Blanchard reprend les termes du mantra : « Les États-Unis entretiennent d’excellentes relations avec un Canada fort et uni. Mais c’est aux Canadiens eux-mêmes qu’il appartient de décider de leur avenir94. » Mais dans les faits, cet ami de Clinton usera de son influence afin de nuire au projet souverainiste95.

  • 96 The Globe and Mail, 29 septembre 1995.

103Lorsque Bill Clinton vient à Ottawa en février 1995, les termes du mantra changent. Le président souligne que « dans un monde assombri par les conflits ethniques qui déchirent littéralement les pays, le Canada demeure pour tous un modèle qui montre que des gens de différentes cultures peuvent vivre et travailler ensemble dans la paix ». La réponse du président aux questions sur une éventuelle accession du Québec à l’ALENA est plus directe : « Cela dépend de questions légales nombreuses et compliquées. Les États-Unis n’ont donné aucune garantie à qui que ce soit sur l’accession au traité96. »

104Deux semaines avant le référendum et alors que le OUI est en pleine progression, le secrétaire d’État américain, Warren Christopher, durcit la position américaine et déclare que l’on ne pouvait tenir pour acquis que des ententes telles que l’ALENA demeureraient inchangées si le Québec devait accéder à l’indépendance. Bernard Landry, alors ministre des Affaires internationales du Québec, écrit à Christopher pour le mettre en garde contre de possibles retombées négatives d’une ingérence des États-Unis dans la campagne référendaire.

  • 97 Cité dans James Blanchard, op. cit., p. 248.
  • 98 Sur ces événements, voir Mario Cardinal, Point de rupture, Montréal, Bayard, 2005.

105Le 25 octobre, après la prestation de Jacques Chirac à CNN, Bill Clinton répond en direct de la Maison-Blanche à une question d’un journaliste sur le Québec. Il s’empresse de faire remarquer qu’un « Canada fort et uni avait été un partenaire merveilleux pour les États-Unis, ainsi qu’un citoyen du monde important et constructif. Le Canada, poursuit Clinton, a été un grand modèle pour le reste du monde, et je souhaite que cela continue97. » En somme, les États-Unis ont voté NON en 199598.

  • 99 Pierre Duchesne, Jacques Parizeau. Le régent, tome 3, Montréal, Québec Amérique, p. 470 et 471.

106La stratégie du Parti québécois pour la reconnaissance d’un Québec souverain en 1995 était fondée sur le fait que l’essentiel de la partie se jouerait en politique intérieure. La reconnaissance internationale de la souveraineté du Québec par des pays tiers est largement conditionnée par l’attitude du gouvernement fédéral. À Québec, on savait que si le OUI l’emportait, ce ne serait que par quelques milliers de votes, ce qui est trop peu. L’objectif du gouvernement québécois est de faire en sorte que dans les 10 jours suivant le vote, l’appui à la souveraineté augmente dans les sondages d’opinion. Ce ne serait plus 50,2 % des Québécois, mais 54, 57 ou 58 % d’entre eux qui devraient être favorables à la souveraineté. Une des stratégies de ralliement est de miser sur l’appui de personnalités identifiées au camp fédéraliste qui se rallieraient au résultat du vote. On envisageait de tenir une conférence de presse avec certaines personnalités comme Claude Castonguay, Yves Séguin, Gérald Tremblay, le cardinal Jean-Claude Turcotte. Pierre Bourque, le maire de Montréal, devait publier un communiqué pour entériner la décision des Québécois. Un grand rassemblement était prévu au stade olympique qui aurait rassemblé des partisans du OUI et des personnalités identifiées au NON. Lors de cette occasion, ces derniers se rallieraient alors publiquement99.

  • 100 Cité dans Pierre Duchesne, « Diplomatie préréférendaire », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la col (...)

107Parizeau anticipait également de la turbulence politique à Ottawa. On sait même que Preston Manning, le chef du Parti de la réforme, souhaitait que les négociations démarrent rapidement au lendemain d’un OUI. Il avait prévu déposer en Chambre une motion pour exiger la démission de Jean Chrétien, mais pas du Parti libéral. Cette situation ouvrait la porte à un gouvernement de coalition puisque certains ministres du Canada anglophone, dont Brian Tobin et John Manley, ne croyaient pas qu’un premier ministre provenant du Québec puisse représenter le Canada dans cette négociation. Comme le souligne Tobin : « Est-ce que les ministres du Québec, qui occupaient à peu près tous les postes importants du Cabinet du gouvernement du Canada pouvaient former l’équipe qui négocierait la souveraineté du Québec ? La réponse est non100. »

108L’autre volet de la grande stratégie référendaire est connu sous le nom de « Plan 0 ». Cette opération, montée par le ministre des Finances et ex-PDG de la Caisse de dépôt et placement du Québec, Jean Campeau, consistait à réunir 17 milliards de dollars en liquidités, qui provenaient pour l’essentiel de la Caisse de dépôt et placement, du ministère des Finances et d’Hydro-Québec. Trois autres institutions financières, le Mouvement Desjardins, la Banque nationale et la Banque Laurentienne avaient des réserves de 20 milliards de dollars supplémentaires à la disposition du gouvernement. Ces liquidités auraient servi à faire face aux tentatives de déstabilisation financière des spéculateurs. Ainsi, le gouvernement du Québec aurait pu éviter que ne s’effondrent sur les marchés internationaux le dollar canadien et les titres et obligations du gouvernement et d’Hydro-Québec en cas de vente massive, ainsi que de compenser les retraits bancaires au cours de l’année où se dérouleraient les négociations sur la souveraineté. Cette opération se serait naturellement réalisée avec la complicité du ministre des Finances à Ottawa et de la banque centrale canadienne.

LES RELATIONS INTERNATIONALES DU QUÉBEC, SYNONYME DE CONFLITS ?

  • 101 Panayotis Soldatos et Hans J. Michelmann, Federalism and International Relations. The Role of Subna (...)
  • 102 Eric Philippart, « Le Comité des Régions confronté à la “paradiplomatie” des régions de l’Union eur (...)
  • 103 Jacques Palard, « Les régions européennes sur la scène internationale : condition d’accès et systèm (...)

109Dans la documentation existante sur la paradiplomatie, deux hypothèses s’opposent. La première suggère que l’émergence de cette pratique améliore significativement la politique étrangère des États-nations101. La paradiplomatie favoriserait une meilleure coordination des activités internationales entre le gouvernement central et les gouvernements régionaux, ce qui est susceptible d’encourager l’unité nationale et d’améliorer l’efficacité de la politique étrangère. Elle pourrait donc agir comme régulateur de la politique étrangère de l’État en limitant l’effet destructeur des conflits102. Pour Jacques Palard, par exemple, le développement de la paradiplomatie est « un jeu à somme positive, dans la mesure où l’érosion du niveau étatique et la perte de centralité qu’il subit sont au total moins importantes que les gains en termes de position désormais acquise sur la scène internationale et de capacité de participation au processus de décision dont bénéficient les acteurs régionaux103 ».

  • 104 Renaud Dehousse, Fédéralisme et relations internationales, Bruxelles, Bruylant, 1991 ; et Renaud De (...)
  • 105 Brian Hocking, « Les intérêts internationaux des gouvernements régionaux : désuétude de l’interne e (...)

110Pour d’autres, le développement de relations internationales sur le plan subétatique est synonyme de tensions et de luttes de pouvoir. La situation est encore plus conflictuelle lorsque les acteurs sont animés par une conscience minoritaire comme en Flandre, au Québec ou en Catalogne. Les mouvements nationalistes subétatiques, faute de pouvoir orienter les politiques du gouvernement central, seraient tentés d’établir des relations internationales qui échappent partiellement au contrôle de l’État central104. Les conflits internes sont alors souvent exportés, ce qui accentue les tensions et a des conséquences nuisibles sur l’unité du pays et la crise de l’État. Sur le plan interne, une lutte de pouvoir s’installe entre un gouvernement central, qui cherche à conserver son monopole de la représentation extérieure, et les mouvements nationalistes subétatiques, qui s’efforcent de se libérer, du moins partiellement, de la tutelle de l’État105.

111Le cas du Québec dans le Canada ne permet pas de trancher définitivement entre ces deux hypothèses. La paradiplomatie identitaire du Québec complète parfois, appuie souvent, approfondit à l’occasion, mais fait double emploi également et menace de temps à autre la politique étrangère du Canada.

112La réponse des autorités fédérales face à cette paradiplomatie du Québec varie. Elle alterne de l’accommodement à l’intransigeance en fonction de l’identité de ceux qui sont au pouvoir dans les deux capitales et des sujets de discorde. Dans un premier temps, le premier ministre Pearson a fait preuve d’une certaine ouverture vis-à-vis des actions internationales du Québec. L’attitude du gouvernement fédéral change à la suite de la conclusion d’une entente France-Québec en matière d’éducation puis de la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie en 1965. Pierre Elliott Trudeau pensait, pour sa part, que la politique étrangère du Canada devait servir l’intérêt national des Canadiens et plus particulièrement être au service de l’unité nationale. Les conflits sont à leur paroxysme à la suite de l’élection du Parti québécois en 1976. L’arrivée des conservateurs de Brian Mulroney au pouvoir marquera une période d’accalmie dans les relations Québec-Ottawa, que ce soit avec le Parti québécois ou le Parti libéral du Québec, mais le retour des libéraux de Jean Chrétien (1993) et l’élection du Parti québécois (1994) font renaître les conflits. L’élection des libéraux provinciaux de Jean Charest en 2003 et des conservateurs de Stephen Harper en 2006 marquent l’ouverture d’une nouvelle ère de collaboration.

  • 106 Stéphane Paquin, « Le prolongement externe des conflits internes ? Les relations internationales du (...)

113Les relations Québec-Ottawa sont généralement très conflictuelles lorsqu’il est question de sujets sensibles comme les rapports politiques avec des pays souverains, tels la France et les pays de la Francophonie. En effet, sur ces questions, une lutte est instituée entre le gouvernement fédéral, qui cherche à préserver ce qu’il considère être ses prérogatives internationales en combattant activement les actions internationales du gouvernement du Québec, et ce dernier qui, lui, cherche à se construire une identité d’acteur international propre qui échapperait partiellement au contrôle du gouvernement fédéral. Compte tenu de la place prépondérante des relations avec la France et la Francophonie dans la paradiplomatie identitaire du Québec, les relations Québec-Canada en relations internationales sont à l’image des rapports entre Québec et Ottawa en politique intérieure. Malgré certaines exceptions, les relations Québec-Ottawa tendent vers le conflit. Il s’agit ainsi d’un « prolongement international des conflits internes106 ».

  • 107 Vincent Marissal, « Équipe Canada en Chine. Une synergie exemplaire entre Québec et Ottawa », La Pr (...)
  • 108 Préface de Graham Fraser dans Luc Bernier, op. cit., p. xii.

114Même si les relations Québec-Ottawa tendent vers les conflits lorsqu’il est question des relations internationales du Québec, il arrive qu’elles soient plutôt bonnes, par exemple, sur les questions d’immigration, de commerce et d’investissement. Selon un proche de l’ancien premier ministre Lucien Bouchard, il est fréquent d’avoir de bons rapports avec le gouvernement fédéral lors de missions commerciales107. De plus, comme le soutient Graham Fraser, « souvent, dans les postes moins sensibles que Paris, les relations entre la Délégation du Québec et l’Ambassade du Canada sont caractérisées par l’amitié et la coopération108 ». On pourrait ajouter que, même à Paris, il existe des relations d’amitié.

115Il est vrai que l’émergence de la paradiplomatie peut potentiellement créer des conflits, mais, dans l’ordre international actuel, ces activités sont inévitables, voire indispensables, ne serait-ce que pour favoriser l’attraction d’investissements étrangers, le développement économique ou la défense des champs de compétence d’une province. En conséquence, du point de vue national, les États ne doivent pas traiter les actions internationales des entités subétatiques comme une menace pour l’intégrité de leur politique étrangère. Ils doivent plutôt chercher à créer de nouveaux modes de collaboration, de nouveaux partenariats et un meilleur partage des rôles en relations internationales.

116La meilleure façon de limiter les conflits est de clarifier les responsabilités de chacun tout en accordant un rôle suffisamment important aux entités subétatiques pour qu’elles puissent profiter de la mondialisation. Il est donc important de repenser les relations fédérales-provinciales sur les questions de relations internationales afin de favoriser la coopération et la coordination des différents ordres de gouvernement. C’est la création d’institutions de coopération et de coordination qui a favorisé une normalisation des relations entre Barcelone et Madrid, entre la Flandre et le gouvernement fédéral belge. C’est également ce manque de coordination et de coopération qui crée de nombreux conflits dans les relations Québec-Ottawa au Canada.

Notes

1 Ministère des Relations internationales du Québec, Rapport annuel de gestion, 2005-2006, Gouvernement du Québec, 2006.

2 Pour le gouvernement du Québec, le nombre de représentations à l’étranger s’élève plutôt à « près de trente » parce qu’il inclut, en plus des délégations générales, des délégations, des bureaux et des antennes, les « agents d’affaires contractuels à l’étranger au service non exclusif de l’Administration du gouvernement du Québec ». Cette liste des agents d’affaires contractuels, compilée par le MRI, comprend étrangement la « Chambre de commerce italienne au Canada » ! Ministère des Relations internationales du Québec, Rapport annuel de gestion, 2005-2006, op., cit., p. 79.

3 Earl Fry, « Reflexions on Québec-U.S. Relations », texte présenté dans le cadre de la conférence Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin-Lajoie : 1965-2005, Université du Québec à Montréal, mars 2005.

4 Annemarie Jacomy-Millette, « Les activités internationales des provinces canadiennes », dans Paul Painchaud (dir.), De Mackenzie King à Pierre Trudeau, quarante ans de diplomatie canadienne, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 1989, p. 89.

5 Stéphane Paquin, La paradiplomatie identitaire. Le Québec et la Catalogne en relations internationales, thèse de doctorat dirigée par Bertrand Badie, Institut d’études politiques de Paris, décembre 2002.

6 Steven Kendall Holloway, Canadian Foreign Policy. Defining the National Interest, Peterborough, Broadview Press, 2006, p. 177.

7 Martin Griffiths et Michael Sullivan, « Nationalism and International Relations Theory », Australian Journal of Politics and History, vol. 43, no 1, 1997, p. 53-65.

8 Walker Connor, « A Nation is a Nation, is a State, is an Ethnic Group, is a… », Ethnic and Racial Studies, vol. 1, no 4, 1978, p. 380-381.

9 On ne peut parler de nation « canadienne anglophone » car les anglophones ne se perçoivent pas de cette façon. Dans leur cas, la nation de référence est le Canada dans son ensemble. Au Québec, la nation a une connotation essentiellement territoriale depuis les années 1960, ce qui signifie que les francophones hors Québec ne sont pas membres de cette nation.

10 Benedict Anderson, L’imaginaire national. Réflexions sur l’origine et l’essor du nationalisme, Paris, La Découverte, 1996.

11 Ibid., p. 19.

12 Ibid., p. 19-20.

13 Will Kymlicka, « Le fédéralisme multinational au Canada : un partenariat à repenser », dans Guy Laforest et Roger Gibbins (dir.), Sortir de l’impasse, Les voies de la réconciliation, Montréal, IRPP, 1998, p. 15-16.

14 David McCrone, The Sociology of Nationalism, Londres, Routledge, 1998.

15 Ernest Renan, Qu’est-ce qu’une nation ?, Paris, Éditions Agora, 1992 (1882), p. 54.

16 Liah Greenfeld, Nationalism. Five Roads to Modernity, Cambridge, Harvard University Press, 1992.

17 Pierre Elliott Trudeau, Le fédéralisme et la société canadienne-française, Montréal, Hurtubise, 1967, p. 148.

18 Renaud Dehousse, « Fédéralisme, asymétrie et interdépendance : Aux origines de l’action internationale des composantes de l’État fédéral », Études internationales, vol. 20, no 2, juin 1989, p. 308.

19 André Lecours, « Paradiplomacy : Reflections on the Foreign Policy and International Relations of Regions », International Negotiation, vol. 7, 2002, p. 102.

20 Ivo Duchacek, Daniel Latouche et Gart Stevenson (dir.), Perforated Sovereignties and International Relations : Trans-Sovereign Contacts of Subnational Governments, New York, Greenwood Press, 1988.

21 Paul Painchaud, « L’État du Québec et le système international », dans Gérard Bergeron et Réjean Pelletier (dir.), L’État du Québec en devenir, Montréal, Boréal Express, 1980, p. 374-379.

22 Louis Bélanger, « The Domestic Politics of Quebec’s Quest for External Distinctiveness », The American Review of Canadian Studies, vol. 32, no 2, été 2002, p. 200.

23 Gordon Mace, Louis Bélanger et Ivan Bernier, « Canadian Foreign Policy and Quebec », dans Maxwell A. Cameron et Maureen Appel Molot (dir.), Canada Among Nations, 1995 : Democracy and Foreign Policy, Ottawa, Carleton University Press, 1995, p. 121.

24 Louise Beaudoin, « Origines et développement du rôle international du gouvernement du Québec sur la scène internationale », dans Paul Painchaud (dir.), Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Sainte-Foy, Presses de l’Université du Québec/CQRI, p. 441-470.

25 Sur les relations avec la France, voir Dale C. Thompson, De Gaulle et le Québec, Montréal, Éditions du Trécarré, 1990 ; Frédéric Bastien, Relations particulières. La France face au Québec après de Gaulle, Boréal, Montréal, 1999 ; et Frédéric Bastien, Le poids de la coopération : le rapport France-Québec, Montréal, Québec Amérique, 2006.

26 Cité dans Luc Bernier, De Paris à Washington. La politique internationale du Québec, Sainte-Foy, Presses de l’Université du Québec, 1996, p. 30.

27 Claude Morin, L’art de l’impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960, Montréal, Boréal, 1987, p. 35.

28 Ibid., p. 36

29 Ibid., p. 37.

30 Louis Bélanger, « La diplomatie culturelle des provinces canadiennes », Études internationales, vol. 25, no 3, septembre 1994, p. 425.

31 Dans les faits, cette formulation historique ne sera évoquée qu’en 1967 par Paul Gérin-Lajoie lors d’un débat à l’Assemblée nationale qui portait sur la mise sur pied du ministère des Affaires intergouvernementales.

32 Robert Aird, André Patry et la présence du Québec dans le monde, Montréal, VLB éditeur, 2005.

33 Nelson Michaud et Isabelle Ramet, « Québec et politique étrangère : contradiction ou réalité ? », International Journal, vol. 59, no 2, printemps 2004, p. 305.

34 Renaud Dehousse, op. cit., p. 301.

35 Claude Morin, op. cit. p. 38

36 Ibid., p. 39

37 Reproduit dans André Patry, Le Québec dans le monde, Montréal, Leméac, 1980, p. 79.

38 Ibid.

39 André Lecours et Luis Moreno, « Paradiplomacy and Stateless Nations : a Reference to the Basque Country », Working Paper 01-06, Unidad de Politicas Comparadas (CSCI), 2001, p. 4.

40 Michael Keating, Les défis du nationalisme moderne, Montréal/Bruxelles, Presses de l’Université de Montréal/Presses interuniversitaires européennes, 1997 ; Stéphane Paquin, La revanche des petites nations. Le Québec, l’Écosse et la Catalogne face à la mondialisation, Montréal, VLB éditeur, 2001.

41 Alain Dieckhoff, La nation dans tous ses États. Les identités nationales en mouvements, Paris, Flammarion, 2000.

42 Pierre Martin, « When Nationalism Meets Continentalism : The Politics of Free Trade in Quebec », Regional & Federal Studies, vol. 5, no 1, printemps 1995, p. 2.

43 Louis Balthazar, « The Quebec Experience : Success or Failure ? », dans Francisco Aldecoa et Michael Keating, Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Londres, Frank Cass Publishers, 1999.

44 Stéphane Paquin, « Les relations internationales du Québec sous les libéraux de Jean Lesage, 1960-1966 », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Louise Beaudoin), Histoire des relations internationales du Québec, Montréal, VLB éditeur, 2006, p. 18-31.

45 Stéphane Paquin (dir.), Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin-Lajoie (1965-2005). Le prolongement externe des compétences internes, Sainte-Foy, Presses de l’Université Laval, 2006 ; François LeDuc et Marcel Cloutier, Guide de la pratique des relations internationales du Québec, ministère des Relations internationales, Gouvernement du Québec, Québec, 2000, p. 78.

46 J. L. Granatstein et Robert Bothwell, op. cit, 1990, p. 16.

47 Cité dans Claude Morin, op. cit., p. 28.

48 Ibid., p. 29.

49 Dale C. Thompson, op. cit., p. 190.

50 Gouvernement du Canada, Fédéralisme et relations internationales, Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Ottawa, 1968.

51 Gouvernement du Canada, Fédéralisme et Conférences internationales sur l’éducation, Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Ottawa, 1968, p. 13.

52 Projet de loi no 52, Loi modifiant la Loi sur le ministère des Relations internationales et d’autres dispositions législatives, Assemblée nationale, 2e session, 36e législature, Éditeur officiel du Québec, 2001. Cette loi a été adoptée à l’été 2002.

53 Éric Desrosier, « Les temps changent », Le Devoir, 5 juin 2004, p. C3.

54 Ce document est reproduit dans Stéphane Paquin (dir.), Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin-Lajoie, op. cit., annexe III.

55 Ce document est reproduit dans ibid., annexe IV.

56 Cité dans Claude Morin, op. cit., p. 116.

57 Pierre Godin, La révolution tranquille. Tome 1 : La fin de la grande noirceur, Montréal, Boréal Compact, 1991, p. 325.

58 Stéphane Paquin, « La relation triangulaire Québec-Ottawa-Paris et l’avènement de l’Organisation internationale de la Francophonie (1965-2005) », Guerres mondiales et conflits contemporains, no 223, 2006, p. 157-181.

59 John P. Schlegel, « Containing Quebec Abroad : The Gabon Incident, 1968 », dans Don Munton et John Kirton (dir.), Canadian Foreign Policy, Selected Cases, Scarborough, Prentice-Hall, 1992, p. 156.

60 Luc Bernier, op. cit., p. 63.

61 Jean Chapdelaine, « Les relations France-Québec », dans La politique étrangère de la France, Québec, Centre québécois des relations internationales, 1984, p. 121.

62 Gouvernement du Canada, Fédéralisme et relations internationales, op. cit., p. 63-73.

63 Renée Lescop, Le pari québécois du général de Gaulle, Montréal, Boréal Express, 1981, p. 260. Voir également Alain Peyrefitte, De Gaulle et le Québec, Montréal, Stanké, 2000.

64 J. L. Granatstein et Robert Bothwell, op. cit., p. 130.

65 Claude Morin, op. cit., p. 183.

66 Jean-Marc Léger, La Francophonie : grand dessein, grande ambiguïté, Montréal, Hurtubise HMH, 1987, p. 131.

67 Pierre Godin, René Lévesque. L’espoir et le chagrin, Montréal, Boréal, 2001, p. 376.

68 Shiro Noda, Entre l’indépendance et le fédéralisme. La décennie marquante des relations internationales du Québec, Québec, Les Presses de l’Université de Laval, 2001, p. 178.

69 Ibid.

70 Stéphane Paquin et Louise Beaudoin, « Le premier Sommet de la Francophonie », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Louise beaudoin), op. cit., p. 228-243.

71 Frédéric Bastien, op. cit. 1999, p. 139.

72 Ibid., p. 145.

73 Ibid., p. 152.

74 Cité dans Philippe Poulin, « Les relations franco-québécoise sous Lévesque, 1976-1985 », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Louise beaudoin), op. cit., p. 131.

75 Ibid., p. 131.

76 Louis Balthazar et Alfred O. Hero, Le Québec dans l’espace américain, Montréal Québec Amérique, 1999, p. 65.

77 Jean-François Lisée, Dans l’œil de l’aigle : Washington face au Québec, Montréal, Boréal, 1990, p. 218.

78 Cité dans ibid., p. 223.

79 Cité dans ibid., p. 225.

80 Cité dans ibid., p. 262.

81 Louis Balthazar, « Les relations avec les États-Unis sous Lévesque, 1976-1985 », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Louise beaudoin), op. cit., p. 158. Sur le « mantra », voir également David T. Jones, « An Independent Quebec : Looking into the Abyss », Washington Quarterly, vol. 20, no 3, printemps 1997, p. 21-36.

82 Jean-François Lisée, op. cit., p. 265.

83 Cité dans ibid., p. 199.

84 Ibid.

85 Luc Bernier, op. cit., p. 98.

86 Sur « l’Opération Amérique », voir Jean-François Lisée, op. cit., p. 312-332 ; Louis Balthazar, « Les relations Québec-États-Unis », dans Louis Balthazar, Louis Bélanger et Gordon Mace (dir.), Trente ans de politique extérieure du Québec (1960-1990), Québec, Septentrion/CQRI, p. 90-91 ; Luc Bernier, op. cit., p. 107.

87 Cité dans Stéphane Roussel (avec la coll. de Chantal Robichaud), « L’élargissement virtuel : un Québec souverain face à l’OTAN (1968-1995) », Les cahiers d’histoire, vol. 20, no 2, hiver 2001, p. 161.

88 Stéphane Roussel et Charles-Alexandre Théorêt, « Une stratégie distincte ? La culture stratégique canadienne et le mouvement souverainiste québécois (1968-1996) », dans Stéphane Roussel (dir.), Culture stratégique et politique de défense. L’expérience canadienne, Montréal, Athéna, 2007, p. 169-199.

89 Anne Legaré, Le Québec otage de ses alliés : les relations du Québec avec la France et les États-Unis, Montréal, VLB éditeur, 2003, p. 22-23.

90 Conseil exécutif, La nouvelle entente Québec-Canada : proposition du gouvernement du Québec pour une entente d’égal à égal : la souveraineté-association, Québec, Éditeur Officiel, 1979, p. 104-105.

91 Sur cette évolution, voir Stéphane Roussel (avec la coll. de Chantal Robichaud), op. cit., p. 147-193.

92 Pour le texte officiel de l’entente, voir le site Internet <http://www.cric.ca/fr_html/guide/referendum/referendum1995_ententetripartite.html>.

93 Pierre Duchesne, « Diplomatie préréférendaire », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Louise beaudoin), op. cit., p. 202-203.

94 Cité dans The Globe and Mail, 29 septembre 1995.

95 James Blanchard, Behind the Embassy Door. Canada, Clinton, and Quebec, Toronto, McClelland & Stewart, 1998.

96 The Globe and Mail, 29 septembre 1995.

97 Cité dans James Blanchard, op. cit., p. 248.

98 Sur ces événements, voir Mario Cardinal, Point de rupture, Montréal, Bayard, 2005.

99 Pierre Duchesne, Jacques Parizeau. Le régent, tome 3, Montréal, Québec Amérique, p. 470 et 471.

100 Cité dans Pierre Duchesne, « Diplomatie préréférendaire », dans Stéphane Paquin (dir.) (avec la coll. de Louise beaudoin), op. cit., p. 205.

101 Panayotis Soldatos et Hans J. Michelmann, Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units, Oxford, Oxford Press, 1990, p. 45.

102 Eric Philippart, « Le Comité des Régions confronté à la “paradiplomatie” des régions de l’Union européenne », dans Jacques Bourrinet (dir.), Le Comité des Régions de l’Union européenne, Paris, Économica, 1997, p. 23.

103 Jacques Palard, « Les régions européennes sur la scène internationale : condition d’accès et systèmes d’échanges », Études internationales, vol. 30, no 4, décembre 1999, p. 668.

104 Renaud Dehousse, Fédéralisme et relations internationales, Bruxelles, Bruylant, 1991 ; et Renaud Dehousse, op. cit. (1989).

105 Brian Hocking, « Les intérêts internationaux des gouvernements régionaux : désuétude de l’interne et de l’externe ? », Études internationales, vol. 25, no 3, septembre 1994, p. 405-420 et suivantes.

106 Stéphane Paquin, « Le prolongement externe des conflits internes ? Les relations internationales du Québec et l’unité nationale », Bulletin d’histoire politique, vol. 10, no 1, 2001, p. 85-98.

107 Vincent Marissal, « Équipe Canada en Chine. Une synergie exemplaire entre Québec et Ottawa », La Presse, 12 février 2001.

108 Préface de Graham Fraser dans Luc Bernier, op. cit., p. xii.

© Presses de l’Université de Montréal, 2007

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