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Politique internationale et défense au Canada et au Québec

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Kim Richard Nossal
, 
Stéphane Roussel
, 
Stéphane Paquin

Troisième partie. Fédéralisme, paradiplomatie et politique étrangère

11. La diplomatie parallèle des provinces canadiennes

Texte intégral

1De nombreux spécialistes des relations internationales et de la politique étrangère soutiennent, du moins implicitement, que les États souverains, comme le Canada, détiennent le monopole des relations internationales. À cause du biais statocentré de la discipline, on minimise souvent l’importance des États non souverains, comme les provinces canadiennes, car ils n’auraient pas les qualités requises pour être considérés comme de « véritables acteurs internationaux ».

  • 1 Sur la paradiplomatie, voir la note 14 du chapitre 10.
  • 2 Brian Hocking, « Patrolling the “Frontier” : Globalization, Localization and the “Actorness” of No (...)
  • 3 Pour un exemple de cette tendance, voir James Der Derian, On Diplomacy : A Genealogy of Western Es (...)

2Plusieurs auteurs décriront la paradiplomatie, c’est-à-dire la politique étrangère des États non souverains parallèle à celle de l’État, comme étant une pâle imitation de la diplomatie, la vraie, la seule exercée par les États souverains1. La paradiplomatie est ainsi présentée comme un phénomène de faible intensité ou comme une politique étrangère de second ordre2. D’autres auteurs préfèrent classer les États non souverains dans la catégorie « fourre-tout » des organisations non gouvernementales (ONG), même s’ils sont des acteurs gouvernementaux – dont les représentants sont les élus du peuple – et que le succès de certaines de leurs mobilisations leur confère une pertinence internationale encore largement ignorée dans la documentation scientifique3.

  • 4 Frédéric Charillon, Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002. Le (...)

3Cette négligence n’est pas le propre des théoriciens réalistes ou libéraux. Même les transnationalistes, plus ouverts aux acteurs non étatiques, marginalisent le phénomène et étudient la politique étrangère en se concentrant essentiellement sur les décisions prises au sommet de l’État souverain4. Pour ces raisons, les États non souverains sont souvent traités, dans l’étude du processus de prise de décision, comme n’importe quel autre acteur soumis à une autorité politique supérieure, tels les ONG, les entreprises privées ou les groupes de pression. Pourtant, aucune raison n’explique pourquoi presque tous les manuels sur les relations internationales du Canada s’intéressent aux jeux bureaucratiques, à l’opinion publique, à la psychologie des décideurs pour expliquer les ressorts d’une politique étrangère, mais mettent de côté les provinces canadiennes qui sont des acteurs fondamentaux.

  • 5 Earl H. Fry, The Role of Subnational Governments in the Governance of North America, Montréal, IRP (...)
  • 6 Robert Kaiser, « Sub-state Governments in International Arenas. Paradiplomacy and Multi-Level Gove (...)
  • 7 Stéphane Paquin, Paradiplomatie identitaire en Catalogne, Québec, Les Presses de l’Université Lava (...)
  • 8 Purnedra Jain, Japan’s Subnational Governements in International Affairs, New York, Routledge, 200 (...)

4La paradiplomatie des provinces canadiennes n’est pas un phénomène nouveau, puisqu’on peut en retracer les origines au XIXe siècle. C’est en effet en 1816 que le Bas-Canada ouvre à Londres sa première agence qui a pour mandat de défendre ses intérêts particuliers en tant que composante de l’Empire britannique. Ce phénomène est loin d’être circonscrit au contexte canadien, puisque l’on peut trouver des exemples de telles activités dans la majorité des États fédéraux ou à structure décentralisée, mais la croissance de ce phénomène est cependant davantage perceptible depuis environ 40 ans, comme le démontrent les cas américains et belges observés au chapitre 105. En Allemagne, les Länder ont établi depuis 1970 plus de 130 représentations autour du monde dont 21 aux États-Unis6. Alors qu’en Espagne, la communauté autonome de Catalogne, à elle seule, plus de 50 représentations à l’étranger7. On peut constater le même phénomène au Japon, en Inde, en Australie, en Autriche, en Suisse, au Brésil et dans plusieurs autres pays8.

  • 9 Sur ces exemples, voir Hans J. Michelmann, « Federalism and International Relations in Canada and (...)
  • 10 Par exemple, Philippe Braillard et Mahammad-Reza Djalili, Les relations internationales, Paris, PU (...)

5Les relations internationales des États fédérés représentent un phénomène important, car elles touchent à tous les domaines d’action internationaux. On peut citer en exemple les sanctions imposées par l’État américain du Maryland contre l’Afrique du Sud en 1985 ; les pressions faites sur l’État de Victoria, en Australie, pour faire annuler des contrats passés avec des sociétés françaises en signe de protestation contre les essais nucléaires menés par la France dans le Pacifique Sud en 1995 ; la participation de représentants de la garde nationale des États américains aux programmes d’échanges militaires internationaux ; la formation par les États fédérés belges de la délégation belge aux rencontres de l’UNESCO ; la présence des États australiens à une conférence de l’ONU sur le développement et l’environnement au sein de la représentation du gouvernement australien ; la participation du Land du Bade-Wurtemberg aux missions de rétablissement de la paix au Bangladesh, en Russie, en Bosnie-Herzégovine, au Burundi et en Tanzanie ; la présence du Texas à des rencontres des pays membres de l’OPEP ; les tête-à-tête de Jordi Pujol, alors qu’il était président de la Catalogne, avec tous les chefs d’État des pays du G7 à l’exception de celui du Canada ; ou encore les activités de la région mexicaine du San Luis Potosi pour faciliter le transfert des fonds envoyés par les immigrants installés aux États-Unis9. En somme, les activités internationales des provinces canadiennes sont la manifestation d’un phénomène observable dans la majorité des pays. Elles ont cependant joué un rôle de précurseur en ce domaine et sont souvent perçues, dans la documentation, comme figurant parmi les gouvernements non souverains les plus actifs et les plus visibles sur la scène mondiale. Plusieurs manuels de relations internationales se servent de l’exemple du Québec pour illustrer ce phénomène10.

  • 11 À ce sujet, voir l’étude réalisée par la Chambre de commerce du Montréal métropolitain, « Les rela (...)

6La paradiplomatie des provinces canadiennes, malgré une asymétrie entre elles, représente un phénomène intensif, extensif et permanent. Les provinces canadiennes disposent d’une bonne marge d’autonomie dans l’élaboration de leurs politiques internationales, possèdent souvent davantage de ressources que certains États souverains et influent de plus en plus sur la définition de la politique étrangère canadienne. Moins actives que les provinces, les grandes municipalités, telles que Montréal, Vancouver ou Toronto, sont cependant de plus en plus présentes sur la scène internationale11.

  • 12 James Rosenau, Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity, Princeton, Princet (...)
  • 13 Stéphane Paquin, « Quelle place pour les provinces canadiennes dans les organisations et les négoc (...)
  • 14 Brian Hocking, « Regionalism: An International Relations Perspective », dans Michael Keating et Jo (...)

7Sur ce plan, les provinces jouissent même de certains avantages par rapport au gouvernement fédéral. Ces avantages proviennent de leur statut ambigu qui est à la fois, selon l’expression de James Rosenau, sovereignty-bound et sovereignty-free12. Leur statut au sein du Canada (sovereignty-bound) permet aux représentants des provinces d’avoir accès aux décideurs du gouvernement fédéral, ce qui inclut ceux qui formulent la politique étrangère. Ainsi, contrairement aux ONG, les provinces ont un accès privilégié aux réseaux diplomatiques, aux organisations et aux négociations internationales. Il est aujourd’hui courant de voir des représentants provinciaux parler au nom du Canada sur des tribunes internationales ou participer à toutes les étapes de l’élaboration d’un traité lorsque ce dernier relève de leur champ de compétence constitutionnelle13. Le statut d’acteur sovereignty-free, c’est-à-dire qui n’est pas formellement reconnu par le droit international, leur permet d’agir plus librement que le gouvernement fédéral. Les provinces canadiennes ont ainsi certains des avantages associés aux ONG. Il leur est ainsi plus facile d’adopter des positions internationales idéalistes et elles disposent d’une plus grande latitude pour prendre des positions fermes sur des sujets délicats. Elles peuvent plus facilement condamner, par exemple, le non-respect des droits de la personne. Le gouvernement canadien doit, pour sa part, adopter un ton plus nuancé et une approche plus diplomatique pour tenir compte de nombreux facteurs de nature politique ou économique14. Les provinces canadiennes peuvent également aller défendre leurs intérêts devant les tribunaux étrangers, ce qui est impossible pour le gouvernement fédéral. Le gouvernement de l’Ontario a ainsi porté la question des pluies acides directement devant les juges américains, ce qu’a également fait la Colombie-Britannique au sujet de la « guerre du saumon ».

  • 15 Cette idée est développée par Éric Philippart, « Le Comité des Régions confronté à la paradiplomat (...)

8La gamme des outils disponibles pour les provinces dans leurs actions internationales est presque aussi importante que celle de la diplomatie canadienne, à l’exception du recours à la force militaire15. En effet, elles ouvrent des représentations ou des « mini-ambassades » à l’étranger ; elles établissent des relations bilatérales et multilatérales avec des pays souverains ou d’autres États fédérés et elles créent des institutions de coopération régionales ou transrégionales. Il arrive que certains représentants provinciaux participent, au sein de la délégation canadienne (et parfois même à l’extérieur comme le font le Québec et le Nouveau-Brunswick dans le cas de la francophonie), à des rencontres d’institutions internationales comme l’ONU, l’Organisation mondiale du commerce (OMC), l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO). Les provinces canadiennes envoient également des missions d’études et de prospection à l’étranger ; elles participent aux foires commerciales et à certains forums internationaux, tel le Forum économique mondial de Davos ; elles financent des campagnes de relations publiques pour accroître les exportations et attirer les investissements ; elles mettent sur pied des visites officielles avec d’autres dirigeants régionaux ou de pays souverains, comme les visites alternées des premiers ministres entre la France et le Québec ; certaines provinces érigent même un ministère compétent en matière de relations internationales avec un ministre en titre.

9Les provinces canadiennes ont cependant de nombreuses contraintes. Puisqu’elles ne sont pas des actrices reconnues par le droit international, elles doivent négocier avec les autorités du gouvernement central certaines de leurs actions internationales, comme les relations formelles avec des représentants de pays souverains ou d’organisations internationales. Mais c’est sur le plan des ressources financières que la différence est le plus évidente. Même si, dans certaines provinces, comme le Québec, le budget consacré aux relations internationales est important (103 millions au Québec), il reste cependant minuscule comparativement au budget du ministère des Affaires étrangères du Canada (2,1 milliards). À titre de comparaison, l’ambassade canadienne à Washington dispose d’un budget équivalent au budget total du ministère des Relations internationales du Québec, la province de loin la plus active en matière de relations internationales !

10Si les provinces sont des acteurs internationaux importants en politique étrangère canadienne, les chercheurs évaluent encore les conséquences de l’émergence des États non souverains comme acteurs significatifs dans les relations internationales. Dans bien des cas, on se contente de voir dans ce phénomène une manifestation de la désagrégation et de la marginalisation de l’État central au profit d’autres acteurs. Il importe cependant d’aller plus loin et d’étudier en détail les contraintes et les opportunités liées aux actions internationales des provinces.

  • 16 Un phénomène que l’on désigne, en anglais, par le terme state-(ou province) building. Voir Garth S (...)

11De nombreux facteurs expliquent pourquoi les provinces ont développé une diplomatie parallèle à celle de l’État canadien. Les gouvernements provinciaux sont présents sur la scène internationale afin de défendre et promouvoir différents types d’intérêts. Nous allons nous attarder sur six d’entre eux : les intérêts d’ordre constitutionnel, économique, environnemental, sécuritaire, politique et bureaucratique. Les relations internationales des provinces s’inscrivent dans un phénomène plus large de construction de l’État, et qui consiste à affirmer leur existence et à renforcer leur cohésion16.

  • 17 Louise Beaudoin, « Origines et développement du rôle international du gouvernement du Québec », da (...)

12Au cours des premières décennies suivant la Confédération, les intérêts internationaux des provinces, comme ceux du dominion, se limitaient essentiellement à la promotion de l’immigration et au développement des échanges commerciaux17. Mais depuis, ces intérêts se sont diversifiés, si bien qu’aujourd’hui les gouvernements provinciaux se préoccupent tout autant que le gouvernement fédéral des questions de libéralisation des échanges ou d’environnement.

  • 18 Pour une illustration de cette diversité, voir Ivan bernier et Jean-Philippe Thérien, « Le comport (...)

13Il faut cependant se garder de considérer les provinces comme des unités interchangeables. Sur le plan des intérêts comme sur bien d’autres, l’asymétrie entre les provinces est très importante, si bien que leurs politiques internationales le sont aussi18. Les clivages régionaux, qui sont parfois très marqués en politique intérieure, pèsent aussi très lourd en politique étrangère.

14Il faut noter que le Québec, dont la volonté d’affirmation est nettement plus marquée qu’ailleurs, constitue un cas particulier. Le Québec met en œuvre, depuis près de 50 ans, une paradiplomatie identitaire qui déborde même de ses champs de compétence constitutionnelle. La paradiplomatie identitaire du Québec et les querelles fédérales-provinciales seront traitées au chapitre suivant.

LES INTÉRÊTS CONSTITUTIONNELS

15Les États souverains cherchent généralement à exercer pleinement leur compétence constitutionnelle. Les États fédérés, qui sont, du moins en théorie, souverains dans leurs champs de compétence, ne font pas exception. Les gouvernements provinciaux ont intérêt à défendre leurs champs de compétence contre l’ingérence du gouvernement fédéral, et même à élargir leur autonomie vis-à-vis du pouvoir central. Ainsi, lorsque des questions de compétence provinciale (économie, exploitation des ressources naturelles, santé, éducation, culture) ont des prolongements internationaux, les provinces sont rarement disposées à en céder la direction au gouvernement fédéral. Elles estiment plutôt que ces questions sont pleinement de leur ressort et qu’il est de leur devoir d’en prendre la responsabilité, ce qu’elles font parfois avec enthousiasme et détermination, parfois à contrecœur ou en y mettant de la mauvaise volonté.

  • 19 Margaret P. Karns et Karen A. Mingst, International Organizations : The Politics and Processes of (...)

16Comment les intérêts constitutionnels des provinces sont-ils affectés par les relations internationales ? Depuis la mise sur pied de l’Organisation internationale du travail (OIT) en 1919 et du système onusien, après la Deuxième Guerre mondiale, l’éventail des enjeux internationaux s’est élargi19.

17Cet élargissement fait en sorte que, de nos jours, dans le processus de prise de décision en matière de politique étrangère, tous les ministères fédéraux et provinciaux, du plus périphérique au plus central, voient une partie de leurs activités internationalisées ou affectées par les relations internationales. Cela signifie que le ministère des Affaires étrangères du Canada n’a plus la capacité de centraliser aussi facilement qu’avant la fonction décisionnelle, de représentation et de contrôle en matière de politique étrangère.

18Dans ce contexte, les provinces sont de plus en plus conscientes que leur pouvoir politique, c’est-à-dire leur capacité de formuler des politiques et de les mettre en œuvre, est affecté par ce qui se produit sur la scène internationale. Il devient donc inconcevable que les champs de compétence des provinces canadiennes soient limités à la politique intérieure. Les provinces doivent influencer les discussions internationales. Elles tentent parfois de le faire directement et sans l’intermédiaire du gouvernement fédéral en ouvrant des délégations à l’étranger, en organisant des rencontres avec les personnes compétentes et en menant des campagnes de sensibilisation. Dans d’autres cas, elles cherchent plutôt à influencer la position de négociation du gouvernement fédéral en s’invitant au sein de la délégation ou en sensibilisant la population canadienne à un enjeu international.

  • 20 Donald J. Savoie, « Power at the Apex : Executive Dominance », dans James Bickerton et Alain-G. Ga (...)
  • 21 Richard Simeon, « Conclusion », dans J. Peter Meekison (dir.), Relations intergouvernementales dan (...)

19Le processus de conclusion d’un traité au Canada a rendu inévitable une plus grande coopération entre le gouvernement fédéral et les provinces. Les impératifs de coopération entre les différents ordres de gouvernement sont de plus en plus importants, ce qui entraîne un essor considérable du fédéralisme exécutif ou des relations intergouvernementales en relation avec la conclusion de traités au Canada. Il faut cependant noter qu’au Canada, la tentation centralisatrice est encore largement dominante20. Selon Richard Simeon, les relations intergouvernementales restent le maillon faible du fédéralisme canadien21.

  • 22 Ivan Bernier, « La Constitution canadienne et la réglementation des relations économiques internat (...)

20C’est sur le plan des négociations commerciales internationales, tant bilatérales que multilatérales, que l’intérêt des provinces est le plus soutenu. Dans le domaine de la libéralisation économique, le gouvernement fédéral a créé, à la demande des provinces, différents mécanismes de consultation. Depuis les débuts des négociations multilatérales de libéralisation du cycle de Tokyo au milieu des années 1970, le gouvernement canadien a élaboré des mécanismes consultatifs sur les initiatives fédérales concernant le commerce international22. Ces mécanismes étaient rendus nécessaires par le fait que les négociations commençaient à aborder des enjeux qui appartenaient clairement aux champs de compétence des provinces. Les provinces avaient des intérêts importants à défendre et leurs positions n’étaient pas toujours en accord avec celles d’Ottawa. Cependant, le gouvernement fédéral a tenté de faire en sorte que les intérêts provinciaux se reflètent dans ses propres positions de négociation.

  • 23 H. Scott Fairley, « Juridictional Limits on National Purpose : Ottawa, The Provinces and Free Trad (...)
  • 24 Gilbert R. Winham, « Bureaucratic Politics and Canadian Trade Negotiation », International Journal(...)

21Puisque les cycles suivants de négociations touchaient également les champs de compétence des provinces, les mécanismes de consultation ont été maintenus23. À partir de 1980, cette façon de faire a été institutionnalisée, avec la mise sur pied de consultations fédérales-provinciales périodiques sur la politique commerciale24. Ces consultations vont gagner en importance puisque les négociations internationales vont de plus en plus porter sur les politiques internes concernant les subventions aux entreprises ou les réglementations provinciales ou locales qui ont pour effet de créer des distorsions ou d’obstruer le commerce international. Les politiques de prix des ressources naturelles et d’appui à l’agriculture ne sont que deux exemples parmi d’autres de questions domestiques affectant les compétences constitutionnelles des provinces.

22Autre exemple : lors du cycle de l’Uruguay du GATT, dans une des premières versions de l’accord, on avait inclus une disposition qui aurait eu pour effet d’interdire toute subvention industrielle par des gouvernements non centraux. Cette politique visait particulièrement certains gouvernements subétatiques, comme la Bavière, qui avait, dans les années 1980, subventionné massivement son industrie automobile. L’application de cet accord au Canada aurait eu de lourdes conséquences. Premièrement, il aurait entraîné une importante centralisation des pouvoirs sur le plan économique, car seul le gouvernement fédéral aurait été en droit de faire des subventions industrielles. De plus, l’adoption et la mise en œuvre de ce traité auraient interdit toute subvention aux entreprises par les provinces ou municipalités, ce qui revient à dire que la Société générale de financement (SGF) aurait été forcée de fermer ses portes et la Caisse de dépôt et placement du Québec aurait probablement dû revoir son double mandat plus rapidement. Ces institutions sont les deux plus importantes en matière de développement économique au Québec. On comprend ainsi mieux le rôle majeur des négociations internationales pour les provinces canadiennes.

  • 25 Pour un aperçu des positions des différentes provinces, voir G. Bruce Doern et Brian W. Tomlin, Fa (...)
  • 26 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robertson, Decision at Midnight : Inside the Canada-US Free-Tra (...)

23Lors des négociations de l’Accord de libre-échange canado-américain et de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), les provinces ont participé activement aux débats sur l’impact que pourraient avoir ces ententes sur leurs économies et champs de compétence respectifs. Quand le gouvernement conservateur de Brian Mulroney a entamé les négociations sur le libre-échange en 1985, les provinces se sont empressées de faire connaître leurs positions, non seulement par le biais de la Conférence des premiers ministres, mais aussi en envoyant des représentants au Comité préparatoire sur les négociations commerciales créé par le négociateur en chef pour le Canada25. Par contre, lorsque les premiers ministres provinciaux ont voulu s’inviter à la table de négociations entre le Canada et les États-Unis, le gouvernement Mulroney s’y est opposé26.

  • 27 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robertson, op. cit., p. 139.

24Les provinces les plus riches ont retenu les services de conseillers très en vue pour faire valoir leurs positions à Ottawa : l’Ontario a engagé Bob Latimer, un ancien fonctionnaire fédéral du ministère des Affaires extérieures et du ministère de l’Industrie et du Commerce ; le Québec a recruté Jake Warren, qui avait été le négociateur canadien lors du « Tokyo Round ». Les autres provinces se sont contentées d’envoyer leurs propres fonctionnaires27.

  • 28 The Globe and Mail, 28 janvier 1987.
  • 29 Donald E. Abelson et Michael Lusztig, « The Consistency of Inconsistency : Tracing Ontario’s Oppos (...)

25Tout au long des négociations, les premiers ministres provinciaux ont activement fait valoir leurs inquiétudes. Par exemple, David Peterson, de l’Ontario, qui s’inquiétait des rumeurs voulant que le Pacte de l’auto de 1965 soit rouvert à la négociation, s’envola vers Washington en 1987 afin de convaincre les fonctionnaires américains d’exclure cette entente des pourparlers en cours28. Par la suite, au fur et à mesure que les provinces évalueront les conséquences de l’entente négociée par le gouvernement fédéral, les premiers ministres rendront leur verdict. Au cours de l’été 1988, tous les gouvernements provinciaux, sauf ceux de l’Ontario et de l’Île-du-Prince-Édouard, avaient approuvé l’accord. Un processus semblable se répéta lors des négociations de l’ALENA au début des années 199029.

  • 30 Voir <http://strategis.ic.gc.ca/epic/internet/instp-pcs.nsf/fr/sk00251f.html>.

26Le gouvernement fédéral a par la suite systématisé les rencontres avec les provinces pour obtenir des avis techniques et élaborer des argumentaires de négociation. Cette situation est inévitable, car ce gouvernement ne possède pas la capacité constitutionnelle d’imposer les traités conclus dans les champs de compétence des provinces. Ces pratiques de négociation intergouvernementales se poursuivront dans de nombreux forums incluant les forums C-commerces [C-Trade meeting]. Le gouvernement fédéral a également mis sur pied depuis 2001 un groupe de travail mixte sur le commerce international qui inclut la Fédération canadienne des municipalités et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. Il a aussi instauré des mécanismes pour consulter les gens d’affaires, les organisations non gouvernementales et les citoyens30.

27Les provinces ne sont pas seulement intéressées par les questions commerciales. Le Québec et l’Alberta, pour des raisons diamétralement opposées, s’intéressent beaucoup à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et au protocole de Kyoto. Cette convention et ce protocole auront, s’ils sont un jour mis en œuvre au Canada, des effets fondamentaux et irréversibles sur les politiques provinciales et municipales, notamment sur leurs politiques énergétiques, de transport et d’urbanisme. Pour les provinces et les municipalités, Kyoto représente une bombe environnementale. Pourtant, l’adhésion à cette entente est le fruit d’une décision du bureau du premier ministre à Ottawa. Cette décision a été prise après consultation, certes, mais sans impliquer les provinces et les villes dans le processus de négociation.

28Les questions de santé publique sur le plan international prennent également une importance nouvelle depuis quelques années. Si une pandémie de grippe aviaire frappait le Canada, les autorités provinciales et municipales seraient au cœur de la gestion de la crise. Voilà pourquoi certaines provinces dont le Québec et l’Ontario souhaitent pouvoir déléguer un ou plusieurs représentants sur une base permanente, ne serait-ce qu’au sein de la délégation canadienne, à l’Organisation mondiale de la Santé afin de pouvoir suivre l’évolution des travaux. L’attitude du gouvernement fédéral consistant à refuser aux provinces une place dans les organisations et conférences internationales a pris une dimension inquiétante lorsqu’en octobre 2005 le gouvernement de Paul Martin, avant de se raviser devant la pression populaire, a refusé à des représentants du gouvernement du Québec d’assister à une conférence internationale qui avait pourtant lieu à Montréal et au cours de laquelle la question des risques d’une pandémie de grippe aviaire devait être abordée.

  • 31 Kumanan Wilson, « Pandemic Prescription », Diplomat & International Canada, mai et juin 2006, p. 1 (...)

29La crise du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en 2003 aurait pourtant dû servir de leçon. Cette crise a affecté 438 personnes, dont 44 décéderont, et a coûté à l’économie ontarienne environ 1 000 000 000 $31. On estime qu’une pandémie de grippe aviaire serait largement plus dommageable. Le bilan de la crise démontre qu’il existe des problèmes de communication et de coopération importants entre les provinces, dans ce cas-ci l’Ontario, le gouvernement fédéral et l’Organisation mondiale de la santé. La mauvaise circulation de l’information sur la crise du SRAS a eu pour effet que l’OMS a perdu confiance dans le gouvernement canadian et a émis des recommandations pour les voyageurs d’éviter Toronto et le Canada.

  • 32 Conseil supérieur de l’éducation, L’internationalisation : Nourrir le dynamisme des universités qu (...)

30L’interdépendance et les impératifs de coopération entre les paliers de gouvernement en relation avec le partage des compétences jouent également en sens inverse. Dans l’élaboration de leur politique internationale, les provinces sont dépendantes de la collaboration du gouvernement fédéral. Par exemple, depuis quelques années au Québec, l’internationalisation des universités est inscrite à l’agenda public et vise plusieurs objectifs : attirer au Québec de jeunes chercheurs prometteurs afin de faire progresser la recherche et avec l’espoir que les meilleurs s’établiront au pays ; favoriser les séjours à l’étranger de jeunes Québécois pour leur permettre de se familiariser avec de nouvelles façons de faire et de tisser des réseaux internationaux ; enfin, faire rayonner les chercheurs du pays partout dans le monde. La mise en œuvre de cette politique qui semble simple est en fait une opération très lourde et nécessite une collaboration étroite de plusieurs institutions fédérales et provinciales32.

31Commençons par les responsabilités respectives des ministères et organismes relevant de la compétence du gouvernement fédéral. Les ministères fédéraux concernés sont les suivants : Industrie Canada (dont relèvent divers organismes subventionnaires fédéraux, tel le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada) ; Citoyenneté et Immigration Canada (qui détermine les modalités d’attribution des visas ainsi que les règles concernant le séjour des étudiants étrangers) et le ministère des Affaires étrangères (qui administre certains programmes visant à soutenir la mobilité étudiante comme les bourses du Commonwealth ou celles du gouvernement du Canada, et fait la promotion des établissements canadiens à l’étranger, suscite et appuie des collaborations entre les universités canadiennes et étrangères).

32De plus, différents organismes fédéraux sont également concernés, tels l’Agence canadienne de développement international (qui coordonne et finance l’aide aux pays en émergence et offre des bourses pour étudier au Canada), le Centre d’information canadien sur les diplômes internationaux (qui joue un rôle de coordination auprès des provinces, notamment sur le plan de l’homologation des diplômes internationaux) et la Gendarmerie royale du Canada (qui intervient dans le processus d’immigration).

33Au gouvernement du Québec, divers ministères et organismes sont également impliqués. On pense naturellement au ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (qui a la responsabilité d’établir des politiques et des mesures sur le financement des universités, sur le mode de financement des établissements pour des étudiants internationaux, sur les droits de scolarité exigés pour les étrangers, sur les bourses pour les Québécois qui vont à l’étranger) ; le ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles (qui administre la Loi sur l’immigration au Québec, de laquelle découlent les conditions à remplir pour étudier au Québec, et qui établit également les priorités quant au profil des immigrants souhaités) ; le ministère du Développement économique, de l’Innovation et de l’Exportation (qui chapeaute les organismes subventionnaires, notamment le Fonds québécois de recherche sur la société et la culture et le programme de mobilité étudiante vers la France aux cycles supérieurs), le ministère des Relations internationales (qui en plus d’assurer la conduite de la politique internationale du Québec et de diriger les interventions du gouvernement vers l’étranger, chapeaute le Centre de coopération interuniversitaire franco-québécois et administre certains programmes de bourses pour les étudiants québécois qui font des cotutelles de thèse en France) ainsi que divers organismes qui gèrent des programmes afin de favoriser les échanges sur le plan scolaire, tels l’Office franco-québécois pour la jeunesse, l’Office Québec-Amériques pour la jeunesse et l’Agence Québec-Wallonie-Bruxelles pour la jeunesse.

34Comme on le voit, le gouvernement fédéral et les provinces doivent, en matière d’action internationale, collaborer étroitement en raison des intérêts internationaux des provinces.

LES INTÉRÊTS ÉCONOMIQUES

35La protection et la promotion des intérêts économiques constituent, depuis toujours, une part essentielle des activités internationales des provinces canadiennes. Si celles-ci entretiennent des délégations dans différents pays, organisent des missions commerciales à l’étranger et établissent des relations quasi diplomatiques, c’est essentiellement pour stimuler la croissance économique par le biais du commerce, des investissements et du tourisme. Les provinces cherchent à accroître les parts de marché de leurs entreprises à l’étranger et à trouver de nouveaux capitaux. Depuis le début des années 1980, les questions de promotion des exportations et d’attraction des investissements étrangers prennent encore plus d’importance.

36Cette situation s’explique par le fait que, depuis 1950, les importations et les exportations sur le plan mondial ont connu un rythme de croissance d’environ 10 % par année. Même durant la récession des années 1980, le commerce international a poursuivi son expansion d’environ 5 % par année. Pendant les années 1990, la croissance des échanges internationaux dépassait de beaucoup la croissance des marchés internes. Les investissements directs étrangers (IDE) augmenteront encore plus que les échanges internationaux. Entre 1970 et 2000, les IDE ont connu une progression de plus de 1 000 % !

  • 33 Kenichi Ohmae, La triade. Émergence d’une stratégie mondiale de l’entreprise, Paris, Flammarion, 1 (...)
  • 34 United Nations, World Investment Report, Genève, 1999, p. 3.
  • 35 Earl Fry, « La mondialisation et la révolution dans les NTI », dans Stéphane Paquin et Guy Lachape (...)

37Avec la mondialisation de l’économie, les firmes transnationales deviennent des acteurs économiques majeurs33. Le nombre de multinationales est depuis près de 50 ans en augmentation rapide. On comptait environ 7 000 firmes transnationales vers la fin des années 1960 ; elles sont aujourd’hui plus de 65 000, dans 47 pays et possédant 850 000 entreprises affiliées dans 175 pays. Non seulement ces firmes produisent la plus grande partie des investissements directs étrangers, mais on peut les considérer aujourd’hui, selon certains, comme les principaux moteurs de la croissance dans le monde. Dans le World Investment Report de 1999, on avance que ces « nouveaux maîtres du monde » contrôlent 25 % de la production mondiale et les deux tiers du commerce international. De plus, les 150 premières multinationales produisent plus du tiers des exportations mondiales. Le tiers serait le fait de commerce intrafirme34. La plus forte concentration de commerce intrafirme se trouve en Amérique du Nord. En effet, 67 % des échanges entre le Canada et les États-Unis et 63 % des échanges entre le Mexique et les États-Unis sont le fait d’échanges intrafirme35. En 2001, 51 des 100 plus grosses entreprises de la planète étaient des multinationales.

  • 36 Pierre de Senarclens, Maîtriser la mondialisation, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 11.
  • 37 Stéphane Paquin, Économie politique internationale, Paris, Montchrétien, 2005 ; Charles-Albert Mic (...)

38Le résultat de ces changements signifie que la croissance économique est de plus en plus associée au commerce international. La croissance du marché intérieur ne permet plus d’assurer la prospérité économique comme auparavant. En conséquence, les provinces canadiennes changent de stratégie économique. Avant les années 1980, la plupart des pays n’étaient guère pour l’implantation des filiales de firmes étrangères. De nombreux pays refusaient carrément les investissements directs étrangers36. Dans bien d’autres cas, pour investir, de multiples contrôles gouvernementaux étaient imposés. De nombreux secteurs entiers de l’économie nationale étaient interdits aux investissements, par exemple la défense, l’éducation, les services collectivisés tels le gaz, l’électricité, la distribution d’eau, les compagnies aériennes ou encore ferroviaires. On refusait même à l’occasion les investissements pour des secteurs dits stratégiques, souvent dans le but de protéger les champions nationaux37.

39Ces politiques de restriction des investissements étrangers ne font cependant pas toujours consensus et commencent à être contestées vers la fin des années 1970. Au Canada, par exemple, l’Agence canadienne d’examen des investissements étrangers, mise sur pied par le gouvernement Trudeau pour limiter les investissements étrangers, essentiellement américains, aura pour adversaire le gouvernement du Québec qui est, lui, avide de tels investissements.

  • 38 Cette déclaration est citée dans Louis Balthazar et Alfred O. Hero, Le Québec dans l’espace améric (...)

40L’essentiel de la présence du Québec aux États-Unis sert d’abord à faciliter les négociations relatives à la vente d’obligations et autres opérations financières du gouvernement du Québec ou d’Hydro-Québec. Elle vise également à promouvoir les entreprises québécoises, à attirer les investissements et les centres de décision étrangers. Cet objectif a été mis de l’avant au même moment où le fédéral s’ingéniait à restreindre l’investissement américain au Canada au nom d’un nationalisme économique. En 1982, alors que l’Agence canadienne d’examen des investissements étrangers était toujours en service, le gouvernement du Parti québécois concentrait ses efforts pour attirer les investissements américains. Jacques-Yvan Morin, alors ministre des Affaires intergouvernementales, présentera la position du gouvernement du Québec en ces termes : « Le Québec ne partage pas le point de vue d’Ottawa sur les investissements étrangers. Nous prônons une politique beaucoup plus ouverte […] nous croyons que l’avenir réside dans le développement d’un axe nord-sud renforcé38. »

41Dès 1982, le Parti québécois nomme Bernard Landry ministre délégué au Commerce extérieur. En 1984, sous la pression insistante de Landry, on sépare les Affaires intergouvernementales des relations internationales, ce qui entraînera la démission de Jacques-Yvan Morin. Landry devient ainsi également le titulaire du nouveau ministère des Relations internationales (MRI). En 1984, le gouvernement du Québec présente le premier énoncé qui décrit plus systématiquement la politique internationale du Québec. Le document Le Québec dans le monde ou le défi de l’interdépendance : énoncé de politique de relations internationales confirme le virage économique des relations internationales du Québec. Cet énoncé sera rapidement écarté à la suite de la victoire des libéraux de Robert Bourassa aux élections de 1985.

42Il faudra attendre septembre 1991 pour que le ministère des Affaires internationales publie Le Québec et l’interdépendance. Le monde pour horizon. Éléments d’une politique d’affaires internationales. Le document constitue le premier livre blanc en matière de relations internationales du Québec qui sera réellement appliqué. Il est principalement axé sur la stratégie économique du gouvernement. Celui-ci se préoccupe prioritairement d’adapter le Québec à la concurrence internationale par un renforcement de sa compétitivité et en misant sur ses « avantages comparatifs ». Dans cet esprit, il propose de favoriser les transferts technologiques et l’attraction d’investissements étrangers. Il recommande de cibler certaines grappes industrielles comme l’aéronautique, les télécommunications, le secteur pharmaceutique et le génie-conseil. Il faut également souligner que ce document réaffirme le caractère distinct de la culture québécoise qui provient de son double héritage nord-américain et européen. Afin d’appliquer cette politique d’affaires internationales, le ministre John Ciaccia dirigera des missions économiques dans 40 pays. Si les États-Unis deviennent la région prioritaire, le gouvernement du Québec dirige des missions également en Europe, en Amérique latine, au Moyen-Orient et en Asie.

43Ce virage économique du gouvernement québécois sera récompensé. Le Québec, qui produit des déficits commerciaux depuis 1982, se retrouve dans une situation de surplus à partir de 1993. Il connaîtra plus de 10 ans de surplus commerciaux qui s’expliquent principalement par une augmentation spectaculaire des exportations aux États-Unis.

  • 39 Charles-Albert Michalet, op. cit., p. 1.
  • 40 Ibid., p. 43.

44En somme, après les crises des années 1970 et 1980, on constate un changement dans l’attitude des gouvernements provinciaux qui coïncide avec la mutation des modèles de développement économique. À mesure que les gouvernements abandonnent les modèles de développement national pour favoriser des stratégies axées sur la promotion des échanges comme moteurs de la croissance, les investissements étrangers remplacent progressivement les fonds publics39. Avec l’intensification de la concurrence internationale pour attirer les investissements étrangers, les firmes pratiqueront également une approche plus sélective dans leur politique d’investissement. Comme le dit Charles-Albert Michalet : « L’économie globale est une économie de concurrence acharnée entre les firmes. La concurrence entre les firmes induit une concurrence entre les territoires qui cherchent à attirer les implantations de ces dernières40. »

45Au Québec, les questions économiques sont encore aujourd’hui la priorité du gouvernement qui est favorable au libre-échange et à l’internationalisation de son économie. Un nombre croissant d’entreprises québécoises et même de sociétés publiques s’implantent dans les Amériques et en Europe, ce qui favorise l’internationalisation du Québec. La Caisse de dépôt et placement du Québec et Hydro-Québec, parmi des sociétés d’État et Quebecor, Power Corporation, Bombardier ou Alcan, parmi les multinationales québécoises, sont de bons exemples.

  • 41 Gouvernement du Québec, Objectif emploi. Vers une économie d’avant-garde. Une stratégie de dévelop (...)

46Le ministère des Relations internationales soutient que la prospérité économique de la province est fortement liée à cette capacité des acteurs économiques du Québec à conquérir les marchés étrangers. La prospérité du Québec dépend également de leurs investissements à l’étranger et de la capacité des Québécois à attirer chez eux des investissements étrangers. Le MRI constate également qu’un nombre croissant d’emplois dépend des exportations. Pour assurer l’accès des produits québécois à un nombre croissant de marchés, le gouvernement du Québec favorise le renforcement et l’élargissement des accords multilatéraux de libéralisation des échanges. Dans tous les forums internationaux auxquels il peut avoir accès, il appuie l’élimination graduelle et ordonnée des obstacles au commerce international tout en veillant à ménager les transitions les plus adéquates aux secteurs de son économie vulnérables à la concurrence accrue. C’est en fonction de ces orientations que le Québec a participé activement à la définition de la position canadienne dans le cadre des négociations de l’Accord de libre-échange canado-américain (ALE), de l’ALENA et de l’Acte final de l’« Uruguay Round ». Sur le marché canadien, le Québec s’est engagé, avec les autres gouvernements provinciaux, à éliminer les barrières au commerce interprovincial avec l’Accord sur le commerce intérieur de 1994. Afin d’attirer encore plus d’investissements étrangers, le gouvernement du Québec s’est récemment fixé pour objectif de devenir, entre 2006 et 2010, un des 10 territoires les plus compétitifs ou attractifs du monde41. Le gouvernement du Québec mettra également sur pied des agences pour attirer les investissements. La plus récente, appelée Investissement Québec, a été créée en 1998.

  • 42 Montréal International, Bilan de Montréal International 2005, Montréal, 2006 (disponible sur Inter (...)

47Le gouvernement du Québec participera avec différents acteurs gouvernementaux et privés à la création de l’organisme sans but lucratif Montréal International à la suite du Sommet sur l’économie et l’emploi en 1996. Montréal International a pour objectif la promotion économique de Montréal, la prospection d’investissements étrangers et l’accueil d’organisations internationales. De nos jours, 60 organisations internationales et 85 consulats généraux ont pignon sur rue à Montréal42.

  • 43 E&B data est une firme spécialisée en recherche économique qui obtient souvent des contrats gouver (...)

48Le gouvernement du Québec a également élaboré de nombreux incitatifs financiers dans le but d’attirer les entreprises sur son territoire. Cette initiative était indispensable, car comme le suggère Jean Matuszewski, président fondateur d’E & B Data43, au sujet du Québec,

  • 44 Dominique Froment, « Québec ferait fausse route en réduisant l’aide aux entreprises : beaucoup d’É (...)

à cause de notre petite population, de notre situation géographique, de notre langue, notre culture, de nos politiques sociales-démocrates, etc., le Québec est aussi folklorique aux yeux des Américains que l’Acadie l’est aux yeux des Québécois. Il faut au Québec des arguments forts [NDLR : des subventions] parce qu’on n’est pas dans le radar des investisseurs américains44.

49Les États périphériques ne sont pas les seuls à offrir des incitatifs aux entreprises. En effet, contrairement ce que certains croient, les États de New York, du Michigan et de la Floride font également preuve de prodigalité à l’égard des firmes multinationales.

  • 45 Ibid.

50Il est vrai que, malgré des aides étatiques supérieures, le Québec n’attire que 18 % des investissements pour environ 23 % de la population canadienne. L’Ontario fait mieux à cet égard. Il faut cependant apporter des nuances au portrait : puisque l’économie ontarienne est plus importante que celle du Québec, elle génére plus d’investissements, car les modernisations ou les agrandissements d’une usine constituent un investissement. Mais lorsque l’on isole les investissements mobiles, c’est-à-dire ceux pour lesquels les entreprises ont le choix de la localisation, le Québec fait, selon Matuszewski, « beaucoup mieux que l’Ontario », la plus importante province canadienne. Les investissements mobiles sont un excellent indicateur de la performance d’une économie et des politiques gouvernementales d’attraction des investissements. Ces politiques ont eu de bons résultats au Québec. Le Québec se classerait, en 2002-2003, deuxième au Canada pour ce qui est des nouveaux projets d’investissement de 50 000 000 $ et plus (qu’ils soient étrangers ou pas, et excluant les expansions). L’Alberta est au premier rang alors que l’Ontario est au 5e rang. De plus, comme le constate Matuszewski : « Le Québec est dans le Top 10 en Amérique du Nord. Si nous voulons jouer dans la cour des grands, il faut y mettre le prix. Ce n’est pas une question d’idéologie, c’est la règle du jeu45. »

51Les risques de dérapages, en ce qui concerne les incitatifs, sont cependant très importants. Lorsqu’une firme transnationale envisage d’investir, elle limite ses options à quelques sites. Elle invite ensuite les acteurs gouvernementaux à se livrer à une surenchère pour obtenir ses capitaux. Pour les entités subétatiques, cela constitue un problème, d’autant qu’elles doivent aussi offrir de nouveaux avantages aux entreprises déjà sur place pour neutraliser le maraudage exercé par d’autres gouvernements. Le gouvernement du Nouveau-Brunswick est devenu, semble-t-il, un spécialiste dans cette pratique, particulièrement lorsqu’il est temps de viser les entreprises installées au Québec.

  • 46 Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Commerce. Énoncé de politi (...)

52Les États-Unis sont la cible privilégiée de la paradiplomatie commerciale. En 2005, le Canada occupait le 5e rang des pays importateurs et exportateurs du monde. Les échanges commerciaux du Canada représentent 70 % du produit intérieur brut (PIB) du pays. Le plus important partenaire commercial du pays est, de loin, les États-Unis. En 2005, le Canada exportait pour 348 200 000 000 $ vers ce pays, alors qu’il importait de celui-ci pour 208 900 000 000 $ : un surplus colossal. À titre de comparaison, le Japon se classe au deuxième rang des partenaires commerciaux du Canada en 2005 : les exportations canadiennes s’élevaient à 8 500 000 000 $ et ses importations à 13 400 000 000 $. Le Canada est en déficit commercial avec ses 13 principaux partenaires commerciaux, sauf un seul : les États-Unis46. Depuis la mise en œuvre de l’accord de libre-échange avec les États-Unis, les exportations canadiennes en direction de ce pays ont doublé en pourcentage du PIB pour représenter plus de 80 % des exportations du Canada. On peut rappeler aussi cet exemple encore plus frappant : les entreprises canadiennes exportent plus vers l’entreprise américaine Home Depot qu’en France.

  • 47 Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Survol. Énoncé de politiqu (...)

53Le Canada et les États-Unis échangent sur une base quotidienne pour quelque 1,8 milliard de dollars de biens et de services. Toutes les deux secondes, un camion traverse la frontière canado-américaine, et chaque jour, ce sont environ 300 000 personnes qui le font. Les États-Unis sont les premiers investisseurs étrangers au Canada avec plus de 65 % du total des investissements alors que 43 % des investissements directs étrangers canadiens s’y dirigent. Si le pourcentage du commerce américain exporté au Canada ne représente que 2 % de son PIB, le Canada est le premier partenaire commercial des États-Unis et de 37 des 50 États américains47.

  • 48 Thomas J. Courchene, « NAFTA, the Information Revolution, and Canada-U.S. Relations : An Ontario P (...)

54Au milieu des années 1990, la majorité des provinces entretenaient des rapports commerciaux plus étroits avec les États américains contigus qu’avec les provinces voisines48. Les exportations canadiennes vers les États-Unis sont pratiquement deux fois plus importantes que le volume des échanges interprovinciaux. Neuf provinces canadiennes sur dix exportent plus en direction des États-Unis que dans le reste du Canada. En 1988, les exportations québécoises représentaient 22 % de son PIB. En 2002, ces mêmes exportations représentaient 38 %. Environ 80 % des exportations québécoises se dirigent vers les États-Unis. Le Québec exporte 10 fois moins en France que dans le seul État de New York. Les exportations de l’Alberta ont fait un gigantesque bond de 280 % depuis 1988 et, comme dans le cas du Québec, environ 80 % des exportations albertaines sont dirigées vers le sud de la frontière. C’est l’Ontario qui est le plus dépendant du marché américain : en 2002, 93,5 % des exportations de biens se sont dirigées vers les États-Unis.

55Néanmoins, les provinces ont aussi cherché à élargir leurs horizons économiques. Les premiers ministres se sont ainsi rendus en Europe, dans les pays nouvellement industrialisés du Moyen-Orient et d’Amérique latine, et particulièrement depuis les années 1980 et 1990, dans la région de l’Asie-Pacifique. L’Inde et la Chine sont les nouvelles priorités du Québec. Plusieurs premiers ministres provinciaux ont accepté d’accompagner le premier ministre Chrétien et des gens d’affaires dans des tournées de promotion à l’étranger appelées « Équipe Canada ». Sept missions ont été organisées entre 1994 et 2002 dans 16 pays d’Europe, d’Asie et d’Amérique latine, auxquelles il faut ajouter trois visites de moindre envergure aux États-Unis. Le gouvernement du Québec a dirigé également ses propres missions à l’étranger.

56Les provinces canadiennes cherchent également à défendre leurs intérêts économiques. Le différend commercial avec les États-Unis sur le bois d’œuvre, qui revient périodiquement dans l’actualité, offre un bon exemple de situation où les provinces doivent défendre vigoureusement leurs intérêts économiques. Depuis le début des années 1980, les gouvernements de l’Alberta, de la Colombie-Britannique, de l’Ontario et du Québec ont défendu avec acharnement les intérêts de leur province contre les manœuvres des producteurs américains de bois d’œuvre visant à imposer des droits de douane élevés sur les importations de ce type de produit en provenance du Canada. Ce conflit illustre également les problèmes qui peuvent surgir lorsque la nature précise des enjeux et des solutions privilégiées varient d’une capitale provinciale à l’autre. Tout comme en politique intérieure, ces dernières éprouvent souvent de grandes difficultés à coordonner leurs actions et, surtout, à maintenir une cohésion dans leurs rangs pour présenter un front uni.

LES INTÉRÊTS ENVIRONNEMENTAUX

  • 49 David M. Dyment, « The Ontario Government as An International Actor », Regional & Federal Studies, (...)
  • 50 Don Munton et Geoffrey Castle, « Reducing Acid Rain, 1980s », dans Don Munton et John Kirton (dir. (...)
  • 51 Voir, par exemple, Donald E. Abelson, « Environmental Lobbying and Political Posturing : the Role (...)

57Les intérêts environnementaux et économiques des provinces sont souvent liés, mais, en raison de leur nature, il convient de les traiter séparément. Les gouvernements provinciaux doivent de plus en plus fréquemment intervenir sur le plan international pour défendre leurs intérêts. Ainsi, depuis le milieu des années 1960, le gouvernement de l’Ontario joue un rôle central dans la gestion des problèmes environnementaux des Grands Lacs, entre autres en établissant des mécanismes de coopération avec les États américains limitrophes49. Au cours des années 1980, cette province a activement coopéré avec Ottawa pour faire pression sur le Congrès américain dans le dossier des pluies acides50. Elle a aussi été très active au chapitre des normes environnementales lors des négociations de l’ALENA au début des années 199051. À Terre-Neuve, le premier ministre Clyde Wells a soutenu les efforts d’Ottawa pour faire cesser la surpêche dans les Grands Bancs, lesquels se trouvent en eaux internationales.

58Ces exemples reflètent une préoccupation pour les menaces environnementales provenant de l’étranger. Cependant, dans certains cas, les pratiques environnementales des gouvernements provinciaux représentaient elles-mêmes une menace et ont suscité des réactions de l’étranger. Il en a été ainsi des pratiques d’exploitation forestière de la Colombie-Britannique, de l’Ontario et du Québec, et de la chasse aux phoques à Terre-Neuve. Les groupes environnementalistes étrangers comme Rainforest Action Network ou transnationaux comme Greenpeace, ont tenté de changer les politiques des provinces en organisant des boycottages et des campagnes de publicité négative. Dans les années 1980, Greenpeace a fait croisade en Europe pour inciter au boycottage de la fourrure de phoque ; et au début des années 1990, il a monté une campagne en Allemagne contre l’achat de produits forestiers provenant de la Colombie-Britannique.

59La controverse entourant le projet Grande-Baleine au Québec est probablement la plus connue, notamment en raison des enjeux financiers. Les contrats d’exportation d’électricité entre le Québec et le seul État de New York devaient totaliser une valeur de 17 milliards de dollars pour la période qui s’échelonne de 1995 à 2016. Au début des années 1990, le débat se transporte au sud de la frontière grâce, en particulier, aux efforts du Grand Conseil des Cris du Québec et de groupes environnementalistes américains. On s’interroge sur la nécessité de ce mégaprojet sur le plan économique, on dénonce son impact sur le mode de vie des autochtones et sur l’environnement. Le plus grand coup d’éclat de la campagne anti-Grande-Baleine est certainement une offensive publicitaire parue dans le New York Times financée par le Grand Conseil des Cris et de nombreux groupes écologistes tels Greenpeace ou le Sierra Club, et qui comparait le projet Grande-Baleine avec la catastrophe de la forêt amazonienne.

60Les réactions dans le monde sont immédiates. Lors du Sommet des grandes villes du monde tenu à Montréal en 1991, le maire de New York déclare que sa ville n’aura peut-être pas besoin d’autant d’électricité québécoise que prévu. Les Verts au Parlement européen proposeront même une résolution afin de condamner le projet de Grande-Baleine.

61Hydro-Québec et la classe politique québécoise sont surpris de la force de la contestation. Pour y répondre, le gouvernement achète des pages de publicité dans les grands quotidiens new-yorkais pour y publier une mise au point. De plus en plus sur la défensive, le gouvernement rappellera ses représentants à l’étranger afin de leur donner des informations très précises sur le projet Grande-Baleine.

  • 52 Le Soleil, 31 mars 1992, p. B1 et The Globe and Mail, 17 mars 1992, p. A4. Sur l’émergence des act (...)

62Les stratégies de mobilisation de l’opinion publique internationale conçues par la communauté crie, qui se sentait peu soutenue et écoutée par le gouvernement du Québec, ont porté fruit, puisque le 16 mars 1992, l’Assemblée de l’État de New York a voté avec une écrasante majorité un moratoire sur l’achat d’électricité d’Hydro-Québec, qui devait avoir cours jusqu’à ce que l’État américain ait fait ses propres études environnementales sur le projet hydroélectrique52.

  • 53 The Globe and Mail, 21 mars 1994, p. B3 et Toronto Star, 28 mai 1995, p. F5.
  • 54 The Globe and Mail, 17 mars 1992, p. A4 et Le Soleil, 18 mars 1992, p. A5.

63À ces campagnes de publicité négative, les gouvernements provinciaux se sentent contraints de répliquer. Par exemple, quand Greenpeace a mené sa campagne contre les produits forestiers de la Colombie-Britannique, le gouvernement provincial a lancé sa propre campagne, non pour convaincre directement les petits consommateurs européens, mais bien les grands acheteurs de bois d’œuvre. Le premier ministre et le ministre des Forêts se sont rendus à plusieurs reprises en Europe pour défendre les pratiques de la Colombie-Britannique. En 1994-1995, le groupe Rainforest Action Network, a utilisé pour dénoncer aux États-Unis les coupes à blanc de la Colombie-Britannique, le slogan touristique du gouvernement provincial : « Venez visiter les paysages de Colombie-Britannique », mais y a ajouté un message de son cru : « Pique-niquez au sein des forêts coupées à blanc. Faites de la randonnée sur nos collines érodées par les vents. Visitez nos rivières à saumons asséchées. » Le gouvernement de Victoria a riposté avec sa propre campagne dans les journaux américains à l’aide de firmes spécialisées en foresterie. De plus, des fonctionnaires du gouvernement se sont déplacés à l’étranger pour faire valoir le point de vue de la province auprès des dirigeants politiques et des gros acheteurs de bois53. Dans le cas du projet Grande-Baleine, les gouvernements québécois et fédéral ont mandaté le délégué général du Québec, Léo Paré, et le consul général de New York, Alan Sullivan, pour faire pression auprès des législateurs et du gouverneur à Albany afin qu’ils renversent le moratoire54.

LES INTÉRÊTS DE SÉCURITÉ

64Les questions de sécurité internationale et de défense du territoire sont généralement associées au gouvernement fédéral, ce qui est fondé, dans la mesure où elles relèvent de la défense nationale et du contrôle des frontières, soit deux champs de compétence exclusivement fédéraux.

65Toutefois, les provinces ont aussi leur mot à dire en matière de sécurité. En effet, en vertu de l’article 92 de la Constitution, avec les municipalités qui sont de leur ressort, elles jouent un rôle central dans le domaine de la protection civile et de l’application des lois par les services de police. Jusqu’à tout récemment, semble-t-il, un cloisonnement étanche séparait les activités qui visent à protéger le territoire contre les menaces provenant de l’extérieur (ces activités relèvent surtout du fédéral) et celles qui touchent à la gestion de la sécurité intérieure (assumées principalement par les provinces).

  • 55 Ministère des Relations internationales du Québec, La politique internationale du Québec. La force (...)

66Plusieurs phénomènes ont cependant poussé les provinces à s’intéresser aux questions de sécurité et de défense. Comme le souligne le ministère des Relations internationales du Québec : « À l’aube du XXIe siècle, plusieurs menaces à la stabilité internationale découlent de facteurs non militaires qui, à l’exemple du terrorisme, de la criminalité transnationale, des pandémies et de la dégradation de l’environnement, interpellent directement les responsabilités qu’exerce le Québec seul ou conjointement avec le gouvernement fédéral55. » À ses exemples, on peut ajouter les crimes liés à la croissance du cyberespace.

67Parmi ces phénomènes, l’émergence du terrorisme comme menace importante, notamment après les attentats du 11 septembre 2001, vient au premier plan. La lutte contre le terrorisme est un champ d’activité qui relève autant, sinon plus, des services d’urgence locaux et provinciaux (police, pompiers, services de santé) que des agences de sécurité fédérale (forces armées, services de renseignement, agence de contrôle des frontières, etc.). Comme le souligne le ministère des Relations internationales du Québec :

  • 56 Ibid., p. 68

Le Canada et le Québec ne sont pas à l’abri d’une attaque terroriste. C’est pourquoi le gouvernement du Québec a pris des mesures spéciales visant à accroître la sécurité. Il a ainsi apporté des modifications législatives pour sécuriser l’émission des actes de l’état civil et pour agir plus efficacement en cas d’infraction à la Loi sur l’immigration. La Sûreté du Québec et le Service de police de la ville de Montréal, en collaboration avec la Gendarmerie royale du Canada, participent à l’équipe intégrée de sécurité nationale et de lutte contre le terrorisme. Le ministère de la Sécurité publique a créé un groupe de travail portant sur les menaces de nature chimique, bactériologique, radiologique et nucléaire. Un plan de sécurité civile est en place pour gérer les conséquences de catastrophes de diverses natures, incluant celles d’une attaque terroriste56.

  • 57 Ibid.

68Compte tenu de la croissance phénoménale du commerce avec les États-Unis, la prospérité des provinces dépend beaucoup de l’accès au marché américain, ce qui explique les initiatives visant à éviter que les autorités américaines ne soient tentées de mettre en place des contrôles si sévères qu’ils deviendraient autant d’entraves au commerce et à la libre circulation des personnes. Ainsi, le gouvernement du Québec a renforcé sa coopération transfrontalière avec les États américains limitrophes en concluant des protocoles d’ententes relatifs à l’échange de renseignements avec l’État du Vermont, du New Hampshire, et une entente de collaboration en matière de lutte contre le terrorisme avec l’État de New York. Le gouvernement du Québec participe également au Consortium des directeurs de la sécurité intérieure du Nord-Est qui réunit 10 États américains et 3 provinces canadiennes57.

69Le gouvernement du Québec et les provinces canadiennes ont également mis en place différentes mesures afin de rendre la frontière canado-américaine plus imperméable et sécuritaire. Le 12 décembre 2001, le Canada et les États-Unis ont décidé de mettre en place une « frontière intelligente ». Plusieurs programmes créés dans ce but nécessitent la coopération des provinces, et parmi eux : le programme NEXUS, qui facilite le passage des citoyens canadiens et américains ; le programme FAST/EXPRESS, qui porte sur les expéditions rapides et sécuritaires, et le programme C-TRAP (Customs Trade Partnership Against Terrorism), qui a pour objectif d’accélérer le transit des marchandises lorsqu’elles ont été inspectées à l’avance.

  • 58 Ibid.

70La criminalité transnationale est un autre facteur qui favorise la prise en charge par les provinces de certaines politiques sécuritaires. La criminalité transfrontalière englobe le trafic de drogue ou de tabac, la contrebande d’armes, la traite des personnes ou encore le blanchiment d’argent. Il ne s’agit pas de problèmes mineurs, car, comme l’indique l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime, on comptait en 2004 200 000 000 de consommateurs de stupéfiants pour un chiffre d’affaires d’environ 320 000 000 000 $ US58.

  • 59 Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, Un (...)

71Depuis la crise du SRAS en Ontario, les provinces s’intéressent à la lutte aux pandémies. En 2004, le Groupe de personnalités de haut niveau des Nations Unies sur les menaces, les défis et le changement, a souligné que les maladies infectieuses sont une menace importante pour la sécurité internationale compte tenu de la rapidité avec laquelle une pandémie peut se propager, du nombre de personnes potentiellement affectées et des pressions qu’elles entraîneront pour les gouvernements59.

72Depuis les 20 dernières années, une trentaine de nouveaux virus comme le sida, le virus Ebola, l’hépatite C et le streptocoque du groupe A, sont apparus. D’autres, tels la malaria, la tuberculose ou le choléra, ont muté et sont devenus plus résistants. Avec l’accélération et l’augmentation des déplacements, ces bactéries ou virus s’étendent rapidement autour du globe. La pneumonie atypique ou le SRAS se propagera, au début de 2003, à une vitesse affolante de Hong-Kong au Canada en passant par la France. Le déplacement de microbes, de virus ou de bactéries autour du globe n’est pas un phénomène nouveau : les Amérindiens seront durement touchés par des bactéries apportées par les Européens lors de leurs expéditions dans le Nouveau Monde, en particulier en Amérique latine. La rapidité et la fréquence de propagation sont cependant sans précédent. Cet état de fait implique qu’une politique de lutte contre le sida au Québec ou aux États-Unis est vouée à l’échec si le virus n’est pas combattu également en Asie et en Afrique.

  • 60 Ministère de la Santé et des Services sociaux, Pandémie d’influenza. Plan québécois de lutte à une (...)

73En mars 2006, le ministre de la Santé et des Services sociaux du Québec a rendu public un plan d’action pour faire face à une pandémie de grippe aviaire. Ce plan propose une surveillance épidémiologique ainsi que des mesures de prévention et de contrôle des infections, une campagne de vaccination et l’utilisation d’antiviraux si nécessaire, un contrôle de l’accès aux hôpitaux, la mise sur pied d’un plan de communication avec la population et un maintien ouvert et fonctionnel, malgré l’ampleur de la crise, du réseau de santé60.

74Il convient de noter que certaines activités touchant à la sécurité internationale peuvent intéresser les provinces. Plusieurs d’entre elles, qui contribuaient déjà aux programmes d’aide au développement, participent désormais aux missions de consolidation de la paix ou de reconstruction après des conflits. Ainsi, il n’est pas rare de voir des policiers ou des travailleurs d’élections provinciaux faire partie de missions internationales menées par l’ONU ou des institutions comme l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Le ministère des Relations internationales du Québec, par l’action de son secrétariat à l’aide internationale, dispose d’un programme qui a permis de financer de nombreux projets de coopération internationale destinés à renforcer le tissu de la société civile dans des pays dévastés par la guerre ou par des catastrophes naturelles. Il a ainsi appuyé des projets au Guatemala, dans la région des Grands Lacs en Afrique et au Nicaragua.

LES INTÉRÊTS POLITIQUES

75Il arrive également que des représentants provinciaux interviennent sur une question internationale pour des motifs électoralistes. Ceux-ci peuvent prendre différentes formes. Par exemple, les chefs de gouvernements provinciaux peuvent être contraints de prendre certaines positions sur un sujet simplement parce qu’il capte l’attention d’une fraction notable de la population. Certains enjeux – par exemple, un tremblement de terre en Italie, un coup d’État en Haïti ou un acte de répression politique en Chine – peuvent toucher les électeurs d’une province de façon concrète, ou symbolique. À l’instar de tous les élus, les dirigeants provinciaux sont sensibles à ces questions et ils reconnaissent les coûts politiques associés à une apparente indifférence. La population attend d’eux qu’ils prennent position ; ils ne peuvent donc s’y soustraire ou rester indifférents.

76Les impératifs politiques peuvent aussi être le résultat d’une situation particulière, peu susceptible de se reproduire. La mission commerciale d’Équipe Canada en Chine en 1994 en est un bon exemple. Le premier ministre souverainiste du Québec, Jacques Parizeau, avait refusé de se joindre à cette mission parce que le coût politique d’une association à une activité pancanadienne et fédéraliste aurait été trop élevé. À cause de la réaction du gouvernement québécois, les premiers ministres des autres provinces se sont vus contraints d’accompagner Jean Chrétien pour montrer leur dévouement à l’unité canadienne. Ainsi, certains premiers ministres provinciaux n’ayant que de vagues et lointains intérêts commerciaux en Chine se sont joints à la mission pour des raisons purement politiques.

  • 61 Sheldon Alberts, « Klein Thanks Bush for Going to War Against “Tyranny” », National Post, 22 mars (...)

77Les débats qui ont précédé la guerre en Irak en mars 2003 ont donné lieu à des manifestations étonnantes. Le refus d’Ottawa de participer à la guerre ne fera pas l’unanimité. L’Alberta, province riche de ses ressources pétrolières et généralement plus à droite sur l’échiquier politique canadien, a soutenu la position américaine. La chose n’aurait rien de spectaculaire s’il ne s’agissait que d’un avis dissident, chose normale en démocratie. Le premier ministre albertain, le conservateur Ralph Klein, a cependant brisé les conventions en envoyant une lettre d’appui aux politiques de George W. Bush par l’entremise de l’ambassadeur américain à Ottawa. Dans cette lettre, Klein saluait le « leadership exemplaire » du président Bush dans la lignée de celui dont il a fait preuve lors des événements du 11 septembre. Quelques jours plus tard, le premier ministre conservateur de l’Ontario, Ernie Eves, imitait son collègue albertain61. Les deux déclarations, qui ont plongé le gouvernement fédéral dans l’embarras, témoignent d’une volonté des dirigeants provinciaux d’exprimer le point de vue de leurs électeurs lorsqu’ils estiment que celui-ci est différent de celui d’Ottawa. Le fait que des premiers ministres provinciaux se soient prononcés sur des questions de sécurité internationale est cependant un événement rare.

LES INTÉRÊTS BUREAUCRATIQUES

  • 62 La version française de cet article est cependant plus ambiguë que la version anglaise, qui se lit (...)

78L’intensification et la diversification des activités des provinces à l’étranger ont entraîné un accroissement proportionnel de leur appareil bureaucratique chargé de l’administration des programmes internationaux. Toutefois, l’importance de cette bureaucratie varie considérablement d’une province à l’autre. Pour défendre leurs intérêts internationaux, les provinces ont naturellement tendance à ouvrir des délégations à l’étranger. Elles peuvent justifier ce type d’initiative en invoquant l’article 92.4 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui leur confère l’autorité sur « la création et la tenure des charges provinciales62 ».

79Les premières initiatives des provinces en ce domaine ont été adoptées au début du XIXe siècle. C’est en 1816 que le Bas-Canada ouvre une représentation à Londres. En 1833, l’administration britannique supprime les représentations coloniales et crée un département des agents de la Couronne, lesquels sont nommés par Londres et chargés d’être les porte-parole dans la capitale de l’Empire des intérêts des colonies. Ce système restera en place une cinquantaine d’années jusqu’à ce que soient créées des agences provinciales autonomes en Grande-Bretagne. En 1871, le gouvernement du Québec envoie au Royaume-Uni et aux États-Unis des agents d’immigration.

  • 63 Ministère des Affaires extérieures, Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 1 (...)

80En 1882, le gouvernement du Québec nomme Hector Fabre à Paris avec le titre d’agent général. En 1883, le gouvernement fédéral le nommera également commissaire général du Canada à Paris. Fabre conserva son double mandat jusqu’à son décès, en 1910, et sera remplacé par le sénateur Philippe Roy. À partir de 1912, le Québec n’a plus de représentation à Paris, puisque ce dernier ne sera que le représentant du Canada et non plus du Québec. En effet, le successeur de Wilfrid Laurier, Robert Borden, croyait que Roy était dans une situation de conflit d’intérêts à cause de sa double fonction et il le força à renoncer à sa représentation du Québec. En 1912 cependant, Ottawa décida de rompre son association avec le Québec, car, selon Robert Borden, « il n’est pas souhaitable qu’un représentant du Dominion représente une de ses provinces comme étant une partie distincte de la fédération63 ».

81Parallèlement, si entre 1867 et la fin du XIXe siècle, le Québec est demandeur de capitaux étrangers, la situation s’améliore au début du XXe siècle avec l’avènement des capitaux américains. Le Québec ne cherche plus les investissements, mais plutôt des marchés pour ses producteurs. C’est dans cette optique que le gouvernement va ouvrir des agences générales qui auront pour fonction de prospecter les marchés étrangers.

  • 64 Jean Hamelin, « Québec et le monde extérieur », Annuaire statistique du Québec, 1968-1969, Québec, (...)

82Le gouvernement fédéral avait entrepris une démarche comparable dès 1907. L’Ontario ouvre son agence commerciale en Grande-Bretagne en 1908. La même année, le gouvernement du Québec adopte une loi afin de créer une agence au Royaume-Uni. Cette agence ouvrira ses portes en 1911. Le gouvernement du Québec nommera en 1914 un agent général à Bruxelles64.

  • 65 Louise Beaudoin, op. cit., p. 461.

83Alors que les activités internationales du gouvernement fédéral prennent rapidement de l’ampleur, le gouvernement du Québec se préoccupe peu de ces questions. Dès 1925, on ferme l’agence bruxelloise, puis celle de Londres en 1935. À la suite de la prise du pouvoir par l’Union nationale de Maurice Duplessis en 1936, le gouvernement fait adopter une loi qui abolit toutes les agences générales. Cette décision est justifiée par la crise économique de 192965.

84De retour au pouvoir en 1939, les libéraux d’Adélard Godbout adoptent une législation qui autorise le gouvernement à nommer des agents généraux à l’étranger. Cette politique vise à attirer les touristes au Québec et à faire la promotion du commerce et de l’industrie. Le gouvernement du Québec ouvre ainsi deux bureaux, le premier à New York est logé au Rockefeller Center et a pour fonction d’attirer au Québec les touristes américains, qui ne peuvent plus aller en Europe à cause de la guerre. Le second est logé au Château Laurier à Ottawa et a pour mandat de s’assurer que le gouvernement du Québec reçoit sa juste part de fonds fédéraux pour les contrats de guerre. D’autres projets sont prévus, mais la guerre empêche de les mettre à exécution. Lorsque Duplessis reprend le pouvoir en 1944, il maintient les agences existantes, mais n’en ouvre pas de nouvelles. De plus, il réduit le budget de l’agence de New York qui se trouve ainsi sans presque aucun moyen d’action.

85Si la dépression des années 1930 incite les provinces à réduire leurs activités à l’étranger, la Deuxième Guerre mondiale, pour sa part, contribua à réduire considérablement leur capacité à exercer leurs pouvoirs législatifs dans un grand nombre de domaines. La Loi sur les mesures de guerre, invoquée par Ottawa au début du conflit, eut pour effet de concentrer les pouvoirs entre les mains du fédéral, d’augmenter son contrôle sur la grande majorité des activités provinciales, et donc d’élargir son domaine de compétence.

  • 66 Robert Bothwell, Ian Drummond et John English, Canada Since 1945 : Power, Politics and Provinciali (...)

86Ainsi, les provinces se virent privées, du moins temporairement, d’une bonne partie de leurs privilèges législatifs. Si bien que Mackenzie King et « beaucoup de ses ministres en arrivèrent à considérer les provinces, non plus comme des adversaires ou des concurrentes – ce qu’elles avaient été dans les années 1930 –, mais comme des acteurs négligeables qu’il suffisait de flatter ou de brusquer, selon qu’elles avaient ou non un gouvernement libéral à leur tête66 ».

  • 67 A. E. Blanchette (dir.), Canadian Foreign Policy, 1966-1976 : Selected Speeches and Documents, Ott (...)

87La fin de la guerre a cependant permis de renverser cette tendance, en particulier grâce à la mise en œuvre de nombreux programmes impliquant les gouvernements provinciaux. Avec l’avènement de l’État-providence, au cours de la décennie suivant la fin de la guerre, les provinces eurent à supporter les coûts de plus en plus élevés des services sociaux et durent trouver les moyens d’assurer la croissance de leur économie pour supporter ce fardeau financier. Cette croissance passait en partie par l’augmentation de leur commerce, l’entretien et le développement de leurs infrastructures et par l’obtention d’un financement adéquat sur les marchés étrangers. Ces impératifs économiques ont suscité l’essor rapide des activités internationales des provinces ; à la fin des années 1970, sept d’entre elles avaient ouvert plus de 35 délégations à l’étranger, réparties sur trois continents67.

88Les provinces ne sont toutefois pas toujours disposées à investir les ressources nécessaires pour réaliser leurs ambitions internationales. La visibilité et l’attraction qui découlent de la présence des délégations provinciales dans les capitales étrangères engendrent beaucoup de frais : la location d’espaces dans un quartier approprié, généralement celui des affaires où les loyers sont les plus chers ; le remboursement des coûts de déménagement et de résidences des représentants provinciaux ; le paiement des frais de scolarité des écoles pour leurs enfants et des congés annuels ; sans oublier la couverture des frais de divertissement, inhérents à ce type de diplomatie. Même les coûts associés à une représentation modeste à l’étranger tendent à faire sourciller ceux qui tiennent les cordons de la bourse de la province, d’autant plus que les résultats sont parfois difficiles à mesurer. Ce problème handicape d’ailleurs la plupart des chancelleries des petits États, qui doivent parfois faire des choix douloureux en ce qui a trait à leur représentation à l’étranger.

89Pour ces raisons, ces représentations deviennent toujours une cible tentante quand vient le temps de réduire les budgets. Elles ont donc tendance à ouvrir et fermer au rythme des cycles économiques : les bureaux se multiplient lorsque l’économie est en expansion, et ferment leurs portes lorsque les budgets provinciaux sont réduits. Certains gouvernements semblent cependant avoir compris, au début des années 1980, le caractère contradictoire d’une telle attitude ; il vaut mieux, en effet, augmenter la représentation à l’étranger quand l’économie se porte mal, afin de stimuler l’activité commerciale de la province.

  • 68 David M. Dyment, op. cit., p. 58-61.
  • 69 L’Ontario a ainsi mis à profit cette technique pour amoindrir les coûts de la représentation à l’é (...)

90Cependant, ce lien de la représentation provinciale à l’étranger avec les cycles de l’économie a entraîné une suite presque ininterrompue (et coûteuse) d’ouvertures et de fermetures de missions à l’étranger. Par exemple, au cours des 25 dernières années, l’Ontario en a fait l’expérience à trois reprises : à la fin des années 1960 et au début des années 1970, le gouvernement a ouvert des agences un peu partout dans le monde, pour ensuite les fermer au milieu des années 1970, en raison de restrictions budgétaires. Au début des années 1980, les bureaux ont rouvert, pour fermer de nouveau quelques années plus tard. Les agences se multiplièrent à nouveau sous le gouvernement libéral de David Peterson, puis furent fermées au début des années 1990 par le gouvernement néodémocrate de Bob Rae. Les bureaux de Boston et d’Atlanta sont des exemples typiques de cette valse : ouverts en même temps, en 1968, ils furent tous deux fermés en 1975 ; le bureau d’Atlanta rouvrit ses portes en 1980, suivi de Boston, en 1985 ; et enfin, les deux bureaux furent fermés en 199168. Pour éviter le gaspillage qu’entraînaient ces constantes fermetures et réouvertures, les gouvernements provinciaux ont adopté la solution de la « colocation », évoquée au chapitre 8. Une autre solution, inspirée de ce qu’ont fait les Britanniques, consiste à engager des cadres d’entreprise, payés un dollar par année, pour agir à titre d’ambassadeur commercial à temps partiel à l’étranger69.

  • 70 Thomas Allen Levy, « Le rôle des provinces », dans Paul Painchaud, op. cit. (1977), p. 142-143.
  • 71 Robert J. McLaren, « Les relations internationales de la Saskatchewan », Perspectives internationa (...)

91La croissance de la représentation à l’étranger a suivi, de façon générale, celle de la fonction publique provinciale dans son ensemble. Toutefois, l’expérience a été bien différente d’une province à l’autre70. Certaines provinces se sont contentées d’un support administratif des plus rudimentaires. Les plus petites, comme l’Île-du-Prince-Édouard, la Saskatchewan ou Terre-Neuve-et-Labrador n’ont pas créé de fonction publique importante pour gérer leurs activités internationales : à peine deux ou trois fonctionnaires rattachés au premier ministre ou au cabinet sont affectés à cette tâche. Cela est dû en partie à des ressources limitées, mais aussi à un manque d’intérêt des gouvernements en place, parfois réticents à investir des sommes importantes dans ces activités71. La Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, le Manitoba et la Colombie-Britannique ont affecté plus de fonctionnaires à ce domaine d’activité, mais leur gouvernement se contente de conduire des relations internationales de manière ad hoc et centralisée.

  • 72 Claude Morin, L’art de l’impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960, Montréal, Boréal, 1987, (...)

92À l’opposé, on trouve le Québec qui a, lui, voulu créer une bureaucratie similaire à celle d’un véritable ministère des Affaires étrangères pour gérer ses relations à l’étranger. L’organisme qui tient lieu de ministère des Relations internationales, tire son origine de la Commission interministérielle des relations extérieures du Québec, créée en 1965. Sous la direction de Claude Morin, alors sous-ministre des Affaires fédérales-provinciales, ce comité s’est transformé d’un simple outil de coordination en une véritable bureaucratie, avec pour fonction d’élaborer une politique étrangère et de gérer la vaste gamme des programmes du gouvernement québécois à l’étranger. En 1967, le comité s’est retrouvé sous la juridiction du ministère des Affaires fédérales-provinciales, qui fut rebaptisé ministère des Affaires intergouvernementales (MAIQ), ce qui signifiait bien que sa mission ne se résumerait plus simplement à la gestion des relations avec Ottawa, mais qu’elle englobait aussi les relations avec d’autres gouvernements à travers le monde72.

  • 73 Nelson Michaud et Isabelle Ramet, op. cit., p. 318-319.

93Bien que fonctionnaire, Morin était un nationaliste québécois. Après la victoire de Robert Bourassa, il démissionne de la fonction publique en 1971, pour se joindre au Parti québécois et devenir ministre des Affaires intergouvernementales au sein du cabinet de René Lévesque. Il crée une bureaucratie capable d’identifier les intérêts du Québec à l’étranger et de faire sentir la présence du gouvernement québécois sur la scène internationale. Au début des années 1980, le MAIQ était l’organisme provincial chargé des relations internationales le plus élaboré au pays ; en termes de taille et de structure, il ressemblait à une version réduite du ministère des Affaires extérieures à Ottawa. En 1988, le MAIQ est renommé ministère des Affaires internationales, puis ministère des Relations internationales (MRI) à partir de 199673.

  • 74 David M. Dyment, « Substate Paradiplomacy: The Case of the Ontario Government », dans Brian Hockin (...)
  • 75 David M. Dyment, op. cit., 1993 et 2001, p. 69.

94Autres expériences, celles de l’Ontario et de l’Alberta, qui ont l’un et l’autre des ministères des Affaires intergouvernementales, mais de taille relativement modeste74. Dans le cas de l’Ontario, la bureaucratie chargée des affaires internationales s’est développée d’abord lentement au cours des années 1960, puis plus rapidement dans les années 1970 lorsque le Bureau des affaires étrangères est devenu une organisation distincte au sein du ministère du Trésor, de l’Économie et des Affaires intergouvernementales (MTEAI). Quand le MTEAI a été dissous en 1978, la division chargée des relations internationales est passée sous la juridiction du ministère des Affaires intergouvernementales (MAI). Les tensions observables au sein des Affaires étrangères fédérales (évoquées au chapitre 8) entre les missions politique et commerciale ont aussi eu des répercussions sur la bureaucratie ontarienne. À la fin des années 1980, un conflit a éclaté entre le MAI et le ministère de l’Industrie, du Commerce et de la Technologie (MICT), dont l’enjeu portait sur le contrôle des activités du Bureau des relations internationales. Le MAI a perdu cette bataille en 1991 lorsque le Bureau a été transféré au MICT75.

95Quels que soient les arrangements institutionnels, la bureaucratie des gouvernements provinciaux peut, jusqu’à un certain point, expliquer le degré d’implication internationale des provinces. Plus il y a de fonctionnaires qualifiés engagés pour s’occuper spécifiquement des affaires étrangères, plus il y a de chances que les ministres, suivant leurs conseils, soient intéressés à accroître le rôle de leur province à l’étranger. Ainsi, la présence des provinces sur la scène internationale n’est pas générée par l’existence d’une bureaucratie qui doit définir les intérêts de la province à l’étranger, mais par contre, quand cette bureaucratie est en place, elle tend à renforcer et maintenir cette présence.

  • 76 Jean-François Lisée, Dans l’œil de l’aigle. Washington face au Québec, Montréal, Boréal, 1990, p.  (...)
  • 77 Gordon Mace, Louis Bélanger et Yvan Bernier, « Canadian foreign policy and Quebec », dans Maxwell (...)
  • 78 Stephen Clarkson, Canada and the Reagan Challenge, Toronto, James Lorimer, 1982, p. 302-310.

96Le gouvernement fédéral a aussi fait preuve d’intransigeance sur la question de l’ouverture de bureaux provinciaux à Washington. Ottawa insiste pour que le Canada n’ait qu’une seule voix et donc qu’un seul bureau : l’ambassade. Malgré cela, le gouvernement québécois a ouvert un bureau de tourisme à Washington en février 197876. Selon le parti au pouvoir à Québec, ce bureau ne s’est pas contenté de fournir des informations sur les charmes touristiques de la province77. Espérant peut-être faire oublier cette position très ferme sur la représentation provinciale officielle aux États-Unis, le gouvernement fédéral a pris certaines mesures : les provinces peuvent affecter des fonctionnaires à l’ambassade canadienne, l’ambassadeur canadien aux États-Unis informe périodiquement les cabinets provinciaux et des copies de certains documents sont envoyées aux provinces par le ministère des Affaires étrangères78.

  • 79 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, « La vice-première ministre Copps (...)

97Le gouvernement fédéral s’est cependant montré plus pointilleux envers le Québec, étant donné les visées que pouvaient masquer ses activités internationales, comme nous le verrons dans le prochain chapitre. En dépit des différences parfois marquées entre les intérêts des gouvernements de Québec et d’Ottawa, les deux gouvernements parviennent à coopérer. Par exemple, quand une ville canadienne pose sa candidature pour devenir l’hôte des Jeux olympiques, les gouvernements municipal, provincial et fédéral conjuguent leurs efforts pour la soutenir. Cette collaboration eut du succès dans le cas des Jeux olympiques d’été de 1976 à Montréal, des Jeux d’hiver de 1988 à Calgary et de 2010 à Vancouver, mais la candidature de Toronto pour les Jeux d’été de 1996 échoua malgré tout. Lorsque la ville de Québec a posé sa candidature pour les Jeux de 2002, les relations tendues entre les gouvernements provincial et fédéral ont été reléguées au second plan. En juin 1995, le premier ministre Jacques Parizeau, Jean-Paul L’Allier (le maire souverainiste de la ville de Québec), Sheila Copps (la vice-première ministre au palier fédéral) et Michel Dupuy (le ministre fédéral du Patrimoine canadien) ont uni leurs forces lors de la réunion du Comité international olympique qui se déroulait à Budapest pour soutenir la candidature de la ville de Québec79.

TABLEAU 11.1. La fonction des relations internationales au sein des ministères ou agences des provinces canadiennes

Province

Ministère ou agence responsable des relations internationales

Terre-Neuve et Labrador

Le ministre des Affaires intergouvernementales est appuyé par le Secrétariat aux affaires intergouvernementales.
Un sous-ministre est désigné comme personne-ressource des questions internationales.

Île-du-Prince-Édouard

Le premier ministre a la responsabilité des Affaires intergouvernementales.
Le coordonnateur des affaires intergouvernementales travaille au sein du Bureau du Conseil exécutif et traite des questions internationales.

Nouvelle-Écosse

Le premier ministre a la responsabilité des Affaires intergouvernementales.
Le sous-ministre est responsable des questions internationales.

Nouveau-Brunswick

Le premier ministre est responsable des Affaires intergouvernementales.
Le ministère des Affaires intergouvernementales couvre les questions internationales.

Québec

Le ministre des Relations internationales est appuyé par un ministère des Relations internationales.

Ontario

Le ministre des Affaires intergouvernementales est appuyé par le Bureau des relations internationales et du protocole au sein du ministère des Affaires intergouvernementales.

Manitoba

Le premier ministre est ministre responsable des Relations fédérales-provinciales avec l’appui du sous-ministre des Relations fédérales-provinciales.

Saskatchewan

Le ministre des Relations gouvernementales est appuyé par le ministère des Relations gouvernementales qui a la responsabilité des questions internationales.

Alberta

Le ministre est appuyé par un ministère des Affaires internationales et intergouvernementales.

Colombie-Britannique

Un ministre d’État aux Affaires intergouvernementales est appuyé par le Secrétariat aux Affaires intergouvernementales qui a une section responsable des questions internationales.

Source : Louis Ranger, op. cit., p. 40-41.

UN « MULTILATÉRALISME SUBÉTATIQUE » : LES RELATIONS ENTRE ÉTATS FÉDÉRÉS DE L’ALENA

98La mondialisation, l’intégration régionale et l’interdépendance ont favorisé une intensification des relations entre les provinces canadiennes et les États américains et mexicains. Les États fédérés des 3 pays membres de l’ALENA, c’est-à-dire les 10 provinces canadiennes, les 50 États américains et les 32 États mexicains ont conclu de nombreuses ententes bilatérales et multilatérales en plus de mettre sur pied des associations subétatiques transnationales afin de répondre aux nouveaux défis communs. La croissance phénoménale des échanges avec les États américains oblige ainsi les provinces à consulter et coordonner leurs actions avec leurs vis-à-vis pour régler des questions qui relèvent de leurs champs de compétence.

  • 80 D. Conklin, « NAFTA : Regional Impacts », dans Michael Keating et John Loughlin (dir.), op. cit., (...)
  • 81 Rolande Parent, « Entente conclue entre le Québec et l’État de New York », Le Nouvelliste, 5 décem (...)

99De nos jours, environ 400 ententes lient les États américains et les provinces canadiennes. Plus de 100 ententes ont été conclues sur les seules questions d’environnement et de ressources naturelles. Les deux tiers de ces ententes ont été conclues au cours des 20 dernières années et engagent au moins 46 États américains et toutes les provinces canadiennes. Les gouvernements canadien et américain ne sont pas concernés dans près de la moitié de ces accords80. Il existe une vingtaine de corridors de commerce entre les provinces canadiennes et les États américains créés à la suite de la ratification de l’Accord de libre-échange et l’intensification du commerce transfrontalier Nord-Sud81. Le Québec et de nombreuses provinces canadiennes participent aussi aux sommets Hémisphéria qui réunissent des États américains, mexicains et canadiens.

100Les représentants des provinces canadiennes dirigent des centaines de missions aux États-Unis et au Mexique chaque année. Des fonctionnaires provinciaux ont proposé de créer une représentation de leurs gouvernements afin de faire des pressions à Washington. En réponse à ces demandes et afin de garder un œil sur les activités internationales des provinces dans la capitale américaine, le gouvernement du Canada a mis sur pied en 2004 un secrétariat des provinces au sein de l’ambassade à Washington. En mars 2005, le gouvernement de l’Alberta a inauguré sa représentation au sein de l’ambassade. Le gouvernement du Québec a pour sa part refusé l’invitation, car il préfère avoir une représentation distincte à Washington. Une douzaine d’États américains disposent des représentations au Canada alors qu’environ 18 autres sont représentés au Mexique.

  • 82 Gouvernement du Canada, L’émergence de régions transfrontalières. Rapport provisoire, Projet de re (...)

101L’intensification des relations transnationales a également donné lieu à la création d’organisations transnationales subétatiques souvent très spécialisées82. Elles couvrent en effet de domaines aussi variés que la santé, la gestion des eaux limitrophes (en particulier les Grands Lacs) et l’exploitation des voies navigables, l’application des lois, l’énergie, la lutte contre les feux de forêt, la protection de l’environnement, la sécurité transfrontalière, la gestion des réseaux électriques, ou encore l’administration du réseau routier et des ponts.

102La majorité des organisations transnationales subétatiques sont de création récente après l’entrée en vigueur de l’ALE. La plupart du temps, une ou plusieurs provinces canadiennes intègrent des organisations américaines déjà existantes. Certaines, parmi ces dernières, réunissent des parlementaires alors que d’autres regroupent des gouverneurs et des premiers ministres. Par exemple, le Québec et l’Ontario font partie des membres internationaux du Council of State Government, depuis 1995. Depuis 1990, le Québec, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse sont membres de l’Eastern Regional Conference. L’Ontario, le Manitoba et la Saskatchewan sont membres associés du Council of State Governments-Midwest alors que l’Alberta et la Colombie-Britannique sont membres associés du Council of State Governments-West. La National Conference of State Legislature a été créée en 1975 afin de favoriser la communication entre les parlements des États américains et de parler d’une seule voix face à Washington. L’Assemblée nationale du Québec en est membre associé. L’Ontario et la Saskatchewan sont membres de l’association régionale Midwestern Legislative Conference.

  • 83 Martin Lubin, « The Routinization of Cross-Border Interactions : an Overview of the NEG/ECP Struct (...)

103Le mécanisme de coordination le plus important est sans doute celui instauré par les « mini-sommets », comme celui qui réunit les premiers ministres de l’Est du Canada et les gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre. La Conférence des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des premiers ministres de l’est du Canada, créée en 1973, est composée de six États américains (Connecticut, Maine, Massachusetts, New Hampshire, Rhode Island et Vermont) et cinq provinces (les provinces maritimes et le Québec). Le premier sommet s’est tenu au cours de l’été 1973 et a été institutionnalisé à la suite de la crise du pétrole en octobre suivant alors que les États américains recherchaient des sources alternatives d’énergie et que les provinces canadiennes possédaient de grandes ressources hydroélectriques. Son objectif principal demeure de nature économique, mais il traite cependant de questions d’énergie, d’agriculture, de transport, de tourisme, d’environnement et, depuis le 11 septembre 2001, de sécurité. Les participants se réunissent chaque année et, depuis 2000, des acteurs privés sont également invités à participer aux conférences. Bien que les gouverneurs et les premiers ministres aient des façons différentes de traiter les affaires, ils se sont toutefois souvent montrés enclins à faire front commun contre leurs gouvernements centraux respectifs83.

  • 84 David M. Dyment, op. cit. (2001), p. 67-68.

104À l’Ouest, la Colombie-Britannique, l’Alberta et le territoire du Yukon se sont joints à cinq États américains (Alaska, Idaho, Montana, Oregon et État de Washington) afin de mettre sur pied la Pacific Northwest Economic Region en 1991. Cette association a pour vocation d’accroître le développement économique et les échanges commerciaux, ainsi que d’augmenter le poids de ces régions vis-à-vis des gouvernements fédéraux canadien et américain. Elle a créé 17 groupes de travail sur différents sujets comme l’énergie, l’environnement ou la haute technologie. Elle inclut également un conseil du secteur privé. Il existe encore de nombreuses organisations transfrontalières subétatiques comme le Conseil des gouverneurs des Grands Lacs créé en 1983 et composé de huit États américains auxquels se sont joints l’Ontario et le Québec à titre de membres associés84.

105Certaines provinces canadiennes sont également membres de regroupement d’États fédérés internationaux. Le Québec est cofondateur avec la Bavière des Régions partenaires qui incluent également la Haute-Autriche, la province du Shandong, le Cap occidental, São Paulo et la Floride. De plus, il siège comme observateur à la Conférence des régions à pouvoirs législatifs et à l’Assemblée de régions d’Europe. L’Ontario est, depuis 1990, membre associé du groupe Les quatre moteurs pour l’Europe.

Notes

1 Sur la paradiplomatie, voir la note 14 du chapitre 10.

2 Brian Hocking, « Patrolling the “Frontier” : Globalization, Localization and the “Actorness” of Non-Central Governments », dans Francisco Aldecoa et Michael Keating (dir.), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Londres, Frank Cass Publishers, 1999, p. 21.

3 Pour un exemple de cette tendance, voir James Der Derian, On Diplomacy : A Genealogy of Western Estrangement, Oxford, Basil Blackwell, 1987.

4 Frédéric Charillon, Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002. Les travaux d’Anne-Marie Slaughter (A New World Order, Princeton, Princeton University Press, 2004) représentent un changement important à ce sujet.

5 Earl H. Fry, The Role of Subnational Governments in the Governance of North America, Montréal, IRPP, Working Paper Series no 2004-09d, p. 2.

6 Robert Kaiser, « Sub-state Governments in International Arenas. Paradiplomacy and Multi-Level Governance in Europe and North America », dans Guy Lachapelle et Stéphane Paquin (dir.), Mastering Globalization : New Sub-States’ Governance and Strategies, Londres, Routledge, 2005, p. 116-123.

7 Stéphane Paquin, Paradiplomatie identitaire en Catalogne, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2003 ; Stéphane Paquin, « Les actions extérieures des entités subétatiques : quelle signification pour la politique comparée et la théorie des relations internationales ? », Revue internationale de politique comparée, vol. 12, no 2, 2005, p. 129-142 ; Stéphane Paquin (dir.), « La paradiplomatie identitaire. Le Québec, la Flandre et la Catalogne en relations internationales », Politique et Sociétés, vol. 23, no 3, 2005, p. 203-237 ; Stéphane Paquin, « Paradiplomatie identitaire et la diplomatie en Belgique. Le cas de la Flandre », Revue canadienne de science politique, vol. 33 no 3, juillet-août, 2003, p. 643-656 ; Stéphane Paquin, « Globalization, European Integration and the Rise of Neo-Nationalism in Scotland », Nationalism and Ethnic Politics, vol. 8, no 1, 2002, p. 55-80.

8 Purnedra Jain, Japan’s Subnational Governements in International Affairs, New York, Routledge, 2005; Noé Cornago, « Exploring the global dimensions of paradiplomacy. Functional and normative dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs », Workshop on Constituent Units in International Affairs, Hanovre, octobre 2000.

9 Sur ces exemples, voir Hans J. Michelmann, « Federalism and International Relations in Canada and the Federal Republic of Germany », International Journal, vol. 41, no 3, été 1986, p. 566-567 ; Hans J. Michelmann et Panayotis Soldatos (dir.), Federalism and International Relations : the Role of Subnational Units, Oxford, Clarendon Press, 1990 ; Brian Hocking (dir.), Foreign Relations and Federal States, Londres, Leicester University Press, 1993 ; Peter Howard, « The Growing Role of States in U.S. Foreign Policy : The Case of the State Partnership Program », International Security Perspectives, vol. 5, no 2, mai 2004, p. 179-196; Julián Durazo-Herrmann, « L’activité internationale des regions : une perspective mexicaine », Études internationales, vol. 31, no 3, septembre 2000, p. 475-487.

10 Par exemple, Philippe Braillard et Mahammad-Reza Djalili, Les relations internationales, Paris, PUF, 2002, 6e éd., p. 56 ; Frédéric Charillon (dir.), Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 23.

11 À ce sujet, voir l’étude réalisée par la Chambre de commerce du Montréal métropolitain, « Les relations internationales de la ville de Montréal : étude de positionnement stratégique », novembre 2004, 78 p.

12 James Rosenau, Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity, Princeton, Princeton University Press, 1990, p. 36.

13 Stéphane Paquin, « Quelle place pour les provinces canadiennes dans les organisations et les négociations internationales du Canada à la lumière des pratiques au sein d’autres fédérations ? », Administration publique du Canada, vol. 48, no 4, 2006, p. 447-505.

14 Brian Hocking, « Regionalism: An International Relations Perspective », dans Michael Keating et John Loughlin (dir.), The Political Economy of Regionalism, Londres, Frank Cass, 1995, p. 90.

15 Cette idée est développée par Éric Philippart, « Le Comité des Régions confronté à la paradiplomatie des régions de l’Union européenne », dans Jacques Bourrinet (dir.), Le Comité des Régions de l’Union européenne, Paris, Éditions Économica, 1997, p. 6.

16 Un phénomène que l’on désigne, en anglais, par le terme state-(ou province) building. Voir Garth Stevenson, Unfulfilled Union : Canadian Federalism and National Unity, Toronto, Gage, 1982 ; Nelson Michaud et Isabelle Ramet, « Québec et politique étrangère : contradiction ou réalité ? », International Journal, vol. 59, no 2, printemps 2004, p. 307.

17 Louise Beaudoin, « Origines et développement du rôle international du gouvernement du Québec », dans Paul Painchaud (dir.), Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Québec, CQRI, 1977, p. 441-470.

18 Pour une illustration de cette diversité, voir Ivan bernier et Jean-Philippe Thérien, « Le comportement international du Québec, de l’Ontario et de l’Alberta dans le domaine économique », Études internationales, vol. 25, no 3, septembre 1994, p. 453-486.

19 Margaret P. Karns et Karen A. Mingst, International Organizations : The Politics and Processes of Global Governance, Boulder, Lynne Rienner, 2004.

20 Donald J. Savoie, « Power at the Apex : Executive Dominance », dans James Bickerton et Alain-G. Gagnon (dir.), Canadian Politics, New York, Broadview Press, 2004, p. 145-163.

21 Richard Simeon, « Conclusion », dans J. Peter Meekison (dir.), Relations intergouvernementales dans les pays fédérés. Une série d’essais sur la pratique de la gouvernance fédérale, Ottawa, Forum des fédérations (document non daté), p. 105-123.

22 Ivan Bernier, « La Constitution canadienne et la réglementation des relations économiques internationales au sortir du “Tokyo Round” », Cahiers de droit, vol. 20, 1979, p. 673 et suivantes.

23 H. Scott Fairley, « Juridictional Limits on National Purpose : Ottawa, The Provinces and Free Trade with the United States », dans Marc Gold et David Leyton-Brown (dir.), Trade-Offs on Free Trade : the Canada-US Free Trade Agreement, Toronto, Carswell, 1988.

24 Gilbert R. Winham, « Bureaucratic Politics and Canadian Trade Negotiation », International Journal, vol. 34, no 4, hiver 1978-1979, p. 64-69.

25 Pour un aperçu des positions des différentes provinces, voir G. Bruce Doern et Brian W. Tomlin, Faith and Fear : The Free Trade Story, Toronto, Stoddart, 1991, p. 126-151.

26 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robertson, Decision at Midnight : Inside the Canada-US Free-Trade Negotiations, Vancouver, University of British Columbia Press, 1994, p. 139.

27 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robertson, op. cit., p. 139.

28 The Globe and Mail, 28 janvier 1987.

29 Donald E. Abelson et Michael Lusztig, « The Consistency of Inconsistency : Tracing Ontario’s Opposition to the NAFTA », Revue canadienne de science politique, vol. 29, no 4, décembre 1996, p. 681-698.

30 Voir <http://strategis.ic.gc.ca/epic/internet/instp-pcs.nsf/fr/sk00251f.html>.

31 Kumanan Wilson, « Pandemic Prescription », Diplomat & International Canada, mai et juin 2006, p. 14-16.

32 Conseil supérieur de l’éducation, L’internationalisation : Nourrir le dynamisme des universités québécoises. Avis au ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport, Québec, Gouvernement du Québec, 2005, p. 25-27.

33 Kenichi Ohmae, La triade. Émergence d’une stratégie mondiale de l’entreprise, Paris, Flammarion, 1985.

34 United Nations, World Investment Report, Genève, 1999, p. 3.

35 Earl Fry, « La mondialisation et la révolution dans les NTI », dans Stéphane Paquin et Guy Lachapelle (dir.), Mondialisation, gouvernance et nouvelles stratégies subétatiques, Québec, Presses de l’Université Laval, 2004, p. 162.

36 Pierre de Senarclens, Maîtriser la mondialisation, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 11.

37 Stéphane Paquin, Économie politique internationale, Paris, Montchrétien, 2005 ; Charles-Albert Michalet, La séduction des nations ou comment attirer les investissements, Paris, Économica, 1999, p. 3-10 ; Robert Reich, L’économie mondialisée, Paris, Dunod, 1993.

38 Cette déclaration est citée dans Louis Balthazar et Alfred O. Hero, Le Québec dans l’espace américain, Montréal, Québec Amérique, 1999, p. 76.

39 Charles-Albert Michalet, op. cit., p. 1.

40 Ibid., p. 43.

41 Gouvernement du Québec, Objectif emploi. Vers une économie d’avant-garde. Une stratégie de développement économique créatrice d’emploi, Québec, Ministère des Finances, 1998.

42 Montréal International, Bilan de Montréal International 2005, Montréal, 2006 (disponible sur Internet), p. 32.

43 E&B data est une firme spécialisée en recherche économique qui obtient souvent des contrats gouvernementaux, que ce soit d’Industrie Canada, de Développement économique Canada, du ministère des Finances du Québec ou d’Investissement Québec.

44 Dominique Froment, « Québec ferait fausse route en réduisant l’aide aux entreprises : beaucoup d’États américains sont de plus en plus interventionnistes », Les Affaires, 26 juillet 2003.

45 Ibid.

46 Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Commerce. Énoncé de politique internationale du Canada, Ottawa, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, 2005, p. 14.

47 Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde. Survol. Énoncé de politique internationale du Canada, Ottawa, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, 2005, p. 9 ; et Louis Ranger et al., Promouvoir les intérêts du Canada aux États-Unis : Guide pratique à l’intention des fonctionnaires canadiens, Ottawa, École de la fonction publique du Canada, 2004, p. 13.

48 Thomas J. Courchene, « NAFTA, the Information Revolution, and Canada-U.S. Relations : An Ontario Perspective », The American Review of Canadian Studies, vol. 30, no 2, été 2000, p. 159-180 (en particulier le tableau 1, p. 171); Thomas J. Courchene, « FTA at 15, NAFTA at 10 : A Canadian Perspective on North American Integration », North American Journal of Economics and Finance, vol. 14, 2003, p. 263-285.

49 David M. Dyment, « The Ontario Government as An International Actor », Regional & Federal Studies, vol. 11, no 1, printemps 2001, p. 67.

50 Don Munton et Geoffrey Castle, « Reducing Acid Rain, 1980s », dans Don Munton et John Kirton (dir.), op. cit., p. 367-381.

51 Voir, par exemple, Donald E. Abelson, « Environmental Lobbying and Political Posturing : the Role of Environmental Groups in Ontario’s Debate over NAFTA », Canadian Public Administration, vol. 38, 1995, p. 352-381.

52 Le Soleil, 31 mars 1992, p. B1 et The Globe and Mail, 17 mars 1992, p. A4. Sur l’émergence des activités autochtones sur la scène internationale, voir Pierre-Gerlier Forest et Thierry Rodon, « Les activités internationales des autochtones du Canada », Études internationales, vol. 26, no 1, mars 1995, p. 35-58.

53 The Globe and Mail, 21 mars 1994, p. B3 et Toronto Star, 28 mai 1995, p. F5.

54 The Globe and Mail, 17 mars 1992, p. A4 et Le Soleil, 18 mars 1992, p. A5.

55 Ministère des Relations internationales du Québec, La politique internationale du Québec. La force de l’action concertée, Québec, Gouvernement du Québec, 2006, p. 67.

56 Ibid., p. 68

57 Ibid.

58 Ibid.

59 Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, Un monde plus sûr : notre affaire à tous, ONU, 2004, 109 p.

60 Ministère de la Santé et des Services sociaux, Pandémie d’influenza. Plan québécois de lutte à une pandémie d’influanza-mission santé, Québec, Gouvernement du Québec, 2006.

61 Sheldon Alberts, « Klein Thanks Bush for Going to War Against “Tyranny” », National Post, 22 mars 2003, p. A8 ; Antoine Robitaille, « Le ROC fissuré par la guerre », Le Devoir, 22 mars 2003, p. B4.

62 La version française de cet article est cependant plus ambiguë que la version anglaise, qui se lit « The establishment and tenure of provincial offices ».

63 Ministère des Affaires extérieures, Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 1 (1909-1918), Ottawa, Ministère des Affaires extérieures, 1967, p. 17 ; voir aussi John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada, vol. 1 : Les années de formation, 1909-1946, Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1990, p. 19 et 63.

64 Jean Hamelin, « Québec et le monde extérieur », Annuaire statistique du Québec, 1968-1969, Québec, 1969, p. 19-26.

65 Louise Beaudoin, op. cit., p. 461.

66 Robert Bothwell, Ian Drummond et John English, Canada Since 1945 : Power, Politics and Provincialism, Toronto, University of Toronto Press, 1981, p. 74. Voir aussi Réjean Pelletier, op. cit., p. 67-69.

67 A. E. Blanchette (dir.), Canadian Foreign Policy, 1966-1976 : Selected Speeches and Documents, Ottawa, Institute of Canadian Studies, Carleton University, 1980, p. 302.

68 David M. Dyment, op. cit., p. 58-61.

69 L’Ontario a ainsi mis à profit cette technique pour amoindrir les coûts de la représentation à l’étranger. The Globe and Mail, 5 février 1996.

70 Thomas Allen Levy, « Le rôle des provinces », dans Paul Painchaud, op. cit. (1977), p. 142-143.

71 Robert J. McLaren, « Les relations internationales de la Saskatchewan », Perspectives internationales, septembre-octobre 1978, p. 20-23.

72 Claude Morin, L’art de l’impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960, Montréal, Boréal, 1987, p. 43 et 75-78.

73 Nelson Michaud et Isabelle Ramet, op. cit., p. 318-319.

74 David M. Dyment, « Substate Paradiplomacy: The Case of the Ontario Government », dans Brian Hocking (dir.), op. cit. (1993) ; Wayne Clifford, « A Perspective on the Question with Particular Reference to the Case of the Province of Alberta », Choix, vol. 14, 1982, p. 94-95.

75 David M. Dyment, op. cit., 1993 et 2001, p. 69.

76 Jean-François Lisée, Dans l’œil de l’aigle. Washington face au Québec, Montréal, Boréal, 1990, p. 307-312.

77 Gordon Mace, Louis Bélanger et Yvan Bernier, « Canadian foreign policy and Quebec », dans Maxwell A. Cameron et Maureen Appel Molot (dir.), Canada Among Nations, 1995 : Democracy and Foreign Policy, Ottawa, Carleton University Press, 1995, p. 127.

78 Stephen Clarkson, Canada and the Reagan Challenge, Toronto, James Lorimer, 1982, p. 302-310.

79 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, « La vice-première ministre Copps et le ministre Dupuy font partie de la délégation de Québec 2002 à Budapest », Communiqué, no 107, 9 juin 1995 ; La Presse, 17 juin 1995, p. A1.

80 D. Conklin, « NAFTA : Regional Impacts », dans Michael Keating et John Loughlin (dir.), op. cit., p. 195 et suivantes.

81 Rolande Parent, « Entente conclue entre le Québec et l’État de New York », Le Nouvelliste, 5 décembre 2001.

82 Gouvernement du Canada, L’émergence de régions transfrontalières. Rapport provisoire, Projet de recherche sur les politiques : liens nord-américains, novembre 2005.

83 Martin Lubin, « The Routinization of Cross-Border Interactions : an Overview of the NEG/ECP Structures and Activities », dans Douglas M. Brown et Earl H. Fry, (dir.), States and Provinces in the International Economy, Berkeley, Institute of Intergovernemental Relations, University of California at Berkeley, 1993, p. 145-166.

84 David M. Dyment, op. cit. (2001), p. 67-68.

© Presses de l’Université de Montréal, 2007

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