1De tout temps, les relations internationales ont été marquées par l’existence de communautés politiques indépendantes cherchant à préserver leur souveraineté contre l’ingérence de puissances étrangères1. Ce principe a été formalisé par les traités de Westphalie de 1648, qui interdisaient aux monarques européens de s’immiscer dans les affaires intérieures des autres communautés politiques, et en particulier dans les conflits religieux, lesquels étaient à l’origine de la guerre de Trente ans (1618-1648). La souveraineté réside donc dans la capacité d’un gouvernement à prendre des décisions de façon indépendante. Exercer sa souveraineté signifie qu’aucune autre autorité ne peut, sur le plan légal, remettre en question une politique mise en œuvre par un État.

2Au fil des siècles, les attributs légaux de la souveraineté ont été précisés. Ainsi, en droit international, un État souverain possède quatre droits fondamentaux : le premier est le jus belli, c’est-à-dire le droit de déclarer la guerre. Le deuxième est le jus legationis, c’est-à-dire le droit d’envoyer et de recevoir des missions diplomatiques. Le troisième est le droit d’ester en justice, c’est-à-dire le droit d’avoir accès aux instances juridiques internationales. Enfin, le quatrième droit, le jus tractatuum, est le droit de conclure des traités avec d’autres puissances souveraines. Ces droits légaux et politiques sont le fait de pays souverains qui contrôlent un territoire défini dans lesquels un gouvernement exerce l’autorité suprême sur une population. Ces droits sont conçus pour être indivisibles comme l’est le principe de souveraineté. La souveraineté en droit international est de nature intersubjective : pour être souverain, il faut être reconnu comme tel par les autres pays qui ont ce statut sur la scène internationale. Certes, il peut y avoir contestation, notamment lorsque plus d’une entité revendique la souveraineté sur un même territoire et une même population. Depuis 1949, par exemple, les gouvernements de Beijing et Taipei se considèrent tous deux comme l’autorité suprême de la Chine, même si le premier ne gouverne pas Taiwan et si le second ne contrôle pas le territoire de la Chine continentale.

3Paradoxalement, à l’époque même où le principe de la souveraineté s’érigeait en système sur le plan international (XVII^e-XVIII^e siècle), des formes de gouvernement basées explicitement sur la divisibilité de la souveraineté étaient créées. Il s’agit des « confédérations » et des « fédérations ». La confédération est une union volontaire d’États qui mettent en commun des pouvoirs souverains. Dans un système confédéral, les États membres conservent leur souveraineté, mais créent un gouvernement central qui est sujet du droit international. Ce gouvernement central n’est pas autonome, au sens où il dépend pour fonctionner de ces entités. Il n’existe que peu d’exemples de confédérations durables dans l’histoire. En effet, la plupart des spécialistes soutiennent qu’il s’agit d’un statut instable et souvent de transition vers une plus forte intégration ou alors vers l’indépendance des États membres.

4À la suite de la Révolution de 1776, par exemple, les anciennes colonies britanniques en Amérique créèrent une « confédération », qui deviendra une véritable « fédération », les États-Unis d’Amérique, en 1790. En 1848, la Suisse, qui était une confédération de cantons depuis 1291, adoptera une constitution de type fédéral. À l’inverse, la Communauté des États indépendants (CEI), créée en décembre 1991 et qui réunissait des pays membres de l’ex-Union soviétique avec l’objectif de devenir l’équivalent de l’Union européenne (UE), s’est révélée être un échec. Elle est maintenant plutôt une enceinte de dialogue entre pays de l’ex-URSS qui sont liés par un accord de libre-échange.

5La Communauté étatique de Serbie et du Monténégro, avant l’indépendance du Monténégro en 2006, était de fait, sinon de droit, une confédération, car la Communauté étatique était un sujet du droit international alors que les deux États membres agissaient de matière indépendante dans la majorité des domaines. L’Union européenne, qui était autrefois l’équivalent de ce qu’est une confédération, est aujourd’hui, c’est-à-dire, selon les mots de Jacques Delors, « un objet politique non identifié » ! Le succès de cette formule en dit long sur les difficultés de définir ce qu’est réellement l’UE. Cette institution supranationale est aujourd’hui plus qu’une simple confédération, mais moins qu’une fédération.

6Dans un système fédéral, le gouvernement central et les États fédérés sont, du moins en théorie, souverains dans leurs champs de compétence. Le fondement principal du fédéralisme est ainsi la divisibilité de la souveraineté. Cette notion s’accommode mal des principes de l’ordre westphalien et du droit international. On postule en effet que, dans ces régimes politiques, la souveraineté peut être exercée sur un même territoire et sur une même population par plusieurs sources d’autorité2.

7L’élément le plus important ici est le partage des compétences entre deux ordres de gouvernement ; selon ce que prévoit la constitution fédérale, certains secteurs d’activités sont de compétence exclusive soit du gouvernement fédéral, soit des gouvernements des États fédérés, soit des deux. Ce partage détermine, en grande partie, la nature et la forme de la participation des États fédérés à la politique étrangère, ainsi que la relation, dans ce domaine, entre les provinces et le gouvernement fédéral. Le partage des compétences est aussi parfois source de relations ambiguës, de rivalités et de querelles entre les différents ordres de gouvernement. Le problème vient du fait que les régimes fédéraux sont essentiellement considérés, par le droit international, comme des acteurs unitaires, alors que l’État fédéral doit tenir compte du partage des compétences lorsqu’il négocie et qu’il doit mettre en œuvre des traités internationaux, ne serait-ce que pour s’assurer que les États fédérés respectent les obligations internationales du pays.

FÉDÉRALISME ET RELATIONS INTERNATIONALES

8Sur le plan théorique, deux conceptions s’opposent sur la place des États fédérés dans la politique étrangère : l’école centralisatrice et l’école de la gouvernance à paliers multiples. Au sein de l’école centralisatrice, un des premiers théoriciens du fédéralisme, Kenneth C. Wheare, affirmait que le monopole des relations internationales constitue un pouvoir « minimal » de tout gouvernement fédéral3. Dans son importante étude, Wheare soulevait les conséquences négatives d’un décloisonnement du contrôle centralisé de la politique étrangère sur l’intérêt national et le fonctionnement du système international. Richard Davis, allant dans le même sens, soutenait que les questions de relations internationales constituent l’épicentre des régimes fédéraux4. Selon de nombreux spécialistes du fédéralisme, la principale raison qui justifie l’exercice d’un monopole des relations internationales par le gouvernement fédéral touche à la raison d’être de la fédération, soit la création d’un marché intérieur et la capacité de formuler une politique étrangère unifiée et efficace.

9La centralisation des affaires étrangères constituerait également, selon certains, une exigence du droit international, car l’existence d’un système politique centralisé est la condition nécessaire pour que l’État fédéral remplisse le rôle que lui assignent le droit et la pratique. En effet, sans l’existence d’un gouvernement central qui détient l’autorité sur son territoire en matière de relations internationales et qui a la capacité de s’engager et de mettre en œuvre ses obligations internationales, les relations interétatiques ne peuvent être que sérieusement compromises. Ainsi, le fait d’accorder un pouvoir de codécision aux États fédérés en matière de politique étrangère risque de paralyser la politique étrangère et de nuire à l’image de l’État5.

10Les auteurs de tendance centralisatrice affirment ainsi que le décloisonnement de la politique étrangère risque d’affecter grandement l’efficacité de cette dernière. Partager les compétences entre le gouvernement fédéral et les États fédérés en matière de relations internationales ne peut que limiter le gouvernement fédéral. En somme, les gouvernements fédéraux doivent parler d’une seule voix afin d’avoir une politique étrangère cohérente. Si on accordait un rôle aux États fédérés en matière de politique étrangère, cette dernière deviendrait cacophonique, un phénomène qualifié de multiple-voice diplomacy.

11Cette conception du fédéralisme et des relations internationales domine notamment au Canada anglophone. À la suite de la demande du gouvernement du Québec visant à permettre aux provinces canadiennes de participer aux négociations et aux organisations internationales dont le Canada est membre (notamment l’UNESCO), de nombreux commentateurs ont réagi très négativement, suggérant même que la question relevait plus du caprice que de la raison. Selon le Globe and Mail, « [m]ême la plus décentralisée des fédérations réserve un pouvoir important au gouvernement central : celui de représenter le pays à l’étranger. En politique étrangère, une nation doit parler d’une seule voix. » Accorder un rôle aux provinces en matière de relations internationales « est la recette pour un désastre diplomatique6 ». Le Ottawa Citizen ajoute : « L’idée est ridicule. Agir au niveau international – aux Nations Unies, signer des traités, mettre fin à des guerres – est l’une des fonctions centrales du gouvernement national7. » Enfin, selon le National Post :

Pour qu’une nation soit bien représentée à l’étranger, elle doit parler d’une seule voix. Si le Québec obtient de siéger dans les négociations internationales touchant aux domaines de compétence provinciale – l’UNESCO, qui s’occupe d’éducation et d’affaires culturelles étant l’exemple le plus souvent cité –, la position du Canada deviendra incompréhensible sur les questions à l’égard desquelles le gouvernement fédéral et les provinces ne sont pas complètement d’accord8.

12Ce type de réaction ne s’est pas limité au Canada anglophone. Au Québec, André Pratte a écrit en novembre 2004 : « Les Québécois n’ont aucune raison de se plaindre de la manière dont le gouvernement canadien défend leurs intérêts dans le monde. » Il soutenait de surcroît que « les relations internationales sont de juridiction fédérale9 ». Si la première affirmation reste à démontrer, la seconde est assurément fausse.

13Les spécialistes de la gouvernance à paliers multiples ont une perspective opposée sur la question10. Selon Brian Hocking, de nombreux États fédéraux n’ont pas, dans les faits, le monopole des relations internationales et doivent composer avec de nombreuses limites sur le plan constitutionnel. Accorder le monopole des relations internationales au gouvernement central dans les régimes fédéraux comporte le risque de mettre en péril l’équilibre des pouvoirs entre les différents ordres de gouvernement au profit des autorités centrales. Si, par exemple, un État fédéré développe une politique en matière d’éducation et que cette politique a un prolongement international sur le plan de la mobilité internationale des étudiants, est-ce que du fait de ce prolongement, cette politique relève automatiquement de la responsabilité du gouvernement fédéral ? Ou encore, si un gouvernement fédéral conclut un traité dans un domaine exclusif des États fédérés, est-ce qu’il peut en imposer la mise en œuvre et ainsi légiférer en complète contradiction avec le partage de compétence de la Constitution fédérale ?

14Selon Hocking, qui utilise l’expression de Multilayered Diplomacy, la politique étrangère ne peut pas être considérée comme un monopole de l’État central11. Elle doit plutôt être conçue comme un système complexe où les acteurs s’enchevêtrent au sein d’une structure étatique fédérale. Hocking insiste ainsi beaucoup sur les « impératifs de coopération » qui existent entre les gouvernements centraux et les États fédérés. Afin de mettre en œuvre une politique étrangère cohérente, il est inévitable que le gouvernement fédéral consulte et même accorde un rôle important aux États fédérés, ne serait-ce que sur le plan de la mise en œuvre des traités qui affectent leurs champs de compétence particuliers. Les spécialistes de la gouvernance à paliers multiples s’intéressent ainsi prioritairement aux mécanismes de coopération ou de coordination de multiples acteurs et de différents niveaux en matière de politique étrangère.

15Les impératifs de coopération entre le gouvernement fédéral et les États fédérés s’expliquent parce que les traités internationaux portent de plus en plus sur d’autres domaines que les questions militaires ou de stabilité des monnaies. Depuis la création de l’Organisation internationale du travail (OIT), puis du système des Nations Unies, l’éventail des enjeux internationaux s’est élargi de façon exponentielle12. Marie-Claude Smouts estime que « tous les champs de l’activité humaine entrent maintenant dans le champ de compétence d’au moins une organisation intergouvernementale, et souvent de plusieurs13 ». Ainsi, des organisations internationales ou des conférences thématiques abordent des sujets liés à l’éducation, à la santé publique, à la diversité culturelle, à l’environnement, aux subventions aux entreprises, au traitement des investisseurs, à la suppression des barrières non tarifaires, à l’agriculture ou encore aux services. Dans ce contexte, il est aujourd’hui inconcevable que les champs de compétence des entités subétatiques soient limités à la politique intérieure. Pour assumer la pleine responsabilité de leurs compétences constitutionnelles, les États fédérés doivent élaborer une politique étrangère, que l’on appelle « paradiplomatie »14.

FÉDÉRALISME ET RELATIONS INTERNATIONALES DANS D’AUTRES FÉDÉRATIONS

16De nombreuses constitutions ont tenu compte des problèmes que posent le fédéralisme et les relations internationales. Dans plusieurs cas, c’est le gouvernement fédéral qui se voit octroyer constitutionnellement le monopole des relations internationales. Il exerce seul le droit de signer des traités, d’envoyer des missions diplomatiques et de déclarer la guerre. Ces fédérations sont ainsi très centralisatrices. Les Constitutions du Brésil, de l’Inde, de la Malaisie, du Mexique et du Venezuela, par exemple, accordent le monopole des relations internationales aux États fédéraux. Il faut cependant souvent faire une distinction entre ce qui est écrit dans les textes constitutionnels et la réalité, comme dans le cas des États-Unis.

17Aux États-Unis, la Constitution accorde au gouvernement fédéral américain le droit de déclarer la guerre, de négocier les ententes commerciales internationales, de conclure et de ratifier les traités. L’article 10 (1) de la Constitution américaine interdit même aux États américains de conclure des traités avec des puissances étrangères, sauf pour des cas d’accords mineurs, qui doivent tout de même être approuvés par le Congrès15. Dans la pratique cependant, les 22 300 États, comtés et villes des États-Unis ont une latitude significative en matière de relations internationales16. En 2002, les États américains comptaient 240 représentations à l’étranger comparativement à 4 en 1970. Les endroits les plus populaires sont Tokyo, Séoul, Londres, Francfort et Mexico. L’ensemble des États américains dépensait en 2005 pour ses politiques internationales environ 200 000 000 $17.

18Les actions internationales des États américains ne se limitent pas simplement à l’ouverture de représentations à l’étranger et aux politiques d’attraction des investissements étrangers18. Tous ont conclu des ententes avec des États souverains comme le Mexique ou avec des entités subétatiques comme le gouvernement du Québec. De plus, tous les États ont au moins un « État frère » et plus de 1 100 villes entretiennent 1775 jumelages dans 123 pays19.

19À Washington, les États américains ont recours à un lobby intense sur les questions de politique étrangère. Chacun d’eux peut l’exercer en tant que gouvernement d’un État ou par l’entremise d’organisations intergouvernementales comme la National Governors’ Association. L’État de la Floride, par exemple, a fait pression sur le gouvernement Clinton pour qu’il intervienne en Haïti afin d’éviter qu’un flot de réfugiés ne débarque sur ses côtes20. Les gouverneurs soutiendront également les efforts du président Clinton pour faire approuver par le Congrès le traité de l’ALENA en 1993 et les accords de l’Uruguay Round en 1994. Quarante gouverneurs se prononceront en faveur de l’ALENA21.

20C’est en Belgique que l’on a accordé le rôle le plus important aux États fédérés en matière de relations internationales. Depuis 1993, les entités fédérées belges peuvent devenir de véritables acteurs internationaux22. L’autonomie des entités fédérées belges sur le plan de la politique extérieure est unique au monde. Aucun autre pays ne reconnaît constitutionnellement que ses entités fédérées sont souveraines dans leurs champs de compétence et que cela s’applique également aux relations internationales. La Belgique a, en quelque sorte, constitutionnalisé ce que l’on appelle au Québec la « doctrine Gérin-Lajoie ». Pour cette raison, les États fédérés belges disposent d’une véritable personnalité juridique internationale et peuvent conclure des traités avec des pays souverains. Depuis la signature des accords de Lambermont en juin 2001, même le commerce extérieur est une compétence régionale.

21En Belgique, on note une absence de hiérarchie entre les différents paliers de gouvernement en matière de relations internationales23. Le principe allemand Bundesrecht bricht landesrecht (le droit fédéral prime sur le droit régional) ne s’applique donc pas en Belgique. Depuis la révision constitutionnelle de 1993, il existe trois types de traités internationaux :

1. Les traités relevant exclusivement des compétences du gouvernement fédéral et qui sont conclus et ratifiés par ce même gouvernement fédéral ;

2. Les traités relevant exclusivement des compétences communautaires ou régionales et qui sont conclus et ratifiés par les autorités desdites communautés ou régions. Du point de vue du droit, ces traités d’États fédérés ne sont pas subordonnés, en Belgique, aux accords fédéraux, ni au droit fédéral, ni à aucun contrôle politique du parlement fédéral ;

3. Quand un accord concerne à la fois les compétences fédérales et les compétences communautaires ou régionales (les accords dits « mixtes »), le traité est conclu selon une procédure spéciale comme convenu entre tous les gouvernements, et doit également être approuvé par tous les parlements concernés24.

22Le droit de représentation est également accordé aux entités fédérées. Il en résulte que les entités fédérées belges ont la possibilité de désigner leurs propres représentants à l’étranger, que ce soit ou non dans le cadre des postes diplomatiques et consulaires de l’État belge25. L’ambassadeur belge n’a aucune autorité hiérarchique sur les représentants des entités fédérées. Aujourd’hui, la Flandre a 100 représentations à l’étranger, soit plus que la majorité des États souverains de la planète.

23Les entités fédérées belges ont également le droit d’établir directement des politiques dans le domaine multilatéral. Depuis quelques années, elles sont représentées officiellement au sein de la délégation belge à des organisations internationales comme l’Union européenne, l’UNESCO ou l’OMC. Enfin, il existe des organisations qui traitent des matières exclusivement communautaires ou régionales ; dans ce cas, la Belgique n’est représentée que par les ministres des entités fédérées26.

24Afin d’éviter les conflits et d’assurer une certaine cohérence pour la politique étrangère belge, la Conférence interministérielle des Affaires étrangères (CIAE) a été institutionnalisée. Ce comité réunit des représentants des différentes autorités au plus haut niveau politique et a été conçu comme une institution d’information et de concertation permanente27. La prise de décisions se réalise par consensus28.

25Sur les questions européennes, par exemple, il y a obligation de consensus entre les régions et le gouvernement fédéral, ce qui signifie que les communautés et les régions belges ont un droit de regard sur une bonne partie de la politique européenne de l’État central. Si les représentants des États fédérés et de l’État central ne s’entendent pas, la Belgique doit s’abstenir. Il s’agit cependant d’une « abstention constructive », c’est-à-dire que cette abstention ne paralyse pas le processus. La Belgique s’abstient simplement d’avoir une position et annule son vote. Cette façon de procéder met une énorme pression sur les différents acteurs pour qu’ils s’entendent, si bien que les abstentions sont en effet rares.

26Selon plusieurs spécialistes belges, la cohérence du système est également préservée. La loi oblige en effet les différents gouvernements à s’informer mutuellement des questions d’affaires étrangères, à s’accorder sur la politique à suivre au sein du CIAE ou à conclure des accords de coopération29. De cette manière, la cohérence d’ensemble de la politique étrangère belge n’est pas mise en péril.

LA CONSTITUTION CANADIENNE ET LES RELATIONS INTERNATIONALES

27Au Canada, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB), appelé, la Loi constitutionnelle de 1867 depuis 1982, aborde à peine la question des relations internationales30. Contrairement à certaines autres fédérations – et c’est un problème pour le Canada –, il n’y a aucune attribution constitutionnelle de la compétence exclusive des affaires étrangères31. Les dispositions de Loi constitutionnelle de 1867 ayant trait à la répartition des pouvoirs législatifs32 – articles 91 et 92 – ne spécifient pas explicitement qui, du fédéral ou du provincial, a autorité en matière de politique étrangère. De plus, contrairement à certaines constitutions fédérales, l’AANB n’interdit pas aux provinces de jouer un rôle international. En fait, la seule référence faite aux affaires étrangères est l’article 132, maintenant caduc depuis le Statut de Westminster, destiné à donner au nouveau dominion le pouvoir d’appliquer les traités impériaux, incluant ceux qui affectent les champs de compétence des provinces : « Le Parlement et le gouvernement du Canada auront tous les pouvoirs nécessaires pour remplir envers les pays étrangers, comme portion de l’Empire britannique, les obligations du Canada ou de l’une de ses provinces, naissant de traités conclus entre l’empire et ces pays étrangers. »

28Le silence de l’AANB s’explique dans la mesure où le Canada ne devenait pas un pays souverain en 1867, mais un membre de l’Empire britannique. Seul ce dernier jouissait des droits d’une entité souveraine et il était inutile de définir les prérogatives des provinces ou du gouvernement central en ce domaine. Les auteurs de la Constitution n’avaient pas prévu que le nouveau dominion pourrait éventuellement jouir de la même autonomie en matière de politique étrangère que dans les affaires intérieures. En conséquence, comme Roff Johannson le fait remarquer, l’AANB « n’était pas destiné à donner une constitution à un État-nation autonome, mais plutôt à établir le partage des pouvoirs entre les différents niveaux de gouvernement régionaux33 ».

29La pratique constitutionnelle va cependant laisser une plus large place au gouvernement fédéral. De 1871 à 1923, les procédures se transforment et les représentants du gouvernement fédéral commencent à participer aux négociations qui aboutissent à un traité impérial touchant le Canada. Le premier ministre, John A. Macdonald, fera partie de la délégation britannique qui conclura le traité de Washington en 1871 sur la délimitation de la frontière. Après la Première Guerre mondiale, le Canada pourra conclure en son nom le traité de Versailles et obtenir un siège à la Société des Nations et à l’Organisation internationale du travail. Ernest Lapointe conclura, en 1923, au nom du gouvernement canadien, un traité avec le gouvernement américain pour la protection de la pêche du flétan dans l’océan. Le premier ministre, Mackenzie King, insiste alors pour que ce traité ne porte pas la contre-signature de l’ambassadeur britannique à Washington. Malgré les protestations, les Britanniques s’inclinent. Cette nouvelle procédure est confirmée par la Conférence impériale de 1926 qui permet au Canada, ainsi qu’aux autres dominions qui le souhaitent, d’être habilité à négocier et à conclure des traités. Le Canada se voit ainsi reconnaître progressivement le droit d’établir des relations diplomatiques et consulaires avec des pays souverains.

30À la suite du Statut de Westminster de 1931, le Canada se voit attribuer formellement sa pleine personnalité internationale, ce qui inclut le droit de conclure ses propres traités. Toutefois, rien n’indique cependant que le gouvernement fédéral ait la capacité de mettre en œuvre les traités qu’il conclut dans les champs de compétence des provinces34. À la suite du Statut de Westminster, le gouvernement fédéral devient naturellement plus entreprenant en matière de conclusion de traité et tentera d’en imposer la mise en œuvre aux provinces. Plusieurs litiges seront portés devant les tribunaux. La jurisprudence établie dans les années 1930 est fondamentale.

31Un des premiers litiges porte sur la Convention de l’aéronautique en 1932. Dans ce cas, certaines provinces s’objectaient à ce que le gouvernement fédéral s’arroge des pouvoirs dans le domaine de l’aviation civile. Le gouvernement fédéral plaida qu’il ne faisait qu’appliquer une convention internationale conclue par l’Empire britannique à Paris en 1919. Le Comité judiciaire du Conseil privé britannique, qui est jusqu’en 1949 le tribunal de dernière instance au Canada, abonda en ce sens : la Convention de Paris était un « Traité d’Empire », et l’article 132 de l’AANB permettait au gouvernement central de légiférer dans les champs de compétence des provinces afin de s’assurer de la mise en œuvre du traité35.

32Le cas de la Convention de la radio de 1932 affectait également les champs de compétence provinciale et fédérale. Cette fois-ci, le gouvernement fédéral revendiquait la juridiction sur la réglementation et le contrôle de la radiodiffusion au Canada à la suite de la ratification, par Ottawa, d’un accord international sur la radiodiffusion sans fil. Dans ce cas, le Comité judiciaire a statué que l’article 132 ne s’appliquait pas puisque c’était le gouvernement canadien, et non l’Empire, qui avait conclu la convention. Cependant, les membres du Comité « estimaient que cela revenait au même » et ont décidé que « c’est le Canada dans son entier qui est responsable envers les autres puissances de voir à la bonne application de la convention ; et pour éviter que des individus au Canada ne transgressent les stipulations de la convention, il est nécessaire que le dominion vote une loi devant s’appliquer à tous les habitants du Canada36 ».

33Le Comité soutenait que, puisque la juridiction de la radiodiffusion n’avait pas été cédée aux provinces en vertu de l’article 92, la compétence d’Ottawa découlait des pouvoirs résiduels de la clause de « paix, ordre et bon gouvernement » de l’article 91. Cette décision pouvait potentiellement porter préjudice aux prérogatives provinciales. En concluant des traités internationaux, le gouvernement fédéral pouvait légiférer dans les champs de compétence des provinces et leur imposer sa conception de l’intérêt national. C’est exactement ce qu’il a tenté de faire en 1935. Pour mettre en œuvre les ententes de l’Organisation internationale du travail, le gouvernement de R. B. Bennett fit adopter une loi régissant le salaire minimum, les heures de travail et les congés hebdomadaires dans la grande industrie. Ottawa justifia son intrusion dans un domaine de compétence provinciale en invoquant encore une fois l’article 132. La Cour suprême du Canada lui donna raison, mais le Comité judiciaire du Conseil privé à Londres rejeta l’argument d’Ottawa.

34Ce jugement du Comité judiciaire est d’une importance fondamentale en ce qui concerne la capacité du gouvernement canadien et les droits des provinces en matière de relations internationales. Il rappelle que, si l’article 132 de l’AANB conférait au Parlement et au gouvernement fédéral le pouvoir de mise en œuvre des traités impériaux, il ne s’agissait pas d’une compétence générale de l’État canadien en matière de mise en œuvre des traités37.

35L’arrêt portant sur les conventions de travail de 1937 insiste beaucoup sur un raisonnement a contrario qui consiste à dire que si les pouvoirs du fédéral en matière de traité étaient exclusifs, cela permettrait à celui-ci de mettre en œuvre des traités dans des domaines relevant de la compétence provinciale, et ainsi de légiférer en totale contradiction avec la répartition prévue aux articles 91 et 92 de la Constitution38. Selon les juges, ces articles constituent le fondement même de la fédération et ne peuvent, sous aucun prétexte, être contournés de cette façon. Ils écrivent : « Personne ne saurait douter que cette répartition (entre les articles 91 et 92) soit une des conditions les plus essentielles, peut-être la plus essentielle entre toutes, du pacte interprovincial consacré par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique39. »

36Le Comité judiciaire a également statué que le pouvoir de mise en œuvre suit le partage des compétences aux articles 91 et 92 de l’AANB de 1867. Dans l’arrêt portant sur les conventions de travail, Lord Atkins écrit :

Il serait essentiel d’avoir à l’esprit la distinction entre (1) la formation et (2) l’exécution des obligations qui découlent d’un traité, ce mot s’appliquant à toute entente entre plusieurs États souverains. Dans les pays constituant l’Empire britannique, il y a une règle bien établie qui veut que la conclusion d’un traité soit un acte qui relève de l’Exécutif tandis que l’exécution de ses obligations, si elles entraînent une modification aux lois du pays, exige l’intervention du pouvoir législatif. Contrairement à ce qui a lieu ailleurs, les stipulations d’un traité dûment ratifié n’ont pas dans l’Empire, en vertu de ce traité même, force de loi. Si l’Exécutif national du gouvernement du jour décide d’assumer les obligations d’un traité qui entraînent des modifications aux lois existantes, il doit demander au Parlement son assentiment, toujours aléatoire, aux modifications proposées. Afin d’être sûr de ce consentement, il s’efforcera très souvent d’obtenir, avant la ratification finale, l’approbation expresse du Parlement. Mais on n’a jamais soutenu, et la loi n’est pas à cet effet, que pareille approbation a force de loi ou qu’en droit elle empêche le Parlement du jour, ou son successeur, de refuser sa sanction à toute mesure législative proposée dont il pourra plus tard être saisi40.

37En somme, au Canada, le pouvoir de conclusion (soit la négociation, la signature et la ratification) d’un traité appartient à l’exécutif tandis que relève du législatif sa mise en œuvre. Puisque le Parlement est souverain, il n’est pas obligé de prendre les mesures législatives requises pour mettre en œuvre un traité conclu par l’exécutif. Cela est également valable pour les législatures provinciales. Afin qu’un traité ait force de loi au Canada, il faut que le Parlement canadien légifère, notamment lorsque les lois fédérales sont affectées, ce que doivent aussi faire les parlements des provinces lorsque les lois provinciales sont en cause. Un traité ne s’applique pas par lui-même, au-dessus des lois existantes : il faut une intervention législative pour lui donner effet. Au Canada, les juges rendent leur verdict en se basant sur les lois, pas sur les traités.

38En droit interne, pour qu’un traité s’applique, il doit donc être incorporé, dans la plupart des cas, par une loi au palier compétent41. Si le droit interne est compatible avec le traité, il n’y a pas lieu de légiférer. Cela se produit fréquemment, car les provinces et le fédéral sont souvent à l’avant-garde ou ont déjà promulgué des lois qui sont plus sévères que les normes internationales. En cas d’incompatibilité du droit avec le traité, une loi de mise en œuvre ou d’incorporation est nécessaire. Cette loi peut prendre diverses formes : par exemple, un texte législatif qui donne force de loi au traité et qui lui est annexé, ou une loi qui reprend plus ou moins fidèlement les dispositions du traité. La Convention de 1958 des Nations Unies pour la reconnaissance et l’exécution de sentences arbitrales étrangères est un exemple de traité mis en œuvre par des lois d’incorporation par les deux paliers de gouvernement. La Convention de La Haye sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfant a été conclue par l’exécutif fédéral, mais mise en œuvre exclusivement par les provinces42.

39Dans le cas de l’Accord de libre-échange nord-américain, les législateurs ont modifié le droit interne afin de le rendre conforme aux dispositions de l’entente43. Ainsi, l’ALENA ne s’applique pas directement à l’intérieur du Canada. La nuance est importante, car il est difficile de mesurer à l’avance comment se transformeront les obligations du Canada liées à l’ALENA. Est-ce que les provinces et le fédéral n’ont incorporé que le traité d’origine ou le traité et son interprétation faite par les groupes spéciaux ou par les organes institués par l’ALENA ?

40Un traité conclu par l’exécutif fédéral n’a pas prépondérance sur les autres. À titre d’exemple, très peu de provinces canadiennes se sont déclarées formellement liées aux deux accords parallèles sur le travail et l’environnement de l’ALENA. Seuls le Québec, l’Alberta, le Manitoba et l’Île-du-Prince-Édouard ont ratifié l’accord sur le travail.

41Compte tenu de ces réserves, le gouvernement fédéral a toujours été prudent lorsqu’il a engagé le Canada internationalement pour ne pas risquer d’être contesté. Il a ainsi, au cours de l’histoire, développé différentes stratégies, comme le refus de participer aux travaux de certaines organisations internationales ou de limiter les négociations internationales à ses seuls champs de compétence, l’utilisation des clauses fédérales afin de limiter la portée de ses responsabilités, ou encore après, la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie sur l’établissement de mécanismes de consultation avec les provinces.

LE FÉDÉRALISME ET LES DROITS DES PROVINCES EN MATIÈRE DE TRAITÉS INTERNATIONAUX

42Puisque le gouvernement du Canada n’a pas la capacité d’imposer aux provinces les traités qu’il conclut, il a été contraint d’utiliser différents mécanismes afin d’éviter d’être contesté44. Le fédéralisme et les droits des provinces en matière de politique étrangère ont pour effet que le gouvernement fédéral ne ratifie qu’un nombre inférieur de traités internationaux par rapport à ce que font les pays à structure unitaire. Le Canada n’avait ratifié que 18 des 111 conventions internationales adoptées par l’OIT avant 196145. En ce qui concerne les conventions sur les droits de l’Homme, le Canada n’en avait ratifié que 6 sur 18 en 1969 alors que la moyenne des pays à structure unitaire s’élève à 1046.

43Le problème du Canada est encore plus évident lorsqu’il est question de sa participation aux travaux des organisations internationales qui affectent ou qui sont essentiellement dans les champs de compétence des provinces comme l’UNESCO, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou encore l’OIT. Dès 1938, par exemple, une procédure officieuse, mais très détaillée, a été mise sur pied pour baliser la participation du Canada à la Conférence internationale du travail. Lorsqu’un projet de convention était soumis, la délégation canadienne devait voter pour la prise en considération de cette proposition, mais devait s’abstenir lors du vote final si cette proposition avait pour objet un domaine de compétence provinciale, à moins que les « gouvernements provinciaux n’aient fait preuve à l’égard de l’essentiel de la proposition d’un soutien suffisant pour que l’on puisse entretenir des espoirs raisonnables quant à son adoption substantielle au Canada47 ». Dans le cas contraire, le gouvernement fédéral devait chercher à limiter la portée de la convention aux champs de compétence du gouvernement fédéral. La délégation canadienne à la Conférence de San Francisco de 1945 qui créera les Nations Unies va, par exemple, s’opposer à ce que la convention finale fasse référence au plein emploi dans les objectifs de l’ONU48. Cela explique également pourquoi le Canada a longtemps décliné les invitations qui lui ont été faites de participer aux conférences de La Haye en droit international privé49. Il n’était pas des fondateurs en 1955 et ne deviendra membre qu’en 1968. Le Canada n’avait pas intérêt à participer à une conférence dans laquelle, pour l’essentiel, on traitait d’objets qui appartenaient aux champs de compétence des provinces50.

44Ces contraintes affectent la capacité du Canada de jouer un rôle international important dans ces années d’après-guerre. Une autre procédure sera appliquée aux Nations Unies pour laisser une plus grande marge aux diplomates. Lorsque les sujets abordés dans les commissions relevaient de juridictions provinciales, les diplomates devaient mentionner les difficultés constitutionnelles dans leur pays et s’abstenir de voter. Puisque les problèmes internes avaient été mentionnés, la délégation canadienne pouvait approuver la résolution lors du vote final. L’intervention de Lester Pearson, chef de la délégation canadienne à l’Assemblée générale, est révélatrice de l’impact du droit des provinces. Il déclare :

Lorsque certains articles de la Convention ont été adoptés en comité, la délégation canadienne s’est abstenue, en expliquant que les thèmes à l’étude en cours étaient essentiellement de juridiction provinciale au Canada. Je souhaite qu’il soit clair qu’en regard des droits qui sont définis dans ce document, le gouvernement fédéral ne souhaite pas envahir d’autres droits qui sont importants pour le peuple canadien, ceux des provinces, qui sont protégés par notre Constitution. Nous croyons que les droits mis de l’avant dans cette Déclaration sont déjà bien protégés au Canada. Nous devons continuer de développer et maintenir ces droits et libertés, mais nous devons le faire à l’intérieur des balises de notre Constitution, qui attribue aux provinces certaines de ces responsabilités. En raison de ces réserves, la délégation canadienne s’est abstenue lorsque la Déclaration a été mise aux voix en comité. La délégation canadienne, cependant, approuve et appuie les principes généraux contenus dans la Déclaration et souhaite ne rien faire qui puisse laisser présager que le Canada s’y oppose. Les Canadiens croient en ces droits et les mettent en pratique au sein de leur communauté. Afin qu’il n’y ait aucune mésentente sur notre position sur le sujet et puisque la délégation a clarifié sa position au sein du comité, la délégation canadienne votera en faveur de la résolution avec l’espoir que la Convention laissera sa marque dans la marche de l’humanité vers le progrès51.

45Ce type de position s’attirera bien des critiques tant sur le plan international que national, où de nombreux auteurs souhaitaient que le gouvernement fédéral soit beaucoup plus actif52. Afin d’éviter ce type de problèmes, le fédéral utilisera une autre stratégie. Il soutiendra l’ensemble de la démarche ou de la procédure pour en arriver à la conclusion d’une convention dans une organisation internationale, mais imposera l’ajout d’une « clause fédérale » dans le traité final. La clause fédérale (parfois désignée « clause Canada » tellement elle est utilisée par ce dernier) assujettit aux impératifs constitutionnels la mise en œuvre du traité et confirme que le gouvernement fédéral ne peut respecter le traité que dans la limite de ses compétences constitutionnelles53. La première clause fédérale de l’Organisation internationale du travail de 1946 stipule que : « Dans le cas d’un État fédéral dont le pouvoir d’adhérer à une convention relative aux problèmes du travail est soumis à certaines limitations, le gouvernement aura le droit de considérer un projet de convention auquel ces limitations s’appliquent comme une simple recommandation54. » Les clauses fédérales sont également utilisées dans les traités bilatéraux du Canada. Le traité sur la double imposition entre le Canada et l’Australie de 1957, par exemple, limite la portée du traité aux champs de compétence des États fédéraux55.

46Les clauses fédérales se révèlent cependant rapidement inacceptables pour certains pays avec lesquels le Canada s’engage. En effet, lorsque le Canada ratifie une convention avec des États unitaires ou centralisés comme la France ou la Grande-Bretagne, ceux-ci sont tenus de respecter l’intégralité du traité alors que le gouvernement fédéral canadien ne peut en assurer le respect que dans ses champs de compétence. De plus, cette formulation n’a aucun caractère contraignant et n’évoque même pas l’obligation de moyen. Mais sans cette clause, le Canada risque la marginalisation, car il ne pourra pas participer aux activités des organisations internationales qui œuvrent dans les champs de compétence des provinces. C’est la leçon de l’arrêt portant sur les conventions de travail de 1937.

47La clause fédérale demeurera et prendra différentes formes au Canada. La première veut que l’on limite la portée d’une convention internationale à certaines provinces et la seconde impose au gouvernement fédéral qu’il prenne des mesures raisonnables afin de faire respecter le traité ou l’accord par les provinces. Ces clauses commenceront cependant à imposer certaines obligations à Ottawa.

48Un exemple de la première évolution de la clause fédérale provient de la Conférence de La Haye sur le droit international privé. Dans le cadre de cette conférence, le gouvernement canadien a soutenu une disposition qui autorise les États fédéraux à limiter la portée territoriale de leur ratification. Le gouvernement fédéral pouvait ainsi limiter la portée de l’accord à quelques provinces seulement. L’intérêt de cette pratique est qu’elle contourne la règle de l’unanimité. Lors de la ratification par le gouvernement fédéral de son accession à la Convention sur la forme des testaments internationaux de 1973, il a indiqué que cette convention ne s’appliquait qu’au Manitoba et à Terre-Neuve. Quelques mois plus tard, la portée de la convention a été étendue à l’Ontario et à l’Alberta. Un autre exemple est survenu en 1983, lorsque le gouvernement fédéral a appuyé la Convention de La Haye sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants. Lors de la ratification du traité, il ne s’appliquait qu’à quatre provinces. Par la suite, cette convention va s’étendre progressivement aux autres provinces et est aujourd’hui en vigueur partout au Canada56.

49La seconde évolution de la clause fédérale provient de traités comme le GATT ou, plus récemment, de l’ALENA. La section 24 : 12, article 13, du traité du GATT énonce que :

Chaque Membre est pleinement responsable au titre du GATT de 1994 de l’observation de toutes les dispositions du GATT de 1994 et prendra toutes mesures raisonnables en son pouvoir pour que, sur son territoire, les gouvernements et administrations régionaux et locaux observent lesdites dispositions.

50Cette clause oblige les pays signataires à prendre des « mesures raisonnables » afin que les gouvernements régionaux et locaux appliquent le traité du GATT de 1994.

51La nature des obligations du gouvernement fédéral du Canada vis-à-vis des provinces a été explicitée par l’organe de règlement des différends de l’organisation. Dans la cause Canada : Import, Distribution and Sale of Certain Alcoholic Drinks by Provincial Marketing Agencies, les États-Unis ont soutenu que le gouvernement du Canada pouvait contraindre les provinces canadiennes à adopter les réglementations du GATT. Les provinces contrevenaient en effet à certains engagements pris par le Canada. Le jugement du panel du GATT n’a pas défini ce que signifie, pour le gouvernement fédéral, prendre des « mesures raisonnables », mais il a jugé que celui-ci doit pouvoir démontrer qu’il a fait des « efforts sérieux, persistants et convaincants » (Serious, persistent, and convincing effort)57. En somme, les experts du GATT, et aujourd’hui de l’OMC, reconnaissent que le gouvernement fédéral n’a pas la capacité constitutionnelle d’imposer ses traités aux provinces, mais les efforts sérieux, persistants et convaincants signifient que désormais le gouvernement fédéral doit s’ouvrir aux provinces lors des négociations internationales.

52Cette réserve est inscrite dans le traité de l’ALENA à l’article 105 sur l’étendue des obligations. Cet article précise, comme la section 24 : 12, article 13, du GATT, que : « Les Parties feront en sorte que toutes les mesures nécessaires soient prises pour donner effet aux dispositions du présent accord, notamment, sauf disposition contraire, en ce qui concerne leur observation par les gouvernements des États et des provinces. » À noter qu’il ne s’agit plus de « mesures raisonnables », mais de « mesures nécessaires ».

LES MÉCANISMES DE CONSULTATION : LA FORMATION D’UN SYSTÈME DE GOUVERNANCE À PALIERS MULTIPLES

53Les transformations des clauses fédérales et la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie en 1965 (nous y reviendrons dans le chapitre 12) ont forcé le gouvernement fédéral à consulter les provinces lorsque les traités internationaux affectent leurs champs de compétence, car, dans le cas contraire, il risque d’être dénoncé sur le plan international. Parce que le gouvernement fédéral est conscient de ses limites, plusieurs mécanismes de consultation avec les provinces ont été mis sur pied58.

54Même si le Canada présente certaines caractéristiques d’une diplomatie à paliers multiples comme la Belgique ou la Suisse, les mécanismes intergouvernementaux qui sont les siens restent incomplets, car ils ne concernent pas l’ensemble des négociations et organisations internationales qui affectent les champs de compétence des provinces. Ils sont aussi faiblement institutionnalisés, souvent plus contraignants pour le gouvernement fédéral et laissent donc une trop grande place à l’arbitraire. De plus, ces mécanismes n’incluent pas toujours une participation provinciale aux négociations comme telles. Mis à part l’Organisation internationale de la Francophonie, qui a accordé une place au Québec et au Nouveau-Brunswick pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons, certains accords intergouvernementaux méritent d’être présentés.

55Dans le domaine de l’éducation, qui est à l’origine de l’accélération de l’activisme du Québec dans les années 1960, les provinces peuvent mettre en œuvre leurs propres politiques d’échanges ou de coopération avec d’autres régions ou pays, mais la participation des provinces à des organisations gouvernementales internationales à vocation universelle telles que l’ONU, l’UNESCO, l’Organisation des États américains (OEA) ou l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) se fait par le truchement du gouvernement fédéral, le seul à pouvoir parler au nom du pays, même dans les champs de compétence des provinces.

56Depuis 1967, un organisme de coopération interprovinciale dans le domaine de l’éducation a été mis sur pied. Il s’agit du Conseil des ministres de l’Éducation du Canada (CMEC) dont le rôle est de coordonner les échanges entre provinces, de gérer certains programmes conjoints, mais également, de plus en plus, de présenter la position du gouvernement canadien lors de rencontres internationales qui traitent d’éducation. Depuis 1977, le ministère des Affaires étrangères a conclu avec le CMEC une entente selon laquelle cet organisme recommandera la composition de la délégation canadienne et en désignera le chef de mission. Cette entente a été acceptée par toutes les provinces incluant le Québec et régit depuis les relations internationales du Canada en matière d’éducation.

57L’entente prévoit que le CMEC doit être représentatif du point de vue de l’ensemble des provinces lorsqu’une position canadienne doit être déterminée. Les décisions au sein du CMEC se prennent par consensus ce qui, dans les faits, se traduit par une forme de veto pour chaque province. C’est le gouvernement canadien qui est chargé de payer les coûts de l’opération sauf si les provinces souhaitent envoyer du personnel supplémentaire.

58Cette organisation interprovinciale assume également un rôle de secrétariat permanent sur ce sujet et s’assure d’établir des contacts réguliers avec les organisations internationales. Elle est également l’unique interlocutrice et assure la coordination des enquêtes comme celle dirigée par l’OCDE. C’est ce système qui permet aux provinces d’être représentées collectivement dans les organisations gouvernementales internationales où les questions d’éducation sont abordées59.

59Dans le domaine des traités adoptés à la Conférence de La Haye en droit international privé, le ministère fédéral de la Justice a mis sur pied un groupe consultatif qui est composé de fonctionnaires des ministères provinciaux de la Justice représentant quatre régions du Canada. Ce groupe consultatif est remplacé tous les quatre ans et a pour mandat de conseiller le ministère de la Justice sur les questions de droit international privé. À la suite des recommandations de ce groupe consultatif, les ministères provinciaux sont consultés pour préciser la position canadienne lors de la négociation du traité et sur les questions de mise en œuvre. En outre, des représentants des provinces peuvent faire partie de la délégation canadienne aux sessions de la Conférence de La Haye. Par la suite, la Conférence d’uniformisation des lois du Canada prépare des projets de loi que pourront adopter, si elles le souhaitent, les provinces60.

60D’autres mécanismes existent, comme la Conférence fédérale-provinciale des ministres responsables de la question des droits de la personne. Cette conférence se réunit environ tous les deux ans et regroupe un comité permanent qui inclut des représentants du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires. Ce comité a pour mandat de procéder à des consultations et de faire la liaison entre les différents ordres de gouvernement. Ce comité

exerce notamment les fonctions particulières suivantes : il sert de mécanisme de consultation entre les gouvernements au Canada au sujet de la ratification des conventions internationales relatives aux droits de la personne ; il encourage les échanges d’informations entre ces gouvernements au sujet de l’interprétation et de la mise en œuvre des instruments internationaux sur les droits de la personne et d’autres questions s’y rapportant ; il facilite la préparation et la rédaction des rapports sur les conventions qui ont été ratifiées, de même que celles d’autres rapports requis par les Nations Unies ou d’autres organisations sur des questions de droits de la personne ; il encourage les échanges d’informations et la recherche sur les questions relatives aux droits de la personne, qui revêtent un intérêt commun ; il discute des positions que devrait adopter le Canada sur les questions internationales de droits de la personne ; et il organise les conférences ministérielles sur les droits de la personne et en assure le suivi61.

61Les décisions concernant la ratification et la mise en œuvre des conventions dans le domaine des droits de la personne sont prises dans le cadre de ces conférences62. Selon la ministre des Relations internationales du Québec, Monique Gagnon-Tremblay :

Les provinces sont ainsi associées à presque toutes les étapes d’élaboration d’un accord international en ces matières, et ce, à partir du projet initial de résolution de la Commission des droits de l’homme jusqu’à la ratification d’un nouvel accord en passant par les discussions internationales proprement dites et les échanges relatifs aux incidences sur les législations nationales. Aux étapes de la signature et de la ratification, il existe aussi une procédure formelle selon laquelle le gouvernement du Canada requiert le consentement des provinces avant de procéder. Du côté de la mise en œuvre, les États parties sont tenus de faire régulièrement des rapports et chaque province est responsable de son propre rapport, intégralement reproduit dans le rapport canadien63.

62Dans le domaine économique, le gouvernement fédéral a également mis sur pied différents mécanismes afin de consulter les provinces. Depuis les débuts des négociations multilatérales de libéralisation du cycle de Tokyo (Tokyo Round) au milieu des années 1970, il a créé des mécanismes consultatifs sur les initiatives fédérales concernant le commerce international64. Ces mécanismes étaient rendus nécessaires par le fait que les négociations du cycle de Tokyo commençaient à aborder des enjeux qui étaient clairement dans les champs de compétence des provinces. Puisque les cycles suivants touchaient également les champs de compétence des provinces, les mécanismes de consultation vont demeurer65. Ces consultations vont gagner en importance puisque les négociations internationales vont de plus en plus porter sur les politiques internes concernant les subventions aux entreprises ou les réglementations provinciales ou locales qui ont pour effet de créer des distorsions ou d’obstruer le commerce international. Les politiques de prix des ressources naturelles et de support à l’agriculture ne sont que deux exemples parmi d’autres de questions intérieures affectant les compétences constitutionnelles des provinces qui commencent à être abordées lors de conférences internationales à caractère économique.

63Ces pratiques des négociations intergouvernementales se poursuivront dans de nombreux forums incluant les forums C-commerces [C-Trade meeting]. Ce comité réunit tous les trois mois les fonctionnaires fédéraux, provinciaux et territoriaux afin d’échanger des renseignements et d’élaborer la position canadienne sur un ensemble de questions relatives à la politique commerciale, ce qui inclut les négociations66.

64De nos jours, il est rare que des représentants du gouvernement fédéral ne consultent pas leurs homologues provinciaux sur les questions internationales lorsque les champs de compétence des provinces sont affectés. Le problème provient plutôt du fait que les mécanismes intergouvernementaux ne couvrent pas l’ensemble des négociations et organisations internationales et que la plupart de ces mécanismes ne sont que faiblement institutionnalisés. C’est l’absence de règles claires, stables et prévisibles qui est la source de nombreux conflits intergouvernementaux.

LES CONTRAINTES STRUCTURELLES DU FÉDÉRALISME

65Du point de vue du gouvernement central, la structure fédérale du Canada impose de sérieuses contraintes à l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique étrangère « nationale » dans bon nombre de domaines importants. La présence des gouvernements provinciaux, avec leurs intérêts à faire valoir sur la scène internationale, et une Constitution qui n’empêche pas explicitement les provinces de mener leur propre relation avec l’étranger, ont fait en sorte que seule la décision d’entrer en guerre demeure exclusivement du ressort d’Ottawa (quoique des pressions de l’électorat aient parfois poussé les gouvernements provinciaux à se prononcer même sur cette question, comme lors des élections québécoises de 1939 ou, plus récemment, lorsque les gouvernements ontarien et albertain ont déploré la décision d’Ottawa de ne pas participer à la Coalition contre l’Irak en 2003). Quand une question de politique étrangère touche à des compétences provinciales, les principes du fédéralisme exigent que les décideurs politiques fassent de leur mieux pour refléter la diversité des intérêts régionaux et les préoccupations des provinces. Aussi, la nature du fédéralisme canadien exige-t-elle que les provinces soient à tout le moins consultées, sinon directement impliquées lors du processus de prise de décision en politique étrangère.

66Dans le domaine des affaires étrangères en relation avec les provinces, le gouvernement fédéral a été parfois conciliant, parfois intransigeant envers les demandes provinciales. En fait, l’attitude d’Ottawa semble varier en fonction du respect démontré par les provinces envers sa prééminence en politique étrangère. Ainsi, puisque la majorité des provinces ne remettent pas en question cette prééminence, leurs activités internationales ne sont pas perçues comme étant menaçantes et n’engendrent pas de conflit. La qualité de la collaboration sur les questions de relations internationales entre les représentants du fédéral et les provinces à l’étranger dépend aussi de la qualité des rapports sur le front de la politique intérieure. Lorsque s’installe un climat de confrontation entre Ottawa et un gouvernement provincial sur un sujet purement national, cela se répercute forcément sur leurs relations à l’extérieur67. Les fonctionnaires provinciaux, y compris ceux provenant du gouvernement du Québec à l’étranger qui font la promotion du tourisme et de l’investissement, travaillent généralement de concert avec les diplomates fédéraux. Quand la plupart des premiers ministres provinciaux, à l’exception du gouvernement du Québec, se rendent à l’étranger, personne ne se préoccupe de la hauteur relative du drapeau provincial par rapport à celui du Canada, ou bien si les pratiques diplomatiques obscures instituées lors du Congrès de Vienne sont respectées à la lettre. En somme, puisque la majorité des provinces ne tentent pas d’exploiter les symboles de la souveraineté d’une manière qui pourrait faire ombrage au gouvernement central, ces symboles perdent de leur importance. Règle générale, cependant, la situation est plus difficile sur le plan provincial lorsque les libéraux fédéraux sont au pouvoir. De plus, plus les relations fédérales-provinciales sont médiatisées, plus le risque de conflit est grand, car les protagonistes ne voudront pas donner l’impression de céder.

67De leur côté, les provinces estiment souvent qu’elles sont en meilleure position pour défendre leurs intérêts que ne l’est le gouvernement fédéral. En fait, l’« intérêt provincial » se heurte parfois à certaines conceptions de l’« intérêt national », ce qui peut donner lieu à des désaccords sur des aspects fondamentaux de la politique étrangère. Par exemple, les règles strictes du gouvernement fédéral dans le domaine des investissements étrangers durant les années 1970-1980 répondaient bien aux inquiétudes de l’Ontario, qui craignait la mainmise des étrangers sur son secteur manufacturier. Cependant, le fait de freiner les investissements étrangers au Canada contrecarrait les intérêts des provinces moins bien nanties sur le plan industriel et qui avaient bien besoin de ce capital pour financer leur croissance en ce domaine.

68De plus, les gouvernements provinciaux ne sont pas toujours convaincus de la compétence du fédéral pour faire valoir leurs intérêts à l’étranger. Lorsque le gouvernement du Parti québécois est au pouvoir et tente de montrer aux États-Unis qu’il serait un membre responsable de la communauté internationale, il peut difficilement espérer que cette tâche sera adéquatement menée par des fédéralistes. Cette méfiance à l’endroit du gouvernement fédéral ne se limite cependant pas au cas du Québec. En 1969, le premier ministre de l’Alberta se plaignait :

[P]lusieurs Canadiens de l’Ouest sont fatigués de se rendre dans les pays asiatiques et d’y rencontrer des fonctionnaires fédéraux remplis de bonnes intentions, mais qui ne connaissent que l’est du pays, qui connaissent toutes les entreprises majeures de Montréal, Toronto ou Ottawa, mais qui n’ont jamais entendu parler des préoccupations internationales de Winnipeg, Regina, Edmonton, Calgary ou Vancouver. Ces gens représentent les intérêts de certains Canadiens, mais ils ne représentent pas nos intérêts68.

69Cette doléance a été maintes fois reprise depuis.

70Les deux ordres de gouvernement ont tenté de réduire l’impact politique de leurs différences ou divergences de points de vue, en mettant en place des mécanismes de consultation et de coordination pour anticiper les problèmes et tenter de concilier les intérêts de chacun. Cependant, les conflits sont inévitables étant donné la souveraineté partagée et l’ambiguïté constitutionnelle du fédéralisme canadien. En somme, seule une restructuration radicale du système fédéral au Canada pourrait éliminer les contraintes structurelles qui s’exercent sur les décideurs politiques fédéraux en matière de politique étrangère, du simple fait de l’existence des gouvernements provinciaux.