1Le Parlement canadien joue un rôle marginal dans l’élaboration de la politique étrangère, comme le reconnaissent presque unanimement les analystes1. Au Canada, et dans la plupart des démocraties parlementaires, c’est au Cabinet que revient cette fonction. Même si les ministres sont responsables devant le Parlement, ce dernier a été relégué, en ce domaine comme en bien d’autres, à un rôle de second plan. Contrairement à ce qui se passe aux États-Unis, où l’exécutif et le législatif se partagent l’autorité constitutionnelle en matière de politique étrangère, et où le législateur a une influence réelle sur la conduite de celle-ci2, le partage des pouvoirs dans le système politique canadien limite la capacité du Parlement à jouer un rôle significatif dans l’élaboration des relations avec l’étranger.

UNE INSTITUTION AUX POUVOIRS LIMITÉS, MAIS INFLUENTE

2Plusieurs raisons peuvent expliquer cette marginalisation. La première est liée à la nature même de la politique étrangère, qui ne laisse que peu d’occasions aux parlementaires de faire ce pour quoi ils ont été élus : légiférer. En effet, l’élaboration et la mise en œuvre des relations extérieures nécessitent rarement l’adoption ou la modification de lois ou de règlements. Il existe bien quelques rares exceptions à cette règle, comme la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques de 1970, le projet de loi C-130 de 1988 visant à ratifier le traité de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, ou encore la loi qui, en 2005, entérine la scission entre Affaires étrangères Canada et Commerce international Canada (mais qui sera rejetée).

3La deuxième raison vient de ce que le Cabinet n’a jamais accepté d’accorder au Parlement des pouvoirs significatifs en matière de politique étrangère. Lorsque le ministre des Affaires extérieures de Lester Pearson, Paul Martin (père), écrivait en 1969 que les législateurs « peuvent discuter de la politique étrangère, mais ils ne peuvent pas la faire3 », il ne faisait que rappeler un demi-siècle de contrôle du processus décisionnel par l’exécutif.

4Pourtant, tous les premiers ministres, de Laurier à Chrétien, ont clamé haut et fort que le Parlement est l’instance suprême en politique étrangère. Sir Wilfrid Laurier fut d’ailleurs le premier à utiliser une formule, devenue célèbre avec le temps, selon laquelle « le Parlement décidera ». Lors d’un débat à la Chambre des communes à propos du projet de loi sur le service naval, en février 1910, il déclara que :

[s]i l’Angleterre est en guerre, nous sommes exposés à être attaqués. Je ne dis pas que nous serons toujours attaqués, et je ne dis pas non plus que nous devrons prendre part à toutes les guerres de l’Angleterre. C’est une matière qui doit être réglée suivant les circonstances et sur laquelle le Parlement canadien aura à se prononcer au meilleur de son jugement4.

5Mackenzie King reprit la formule lors de la crise de Tchanak, en 1922. Contraint de répondre à une requête impériale concernant l’envoi de troupes dans les Dardanelles, King, qui était alors dans une position précaire au Cabinet, esquiva la question en insistant sur le fait que la requête devrait être débattue au Parlement5. Jean Chrétien, 70 ans plus tard, utilisa la même tactique lorsqu’il dut répondre aux demandes de l’ONU d’envoyer des Casques bleus canadiens en ex-Yougoslavie. Après avoir rencontré son homologue britannique John Major à Londres, le 6 janvier 1994, Chrétien émit une réserve : il ne prendrait pas de décision avant le débat parlementaire, prévu plus tard au courant du mois. « Si je prends une décision, ce ne sera plus un débat6. » Près de deux ans plus tard, lorsque le Canada fut sollicité pour participer à la Force militaire internationale de mise en œuvre (IFOR) de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) en Bosnie, Chrétien répondit : « Avant de prendre une décision, nous allons en référer à la Chambre des communes7. » Toutefois, lorsqu’un premier ministre utilise cette formule, cela ne signifie pas nécessairement que l’avis du Parlement sera écouté ; il s’agit, en fait, d’un moyen de gagner du temps ou de rejeter de façon détournée une requête politiquement embarrassante provenant d’un gouvernement étranger.

6La troisième raison expliquant le peu d’impact du Parlement sur la politique étrangère tient à l’attitude des parlementaires eux-mêmes, qui contestent rarement la mainmise de leurs collègues membres du Cabinet en ce domaine, contrairement à ce que font leurs homologues britanniques ou australiens8. Comme on le verra dans la section consacrée à la Chambre des communes, les députés n’ont que peu d’intérêt à se plonger dans l’étude des questions internationales. Même les membres du « cabinet fantôme », c’est-à-dire les députés de l’opposition chargés de couvrir les activités d’un ministre spécifique, sont aussi peu enclins à changer cette tradition, d’autant plus qu’ils connaissent la faible valeur électorale des débats touchant à la politique étrangère. Tout ceci explique qu’il n’y ait pas eu d’effort concerté pour rogner la prérogative de l’exécutif dans la formulation et la mise en œuvre de la politique étrangère.

7Il n’en demeure pas moins que le Parlement a un rôle à jouer en politique étrangère, aussi limité soit-il. Si les parlementaires n’ont presque pas de pouvoir, ils conservent une certaine influence, qu’ils peuvent exercer « en amont », en contribuant à la formulation des grandes orientations, ou « en aval », en évaluant la performance du gouvernement en cette matière9. Ils peuvent le faire de plusieurs façons, que ce soit en interpellant des ministres, en interrogeant des témoins ou en participant à des discussions.

8Les principaux atouts dont disposent les parlementaires pour exercer cette influence sont non seulement liés à la légitimité que leur confère leur statut de législateur et de « chien de garde » de l’exécutif, mais aussi à la visibilité qui découle de leurs fonctions. Ils disposent, en effet, de nombreuses tribunes pour intervenir : Chambre des communes ou Sénat, comités, réunions et activités partisanes, conférences de presse. Enfin, ils ont un accès privilégié aux ministres et aux hauts fonctionnaires, ce qui leur permet plus facilement d’exprimer leurs points de vue. Pour ces raisons, on ne peut négliger le rôle du Parlement en politique étrangère.

LES INSTANCES PARLEMENTAIRES ET LEURS FONCTIONS

Le Sénat

9Le Sénat est la Chambre haute du Parlement canadien. Il est souvent décrit comme une prestigieuse sinécure offerte à des fidèles du parti au pouvoir, à des ministres inefficaces ou embarrassants, ou à des députés ayant longtemps et fidèlement usé les banquettes arrière du gouvernement. « Inutile », « impotent », « illégitime » et « coûteux » comptent parmi les épithètes les plus couramment employées pour décrire cette institution et ses occupants. Ce n’était certainement pas là l’intention des pères de la Confédération10. Le Sénat était originellement conçu pour donner une certaine représentation aux différentes régions du Canada dans les institutions fédérales. Il avait aussi pour fonction de tempérer l’impétuosité des membres de la Chambre des communes, impétuosité résultant des préoccupations électoralistes. Mais aucune de ces deux fonctions n’a évolué comme l’espéraient les rédacteurs de la Constitution. De plus, le Sénat n’a jamais acquis une place importante dans l’arène politique canadienne. Sir George Foster, le ministre du Commerce de Borden qui avait représenté le Canada à la Conférence de la paix de Versailles, déclarait lors de sa nomination au Sénat : « J’ai signé aujourd’hui mon arrêt de mort politique… Si fade est le Sénat – les portes de l’extinction11. »

10Toutefois, le Sénat a beaucoup plus d’influence sur la vie politique canadienne, y compris en politique étrangère, que l’idée que l’on s’en fait généralement, même si cette influence n’est pas aussi grande que celle de la Chambre des communes12. Cette instance assume trois pouvoirs : approuver les projets de loi, débattre des sujets d’intérêt public et, enfin, enquêter sur ceux, parmi ces derniers, qui semblent les plus controversés ou les plus urgents13. Comme leurs collègues de la Chambre des communes, les sénateurs peuvent formuler des projets de loi, sauf s’ils sont de nature financière.

11Le Sénat peut suggérer des amendements à un projet de loi, comme il peut le rejeter définitivement. Toutefois, cette opposition se manifeste surtout dans les rares cas où la majorité à la Chambre des communes est détenue par un autre parti que celui qui contrôle le Sénat14. Par exemple, en 1913, la majorité libérale à la Chambre haute a rejeté le projet de loi relatif aux forces navales présenté par le gouvernement conservateur de Robert Borden. Pourtant, il arrive qu’un Sénat dominé par le même parti qui règne à la Chambre refuse de se plier à la ligne partisane. Ainsi, au printemps de 1992, la majorité conservatrice au Sénat a rejeté le projet de loi C-93, présenté par le gouvernement de Brian Mulroney qui voulait transférer les programmes culturels internationaux au Conseil des arts du Canada.

12Ces pouvoirs permettent aux sénateurs de retarder l’adoption de certaines lois émanant de la Chambre des communes. Ainsi, en juillet 1988, John Turner, qui était le chef de l’opposition libérale, a tenté de raviver les pouvoirs du Sénat. Voulant provoquer des élections générales, il donna l’instruction à la majorité libérale au Sénat de voter contre le projet de loi C-130 sur le libre-échange. Cependant, l’érosion de la légitimité politique du Sénat, provoquée par des années de favoritisme, était telle que la tentative de Turner fut largement dénoncée, tant par les opposants du libre-échange que par ses partisans15. Le sénateur présidant le comité des Affaires étrangères, le libéral George Van Roggen, préféra démissionner de la présidence plutôt que d’avoir à se plier aux instructions de Turner.

13Les délibérations du Sénat jouent un rôle moins significatif en politique étrangère, puisque les débats y sont superficiels et la période des questions peu suivie. C’est plutôt par l’entremise des comités permanents, dont la tâche principale est de mener des enquêtes sur des questions spécifiques, que les sénateurs peuvent espérer exercer une influence. La liste des comités et des sous-comités peut varier d’une session parlementaire à l’autre, au gré des priorités. Ainsi, si le Comité des Affaires étrangères a toujours existé, celui de la Défense n’a fonctionné que de façon intermittente, parfois en tant que comité permanent, parfois en tant que comité spécial, et parfois en tant que sous-comité du comité sur les Affaires étrangères. Aboli dans les années 1990, il a été recréé en mai 2001, sous le nom de comité permanent de la Sécurité nationale et de la Défense.

14Depuis 1960, le Sénat a acquis un pouvoir d’enquête et d’examen des politiques gouvernementales. Au fil des ans, ses comités ont mené de nombreuses enquêtes sur différentes facettes des activités internationales du Canada. Par exemple, au début des années 1980, le comité de la Défense a entrepris une série d’études particulièrement remarquées sur les composantes des Forces canadiennes16. Ces documents, qui se fondent généralement sur des recherches minutieuses et de nombreux témoignages, se révèlent être une précieuse source d’information pour le chercheur en politique étrangère.

15C’est aussi à partir des années 1960 que le Sénat a pris l’habitude de participer aux réflexions de fond qui suivent généralement les changements de régime, notamment en contribuant aux consultations sur la politique étrangère et la défense. Ainsi, la décision de Trudeau, en 1968, de réviser de fond en comble la politique étrangère a incité le Sénat à faire de même. Des sénateurs ont aussi participé aux comités mixtes spéciaux du Parlement qui se sont livrés à la même opération pour le compte du gouvernement Mulroney en 1986, et pour celui de Jean Chrétien en 199417.

16De façon générale, les comités du Sénat s’attaquent rarement de front aux politiques du gouvernement ; ils recommandent plutôt des ajustements et offrent des suggestions sur la meilleure manière d’atteindre les buts que se fixe le Cabinet. Toutefois, ils peuvent parfois lancer des pavés dans la mare, en émettant des recommandations qui étonnent par leur audace ou par leur caractère radical. Moins sensibles aux humeurs de l’opinion publique, les sénateurs peuvent exprimer tout haut ce que certains collègues de la Chambre des communes pensent tout bas de crainte de heurter leurs électeurs.

17Les sénateurs sont souvent le relais d’idées et de valeurs véhiculées par des groupes sociaux, des organisations non gouvernementales, des gens d’affaires ou encore des fonctionnaires et des militaires. Les recommandations des comités du Sénat semblent parfois audacieuses en raison des idées novatrices sur lesquelles elles se fondent. Toutefois, lorsqu’elles choquent, c’est le plus souvent en raison de leur caractère très conservateur18.

18L’attitude favorable du Comité des Affaires étrangères à l’égard du milieu des affaires peut être démontrée par la recommandation du rapport de 1978 sur le commerce entre le Canada et les États-Unis, lequel conseillait au gouvernement « d’envisager avec sérieux la possibilité d’un libre-échange bilatéral avec les États-Unis ». Au cours des trois années et demie suivantes, le Comité explora la faisabilité de cette option, pour conclure en 1982 que le Canada avait plus à gagner qu’à perdre d’un accord général de libre-échange19. Trudeau devait cependant refuser d’écouter cette suggestion. Et si le rapport du Sénat n’est pas directement à l’origine de la décision de Brian Mulroney d’engager des discussions en vue de conclure un tel accord, il est possible que ce document ait contribué à légitimer l’idée du libre-échange.

19Sur le plan de la défense et de la sécurité, les sénateurs semblent aussi plus enclins à défendre des positions conservatrices. Au fil des ans, le Sénat a souvent fait écho aux nombreuses demandes (venant généralement des spécialistes qui défilent devant le Comité de la Défense nationale) visant à accroître le budget attribué aux Forces canadiennes. Après le 11 septembre 2001, les pressions exercées par le Sénat se sont faites encore plus insistantes, puisque trois rapports, émis en quelques mois, ont martelé cette opinion20.

20Le gouvernement s’est rarement empressé de suivre les recommandations émises par le Comité permanent des Affaires étrangères. Cela est dû en partie à la nature du rôle de contrôle parlementaire, qui se fait toujours ex post facto : les enquêtes se font toujours en réaction à des événements qui se sont déjà produits. Par exemple, l’étude de 1993 sur le maintien de la paix tire son origine de la transformation radicale du rôle des forces de maintien de la paix de l’après-Guerre froide21. Suivre la politique du gouvernement de cette manière permet au comité de suggérer des modifications ; en revanche, sa capacité à donner le ton est plutôt limitée22.

La Chambre des communes

21La Chambre des communes est l’institution parlementaire fédérale la plus visible au Canada. De façon générale, son influence est plus importante que celle du Sénat. Trois facteurs peuvent expliquer l’influence de cette instance. En premier lieu, les députés, élus au suffrage universel, jouissent d’une grande légitimité. En deuxième lieu, c’est du rang de la députation que provient la très grande majorité des membres du Cabinet. Enfin, c’est aux Communes que se font et, parfois, se défont les gouvernements. Ceux-ci sont formés par le parti qui dispose du plus grand nombre de sièges et c’est son chef qui est désigné premier ministre. Le gouvernement doit donc conserver la confiance de la Chambre pour continuer à diriger le pays23.

22Toutefois, le pouvoir potentiellement énorme des députés est tempéré par plusieurs facteurs, dont le plus important est la discipline de parti. Celle-ci signifie qu’un député doit, sauf en de rares exceptions de « vote libre », voter dans le sens que lui indique son chef. Ceci permet au parti au pouvoir d’éviter d’être placé en minorité (et donc de devoir dissoudre la Chambre), et à l’opposition de conserver sa force de contrepoids. Toutefois, la discipline de parti enlève au député l’essentiel de son autonomie, et donc de sa capacité à peser sur le processus décisionnel.

23Un autre facteur limitatif important est, comme nous le verrons en étudiant la fonction de représentation du député, la faible valeur électorale des questions relevant de la politique étrangère, ceci en raison du peu d’intérêt de la majorité des commettants pour ces questions. Il est difficile de mesurer l’intérêt du député moyen pour la politique étrangère. Même si la proportion des parlementaires qui ont une expérience internationale concrète a doublé entre 1970 et 1993, cette tendance ne se traduit visiblement pas par un niveau d’activité plus élevé24. Une étude menée par Douglas Bland révèle un niveau d’intérêt étonnant pour les questions de défense. Toutefois, elle indique aussi que la plupart des députés estiment ne pas recevoir l’information nécessaire de la part du gouvernement ou des fonctionnaires pour entreprendre une réflexion éclairée25, ce qui en décourage probablement plus d’un.

24Seuls les députés qui ont un intérêt personnel pour les relations internationales se démarquent vraiment par leur implication. Par exemple, Daniel Turp, député du Bloc québécois de 1997 à 2000, avait auparavant fait carrière comme professeur de droit international à l’Université de Montréal. Il fut l’un des députés de l’opposition les plus actifs au cours de la guerre du Kosovo (1999), talonnant sans cesse le gouvernement sur les aspects légaux des opérations de l’Alliance atlantique. Bill Graham, élu député pour la première fois en 1993, était lui aussi professeur de droit international et s’est toujours intéressé aux questions de politique étrangère. Nommé président du Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international en 1995, il devait succéder à John Manley au poste de ministre des Affaires étrangères en janvier 2002, avant de devenir ministre de la Défense dans le second Cabinet Martin (2004-2006). Il en va de même pour Pierre Pettigrew, qui a remplacé Graham au poste de ministre des Affaires étrangères en 2004 et qui a toujours manifesté un intérêt pour les questions de commerce international.

25Même s’il ne prend pas de décision en politique étrangère, le Parlement exerce une influence de façon indirecte, en remplissant quatre fonctions politiques importantes : la légitimation, la représentation, l’éducation et l’élaboration des politiques. Il peut ainsi contribuer au processus en approuvant (ou désavouant) les politiques du gouvernement et en participant à l’établissement de priorités26.

La légitimation des politiques

26La Chambre des communes tire une grande partie de son influence politique de sa légitimité. C’est, en effet, le seul corps politique national qui est élu au suffrage universel. Il peut donc prétendre parler au nom de l’ensemble de la population. Il assume la fonction de légitimation en conférant une autorité au premier ministre et au Cabinet, et en démontrant que ceux-ci conservent la confiance de la majorité des députés.

27Puisque la plupart des décisions en politique étrangère sont prises par l’exécutif, sans débat en chambre, cette légitimité n’est conférée que de façon épisodique ou indirecte. Les députés expriment leur soutien par des votes de confiance et par l’attribution, chaque année, des crédits demandés par le gouvernement afin d’assurer le financement de ses activités à caractère international27.

28Le gouvernement se sert aussi des votes, motions et résolutions du Parlement afin de légitimer ses décisions potentiellement controversées, même lorsqu’il n’a pas besoin de l’approbation formelle des députés. Le gouvernement peut ainsi répondre à ses éventuels détracteurs qu’il agit avec l’appui de la majorité des représentants de la population. Par exemple, la Chambre des communes a approuvé l’adhésion du Canada aux Nations Unies en 1945, et à l’OTAN en 1949. De même, en 1987, le gouvernement Mulroney a présenté une motion pour appuyer l’ouverture de négociations sur le libre-échange avec les États-Unis. De telles opérations de légitimation sont particulièrement importantes lorsqu’il s’agit d’un sujet aussi délicat que l’entrée en guerre – même si au Canada et contrairement à d’autres pays tels les États-Unis, l’appui du législatif n’est pas obligatoire. Le gouvernement est cependant tenu d’informer le Parlement, dans un délai de dix jours, lorsqu’il entend mettre des troupes en service actif.

29Ainsi, Mackenzie King a tenu à ce que le Parlement approuve la déclaration de guerre à l’Allemagne en 1939, ce qu’il obtint presque à l’unanimité, puisque seulement quatre députés (dont trois nationalistes du Québec) s’opposèrent à la motion présentée le 9 septembre. Le lendemain, le Canada entrait en guerre. Cinquante et un ans plus tard, à la fin de l’été 1990, Brian Mulroney se trouve devant une situation délicate. En août, son gouvernement a ordonné l’envoi de trois navires, puis d’un escadron de CF-18, dans la région du Golfe persique pour participer à la coalition formée à la suite de l’invasion du Koweït par l’Irak. Les conservateurs ayant refusé de hâter la reprise des travaux de la Chambre des communes, prévue pour le 24 septembre, il faut finalement attendre le 23 octobre 1990 pour que la motion du gouvernement entérinant l’engagement des Forces canadiennes dans la région du Golfe soit approuvée par 170 voix contre 33. Les réticences de l’opposition ont été nourries tant par la nature de la mission que par le manque de tact du gouvernement face au Parlement28 Plus récemment, en mai 2006, le gouvernement minoritaire de Stephen Harper a demandé au Parlement d’entériner sa décision de prolonger jusqu’en 2009 l’engagement militaire du Canada en Afghanistan, ce qu’il a obtenu par une très faible marge de quatre voix. Même si les troupes canadiennes combattent dans ce pays depuis 2002, ni le gouvernement de Jean Chrétien ni celui de Paul Martin n’avait éprouvé la nécessité d’en appeler aux élus. Selon David Rudd, les conservateurs voulaient éviter, en agissant ainsi, que cette mission ne devienne un enjeu électoral29.

30L’exécutif peut perdre l’autorité que lui confère le Parlement s’il est défait lors d’une motion de censure. La Chambre est alors dissoute et le gouvernement doit déclencher des élections. Cela se produit habituellement parce que le gouvernement est minoritaire, ou parce que ses simples députés se révoltent. Au fil des ans, même si plusieurs gouvernements ont été minoritaires, seules cinq motions de censure ont réussi : Arthur Meighen, en 1926, John Diefenbaker, en 1963, Pierre Trudeau en 1974, Joe Clark, en 1979 et Paul Martin en 2005, durent ainsi demander la dissolution du Parlement. La motion de 1974, contre le gouvernement Trudeau, doit être traitée différemment puisqu’elle fut introduite et adoptée par le gouvernement lui-même afin d’en appeler au vote populaire. Une seule motion de censure a été reliée à une question de politique étrangère : en février 1963, le gouvernement Diefenbaker fut battu à la suite d’une crise engendrée par le projet visant à doter les Forces canadiennes d’armes nucléaires30. Nous reviendrons plus loin sur le problème particulier posé par les gouvernements minoritaires.

31Les gouvernements canadiens ont presque toujours pu compter sur le respect de la discipline de parti de la part des députés. Une révolte des députés d’arrière-ban est un phénomène plutôt rare. En matière de politique étrangère, cela n’est arrivé qu’une seule fois : lors de la seconde crise de la conscription, en 1944, alors que 33 députés libéraux du Québec ont voté contre le gouvernement King. Trudeau a eu à faire face à la dissidence de députés d’arrière-ban du Québec, du milieu des années 1970 jusqu’au début des années 1980. Les rébellions sont sporadiques, et n’impliquent généralement que quelques députés, comme ce fut le cas lorsqu’un groupe restreint de libéraux s’est opposé au gouvernement au sujet des essais du missile de croisière américain, en 1983 et en 199431. Durant le soulèvement palestinien de la première Intifada en 1987, un petit groupe de députés pro-Arabes est intervenu au sein du caucus conservateur et s’est opposé à l’attitude pro-Israël du premier ministre32. En février 2005, le gouvernement minoritaire de Paul Martin a vu deux de ses projets de loi (C-31 et C-32), qui devaient établir une séparation entre le ministère des Affaires étrangères et celui du Commerce international, être battus en Chambre33. Toutefois, il faut garder à l’esprit que ces exceptions ne font que confirmer la règle : en matière de mise en œuvre de la politique étrangère, les députés ont rarement leur mot à dire.

L’élaboration des politiques

32On dit souvent que la fonction d’élaboration des politiques de la Chambre des communes s’est érodée avec le temps. Pour ce qui est de la politique intérieure, cela est probablement vrai ; mais en politique étrangère, cette fonction semble plutôt revêtir une importance accrue depuis le milieu des années 1980. Historiquement, l’exécutif a toujours maintenu un grand contrôle sur l’établissement des priorités et l’élaboration des politiques34. Cependant, depuis 1984, les simples députés ont contribué à établir les priorités du gouvernement en participant à l’examen de la politique étrangère.

33En exprimant leur position sur les affaires internationales, les députés peuvent influencer, dans une certaine mesure, le processus d’élaboration des politiques, en particulier lorsqu’ils utilisent le Règlement pour soulever des questions en Chambre. Ainsi, le gouvernement voit souvent d’un bon œil les motions avancées par les simples députés, puisqu’elles « peuvent être utilisées pour communiquer une critique à un gouvernement étranger sans avoir à entreprendre une démarche de gouvernement à gouvernement35 ». Parfois, le parti au pouvoir dépose ses propres motions pour couper l’herbe sous le pied de l’opposition, qui formule les siennes en termes souvent très critiques. Par exemple, en janvier 1973, la position du gouvernement canadien envers les États-Unis et la guerre du Vietnam a été modifiée à la suite des pressions du Parlement. En décembre 1972, le gouvernement Nixon a bombardé Hanoi et Haiphong en réponse à l’intransigeance des Vietnamiens du Nord à la table des négociations. Comme plusieurs autres gouvernements alliés des États-Unis, le Canada a fait parvenir des missives diplomatiques pour exprimer son inquiétude face à ce qu’il considérait comme un usage excessif de la force. Cependant, le Nouveau Parti démocratique (NPD) souhaitait que le Canada exprime son opposition de manière plus vigoureuse. Ainsi, il a annoncé son intention de présenter une motion condamnant les États-Unis lors de l’ouverture de la session parlementaire, le 5 janvier 1973. Rapidement, le ministre des Affaires extérieures, Mitchell Sharp, a déposé une motion du gouvernement qui ne faisait que « déplorer » l’action américaine, mais qui annonçait un changement de cap notable dans la position canadienne.

34Par ailleurs, la période de questions est aussi une occasion pour le gouvernement de préciser sa position sur un sujet délicat. Ainsi, en réponse à une question posée en Chambre, le premier ministre Jean Chrétien a annoncé, le 17 mars 2003, que le Canada ne participerait pas à la coalition menée par les États-Unis en Irak, ce qui a mis fin à plusieurs mois de tergiversation et de procrastination36.

La représentation

35La fonction de représentation est centrale pour toute démocratie parlementaire. La notion de gouvernement responsable, en effet, signifie deux choses : les représentants doivent périodiquement faire face au vote populaire et ils doivent continuellement veiller aux intérêts de leurs commettants. La Chambre des communes est le lieu de cette représentation parlementaire ; c’est le forum où les députés essaient de traduire en politiques concrètes les demandes et les intérêts de leurs électeurs.

36La manière dont les députés s’y prennent dépend de leur appartenance au parti au pouvoir ou à l’opposition. Les membres de cette dernière tendent à utiliser le temps qui leur est alloué en Chambre par le Règlement pour publiciser les problèmes de leur circonscription. Au milieu des années 1970, par exemple, plusieurs municipalités, groupes environnementalistes, fermiers, pêcheurs et autres citoyens ont craint la pollution qu’allait causer un énorme projet au Dakota du Nord, nommé le Garrison Diversion Unit. Il s’agissait d’un projet d’irrigation des terres qui aurait des répercussions sur les eaux se déversant de la rivière Missouri dans le bassin de la baie d’Hudson. Les députés du Parti conservateur et du NPD venant du Manitoba ont utilisé toutes les tactiques parlementaires à leur disposition (incluant des motions relevant de l’article 43 du Règlement, des débats sur la motion d’ajournement et des questions adressées au gouvernement) afin de forcer le gouvernement à faire pression sur Washington pour qu’il fasse avorter le projet37.

37Les députés du gouvernement cherchent aussi à représenter les intérêts de leurs électeurs, mais tendent à le faire de façon plus discrète. La discipline de parti et les ambitions de simples députés se combinent parfois et les contraignent à employer des réseaux parallèles pour défendre leur électorat. En 1975, les députés libéraux ontariens voulaient ardemment faire savoir aux membres du Cabinet à quel point leur électorat ne voulait pas que l’Organisation de la libération de la Palestine (OLP) participe au congrès des Nations Unies sur le crime, qui devait avoir lieu à Toronto. Les répercussions électorales envisagées, si le gouvernement laissait le congrès se dérouler comme prévu, ne furent jamais mentionnées en Chambre ; toute demande de reporter ou d’annuler le congrès se fit dans le contexte plus privé du caucus libéral38.

38Néanmoins, pour la majorité des questions de politique étrangère, la représentation parlementaire est problématique. Comme on l’a noté au chapitre 3, la plupart des questions en ce domaine ne revêtent qu’une importance secondaire pour la majorité des citoyens, si bien que les députés ont rarement intérêt à vouloir influencer le gouvernement en cette matière. Et même lorsqu’une question internationale plus pressante retient l’attention d’une partie de l’opinion publique (comme la participation à une guerre, ou encore la conclusion d’un traité de libéralisation des échanges), le phénomène tend à être géographiquement diffus. Les débats de politique étrangère sont généralement des questions « nationales », et ceux qui y participent se concentrent rarement dans des circonscriptions bien définies – l’exception la plus notable étant peut-être ici les réticences exprimées de manière plus forte par les Québécois que par les autres Canadiens lorsqu’il s’agit d’engagement militaire à l’étranger. Les députés, qui font leurs calculs politiques d’abord en fonction des électeurs de leur propre circonscription, voient peu d’intérêt à se plonger dans des débats de portée nationale si ceux-ci n’ont qu’un impact limité sur le plan local.

39Toutefois, certaines dimensions de la politique étrangère ont un effet direct sur la vie de citoyens ou de communautés spécifiques, qui ont alors tendance à se tourner vers leur député qui sert d’intermédiaire entre le gouvernement et les citoyens. Parmi les requêtes les plus fréquentes figurent celles ayant trait au problème d’immigration, d’exportation ou d’importation, ou encore d’aide à des proches en difficulté à l’étranger. Ainsi, un député torontois racontait que, sur la centaine d’appels que reçoit quotidiennement son bureau de comté, les trois quarts traitent de questions d’immigration39. Bien entendu, ce phénomène touche plus particulièrement les représentants des circonscriptions situées dans les grandes agglomérations urbaines (où se concentrent la plupart des communautés néo-canadiennes), ou encore celles qui jouxtent la frontière américaine.

La fonction d’éducation

40Les activités parlementaires ont une double fonction éducative : permettre aux députés de parfaire leurs connaissances en matière de politique étrangère et diffuser l’information sur les initiatives du gouvernement.

41La période des questions est, en principe, l’outil pédagogique le plus important de la Chambre des communes. Les députés de l’opposition portent à cette occasion certains problèmes à l’attention du public. Les questions difficiles qui sont posées obligent le gouvernement à préciser sa propre position. Cependant, dans les faits, la période des questions a plutôt une autre fonction : compte tenu de la couverture médiatique, l’opposition peut s’en servir pour orienter les débats et déterminer l’agenda politique.

42Pour leur part, les associations internationales de parlementaires40 constituent une source importante d’information, ainsi qu’un moyen à la disposition des députés et sénateurs pour faire connaître le point de vue des Canadiens à l’étranger. Outre les associations parlementaires bilatérales et multilatérales liant directement les gouvernements, bon nombre d’organisations internationales se sont dotées de tels réseaux. C’est notamment le cas de l’OTAN et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Ces associations, qui regroupent des parlementaires de différents pays, permettent à leurs membres d’échanger sur leurs préoccupations respectives et d’établir des réseaux informels, ce qui est parfois utile en cas de crise lorsque les canaux de communication diplomatiques sont rompus. Par exemple, lors de la crise du turbot en 1996, certains députés ont pu s’adresser directement à leurs homologues européens et ainsi contribuer à dénouer l’impasse41.

43Toutefois, l’endroit où les députés sont le plus à même de recevoir et de diffuser l’information demeure sans doute les comités parlementaires, qui seront étudiés plus loin.

Les débats de la Chambre des communes

44Les débats en Chambre sur la politique étrangère ont traditionnellement été limités à des questions de guerre et de paix et lors de changements de cap importants, comme ce fut le cas pour le traité de libre-échange avec les États-Unis.

45Un de ces moments capitaux fut l’adhésion à la Société des Nations (SDN) sous le premier ministre Robert Borden, adhésion qui marqua les premiers pas du Canada sur la scène internationale. Le traité de Versailles, qui marquait la création de la SDN, fut soumis à l’approbation du Parlement le 2 septembre 1919. Dans le débat enlevé qui suivit, un grand nombre de députés ont pu exprimer des visions très diverses de la place que devait avoir le Canada dans le monde (voir le chapitre 4).

46Toutefois, les successeurs de Borden dans l’entre-deux-guerres, MacKenzie King et R. B. Bennett, ont tout fait pour étouffer les débats de la Chambre des communes en utilisant souvent comme prétexte que débattre des événements en Europe ou en Extrême-Orient pourrait déranger l’équilibre délicat entre les grandes puissances42. Cet argument a été repris par la suite. En 1969, Paul Martin (père) estimait qu’« une participation excessive du Parlement nuit à la diplomatie. Une discussion publique sur des négociations internationales peut avoir des conséquences néfastes pour le pays, voire même pour le monde43. » Plus récemment, lorsque des Serbes de Bosnie ont pris des Casques bleus canadiens en otage en 1995, et enchaîné le capitaine Patrick Rechner près d’un dépôt de munitions à Pale, le premier ministre Chrétien a refusé de tenir un débat parlementaire, réclamé par le Bloc québécois et le Parti de la réforme. Il affirmait que cela pourrait affaiblir la position du Canada dans ce dossier. Selon lui, dans ce genre de situation, « il vaut mieux garder la tête froide44 ».

47Depuis la Deuxième Guerre mondiale, cependant, les gouvernements reconnaissent plus volontiers la pertinence des débats parlementaires sur la politique étrangère. Après avoir été nommé aux Affaires extérieures en 1946, Louis Saint-Laurent a voulu susciter ce type de débat. L’année suivante, il s’est servi des prévisions budgétaires du Ministère pour présenter aux Communes un rapport complet sur les activités internationales du Canada, ce qui provoqua des discussions approfondies sur la politique étrangère. Par la suite, lorsque le Comité des Subsides se réunissait pour discuter des prévisions budgétaires du ministère des Affaires extérieures, il était devenu pratique courante de voir le ministre fournir des informations aux députés sur la présence du Canada à l’étranger.

48Cette pratique a continué sous Lester Pearson, mais avec des résultats mitigés. En 1950, Pearson se plaignait auprès des députés d’avoir « demandé plus d’intérêt pour les affaires extérieures à la Chambre des communes, devant des bancs vides et une galerie de presse déserte… Nous sommes peut-être ceux à blâmer pour ce manque d’intérêt45. » Un quart de siècle plus tard, avec ses expériences de ministre des Affaires extérieures, de chef de l’opposition et de premier ministre derrière lui, Pearson écrit dans ses mémoires : « Les débats semblaient superficiels, une sorte de spectacle. Les mots étaient calculés pour être consignés au procès-verbal, non pas prononcés avec l’espoir qu’ils pourraient faire changer l’opinion de qui que ce soit […]. On avait souvent l’impression que s’adresser en Chambre n’était pas suffisamment important ou pertinent pour se voir accorder la priorité sur les autres affaires gouvernementales46. »

49Il existait une autre pratique : les ministres pouvaient faire des déclarations formelles sur des motions présentées en Chambre, particulièrement au retour de voyages à l’étranger. Selon les règles des Communes, l’opposition était autorisée à commenter les motions déposées, ce qui permettait aux députés d’échanger leurs points de vue sur les positions gouvernementales.

50Ces pratiques cessèrent à la suite des réformes parlementaires menées par Pierre Elliott Trudeau en décembre 1968, qui entraînèrent l’abolition du Comité des subsides et renvoya l’examen des prévisions budgétaires du gouvernement aux différents comités permanents. Il s’ensuivit une diminution marquée des débats en Chambre sur les affaires étrangères. John Diefenbaker s’en plaignit en 1974 : « Nous n’avons pu discuter des affaires étrangères », faisant ainsi référence aux six premières années du mandat de Trudeau. « Les affaires étrangères ont été pendant cette période aussi étrangères que la Constitution de Tombouctou47. » Trudeau ne fut nullement ébranlé par la comparaison embarrassante de l’ex-premier ministre, et c’est seulement en décembre 1977 que le gouvernement amorça un véritable débat sur les relations extérieures48. La fréquence des débats sur ce sujet devait cependant rester aussi faible au cours des années suivantes et la pratique consistant à déposer les déclarations du gouvernement sous la forme de motion tomba en désuétude.

51L’élection des conservateurs de Mulroney en septembre 1984 a de nouveau modifié les pratiques parlementaires. Le nouveau gouvernement était, en effet, plus enclin à utiliser la Chambre des communes pour discuter de politique étrangère. Une kyrielle de questions ont été ainsi étudiées par le Parlement, telles la souveraineté dans l’Arctique, la situation en Afrique du Sud, les négociations sur le libre-échange, ou les négociations sur le contrôle des armements entre les États-Unis et l’Union soviétique. La guerre du Golfe, en 1990-1991, a donné lieu à une grande activité à la Chambre des communes, puisque trois débats ont été tenus avant que la guerre n’éclate en janvier 1991. À l’approche de la date butoir de l’ultimatum du Conseil de sécurité des Nations Unies pour le retrait des troupes irakiennes du Koweït, les Communes ont tenu un débat de trois jours sur la participation canadienne au conflit. Les députés débattaient encore de la question quand la guerre a éclaté, le 16 janvier 1991, mais ils ont décidé de continuer le débat dans lequel sont intervenus 128 orateurs et qui a duré si longtemps après la date limite du 18 janvier, qu’il a fallu enregistrer au hansard 34 heures de procès-verbal en un seul jour49 !

52Malgré toute cette activité, certains ont qualifié l’attitude du gouvernement Mulroney d’« antidémocratique ». Les libéraux alléguaient que les conservateurs refusaient de consulter le Parlement sur les questions de politique étrangère. Ils promettaient qu’un gouvernement libéral soumettrait ces questions à la Chambre des communes et permettrait aux députés de discuter des accords internationaux d’importance50.

53Il faut reconnaître que Mulroney a pris certaines décisions importantes sans consulter le Parlement. Par exemple, en août 1990, lors d’une visite à la Maison-Blanche, il s’est engagé à fournir des troupes pour la coalition que George Bush (père) était en train d’organiser51. De plus, la plupart des décisions concernant l’engagement de Casques bleus canadiens dans des missions de maintien de la paix de « deuxième génération » (et donc qui peuvent placer les troupes en situation de combat) ont aussi été prises sans consultation des parlementaires. C’est le cas de la contribution canadienne à l’Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC), créée en février 1992 ; à la Force de protection des Nations Unies (FORPRONU) en ex-Yougoslavie, aussi créée en février 1992 ; à l’Opération des Nations Unies en Somalie (ONUSOM), autorisée en avril 1992 ; ainsi qu’à la FORPRONU II, expansion du déploiement original qui fut acceptée en novembre 1992. Jamais les militaires canadiens n’avaient connu une telle activité en matière de maintien de la paix52.

54Jean Chrétien s’est inquiété de ces décisions qui risquaient de mettre la vie des soldats canadiens en danger, d’où sa promesse électorale de favoriser les débats au Parlement. Après novembre 1993, un des premiers sujets à être débattu à la Chambre des communes fut la contribution canadienne aux opérations de maintien de la paix en Bosnie, dès janvier 1994, puis la reconduction de l’accord permettant les essais du missile de croisière américain dans le ciel canadien, en février. Au cours du premier débat, plusieurs orateurs ont loué l’initiative de Jean Chrétien et se sont plaints qu’il n’y avait eu aucun débat sur des questions de politique étrangère sous Mulroney, une déformation de la réalité qui était probablement due à la grande impopularité de l’ancien premier ministre53.

55Entre 1994 et 2003, les questions de politique étrangère ou de défense ont donné lieu à plusieurs débats. Les guerres successives dans les Balkans ont souvent provoqué de vives discussions à la Chambre. En 1994 et en 1995, le Parti de la réforme demandera, à plusieurs reprises, que les troupes canadiennes soient retirées de Bosnie, où leur sécurité était mise en danger. En 1999, au cours de la guerre du Kosovo, les opérations de l’OTAN contre les forces yougoslaves ont suscité des débats tout aussi passionnés que ceux survenus à l’occasion de la guerre du Golfe huit ans plus tôt54.

56Bien que beaucoup plus de temps ait été accordé aux questions relevant des affaires étrangères et de la défense à la Chambre des communes pendant les mandats de Mulroney et Chrétien que pendant celui de Trudeau, il y a une limite au temps que peuvent accorder le gouvernement et les députés à ces questions. Comme l’a souligné Peter Dobell : « La compétition pour le temps de parole à la Chambre des communes est si forte que seules les questions les plus controversées vont être mises à l’agenda. » Dobell affirme plutôt que les comités parlementaires sont beaucoup plus appropriés pour étudier les questions de politique étrangère55.

Les comités de la Chambre des communes

57De tous les comités de la Chambre, celui des Affaires étrangères et du Commerce international est certainement l’un des plus prestigieux, ce qui tient évidemment à la nature des sujets étudiés. Mais l’attrait réside aussi dans les nombreuses occasions de voyage à l’étranger qu’il offre, pour des missions d’enquête, des rencontres d’associations de parlementaires, ou encore si l’on est membre de délégations gouvernementales, pour diverses conférences et organisations internationales.

58En outre, la participation à un comité permet aux députés, de manière limitée, d’approfondir quelque peu leurs connaissances en relations internationales et de participer à l’élaboration des politiques. Ils peuvent questionner les ministres et les hauts fonctionnaires, interroger des experts et mener des enquêtes tant au Canada qu’à l’étranger, et ce, dans une atmosphère beaucoup moins partisane que celle qui règne sur le parquet de la Chambre. Ils se familiarisent avec les différents problèmes auxquels ils doivent faire face, ce qui est une des raisons d’être du comité.

59Le Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international a subi plusieurs transformations depuis sa création officielle en janvier 1994. Son origine remonte en fait à mars 1924, lorsque Mackenzie King a créé le Comité permanent sur l’Industrie et les Relations internationales56. Ce titre surprenant s’explique par la volonté de King de confier à ce comité les questions relatives aux relations avec l’Organisation internationale du Travail (OIT), qui relevaient alors du ministère du Travail, et non de celui des Affaires extérieures57. Cet amalgame permettait aussi de justifier l’ingérence du fédéral dans un domaine de compétence provinciale. Les travaux de ce comité se limitèrent donc à l’étude d’un projet de convention de l’OIT sur les heures de travail, puis d’un projet visant à utiliser des bourses universitaires afin de promouvoir la paix, et enfin à la question de l’emploi de travailleurs asiatiques sur les navires canadiens. Après 1936, il cessa simplement de se réunir, même s’il demeura un comité permanent de la Chambre.

60Après la Deuxième Guerre mondiale, John Bracken, chef du Parti conservateur, suggéra à Mackenzie King de former un comité spécifiquement consacré aux questions de politique étrangère. C’est ainsi que fut créé, en septembre 1945, le Comité permanent des Affaires extérieures58. Les vieilles habitudes ont cependant la vie dure, et les premiers sujets soumis à l’attention du Comité furent deux conventions adoptées par l’OIT durant les années 1930. Manifestement peu stimulé par l’étude de la convention de 1932 concernant la protection des préposés au chargement ou au déchargement des bateaux, le Comité recommandait d’être « investi du pouvoir de considérer des questions liées aux affaires extérieures et de faire de temps à autre des suggestions ou recommandations jugées pertinentes59 ».

61Malgré ses réticences et celles de son ministre Saint-Laurent, King dut céder, si bien qu’en mai 1946, le Comité commençait l’examen des prévisions budgétaires des Affaires extérieures60. Jusqu’aux réformes de décembre 1968 instaurant le renvoi automatique des prévisions budgétaires aux comités permanents pertinents, le Comité des Affaires extérieures était le seul qui n’avait pas besoin d’un renvoi explicite de la Chambre (c’est-à-dire un renvoi devant être approuvé par le gouvernement) pour examiner les prévisions budgétaires du Ministère dont il suivait les activités. Ce comité était donc, avant même les réformes de 1968, l’un des plus actifs du Parlement.

62C’est aussi en 1968 qu’il devint le Comité permanent des Affaires extérieures et de la Défense nationale. Le niveau d’activité y augmenta alors à un point tel que l’on dut créer des sous-comités. Par exemple, les rencontres régulières du sous-comité de l’aide au développement reflétaient non seulement l’importance accrue de cet aspect de la politique étrangère, mais aussi l’incapacité croissante du comité de traiter de toutes les questions relatives à la défense et la politique extérieure. Parfois, les sous-comités étaient organisés selon un découpage géographique, comme le sous-comité sur les relations du Canada avec l’Amérique latine et les Caraïbes au début des années 1980. Les sous-comités étaient aussi d’importants catalyseurs pour des études détaillées sur des sujets allant des Nations Unies et du maintien de la paix, aux relations entre le Canada et les États-Unis61. En 1986, le gouvernement Mulroney, jugeant sans doute que les questions de défense devaient recevoir une attention particulière, scinda ce comité en deux : un pour les affaires extérieures, l’autre pour la défense. Le second devait cependant avoir aussi la responsabilité des affaires relatives aux anciens combattants.

63De telles activités ont sans doute eu un effet bénéfique sur l’expertise des députés, mais il est difficile de déterminer si ces comités ont effectivement influencé les politiques gouvernementales. Dans bien des cas, le Comité des Affaires étrangères a adopté des positions contraires à celles du gouvernement. Par exemple, son rapport de 1970 sur les relations avec les États-Unis était beaucoup plus nationaliste sur les questions de la propriété étrangère au Canada et de la domination culturelle américaine, que ne l’était le gouvernement Trudeau de l’époque62. En 1987, il publiait aussi un rapport très critique à l’endroit de la politique d’aide internationale au développement. Si certaines des nombreuses recommandations furent adoptées par le gouvernement (comme la création du Centre international des droits de la personne et du développement démocratique), d’autres, comme telle recommandation concernant l’aide conditionnelle, furent victimes des compressions budgétaires et des querelles bureaucratiques à propos du rôle de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), querelles évoquées au chapitre 8. Ainsi, si les membres du Comité peuvent exprimer un désaccord avec le gouvernement, celui-ci peut toujours ignorer leurs recommandations.

64Le gouvernement s’est aussi servi du Comité à ses propres fins. Un exemple révélateur est celui de l’utilisation répétée du Comité afin de légitimer la reconduction de l’Accord sur le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD). L’Accord dut être renouvelé à cinq occasions entre 1968 et 1991 (soit en 1973, 1975, 1980, 1981 et 1986) et, à chaque fois, le Comité fut chargé d’émettre des recommandations au gouvernement. Il est peu probable que le gouvernement ait eu l’intention de réviser son engagement envers les États-Unis, quoi que le Comité puisse conclure. De fait, avant même que celui-ci ne commence ses travaux sur la question en 1973, le ministre de la Défense, James Richardson, déclarait que, si des changements devaient intervenir au NORAD, ce serait à cause des États-Unis, et non parce qu’Ottawa envisageait d’y changer son rôle63.

65Lorsque l’Accord dut à nouveau être reconduit en 1975, la situation était identique. Les négociations étaient déjà en cours lorsque le dossier fut soumis au Comité. De plus, il était clair que pour que toute recommandation puisse être acceptée par le gouvernement, elle devait aller dans le sens d’un renouvellement de l’Accord64. Lorsqu’il fallut se pencher de nouveau sur la question en 1981 et 1986, le Comité recommanda la reconduction de l’entente65.

66Cependant, en 1990, le Comité des Affaires étrangères (à qui la Chambre avait confié l’étude du NORAD, de préférence au Comité de la Défense, car la décision était considérée comme d’ordre diplomatique plus que militaire) s’est montré plus hésitant, car la fin de la Guerre froide remettait en cause la raison d’être du Commandement conjoint. Par une marge d’une seule voix, il vota la reconduction du traité pour deux ans. Apparemment sous la pression des États-Unis, le gouvernement canadien rejeta la recommandation du Comité en avril 1991, et reconduisit le traité pour cinq ans66. Il est clair qu’étant donné son engagement envers le NORAD, le gouvernement consultait le Comité non pour avoir son opinion, mais pour légitimer ses propres décisions. Quant aux renouvellements de 1996, 2001 et 2006, se sont tenus à leur sujet fort peu de débats, que ce soit en Chambre ou en Comité, ceci même si la question de la participation au projet américain de défense antimissile, auquel le NORAD contribue depuis août 2004, commençait à prendre de l’importance.

67Parfois, le gouvernement semble même oublier l’existence du Comité quand il s’agit d’étudier certaines questions de politique étrangère. Lorsque le gouvernement Trudeau se réintéressa aux questions Nord-Sud en 198067, il choisit de créer un comité parlementaire spécial plutôt que d’en référer au Comité permanent. Ce comité Nord-Sud disposait d’un mandat spécifique, n’avait que neuf mois pour faire son rapport, et devait jouir de la plus grande visibilité publique possible68. Lorsque la politique étrangère fut révisée en 1985 et 1994, les gouvernements Mulroney et Chrétien cherchèrent aussi à populariser leurs efforts par le biais de comités spéciaux conjoints de la Chambre et du Sénat69. On fit de même avec la défense70. À partir de 1994, des « Forum nationaux » qui visaient à consulter la population sur les grandes orientations de la politique étrangère furent organisés sous les auspices du Centre canadien pour le développement de la politique étrangère. Et, en 2003, lorsque le nouveau ministre des Affaires étrangères, Bill Graham, voulut sonder le cœur et l’esprit de ses concitoyens, il organisa une série de « dialogues » qui devaient établir un contact direct entre lui, ses fonctionnaires et les citoyens71. Le Comité des Affaires étrangères, que Graham avait pourtant longtemps présidé, était simplement écarté. Rien d’étonnant donc à ce que plusieurs chercheurs concluent que les travaux des comités n’ont pas toujours l’impact souhaité72.

POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET POLITIQUE PARTISANE

68Comme en Angleterre, où le système parlementaire favorise le bipartisme, la vie politique fédérale canadienne a été dominée, depuis 1867, par deux grands partis politiques73, soit le Parti libéral et le Parti conservateur, qui se sont ainsi cédé plus ou moins régulièrement le pouvoir. Toutefois, au fil du temps, certains tiers partis ont réussi à être représentés à la Chambre des communes. C’est le cas du Nouveau Parti démocratique (autrefois appelé le Cooperative Commonwealth Federation, ou CCF), du Bloc québécois et de l’Alliance canadienne (née sous le nom de Parti de la Réforme, il a fusionné avec le Parti conservateur en 2003). D’autres, en revanche, ont disparu, tel le Crédit social74.

69La contribution de ces différents partis dans la formulation de la politique étrangère s’inscrit, pour ainsi dire naturellement, dans un contexte hautement partisan. Les députés dont le parti est majoritaire doivent, par conviction ou par obligation, appuyer la position du gouvernement ; ceux de l’opposition doivent, évidemment, s’y opposer.

L’opposition s’oppose

70La principale ressource de l’opposition est d’attirer l’attention des médias et du public sur ce qu’elle considère comme des erreurs ou des dérapages du gouvernement. Sous Brian Mulroney, à un groupe de députés libéraux particulièrement irrévérencieux, on avait donné le surnom de Rat Pack75, tandis qu’au cours du premier mandat de Jean Chrétien, les interventions incisives de Lucien Bouchard, le premier chef du Bloc québécois, étaient particulièrement redoutées par les ministres libéraux.

71Les députés de l’opposition ont parfois une tâche difficile. Ils disposent de bien moins de ressources (en ce qui a trait à la recherche ou aux sources d’information, par exemple) que leurs collègues gouvernementaux, surtout s’ils appartiennent à un tiers parti qui ne forme pas l’opposition officielle ou, pire, qui n’est pas reconnu par la Chambre des communes76. Mais ils disposent aussi de certains atouts. Par exemple, comme ils n’ont pas – du moins dans l’immédiat – à mettre en pratique ce qu’ils professent, ils peuvent dire presque n’importe quoi, sans se soucier des conséquences77. Ils peuvent aussi établir clairement leur position et changer d’avis le lendemain, quitte à se contredire ou à s’enfoncer dans la confusion. Un cas célèbre est celui de Jean Chrétien qui, après avoir vilipendé le gouvernement Mulroney qui venait d’engager des troupes dans la coalition dirigée contre l’Irak en 1990, décida subitement d’appuyer cette initiative au moment du déclenchement des hostilités. En 1994, le Rapport dissident du Bloc québécois sur la défense nationale fut accueilli plutôt froidement en raison des idées farfelues qu’il contenait78.

72Évidemment, le passage du statut d’opposition à celui de gouvernement oblige le parti concerné à faire subitement preuve de plus de réalisme. Ainsi, la hargne des libéraux contre le Traité de libre-échange canado-américain s’est subitement estompée après leur arrivée au pouvoir en 1993. De même, les idées du Parti québécois sur la politique de défense d’un Québec souverain alternaient d’une position neutraliste à une attitude très internationaliste au gré de ses passages de l’opposition au pouvoir, et vice-versa79.

73L’opposition à la Chambre des communes n’est pas uniquement le fait des autres partis. Elle survient parfois à l’intérieur des rangs du parti au pouvoir. Après le départ de Pierre Elliott Trudeau en 1984, les libéraux ont éprouvé de la difficulté à élaborer une position cohérente en matière de politique étrangère. Lors des élections de 1984, le ministre des Affaires extérieures, Jean Chrétien, s’est joint à la présidente du parti, Iona Campagnolo, afin de promouvoir un gel de la production, des tests et du déploiement des armes nucléaires, et ce, malgré l’opposition du premier ministre, John Turner80. Turner rendit la monnaie de sa pièce à Chrétien en 1990. Lorsque ce dernier, devenu chef de l’opposition officielle, se déclara contre la décision du gouvernement Mulroney de déployer des troupes dans le Golfe persique, Turner fit une apparition-surprise à la Chambre des communes81 et se mit à démolir méthodiquement les arguments de ses collègues82 ! La dissidence au sein du parti s’est maintenue même après la formation du gouvernement Chrétien en 1993. Lorsque le nouveau gouvernement eut à se prononcer sur les essais du missile de croisière, plusieurs des députés qui s’y étaient farouchement opposés durant les années 1980 siégeaient encore à la Chambre.

74Que l’opposition joue son rôle, c’est bien entendu normal, sinon nécessaire, en démocratie. Toutefois, en ce qui a trait à la politique étrangère canadienne, les antagonismes avec le parti au pouvoir ne se sont pas toujours manifestés avec la même intensité. Pendant une grande partie du XX^e siècle, jusqu’en 1993, libéraux et conservateurs partageaient des idées semblables sur les grandes orientations stratégiques du Canada. Par contre, les attaques de l’opposition ont souvent été très mordantes dans le domaine des politiques commerciales, là où un véritable fossé philosophique séparait les deux partis.

Le consensus stratégique

75Durant la période de l’entre-deux-guerres (1919 à 1939) et de Guerre froide (1945 à 1989), la convergence entre le Parti libéral et le Parti conservateur sur les grandes orientations politiques et stratégiques du Canada était clairement observable. Bien qu’ils aient été en désaccord quant aux moyens, ni l’un ni l’autre ne remettait en question l’appartenance du Canada au groupe des démocraties occidentales. En août 1914, comme en septembre 1939, les deux grands partis ont accepté en bloc l’entrée en guerre du Canada aux côtés de l’Empire britannique. Et lorsque s’installa le climat de Guerre froide, à la fin des années 1940, personne ne s’interrogea sur l’appartenance du Canada au camp occidental. Il y eut bien, à l’occasion, quelques débats pour déterminer qui, de Londres ou Washington, devait être considéré comme le véritable chef de file de la coalition occidentale, mais cela ne remettait pas en question la participation à cette coalition.

76Entre 1945 et 1990, il n’y eut que très peu de changement dans la nature, sinon dans l’ordre des priorités établi par les différents livres blancs sur la défense. La politique canadienne en cette matière est marquée plus par la continuité que par la rupture83. De même, rares sont ceux qui ont remis en question les principes fondamentaux de l’internationalisme élaborés par Saint-Laurent et Pearson après la guerre.

77Pierre Elliott Trudeau est de ceux qui se sont le plus éloignés de ce consensus, notamment en contestant la ligne dure du gouvernement face à l’Union soviétique et aux pays socialistes comme la Chine et Cuba. Au début de son premier mandat, il a même envisagé de rapatrier les forces canadiennes stationnées en Europe dans le cadre de l’OTAN. Dès le milieu des années 1970, il était revenu à des positions nettement plus internationalistes.

78La Cooperative Commonwealth Federation, et son successeur le NPD, ont aussi exprimé des réserves sur les orientations stratégiques du Canada. Le chef de la CCF, J. S. Woodsworth, était un pacifiste convaincu pendant l’entre-deux-guerres, et il s’est même opposé à la participation du Canada à la Deuxième Guerre mondiale. Après la guerre, la CCF a conservé ces idées neutralistes, qui furent reprises par le NPD. En 1969, celui-ci s’est engagé à retirer le Canada de l’OTAN et du NORAD s’il était porté au pouvoir. Cette promesse s’est cependant révélée fragile, puisque les néo-démocrates l’ont abandonnée à la veille des élections de 1988, lorsque, pour la première fois, le pouvoir semblait à leur portée.

79Ainsi, malgré quelques remises en question épisodiques, le consensus sur les orientations stratégiques générales du Canada s’est maintenu tout au long de la Guerre froide. Ce n’est qu’après les élections de 1993, comme nous le verrons plus loin, qu’il s’effritera graduellement.

Les divergences sur les politiques commerciales

80Depuis la Confédération, les deux grands partis ont presque systématiquement adopté des positions divergentes en ce qui a trait à la politique commerciale et aux relations économiques avec les États-Unis84. Selon Craig Brown, « la protection des industries canadiennes – laines, coton, fer et acier, chaussures, poêles – n’est pas une simple question économique, mais une question philosophique, débattue à toutes les époques. C’est un des rares sujets sur lesquels les deux partis canadiens ont des vues différentes85. » C’était vrai à la fin du XIX^e siècle et ça l’est encore au début du XXI^e. Le clivage suit la ligne de faille traditionnelle, observable dans bien d’autres sociétés, entre partisans des mesures protectionnistes et promoteurs du libre-échange. La division entre libéraux et conservateurs sur cette question est apparue vers 1875 et persiste encore, même si les deux partis ont inversé leurs positions entre les années 1960 et 1980.

81À la fin du XIX^e siècle, les conservateurs dirigés par John A. Macdonald affichent clairement des idées protectionnistes. En 1878, il introduit la populaire « politique nationale », qu’il applique jusqu’à la défaite électorale de 1891. Les libéraux, pour leur part, sont plus ouverts à l’idée de libéraliser le commerce, même si leurs partisans sont divisés sur cette question. En 1911, ils proposent un accord de libre-échange avec les États-Unis, qui sera en grande partie à l’origine de la défaite de Laurier aux élections tenues cette année-là. C’est aussi un gouvernement libéral qui entreprend de renforcer les liens économiques avec les États-Unis dès la fin des années 1930. Les conservateurs, dirigés par John Diefenbaker, observent ces progrès avec inquiétude, et promettent, en 1957, de mettre en œuvre une politique d’indépendance économique face aux États-Unis, politique qui se teinte rapidement d’antiaméricanisme.

82À partir des années 1960, les deux partis changent complètement de position. Les libéraux, de plus en plus critiques à l’égard des politiques et des valeurs américaines, adoptent une attitude nettement plus nationaliste. Ainsi, durant les années 1970, le gouvernement Trudeau tente de diminuer la dépendance économique du Canada envers les États-Unis en diversifiant les partenaires économiques et en adoptant des mesures destinées à s’assurer que certains secteurs économiques cruciaux demeurent la propriété d’intérêts canadiens86.

83À l’inverse, durant les années 1980, les conservateurs sont devenus des promoteurs du libre-échange, d’abord avec les États-Unis, puis avec le Mexique. La disparition des idées impérialistes, qui ont longtemps nourri leur méfiance à l’égard des États-Unis (tout ce qui pouvait rapprocher les Canadiens des Américains les éloignait des Britanniques), ainsi que leurs liens traditionnels avec le monde des affaires, est en grande partie à l’origine de cette conversion. Celle-ci est cependant tardive. Bien que l’idée circulait depuis plusieurs années dans les milieux financiers et intellectuels, elle ne devient le credo du Parti conservateur qu’après l’arrivée au pouvoir du gouvernement de Brian Mulroney en septembre 198487. Comme le soulignent Thompson et Randall, ceci représente « l’ironie ultime » : les conservateurs, Tories en anglais, qui tiraient leur nom de leur rejet de la Révolution américaine de 1776, épousaient maintenant des positions proaméricaines avec une ardeur jamais vue au Canada88.

84Pour leur part, les libéraux se sont opposés au projet d’accord de libre-échange en 1988 avec encore plus de ténacité que Borden ne l’avait fait en 1911, promettant même qu’une fois élus, ils déchireraient l’entente. Chrétien, devant la réalité économique, n’osera cependant jamais aller jusque-là : en 1993, les États-Unis absorbaient déjà 80 % des exportations canadiennes, soit 7 % de plus que lors de l’élection de Brian Mulroney neuf ans plus tôt !

85Bien au-delà des aspects purement économiques, le débat entre tenants et opposants du libre-échange oppose deux philosophies de la politique étrangère canadienne. Cette dualité peut, en effet, être replacée dans le contexte plus général du débat (évoqué au chapitre 4) entre internationalistes, partisans d’une diversification des relations politiques et économiques du Canada, et continentalistes, qui font la promotion d’un rapprochement avec les États-Unis.

Politique partisane et politique étrangère après 1993

86Les élections de 1993 ont radicalement modifié le paysage politique canadien. Les libéraux raflèrent la majorité des sièges, inaugurant 10 ans de règne pour Jean Chrétien. Le Parti conservateur fut pratiquement rayé de la carte électorale, lorsqu’il vit ses effectifs passer de 155 députés à 2 ! Après plus de 125 ans d’existence, dont près de 60 au pouvoir, le vieux parti semblait sur le point de disparaître. Le NPD ne fit pas meilleure figure ; seuls neuf députés furent élus, si bien qu’il perdit son statut de parti officiel reconnu par la Chambre des communes.

87Le fait le plus marquant aura cependant été l’émergence de nouveaux partis régionaux. C’est le cas du Bloc québécois, un parti souverainiste fondé par Lucien Bouchard après l’échec de l’accord du lac Meech en 1990, pour défendre les intérêts du Québec en attendant son accession au rang d’État indépendant. Fort de 54 sièges, il a dû assumer, jusqu’en 1997, les rôles parfois contradictoires de « loyale opposition officielle de Sa Majesté » dans la principale institution législative du Canada et de promoteur de l’indépendance du Québec89 ! Cette ambiguïté a, par exemple, eu des effets sur les visites des parlementaires canadiens à l’étranger. Les députés du Bloc sont rapidement devenus source de malaise ou d’embarras pour leurs collègues des autres partis, puisque leur seule présence pouvait contribuer à légitimer la volonté d’accession du Québec à la souveraineté90 ! C’est aussi le cas du Parti de la Réforme qui, ayant fait élire deux députés de moins que le Bloc, dut ronger son frein jusqu’en novembre 1997 avant d’accéder au statut d’opposition officielle. Mais le résultat des élections de 1993 témoignait surtout, comme jamais auparavant, de l’existence d’un clivage régional majeur, qui allait affecter durablement la politique canadienne : le Parti libéral représentait surtout l’Ontario, le Bloc n’était présent qu’au Québec, tandis que presque tous les députés réformistes provenaient de la Colombie-Britannique ou de l’Alberta.

88Cette transformation du paysage politique s’est, bien entendu, répercutée en matière de politique étrangère. On a ainsi vu disparaître le consensus qui unissait les principaux partis sur les grandes orientations politiques et stratégiques. Les députés du Bloc, pas plus que les réformistes, ne partageaient les vues du gouvernement libéral en politique étrangère91. Ces différences d’opinions sont apparues nettement dès 1994, lors du processus de révision de la politique étrangère et de la politique de défense, alors que les deux partis ont publié des rapports dissidents, distincts de ceux des comités parlementaires chargés de formuler des recommandations92.

89La guerre du Kosovo, en 1999, a pu faire croire, un temps, que le consensus existait toujours, puisque tous les partis s’étaient ralliés à la décision du gouvernement de contribuer aux opérations de l’Alliance atlantique. Mais la crise déclenchée par les attentats du 11 septembre, et surtout par l’invasion de l’Irak par les États-Unis et l’Angleterre en 2003, démontrera plutôt l’inverse.

90De façon générale, les membres du Bloc tendent à adopter des positions qui représentent les idées dominantes parmi leurs électeurs québécois, qui ne sont pas nécessairement celles des autres Canadiens. Ainsi, à la veille de l’invasion de l’Irak par la coalition anglo-américaine au printemps 2003, ils compteront parmi les plus farouches opposants d’une éventuelle participation canadienne – comme la majorité de la population québécoise. Le Bloc est également très réticent face à l’intervention en Afghanistan.

91Les Réformistes tendent à adopter des positions souvent radicalement opposées. Au cours de la seconde moitié des années 1990, ils sont plus isolationnistes et font preuve de méfiance à l’égard des institutions internationales93. Idéologiquement proche des républicains, leur attitude proaméricaine devient encore plus évidente après les élections présidentielles de 2000. Ils se révèlent ouvertement partisans d’un alignement sur les politiques américaines, et sont portés à répondre favorablement aux demandes formulées par la Maison-Blanche. Ainsi, ils font la promotion d’une augmentation des dépenses militaires canadiennes et d’un renforcement des mesures de sécurité après le 11 septembre 2001. En mars 2003, ils fustigeront le gouvernement libéral pour son refus de s’engager dans la coalition anglo-américaine dirigée contre l’Irak94.

92Ce phénomène de régionalisation aura deux conséquences successives très importantes. D’une part, entre 1993 et 2003, le morcellement de l’opposition aux libéraux permit à ces derniers d’agir à leur guise – en politique étrangère comme en bien d’autres domaines. Ce morcellement a peut-être contribué au renforcement des pouvoirs de l’exécutif au détriment du législatif, et à l’effritement de la crédibilité du Parlement.

93D’autre part, l’effondrement du Parti libéral en 2004, et surtout, en 2006, a contribué à diviser le vote de telle manière que la formation d’un gouvernement majoritaire devient plus difficile à réaliser. La présence du Bloc québécois notamment, qui ne peut espérer former le gouvernement, contribue à priver les libéraux et les conservateurs des sièges dont ils auraient besoin pour obtenir la majorité à la Chambre des communes. Ainsi, tant que subsisteront les clivages régionaux, on verra encore fréquemment se former des gouvernements minoritaires, ce qui fut longtemps considéré comme un phénomène exceptionnel dans un système qui tend vers le bipartisme.

94 A priori, on tend à croire qu’un gouvernement minoritaire est beaucoup plus prudent, y compris en matière de politique étrangère. L’exemple du gouvernement Diefenbaker, défait en 1963 en raison de son attitude confuse dans le débat sur l’acquisition d’armes nucléaires par le Canada, n’est pas nécessairement représentatif, du moins pas dans le contexte du début des années 2000. Au contraire, l’expérience des gouvernements Martin et Harper tend plutôt à indiquer que le fait d’être minoritaire en Chambre n’empêche pas de déployer une grande activité internationale ni d’avoir des positions très tranchées en ce domaine. Ainsi, le gouvernement Martin a produit un document d’orientation très étoffé95, quoique peu controversé. De son côté, le premier ministre Harper n’a pas hésité à appuyer les bombardements israéliens au Liban au cours de l’été 2006, en dépit des grincements de dents que cette position allait provoquer, en particulier au Québec, là où les conservateurs espéraient pourtant renforcer leur base électorale.

95Toutefois, il est indéniable que s’il est minoritaire, un gouvernement doit faire preuve de plus de prudence et est susceptible de payer un prix élevé pour le moindre faux pas. Mais surtout l’existence d’un gouvernement minoritaire est de courte durée — rarement plus d’un an ou deux. Dans ce contexte, il est très difficile de lancer des initiatives à long terme, par exemple, le projet de Paul Martin de combler le « déficit démocratique » en réformant le rôle du législatif s’est rapidement effrité lorsque son gouvernement libéral est devenu minoritaire à la suite de l’élection de juin 200496. Il en va de même pour l’Énoncé de politique internationale du Canada des libéraux, qui sera relégué dans la zone « archives » du site Internet du ministère des Affaires étrangères après l’arrivée au pouvoir des conservateurs, moins d’un an après sa publication.

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96Les députés jouent un rôle relativement mineur dans l’élaboration de la politique étrangère. Les raisons qui expliquent ce phénomène sont très nombreuses : rareté relative des projets de loi touchant à ce domaine, désintérêt des parlementaires eux-mêmes, discipline de parti, structure et fonctionnement des institutions, ou encore morcellement et manque de ressources de l’opposition.

97Ce constat n’a rien de nouveau. Au début des années 1990, les libéraux avaient expliqué la contribution marginale des parlementaires à la politique étrangère par l’attitude du gouvernement Mulroney. Ce blâme n’était probablement pas justifié, dans la mesure où il s’agit d’une tendance de fond. Mais la volonté de « démocratiser » la politique étrangère affichée par les libéraux, tant en 1993 qu’en 2003, a eu au moins le mérite de relancer la réflexion sur le rôle du Parlement en ce domaine.

98L’une des questions au centre du débat sur la démocratisation de la politique étrangère97 consistait à savoir si les institutions parlementaires pouvaient être réformées de manière à combler le « déficit démocratique » ou s’il ne valait pas mieux se fier à d’autres mécanismes, en partie financés par le gouvernement, mais gérés par la société civile elle-même.

99C’est cette seconde voie qu’a retenue le gouvernement libéral en 1993, en cherchant de nouveaux moyens pour consulter la population, un rôle qu’a traditionnellement assumé le Parlement. Il a, entre autres, organisé un forum national annuel sur la politique étrangère, et confié au Centre canadien pour le développement de la politique étrangère le mandat d’établir un pont entre les organisations gouvernementales et la société civile98. Mais 15 ans plus tard, la question demeurait entière. Rien n’indique que les initiatives lancées par les libéraux aient rendu les institutions parlementaires plus efficaces ou plus démocratiques. En ce sens, ces institutions conservent, pour ainsi dire par défaut, leur importance symbolique et leur place parmi les acteurs de la politique étrangère canadienne. Même si on les considère dépourvues d’influence, partisanes ou marginalisées, elles demeurent essentielles au maintien de la vie démocratique.