Version classiqueVersion mobile

Politique internationale et défense au Canada et au Québec

 | 
Kim Richard Nossal
, 
Stéphane Roussel
, 
Stéphane Paquin

Deuxième partie. Les acteurs et le processus

8. Bureaucratie et politique étrangère

Texte intégral

1Comme nous l’avons vu dans les chapitres précédents, le pouvoir, en matière de politique étrangère, est principalement concentré entre les mains du premier ministre et du Cabinet. Toutefois, il faut aussi tenir compte du rôle des agences gouvernementales chargées de mettre en œuvre les décisions prises par les instances politiques. En effet, les fonctionnaires ont entre autres pour tâches de conseiller et de fournir de l’information aux élus, ce qui leur confère une certaine influence dans l’élaboration de ces politiques.

2Il est parfois difficile de définir avec précision ce que l’on entend par « bureaucratie de la politique étrangère ». De façon générale, seul le ministère des Affaires étrangères peut prétendre occuper une position centrale dans l’émission de recommandations et dans leur mise en œuvre. C’est donc là qu’il convient de commencer l’étude du rôle de la bureaucratie. Toutefois, les fonctionnaires des Affaires étrangères font face au même problème que leur ministre, dans la mesure où une partie des activités de nombreuses autres agences gouvernementales ont des ramifications à l’extérieur du pays. Plus de 30 ministères, agences fédérales ou sociétés de la Couronne ont des compétences internationales plus ou moins étendues ; de plus, la plupart des provinces ont instauré leur propre structure bureaucratique pour mener des activités à caractère international.

L’ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE BUREAUCRATIQUE

  • 1 James Eayrs, « Canada : The Department of External Affairs », dans Zara Steiner (dir.), The Time S (...)
  • 2 P.-E. Trudeau, dans ses instructions à Pamela McDougall au sujet de l’établissement de la Commissi (...)

3Certains doutent de la pertinence même d’un organisme comme le ministère des Affaires étrangères. Selon James Eayrs, « sans être nécessairement superflu, un ministère des Affaires étrangères est un élément facultatif de l’appareil d’État1 ». Pierre Elliott Trudeau aurait probablement été d’accord, puisqu’il affirmait en 1980 que « les assises traditionnelles du service extérieur sont moins pertinentes dans une ère de communications instantanées à l’échelle mondiale, où l’on privilégie de plus en plus les contacts personnels entre dirigeants politiques et où les relations internationales portent sur des questions toujours plus techniques et complexes2 ».

4Quoi qu’en dise Trudeau, les progrès technologiques ont sans doute transformé la pratique de la diplomatie, mais ils n’en ont certainement pas changé l’objet ni réduit l’utilité. La tendance à tenir des rencontres au sommet n’a pas non plus éliminé la nécessité de disposer d’un corps de fonctionnaires professionnels chargés de maintenir les relations diplomatiques, une fois les chefs d’État rentrés chez eux. En réalité, peu d’États peuvent prétendre se passer d’un ministère des Affaires étrangères. La grande majorité d’entre eux a donc établi une agence, dont les représentants remplissent six rôles importants : représenter l’État à l’étranger ; fournir de l’information sur les autres États ; conseiller les dirigeants politiques sur les questions de politique étrangère ; mener des négociations avec les autres gouvernements ; assurer la protection des ressortissants à l’étranger ; et faire la promotion des intérêts internationaux de leur gouvernement.

5La première tâche des diplomates est d’atteindre les buts internationaux fixés par leur gouvernement par des moyens pacifiques, qu’il s’agisse d’objectifs d’envergure locale (tels qu’obtenir des concessions dans un conflit sur les pêcheries) ou globale (éviter une guerre généralisée). Tout gouvernement a besoin de négociateurs et de porte-parole qui savent utiliser la persuasion, les gratifications et la coercition, afin de convaincre ses interlocuteurs d’adopter des positions conformes à ses intérêts. Pour un État comme le Canada, qui dispose de ressources somme toute assez limitées et qui doit d’abord faire affaire avec un voisin extrêmement puissant, la persuasion est la seule approche réellement utilisable. Il doit donc compter largement sur l’habileté de son corps diplomatique pour atteindre ses objectifs.

6La diplomatie prend une importance particulière lorsqu’il s’agit de questions sur lesquelles les petits États ont peu de contrôle, comme la guerre et la paix, les relations entre grandes puissances, ou le contrôle des armements. L’art d’encourager le dialogue entre grandes puissances, de désamorcer les tensions, et d’exhorter au calme, à la modération et au compromis, est bien souvent le seul moyen dont disposent les puissances de moindre envergure. De telles représentations seraient bien difficiles à entreprendre sans l’appui d’une organisation permanente composée de professionnels de la diplomatie.

7Au Canada, cette nécessité s’est lentement imposée. À partir de 1867, la bureaucratie de la politique étrangère s’est progressivement développée, dans un processus que l’on peut diviser en quatre phases. La première s’étend de la Confédération jusqu’à l’instauration du ministère des Affaires extérieures, en 1909. La deuxième couvre les trois premières décennies d’activités du Ministère, caractérisées, jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale, par une certaine modestie, tant en ce qui a trait à l’organisation qu’aux initiatives mises en œuvre. La troisième couvre ce que l’on se plaît à qualifier « l’âge d’or » de la politique étrangère canadienne, soit la période qui va de la Deuxième Guerre mondiale jusqu’au milieu des années 1960. Il s’agit d’une phase marquée par une expansion spectaculaire de la taille et des activités du Ministère. La dernière, qui va de l’élection de Pierre Trudeau en 1968 jusqu’à aujourd’hui, se distingue surtout par des tentatives répétées, mais peu convaincantes, de réorganiser un appareil bureaucratique devenu très complexe et, selon certains, mal adapté aux besoins du gouvernement.

La genèse (1867-1909)

  • 3 G. P. de T. Glazebrook, A History of Canadian External Relations. vol. 1 : The Formative Years to (...)
  • 4 John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, (...)

8Lorsque le gouvernement du nouvel État fut formé en 1867, il n’était pas question de créer un ministère des Affaires étrangères, les Britanniques et les Canadiens considérant les relations entre l’Empire et le reste du monde comme un tout indivisible. Le « dominion » pouvait bien prendre ses propres décisions sur ce qui concernait les questions intérieures, mais la politique étrangère resterait sous le contrôle du gouvernement impérial de Londres. Cette situation convenait aux deux parties, du moins tout au début de la Confédération3. Ne voulant ni l’indépendance complète ni la subordination coloniale, les Canadiens s’accommodaient fort bien de la situation ambiguë dans laquelle se trouvait leur pays. Elle avait d’ailleurs ses avantages, dont celui de profiter du « prestige et de la puissance de la Grande-Bretagne, sans qu’il en coûte un cent au Canada4 ».

9Néanmoins, la nécessité d’établir des relations diplomatiques distinctes finit par prévaloir. Ottawa était, en effet, appelé à entretenir des rapports formels avec d’autres gouvernements, et en particulier celui des États-Unis, pour régler certains dossiers, notamment en matière d’immigration, de frontières, de pêche et de commerce. Le principe d’indivisibilité de l’Empire et les formalités qu’il imposait gênaient cependant le processus. Par exemple, pour communiquer avec les États-Unis, le Cabinet devait envoyer sa correspondance au gouverneur général à Ottawa, qui la transmettait au Colonial Office à Londres, puis au Foreign Office, qui l’envoyait à son tour à l’ambassade à Washington pour qu’elle soit enfin remise au Département d’État. En pratique, certaines modifications furent apportées à ce système :

  • 5 G. P. de T. Glazebrook, op. cit., p. 201.

Les Britanniques, ne voulant pas avoir à s’occuper des détails de la gestion courante du commerce canadien, autorisèrent Ottawa à mener sa propre diplomatie commerciale. Les négociations en ce domaine finirent par être directes en tout, sauf dans la forme, et les Canadiens qui y participaient communiquaient directement avec le premier ministre [du Canada]5.

  • 6 Commission royale d’enquête sur la situation dans le service extérieur, op. cit. ; voir aussi O. M (...)
  • 7 John Hilliker, op. cit., p. 19.

10Au début, les représentants officiels étaient envoyés à l’étranger pour stimuler les échanges commerciaux et l’immigration au Canada. En 1868, un bureau d’immigration fut ouvert à Londres, suivi, au cours des années 1870, d’une douzaine d’autres établis dans différentes villes, d’Anvers à Worcester. Le développement des échanges économiques entraîna aussi l’ouverture d’un réseau de délégations commerciales. En 1907, on en comptait 12, basées non seulement en Europe et aux États-Unis, mais aussi à Sydney, au Cap, Mexico et à Yokohama6. Dès 1880, le gouvernement fédéral devait nommer un haut-commissaire à Londres. Deux ans plus tard, il demandait à Hector Fabre, l’agent général du Québec à Paris, de remplir un rôle similaire en France7. Les hauts-commissaires étaient de simples agents de l’État à l’étranger et, n’étant pas considérés comme les représentants d’un gouvernement souverain, n’avaient pas le statut de diplomates.

11Ces premières expériences semblent étayer la thèse de James Eayrs, selon qui « n’importe quel gouvernement pourrait mener ses relations étrangères sans créer expressément un ministère à cette fin ». Les dirigeants

  • 8 James Eayrs, op. cit. (1982), p. 96.

pourraient plutôt se fier à leurs ressources et celles de leur personnel pour superviser et coordonner les ministères du Commerce, de la Défense, de l’Immigration, de l’Agriculture, des Pêches, ainsi que tout autre faisant affaire avec l’étranger, et utiliser ces mêmes ressources pour s’occuper de toutes activités résiduaires pouvant être considérées comme étant de la « politique extérieure »8.

  • 9 John Hilliker, op. cit., p. 30.
  • 10 C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict. A History of Canadian External Policies (vol. 1 : 18 (...)
  • 11 James Eayrs, « The Origins of Canada’s Department of External Affairs », Canadian Journal of Econo (...)

12C’est précisément ainsi que les choses se sont déroulées jusqu’à la Première Guerre mondiale. Les dossiers étaient traités au cas par cas, et les relations avec les autres États étaient menées par différents ministres et fonctionnaires, selon les questions à traiter, et ce, indépendamment du ministère auquel ils appartenaient. Par exemple, lorsque, en 1907, Ottawa décida de réduire le flot d’immigration en provenance du Japon, il envoya à Tokyo le ministre des Postes, Rodolphe Lemieux, accompagné du sous-secrétaire d’État, Joseph Pope9. Il arriva même que les relations étrangères soient menées par des individus qui ne faisaient pas partie du gouvernement. Ainsi, c’est Georges Brown, le propriétaire du Globe de Toronto, que le premier ministre Alexander Mackenzie choisit d’envoyer aux États-Unis pour tenter de négocier (sans succès) un nouveau traité de réciprocité commerciale, tandis que c’est un arpenteur-géomètre pour les chemins de fer Canadien Pacifique, Sanford Fleming, qui représenta le Canada à la conférence impériale de 1887 à Londres10. Par ailleurs, il n’existait aucun système permettant de conserver les archives, si bien que la correspondance relative aux questions internationales était dispersée parmi divers ministères, au grand désarroi de Pope. S’ils n’avaient pas eu accès aux dossiers de l’ambassade britannique à Tokyo, les délégués canadiens auraient été dans une situation intenable pendant les négociations de 1907 avec le Japon11.

  • 12 G. P. de T. Glazebrook, op. cit., p. 84.
  • 13 George H. Perley, 15 août 1914, reproduit dans Ministère des Affaires extérieures, Documents relat (...)

13Ce système a été maintenu jusqu’au tournant du siècle. « La machine grinçait, observa Glazebrook, mais, dans l’ensemble, elle remplissait ses fonctions12. » Cependant, il devenait évident que ce n’était plus un moyen approprié de mener les affaires étrangères. Les bureaux du haut-commissaire à Londres servaient de base aux fonctionnaires de six ministères différents, sans aucun système de contrôle centralisé. En 1914, le haut-commissaire s’en plaignit au premier ministre Borden : « Vous reconnaîtrez que la situation n’est pas propice à la bonne marche des affaires ; elle provoque souvent des chevauchements, et est très embarrassante13. »

De modestes débuts (1909-1939)

  • 14 John Hilliker, op. cit., p. 37-38.
  • 15 Cité dans James Eayrs, op. cit. (1959), p. 116.

14Malgré l’évolution des relations entre les composantes de l’Empire, les Britanniques, qui devaient assumer les tâches administratives concernant les relations étrangères canadiennes, finirent par se lasser de cet arrangement. Lord Grey, l’un des rares gouverneurs généraux britanniques nommés par Londres à porter un intérêt aux relations du Canada avec les autres pays, se fixa comme objectif, en 1908, de créer un ministère des Affaires extérieures14. Cette initiative ne suscita guère d’enthousiasme à Ottawa. Mackenzie King, alors haut fonctionnaire, écrivait dans son journal intime : « La vérité est que Son Excellence s’occupe de trop de choses à la fois. » Et Sir Wilfrid Laurier « aurait aimé que lord Grey se mêle de ses affaires15 ». En 1908, Grey se plaignit au secrétaire aux Colonies, à Londres, que les relations avec les États-Unis se déroulaient péniblement en raison des

conditions chaotiques de l’administration canadienne, quant aux Affaires étrangères. Il n’existe aucun ministère, aucun haut fonctionnaire entre les mains de qui tout ce qui se rapporte aux affaires extérieures devrait passer. Par conséquent, il n’y a aucune archive, aucune continuité, aucune méthode, aucune cohérence.

  • 16 Ibid., p. 117.

15Il concluait en donnant son avis sur la compétence des fonctionnaires canadiens affectés aux affaires extérieures à cette époque : « Nous n’en avons que trois… L’un d’eux boit par moments, l’autre a du mal à s’exprimer… Et le troisième est le sous-secrétaire d’État, Pope, qui est vraiment un fonctionnaire de première classe16. »

  • 17 James Eayrs, The Art of the Possible : Government and Foreign Policy in Canada, Toronto, Universit (...)
  • 18 John Hilliker, op. cit., p. 65-67 ; le texte de 1912 est reproduit dans Ministère des Affaires ext (...)

16Joseph Pope était impliqué dans les relations extérieures depuis le début des années 1880. Il était aussi un fervent partisan de la création d’un ministère séparé pour ce domaine d’activité. Mais ce n’est qu’après que Grey et James Bryce, l’ambassadeur britannique à Washington, eurent uni leurs voix à celle de Pope, que Sir Wilfrid Laurier acquiesça à cette demande. Le Parlement vota la création du ministère des Affaires extérieures (MAE) en 1909. Le mot « extérieur » fut retenu, puisque les « affaires » en question se rapportaient autant à l’Angleterre et aux territoires de l’Empire qu’aux autres États, et que les premiers ne pouvaient être considérés comme des « étrangers ». Pope fut nommé sous-secrétaire d’État (l’équivalent de sous-ministre) aux Affaires extérieures. Avec un budget de 14 950 $, deux clercs, un secrétaire, et des bureaux temporaires situés au-dessus de la boutique d’un barbier dans l’édifice Trafalgar, au coin des rues Bank et Queen à Ottawa, Pope se vit confier la responsabilité de superviser le nouveau ministère, fonction qu’il assuma pendant 16 ans17. Le Ministère était placé sous l’autorité du secrétaire d’État (Charles Murphy, puis William J. Roche), mais, dans les faits, Pope communiquait régulièrement avec le premier ministre sans passer par son supérieur immédiat. En 1912, sur les conseils de Grey, Robert Borden, qui venait d’être élu premier ministre, fit adopter une loi faisant du premier ministre le secrétaire d’État aux Affaires extérieures18.

  • 19 J. L. Granatstein, A Man of Influence. Norman A. Robertson and Canadian Statecraft, 1929-1968, Tor (...)
  • 20 Lord Garner, « Comments on Report on Conditions of Foreign Service », International Journal, vol. 3 (...)

17Le Ministère commença donc à fonctionner avec des ressources limitées, et les choses restèrent ainsi jusqu’au déclenchement de la Deuxième Guerre mondiale. Lorsque Pope prit sa retraite en 1925, Mackenzie King nomma à sa place O. D. Skelton, qu’il fit venir de l’Université Queen’s. Skelton recruta à son tour ce que J. L. Granatstein a appelé « une équipe extraordinaire de jeunes cadres cultivés et ayant une solide formation19 » dont, entre autres, Hugh Keenleyside, Lester Pearson, Hume Wrong, Escott Reid et Norman Robertson. Au début de 1950, cette équipe avait transformé le Ministère et le corps diplomatique en une « organisation d’élite de grande qualité », selon les termes d’un diplomate britannique20.

  • 21 Hugh L. Keenleyside, Memoirs of Hugh Keenleyside (vol. 1 : Hammer the Golden Day), Toronto, McClel (...)

18Au cours de l’entre-deux-guerres, le Ministère avait si peu de personnel qu’il n’avait même pas besoin d’organigramme (un schéma administratif cher aux fonctionnaires après 1945). Les tâches étaient réparties entre les quelques employés de façon arbitraire et improvisée. À la suite de la décision du premier ministre de cumuler les deux fonctions, le Ministère avait emménagé dans l’aile est de l’édifice du Parlement. Les fonctionnaires se voyaient confier des dossiers à régler, au fur et à mesure des besoins. Par exemple, au début de sa carrière aux Affaires extérieures, Pearson était responsable d’une série de dossiers comprenant les phares dans la mer Rouge, les licences de transport aérien au Canada et en Suisse, les tarifs douaniers sur le ciment, et la protection de jeunes artistes féminines en tournée à l’étranger21. Dans de telles conditions, il était difficile d’appliquer au Ministère des normes organisationnelles standardisées !

  • 22 John Hilliker, op. cit.

19Cette forme d’organisation fut conservée pendant l’entre-deux-guerres, malgré la croissance du nombre de missions canadiennes à l’étranger. La division commerciale a continué à prendre de l’expansion, stimulant les échanges avec le reste du monde grâce à l’ouverture d’une cinquantaine de délégations commerciales entre 1907 et 1939. Par contre, depuis la conférence impériale de 1926, qui avait permis aux dominions autonomes de mener leur propre politique étrangère, seules trois missions diplomatiques avaient vu le jour. En février 1927, Vincent Massey devenait le premier représentant diplomatique du Canada aux États-Unis, mais à titre de ministre plénipotentiaire, et non d’ambassadeur. En 1928, la délégation établie à Paris se voyait accorder le statut diplomatique ; en 1929, une mission s’ouvrait à Tokyo22. De plus, en 1924, un fonctionnaire, W. A. Riddell, avait été nommé conseiller du Canada auprès de la Société des Nations. En décembre 1938, deux autres missions ont ouvert leurs portes après la dépression, en Belgique et aux Pays-Bas. Si cette multiplication des activités a contribué à faire augmenter quelque peu le personnel en poste à Ottawa, le mode de fonctionnement du Ministère est resté essentiellement le même jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale.

La croissance du Ministère (1939-1968)

  • 23 Ministère des Affaires extérieures, Canadian Heads of Post Aboard, 1880-1989, Ottawa, 1991 ; John (...)

20Le déclenchement de la Deuxième Guerre mondiale, en septembre 1939, devait forcer le gouvernement à revoir l’organisation du Ministère. Des missions furent ouvertes dans des États considérés comme des acteurs importants pour l’effort de guerre, dont l’Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Afrique du Sud et l’Irlande. En l’espace de trois ans, le Canada établissait aussi des relations diplomatiques avec les gouvernements alliés en exil à Londres, ainsi qu’avec Terre-Neuve (qui ne joindra la Confédération qu’en 1949), l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Chine et l’Union soviétique23. L’intensification des activités diplomatiques à l’étranger allait de pair avec une augmentation du personnel à Ottawa, alors qu’un certain nombre de fonctionnaires temporaires, pour la plupart de jeunes universitaires, se joignaient à l’équipe déjà en place.

21L’expansion du Ministère s’est poursuivie après la guerre, en grande partie à cause du virage internationaliste qui, entre 1945 et 1970, a amené le Canada à adhérer à plus de 200 institutions internationales. Le phénomène est aussi une conséquence de l’accélération du processus de décolonisation au cours des années 1950 et 1960, lequel a entraîné la naissance d’un grand nombre d’États. Alors qu’en 1945, le Canada n’avait que 22 missions diplomatiques, il en comptait 101 en 1970. Le nombre des employés du service extérieur est, pour sa part, passé de 67 à 725 au cours de la même période.

  • 24 La comparaison entre les organigrammes du Ministère de 1944 et 1946 est éloquente. Voir John F. Hi (...)
  • 25 Jusqu’en 1990-1991, le rapport annuel publié par le Ministère contenait, en annexe, un organigramm (...)

22Sur le plan administratif, le Ministère est devenu aussi une machine beaucoup plus complexe, ce qui nécessita le recours à des modes organisationnels plus orthodoxes. En 1945, les différents services des Affaires extérieures furent réorganisés en divisions24. En plus d’une section administrative et de divisions réparties selon leurs fonctions (juridiques, économiques, diplomatiques, et information), trois divisions politiques furent créées et appelées, sans trop d’imagination, Politique I, II et III. Politique I était responsable des organisations internationales ; Politique II, du Commonwealth, de l’Europe, de l’Afrique et du Moyen-Orient ; et Politique III, des États-Unis, de l’Amérique latine et de l’Asie. Au cours des décennies suivantes, ces 8 divisions ont été subdivisées ou fusionnées, pour finir par générer, au début des années 1980, plus de 85 « directions » administratives, fonctionnelles et géographiques25. À la fin des années 1960, les Affaires extérieures avaient pris tant d’expansion, qu’il avait fallu ouvrir une douzaine de bureaux supplémentaires, répartis dans différents édifices du centre-ville d’Ottawa. Enfin, en 1973, le Ministère devait emménager dans l’édifice Lester B. Pearson, au 125, Sussex Drive, qu’il occupe toujours aujourd’hui.

  • 26 Freda Hawkins, « Canadian Immigration and Refugee Policies », dans Paul Painchaud (dir.), De Macke (...)
  • 27 A.F. W. Plumtree, Three Decades of Decision : Canada and the World Monetary System, 1944-1975, Tor (...)

23Durant cette période, qui va de la Deuxième Guerre mondiale jusqu’à l’élection de Pierre Elliott Trudeau en 1968, l’organisation de l’appareil d’État reflétait une forme de division bureaucratique des tâches liées aux relations extérieures. Le ministère du Commerce s’occupait de la promotion du commerce extérieur, tandis que l’immigration, qui relevait initialement du ministère des Mines et Ressources, fut confiée en 1950 au ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (rebaptisé « Main-d’œuvre et Immigration » en 1966)26. Le ministère de la Défense nationale avait la responsabilité des engagements du Canada envers l’OTAN et NORAD. Le ministère des Finances devait non seulement évaluer et approuver les engagements financiers internationaux du Canada, mais aussi élaborer la position du Canada face aux questions monétaires internationales27.

  • 28 Pour une revue de ces événements, voir Denis Smith, Diplomacy of Fear. Canada and the Cold War 194 (...)
  • 29 Philip Rosen, Le Service canadien du renseignement de sécurité, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, (...)
  • 30 Philip Rosen, Le Centre de la sécurité des télécommunications – l’organisme de renseignement le pl (...)
  • 31 John Hilliker et Donald Barry, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 2 : L’essor, (...)

24D’autres services ont aussi été créés, au cours de cette période, pour répondre à de nouveaux besoins ou de nouvelles contraintes. Ainsi, l’affaire Gouzenko a plongé les Canadiens dans le monde de l’espionnage et de la Guerre froide. Le 6 septembre 1945, Igor Gouzenko, un cryptographe de l’ambassade soviétique affecté à Ottawa, est passé à l’Ouest en apportant des preuves montrant que le programme de recherche atomique du Canada avait été la cible d’espionnage à grande échelle de la part des Soviétiques28. À la suite à ces révélations, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) s’est empressée de mettre sur pied un service de renseignement, de contre-espionnage et de lutte anti-insurrectionnelle. Contrairement aux services de renseignement des grandes puissances, tels la CIA américaine (Central Intelligence Agency – Agence centrale de renseignement) ou le KGB soviétique (Komitet Gossoudarstvennoye Bezopasnosti – Comité de sécurité de l’État), celui de la GRC ne menait pas d’opérations clandestines à l’étranger. En revanche, ses opérations sur le territoire national constituaient un prolongement des grandes orientations de la politique étrangère canadienne, dans la mesure où elles s’inscrivaient dans le cadre des mesures de contre-espionnage entreprises par l’ensemble des États occidentaux. Toutefois, au cours des années 1970, de nombreux abus commis par les membres de la GRC (alors engagés dans une lutte à finir avec le mouvement souverainiste québécois) devaient mener le gouvernement canadien à séparer les activités policières de la Gendarmerie royale de celles qui relevaient de la « sécurité nationale ». C’est ainsi qu’il devait créer, en 1984, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) dont les activités étaient sévèrement encadrées par une nouvelle législation29. Parallèlement, le gouvernement se dotait, en collaboration étroite avec les États-Unis, l’Angleterre, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, d’une capacité de décrypter les transmissions électroniques secrètes à l’étranger, en particulier en Union soviétique. D’abord supervisée par la Direction des communications du Conseil national de la recherche (CNR), l’unité chargée de cette mission devenait, en 1975, le Centre de la sécurité des télécommunications (CST). Les activités de ce centre étaient jugées si secrètes que le gouvernement a attendu 1983 pour en reconnaître l’existence30. De même, les impératifs de la Guerre froide ont incité la Société Radio-Canada, en collaboration avec le ministère des Affaires étrangères, à créer Radio-Canada International, un service de diffusion radio à l’étranger utilisé, entre autres, comme instrument de propagande en Europe de l’Est31.

  • 32 Le Plan de Colombo pour l’Asie du Sud et du Sud-Est était un ambitieux programme d’aide économique (...)
  • 33 Sur l’évolution des agences chargées d’administrer les programmes de coopération de 1945 à 1968, v (...)

25Le programme d’aide au développement instauré avec le Plan de Colombo32, en 1950, a aussi nécessité la création d’un nouveau bureau. Au début, l’administration de ce programme relevait de la Division de la coopération technique et économique internationale du ministère des Affaires extérieures, créée en 1951. Appelée à gérer des programmes d’assistance au développement de plus en plus complexes, cette division n’a cessé de prendre de l’expansion au cours des années 1950. En 1960, elle acquérait une autonomie administrative relative en devenant le Bureau de l’aide extérieure (BAE). Dirigé par un fonctionnaire du Ministère, le BAE relevait en fait du ministre des Affaires extérieures. En 1968, le Bureau changeait de nom pour devenir l’Agence canadienne de développement international (ACDI), le terme « développement » étant jugé moins paternaliste et moins associé à la charité que celui d’« aide » – mais ce n’est qu’au début des années 1970 que la possibilité de faire de l’ACDI un organisme totalement indépendant fut évoquée33.

  • 34 Entre 1962 et 1967, les effectifs du Ministère avaient augmenté de près de 50 %, passant de 2 084 (...)

26En une seule génération, la composition de l’appareil bureaucratique avait changé du tout au tout, si bien qu’à la fin des années 1960, la conduite des affaires étrangères était assurée par un organe complexe et prolifique. Le Ministère lui-même avait subi des transformations majeures, gagnant en taille et en complexité34.

  • 35 Peter C. Dobell, « The Management of a Foreign Policy for Canadians », International Journal, vol. (...)
  • 36 Michael D. Henderson, « La gestion des politiques internationales du gouvernement fédéral », dans (...)

27Ironiquement, à la fin des années 1960, le fonctionnement de l’ensemble de la bureaucratie chargée des relations avec l’étranger ressemblait, sous certains aspects, à ce qui prévalait avant 1909. De nombreuses agences participaient à la formulation et à l’exécution des divers aspects de la politique étrangère. Non seulement les ministères des Affaires extérieures, du Commerce, et de la Main-d’œuvre et de l’Immigration maintenaient chacun un service séparé, mais certains programmes fédéraux étaient gérés par d’autres ministères représentés à l’étranger. Ainsi, en 1969, 1030 fonctionnaires appartenant à 19 agences fédérales travaillaient à l’étranger – ceci, sans compter le personnel des Forces canadiennes stationné en Europe ou aux États-Unis35. Même si à Ottawa nombre de comités interministériels coordonnaient les efforts de tous ces acteurs, et que les Affaires extérieures assumaient un certain rôle de direction, chaque ministère vaquait à ses occupations dans les limites de son champ de compétence et résistait opiniâtrement à toute tentative de coordonner ses activités avec celles des autres ministères36. Pour plusieurs, le temps d’une réforme en profondeur semblait venu.

Les années Trudeau ou la quête du Graal bureaucratique (1968-1984)

  • 37 Denis Stairs, « The Political Culture of Canadian Foreign Policy », Revue canadienne de science po (...)

28Élu à la direction du Parti libéral du Canada en 1968, Pierre Elliott Trudeau était de ceux qui estimaient que les Affaires extérieures avaient besoin d’une sérieuse réorganisation. Les 15 années suivantes furent marquées par ce que Denis Stairs a qualifié de « souci constant […] d’épurer la machine administrative37 » dans l’espoir de remédier aux problèmes de coordination. Au cours de cette période, l’organisation de la bureaucratie de la politique étrangère fut passée au crible et remaniée en profondeur à plusieurs reprises.

Le purgatoire des Affaires extérieures (1968-1970)

  • 38 Voir Marcel Cadieux, Le diplomate canadien. Éléments d’une définition, Montréal, Fides, 1962.

29Le statut particulier des Affaires extérieures devint la première cible du nouveau premier ministre. D’une part, le Ministère avait, depuis ses origines, entretenu des relations particulièrement étroites avec le Bureau du premier ministre, soit parce que ce dernier cumulait les fonctions de secrétaire d’État, soit parce qu’il avait détenu ce portefeuille avant de devenir chef du gouvernement. D’autre part, le Ministère se considérait – et était considéré – comme un corps d’élite de la fonction publique, doté de ses propres critères d’admission, et de son propre système de recrutement et de formation38. Tous ces facteurs avaient contribué à ce que les Affaires extérieures soit au premier rang de la bureaucratie fédérale au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale.

30Contrairement à ses prédécesseurs, Trudeau n’avait aucun lien avec les Affaires extérieures et prenait ouvertement ses distances avec le Ministère. Dans une entrevue diffusée à la télévision en janvier 1969, il affirma que la notion de diplomatie était atavique, et que, par conséquent, le ministère chargé de la diplomatie était, sinon inutile, du moins d’une importance secondaire.

  • 39 Cité dans Peter C. Dobell, op. cit., p. 202. Voir aussi Bruce Thordarson, Trudeau and Foreign Poli (...)

Je crois que le concept tout entier de diplomatie est un peu démodé, de nos jours. Je pense qu’il remonte à l’époque du télégraphe, quand vous aviez besoin d’envoyer des dépêches pour savoir ce qui se passait dans un pays X, alors que maintenant, la plupart du temps, vous pouvez l’apprendre en consultant un bon journal39.

31De telles réflexions auraient pu être mises sur le compte de l’inexpérience, mais, 11 ans plus tard, Trudeau, qui était alors le doyen des chefs d’État occidentaux, exprimait les mêmes doutes à propos d’un

  • 40 P.-E. Trudeau, dans ses instructions à Pamela McDougall au sujet de l’établissement de la Commissi (...)

concept de pratique diplomatique qui a ses racines dans une époque aujourd’hui révolue, et qui, de toute façon, est antérieure à l’expérience canadienne [en ce domaine]. Les concepts traditionnels du service extérieur ont moins de pertinence [à l’heure actuelle]. Je ne suis pas certain que notre approche en la matière reflète adéquatement cette nouvelle réalité40.

  • 41 Cité dans Bruce Thordarson, op. cit., p. 150, note no 59. Sur la position canadienne face au confl (...)
  • 42 Voir Michel Fortmann et Martin Larose, « Une contre-culture en émergence ? Pierre Elliott Trudeau, (...)

32Cette attitude conduisit le gouvernement à réduire substantiellement le budget du Ministère et, surtout, à rejeter bon nombre de recommandations émises par ses fonctionnaires. Plus encore, la méfiance des dirigeants politiques à l’endroit de ces derniers s’était d’ailleurs accentuée à la suite d’une bévue du Ministère. En 1968, Trudeau s’était rangé à l’avis des fonctionnaires sur la guerre civile au Nigeria, avis selon lequel Ottawa ne pouvait et ne devait pas s’exprimer en faveur de la sécession du Biafra. Cette position avait été établie en regard du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des autres États. En outre, compte tenu de l’existence d’un mouvement indépendantiste au Québec, il aurait été mal avisé de prendre le parti d’un groupe sécessionniste à l’étranger. Cependant, le Ministère n’avait pas prévu la réaction de l’opinion publique, plus sensible à la famine qui sévissait au Biafra qu’aux principes des relations internationales, si bien que le gouvernement dut essuyer de virulentes critiques. « Le Biafra a été notre baie des Cochons », devait déclarer par la suite un responsable des Affaires extérieures41. Au cours des mois qui suivirent, les fonctionnaires virent leurs conseils reçus avec beaucoup plus de scepticisme par les membres du Cabinet. Leurs recommandations sur la contribution du Canada à l’OTAN42 et sur la question de la souveraineté dans l’Arctique furent ignorées, tandis que leurs propositions touchant à la révision de la politique étrangère (processus qui devait mener à la publication du livre blanc de 1970) furent jugées inadéquates par les ministres.

  • 43 Ivan L. Head et Pierre Elliott Trudeau, The Canadian Way : Shaping Canada’s Foreign Policy 1968-19 (...)
  • 44 Il est amusant de noter que Head occupait ces fonctions au même moment où Henry Kissinger, le cons (...)
  • 45 J. L Granatstein et Robert Bothwell, Pirouette. Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toront (...)
  • 46 Christina McCall et Stephen Clarkson, Trudeau. Tome 2 : L’illusion héroïque, Montréal, Éditions du (...)

33Cette mise à l’écart était d’autant plus frustrante que les dirigeants politiques se fiaient à d’autres sources d’information et d’expertise, en particulier le Bureau du premier ministre et le Conseil privé, ce qui menaçait le monopole du ministère des Affaires extérieures. Ivan Head, lui-même ancien fonctionnaire du service extérieur, entra au Bureau du premier ministre, d’abord à titre d’adjoint législatif, puis en tant que conseiller spécial aux Affaires internationales. Il joua un rôle important dans certains dossiers, notamment la guerre civile du Nigeria, la décision de retirer une partie des troupes stationnées en Europe dans le cadre de l’OTAN (1969), et la politique sur l’Arctique43. Head a aussi accompagné le premier ministre dans ses déplacements à l’étranger, et a souvent agi en tant que délégué personnel de Trudeau auprès d’autres chefs d’État44. Michael Pitfield, un ami de longue date de Trudeau, occupait le poste de sous-secrétaire au Conseil privé (planification). Pitfield « détestait les prétentions élitistes des Affaires extérieures » et « contribua avec enthousiasme à la diminution de l’influence du Ministère45 ». L’influence de Pitfield sur la politique étrangère augmenta d’autant plus qu’il fut nommé au poste de greffier du Conseil privé, en 197546.

  • 47 Peter C. Dobell, Canada’s Search for New Role. Foreign Policy in the Trudeau Era, Toronto, Oxford (...)

34L’intérêt du premier ministre pour la politique étrangère déclina avec la publication du livre blanc, en 1970, ce qui atténua grandement la campagne de dénigrement contre les Affaires extérieures. Dès 1971, les ponts entre le Cabinet et le ministère semblaient avoir été restaurés47. Trudeau cessa de faire des commentaires à l’emporte-pièce à propos des diplomates, le budget du Ministère fut rétabli, et ses recommandations n’étaient plus accueillies avec la même méfiance par le Cabinet. L’influence du Bureau du premier ministre en ce domaine (contrairement toutefois à celle du Conseil privé) déclinait lentement. L’harmonie paraissait régner à nouveau, mais la position des Affaires étrangères avait été sérieusement ébranlée. Ce bref passage au purgatoire politique avait réduit l’influence du Ministère, et l’époque où il pouvait jouir d’une relation privilégiée avec les dirigeants politiques semblait bel et bien révolue. Ce n’était plus qu’un ministère parmi les autres, comme le démontre une étude interne :

  • 48 A. S. McGill, The Role of the Department of External Affairs in the Government of Canada, Ottawa, (...)

Le ministère des Affaires extérieures n’a pas de liens plus étroits avec le premier ministre que les autres grandes agences gouvernementales. Il doit rivaliser avec elles pour capter l’attention du premier ministre en faisant valoir la qualité de ses conseils et l’efficacité de ses services48.

Nouveaux joueurs et nouvelles règles : le casse-tête de la coordination interministérielle

  • 49 G. Bruce Doern et Richard W. Phidd, Canadian Public Policy : Ideas, Structure, Process, Toronto, M (...)

35Les problèmes des Affaires extérieures n’ont fait que s’aggraver avec l’arrivée de nouveaux joueurs dans le processus de prise de décision. Il ne suffisait désormais plus au Ministère de présenter son interprétation d’un dossier et de faire ses recommandations au ministre pour que celui-ci donne son accord, après un simple appel téléphonique au premier ministre. Les dossiers étaient discutés en comités interministériels, afin que les retombées nationales des questions internationales (tout autant que les répercussions à l’étranger des questions nationales) soient étudiées à fond. La prise de décision était désormais soumise à un processus de coordination formel, pour permettre à la formulation et la mise en œuvre de la politique étrangère de demeurer conformes à l’orientation générale de la politique gouvernementale et à ses objectifs budgétaires49.

36Par ailleurs, les questions d’ordre économique ou fonctionnel occupaient une place grandissante dans l’ordre des priorités des Affaires étrangères. Certaines agences ayant des responsabilités qui touchaient à ces questions en étaient donc venues à jouer un rôle international plus actif. Des divisions « internationales » virent le jour dans divers ministères (Agriculture, Communications, Consommation et Affaires commerciales, Énergie, Mines et Ressources, Environnement, Pêches et Océans, Travail, Revenu, Expansion économique régionale, ou encore Approvisionnement et Services).

  • 50 Sur la question du recrutement, voir James Eayrs, op. cit. (1961), p. 46-56 ; Marcel Cadieux, op. (...)

37Comme le fit leur ministre, qui dut accepter de partager son champ de compétence avec d’autres membres du Cabinet, les fonctionnaires du Ministère durent composer avec leurs collègues des autres ministères, souvent plus compétents lorsqu’il s’agissait de traiter de questions économiques ou fonctionnelles spécifiques. Le problème découlait d’une autre ancienne tradition du Ministère, qui consistait à recruter des généralistes ayant une formation en histoire ou en relations internationales, plutôt que d’engager des professionnels spécialisés dans des domaines précis. De plus, jusque-là, les possibilités d’avancement au sein des Affaires extérieures étaient fondées sur l’expérience acquise dans le plus grand nombre de domaines possible, plutôt que sur l’expertise dans un domaine spécifique comme, par exemple, le contrôle des armements, les finances internationales ou l’aide au développement50.

  • 51 Colin Campbell et George Szablowski, The Superbureaucrats : Structure and Behaviour in Central Age (...)

38L’augmentation du nombre d’acteurs rendit nécessaire une meilleure coordination de leurs actions. Cette tâche fut confiée à trois organismes « centraux », soit le Bureau du premier ministre, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor51. Ces deux derniers organismes établirent leur propre expertise en créant chacun, au sein de leurs services, une division consacrée à la défense et aux affaires extérieures, ce qui devait leur permettre de prendre part activement au processus décisionnel. Le Bureau du premier ministre, quant à lui, était représenté par le conseiller spécial du premier ministre aux Affaires internationales.

39Le Bureau du Conseil privé a aussi exercé son influence à un autre niveau. Les fonctionnaires du Secrétariat de l’appareil gouvernemental et le greffier du Conseil privé s’affairèrent à réorganiser les Affaires extérieures, si bien qu’entre 1970 et 1983, le Ministère subit quatre réformes successives, ce qui suscita cynisme et démoralisation parmi son personnel. Si, à chaque fois, le vocabulaire changeait, l’objectif restait le même : mettre un terme au désordre qui semblait caractériser la gestion de la politique étrangère.

Intégration, centralisation et fusion : quatre tentatives de réorganisation (1970-1983)

40Les premiers signes d’une réforme en profondeur du ministère des Affaires extérieures apparurent en 1970, lors de la publication du nouvel énoncé de politique :

  • 52 Gouvernement du Canada, Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Politique étrangère au service (...)

Le gouvernement aura besoin d’une organisation souple et forte pour réaliser [une] politique étrangère renouvelée, car les défis se poseront, les chances s’offriront et les événements se dérouleront plus vite dans les décennies à venir. Les changements se précipitent, d’où la nécessité et l’urgence de planifier et d’exécuter une politique étrangère cohérente axée sur les objectifs nationaux. Il faut donc ériger de nouvelles structures administratives et appliquer de nouvelles techniques de gestion52.

  • 53 James Eayrs, Diplomacy and its Discontents, Toronto, University of Toronto Press, 1971, p. 39.
  • 54 James Eayrs, op. cit. (1982), p. 105.
  • 55 Sur le CIRE, voir André Donneur, op. cit., p. 27-28 ; Michael D. Henderson, op. cit., p. 98-107.

41Pour certains, cela signifiait la fin du Ministère et son absorption par le Service des délégués commerciaux.53 Ce ne fut pas le cas, du moins pas à cette époque. Même si une commission avait recommandé la fusion des services extérieurs, le gouvernement opta pour une forme d’intégration. Il créa donc le Comité interministériel sur les relations extérieures (CIRE), qui comprenait le greffier du Conseil privé, le secrétaire du Conseil du Trésor, le président de l’ACDI, et les sous-ministres adjoints à la Main-d’œuvre et l’Immigration, à l’Industrie et au Commerce, et aux Travaux publics. Le CIRE était présidé par le sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, mais ce ministère n’avait aucun droit de regard sur les opérations à l’étranger des autres agences. Faute de directives claires, le Comité échoua dans son rôle de mécanisme de coordination « s’ensuivirent des querelles internes (parfois pour des bagatelles), puis, les protagonistes se lassèrent des disputes et en vinrent à faire une trêve.54 » Au milieu des années 1970, le CIRE était tombé en désuétude55.

42La seconde tentative de réorganisation eut lieu en 1977. Le changement dans les priorités du gouvernement (dont l’attention était désormais accaparée par la question de l’unité nationale) de même que l’échec de la réforme de 1970-1971 poussèrent le gouvernement à utiliser une autre formule pour réorganiser le Ministère. Celui-ci sera transformé en une agence centrale, chargée de coordonner toutes les activités internationales du Canada.

  • 56 En 1977, le ministère de la Main-d’œuvre et de l’Immigration a absorbé la Commission de l’assuranc (...)
  • 57 Jack Maybee, « Foreign Service Consolidation », International perspectives, juillet-août 1980, p.  (...)

43La réforme est ralentie par le bref passage au pouvoir des conservateurs en 1979-1980, mais après la réélection des libéraux, Trudeau suivit la recommandation du Bureau du Conseil privé, qui préconisait une centralisation encore plus poussée des activités à l’étranger, toujours sous la direction des Affaires extérieures. Cette troisième réforme signifiait que tous les hauts fonctionnaires en poste à l’étranger devaient être intégrés au Ministère, qu’ils proviennent des Affaires extérieures, d’Industrie et Commerce, d’Emploi et Immigration56 ou encore de la Société pour l’expansion des exportations. C’est au sein de ce groupe que devaient être désignés les chefs des missions canadiennes à l’étranger. Le but de cette opération était de permettre à ces missions de fonctionner de manière plus efficace, en rationalisant les pouvoirs des chefs de mission. Ceux-ci auraient ainsi autorité sur tous les membres de leur personnel, quel que soit leur ministère d’origine ou leur fonction, plutôt que d’avoir à coordonner les activités de fonctionnaires qui recevaient leurs instructions de leurs ministères respectifs à Ottawa57.

  • 58 Ernie Keenes, « Rearranging the Deck Chairs : A Politicial Economy Approach to Foreign Policy Mana (...)

44La centralisation du service extérieur n’était qu’un prélude. L’économie canadienne avait grandement souffert de la décision, prise par le président Nixon en 1971, d’abandonner la convertibilité du dollar en or et d’imposer une surtaxe à l’importation. Le gouvernement Trudeau avait bien essayé, mais sans succès, de relancer la croissance économique du Canada en recourant à la « troisième option ». Lorsqu’il fut réélu, en 1980, il tenta à nouveau d’enrayer les taux d’intérêt élevés et la récession, en instaurant notamment le Programme national de l’énergie (PEN). Une grande partie des efforts fut consacrée à la réorganisation de l’appareil gouvernemental, de manière à gérer plus efficacement les politiques économiques, tant sur le plan intérieur qu’extérieur. Pour reprendre les mots d’Ernie Keenes, « [l]a réorganisation de l’État canadien suivait le rythme de l’économie politique internationale58 ».

  • 59 André Donneur, op. cit., p. 29-30.

45Le 12 janvier 1982, le premier ministre entreprit à nouveau de restructurer le gouvernement. Tous les ministères dont le mandat comportait une dimension économique étaient touchés : le ministère d’État pour le Développement économique et régional remplaça le ministère d’État au Développement économique ; le ministère de l’Expansion économique régionale et celui de l’Industrie et du Commerce furent remplacés par le ministère de l’Expansion industrielle régionale. Encore une fois, les Affaires extérieures et le ministère de l’Industrie et du Commerce durent réorganiser leurs activités en fonction des nouvelles priorités. Le premier absorba la branche commerciale du second, y compris les éléments du Service des délégués commerciaux qui avaient échappé à la centralisation l’année précédente, ainsi que la Société pour l’expansion des exportations et la Corporation commerciale canadienne59. Seule l’ACDI fut épargnée, mais il ne s’agissait que d’un sursis.

46L’organisation interne du nouveau ministère correspondait à la structure tricéphale étudiée dans le chapitre précédent. En plus du sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, deux sous-secrétaires dirigeaient chacun une « aile » du Ministère, soit l’aile politique et l’aile commerciale. La planification politique, la gestion et le personnel relevaient directement du sous-secrétaire d’État. Chacune des deux ailes était organisée en structure parallèle, l’une reflétant l’autre.

47En novembre 1982, il semblait évident que cette machine complexe ne fonctionnait pas aussi bien qu’on l’avait espéré. Le Service des délégués commerciaux se plaignait de crouler sous les procédures « antédiluviennes » des Affaires extérieures. Pour leur part, les diplomates, bousculés par l’arrivée de nombreux délégués commerciaux, devaient désormais partager des services et des locaux insuffisants. Bref, comme c’est souvent le cas en de telles circonstances, la réforme avait surtout donné lieu à une immense pagaille bureaucratique.

  • 60 Ibid., p. 30.

48En juillet 1983, Trudeau fit une autre tentative. La structure mise en place l’année précédente fut abandonnée au profit d’une organisation plus traditionnelle. On détermina cinq grandes régions géographiques (Asie et Pacifique, Afrique et Moyen-Orient, Amérique latine et Caraïbes, Europe, États-Unis) et chacune d’elles fut confiée à un sous-secrétaire d’État adjoint aux Affaires extérieures. Les services pour chacune des régions étaient divisés en trois catégories : développement commercial, relations politiques et programmes60.

49Lorsque Trudeau quitta la vie politique en 1984, le bilan de ses 15 années d’efforts visant à créer la machine gouvernementale parfaite était plutôt mince. Rien n’indiquait que les Affaires extérieures fonctionnaient de façon plus rationnelle ni qu’elles remplissaient mieux leurs tâches. Cette quête du Graal bureaucratique avait été menée par des théoriciens de l’administration, qui considéraient la diplomatie comme un service parmi les autres. Sous Trudeau, la politique étrangère était perçue comme un moteur pour le développement économique interne, et les Affaires extérieures comme un simple véhicule de diffusion des programmes. Les diplomates et leurs rituels hérités des aristocrates du Congrès de Vienne étaient l’objet de mépris ou de quolibets. En fait, c’est la raison d’être du Ministère, de même que ses méthodes de travail et de prise de décision, qui ont été remises en question au cours de cette période.

Des Affaires extérieures aux Affaires étrangères (1984-1993)

  • 61 Harald von Reickhoff, « The Structure of Canadian Foreign Policy Decision Making and Management », (...)
  • 62 Harald von Reickhoff, op. cit., p. 23.

50La plupart des transformations entreprises sous Trudeau n’ont été que de courte durée. L’obsession des structures de gestion élaborées s’évanouit avec la nomination de Michael Pitfield au Sénat et la démission de Pierre Elliott Trudeau. Durant la première année du mandat de Brian Mulroney, en 1984, le processus s’accéléra, ce qui conduisit à une gestion « quasi anarchique61 » de la politique étrangère. Toutefois, après 1985, le rôle de coordination du Bureau du Conseil privé se transforma : les instances dirigeantes du Ministère furent remaniées et un diplomate de carrière, James « Si » Taylor, fut nommé au poste de sous-secrétaire d’État. Celui-ci s’intéressait plus à la substance de la politique étrangère qu’à sa gestion ; il assuma alors le rôle traditionnel du sous-secrétaire d’État, soit celui de conseiller principal du gouvernement en matière de politique étrangère62.

  • 63 Au cours des années 1980, le gouvernement canadien a adopté une nomenclature parallèle pour désign (...)
  • 64 David Leyton-Brown, « The Political Economy of Canada-US Relations », dans Brian W. Tomlin et Maur (...)
  • 65 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robinson, Decision at Midnight : Inside the Canada-US Free-Trad (...)

51Néanmoins, pendant les années Mulroney, certaines choses ne changèrent pas pour les « Affaires extérieures et Commerce international Canada » (AECIC), selon le nouveau « titre d’usage » qui leur fut attribué63. Les désaccords persistaient au sujet de la « chasse gardée » du Ministère. Ses prétentions visant à contrôler tous les aspects de la politique étrangère connurent des fortunes diverses. Il perdit, entre autres, le contrôle sur un secteur essentiel, celui des négociations du libre-échange avec les États-Unis, puisque Mulroney décida de créer un organisme indépendant à cette fin. Habituellement, les négociations internationales en matière de commerce étaient menées par les Affaires extérieures, mais le Cabinet décida que l’enjeu était trop important pour être confié à ce seul ministère. On créa donc le Bureau des négociations commerciales qui fut dirigé par Simon Reisman. Les fonctionnaires du Bureau étaient secondés par des collègues d’autres agences gouvernementales, notamment l’Expansion industrielle régionale, les Finances, les Affaires extérieures, le Bureau du Conseil privé, et quelques autres qui n’appartenaient pas au gouvernement64. Reisman avait rang d’ambassadeur et était officiellement un sous-ministre aux AECIC. Si le Bureau des négociations commerciales était, en théorie, une unité administrative des Affaires extérieures, il agissait comme une organisation autonome, puisque Reisman recevait ses instructions directement du premier ministre65.

  • 66 Andrew Cohen, « The Diplomats Make a Comeback », The Globe and Mail, 19 novembre 1994, p. D1-D2.

52De 1984 à 1993, les Affaires extérieures ont à nouveau souffert d’une forme de mépris de la part du premier ministre. Il ne s’agissait pas cette fois de réflexions déplaisantes sur l’inutilité du Service extérieur, mais plutôt du fait que Mulroney s’en servait pour récompenser ses alliés politiques. Certaines nominations furent bien reçues, comme celle de Stephen Lewis, l’ancien chef du Nouveau Parti démocratique de l’Ontario, qui fut nommé représentant permanent aux Nations Unies ; ou encore celle de Dennis McDermott, ex-président du Congrès du travail du Canada, qui devint ambassadeur en Irlande. Mais Mulroney avait tendance à prendre le Service extérieur pour son « Sénat personnel », selon l’expression de l’Association professionnelle des agents du Service extérieur. Beaucoup de ses amis et partisans se virent accorder des postes diplomatiques : Patrick McAdam, Roy McMurtry, Donald Macdonald et Fred Eaton furent tous nommés à Londres ; Ian MacDonald s’en alla à Washington ; Lucien Bouchard à Paris ; Jean Drapeau à l’UNESCO ; Norman Spector en Israël ; Robert de Cotret à la Banque mondiale ; et Donald Cameron à Boston. Les premiers ministres ont toujours nommé des gens qui n’étaient pas diplomates de carrière, et il était de coutume que certains postes diplomatiques, comme celui de haut-commissaire à Londres, servent à des nominations partisanes (ou, pour reprendre l’euphémisme utilisé à Ottawa, à des « nominations politiquement inspirées »). Toutefois, au cours de ses 9 ans de mandat, Mulroney a procédé à 36 nominations au Service extérieur, soit beaucoup plus que ses prédécesseurs (15 en 15 ans pour Trudeau, et 5 en 5 ans pour Pearson)66.

53L’affaire Al-Mashat, peu après la guerre du Golfe, constitue sans doute l’exemple le plus frappant des dissensions entre les ministres et les hauts fonctionnaires de l’édifice Pearson. En janvier 1991, Mohammed Al-Mashat, l’ambassadeur irakien à Washington et un des principaux défenseurs de l’invasion du Koweït par l’Irak, était rappelé à Bagdad. De passage à Vienne, il fit savoir à l’ambassade canadienne qu’il désirait s’établir au Canada. Les fonctionnaires du Bureau du Conseil privé auraient, semble-t-il, considéré qu’il serait déplacé d’accorder à Al-Mashat un sauf-conduit pour le laisser entrer au Canada comme transfuge potentiel. Il fut néanmoins autorisé à déposer une demande d’immigration en tant que simple citoyen, demande qui fut aussitôt acheminée aux Affaires extérieures. En moins de 24 heures, le SCRS lui octroyait une cote de sécurité. Le sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Raymond Chrétien, qui comptait alors 25 ans de service au Ministère (il est d’ailleurs le neveu de Jean Chrétien), envoya une note à son supérieur, Joe Clark, pour le mettre au courant du dossier ; mais le chef de Cabinet de ce dernier, David Daubney, ne jugea pas utile de la lui transmettre. Persuadés que le ministre avait été mis au courant, les fonctionnaires des Affaires extérieures accordèrent à Al-Mashat et son épouse le statut d’immigrant. Le 30 mars 1991, le couple entrait au Canada.

54Lorsque l’affaire éclata au grand jour, le gouvernement Mulroney nia aussitôt toute responsabilité dans le dossier, en prétextant qu’aucun ministre n’avait été impliqué dans la décision. Reniant la norme bien établie du système parlementaire britannique, voulant que les ministres endossent l’entière responsabilité des actes de leurs fonctionnaires, le gouvernement Mulroney rejeta publiquement le blâme sur Chrétien et Daubney, pour ne pas avoir informé le ministre des Affaires extérieures. Ces derniers furent convoqués à tour de rôle dans les bureaux du Conseil privé, le 13 mai 1991, et durent signer un document préparé à leur intention par Glen Shortlife, le responsable du personnel du Conseil privé. Ce document établissait la chronologie de l’affaire et contenait des excuses adressées à Clark. S’ensuivit une enquête menée par le Comité permanent de la Chambre des communes sur les Affaires extérieures et le Commerce international. Fin mai et début juin, un certain nombre de témoins défilèrent devant le Comité, dont Joe Clark (devenu, depuis le 21 avril, ministre responsable des Affaires constitutionnelles), de Montigny Marchand, le sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, et Paul Tellier, le greffier du Conseil privé. Tous rejetèrent unanimement la faute sur Chrétien.

  • 67 S. L. Sutherland, « The Al-Mashat Affair : Administrative Accountability in Parliamentary Institut (...)

55Comme l’a souligné Sharon Sutherland67, l’affaire Al-Mashat a eu des répercussions à long terme sur le principe de la responsabilité ministérielle au Canada. Elle a eu également des conséquences à court terme pour les Affaires extérieures : Marchand fut démis de son poste (Reid Morden le remplacera quelques mois plus tard) et Raymond Chrétien fut affecté à Bruxelles. Si l’on considère l’affaire dans le contexte de l’utilisation que faisait Mulroney des Affaires extérieures pour récompenser des amis, il n’est pas surprenant qu’elle ait plongé le Ministère dans une crise profonde.

  • 68 John G. Kneale, « The Department and the Country », Bout de papier, no 8, été 1991, p. 13.

56Le Ministère dut aussi absorber, sous le gouvernement Mulroney, des compressions budgétaires bien plus draconiennes que celles subies à la fin des années 1960. Si, après 1982, en plein boom économique, les AECIC avaient connu une certaine expansion, elles furent bien vite soumises à de nouvelles restrictions pour contribuer, elles aussi, à la réduction du déficit fédéral. La première cible des compressions fut le réseau des missions diplomatiques canadiennes à l’étranger. En 1986, le gouvernement demanda aux sous-ministres adjoints responsables d’une région d’identifier les bureaux qui devraient être fermés. Ceux d’Abu Dhabi, Hambourg, Helsinki, Marseille, Perth, Philadelphie et Quito furent retenus. Cependant, fermer des missions s’avérait beaucoup plus difficile que d’en ouvrir. Par exemple, lorsque fut connue l’intention du gouvernement de fermer l’ambassade à Helsinki, la communauté finlandaise du Canada réagit par une campagne de relations publiques énergique visant à annuler la décision, campagne qui fut couronnée de succès68. De plus, les compressions budgétaires arrivaient au moment où le gouvernement se voyait contraint d’ouvrir des missions diplomatiques dans les États qui accédaient à l’indépendance, à la suite de l’effondrement de la Yougoslavie et de l’Union soviétique, entre 1990 et 1992.

  • 69 Voir Canada, aecic, Communiqué, no 206, 22 octobre 1993 ; Ministère des Affaires étrangères et du (...)

57Les Affaires extérieures cherchèrent alors des solutions de rechange pour réduire les coûts de ses représentations à l’étranger. En août 1989, le Canada et l’Australie signaient une entente selon laquelle ils partageraient les mêmes services consulaires, ce qui était avantageux pour les deux pays puisque chacun possédait des missions diplomatiques dans des régions où l’autre était moins bien représenté. Ainsi, l’Australie mit à la disposition du Canada ses services consulaires à Honolulu, et dans certaines grandes villes des États du Pacifique. De son côté, le Canada offrait aux Australiens ses services consulaires implantés en Norvège, au Pérou, et dans une dizaine de grandes villes africaines. En 1993, les deux pays s’entendirent pour partager les mêmes locaux à la Barbade et à Phnom Penh, au Cambodge69.

  • 70 Voir Geoffrey Pearson et Nancy Gordon, « Shooting Oneself in the Head : the Desmise of CIIPS », da (...)

58Le budget de février 1992 devait avoir de nombreuses conséquences pour la politique étrangère canadienne. Le gouvernement ferma l’Institut canadien pour la paix et la sécurité internationales (ICPSI), un organisme de recherche créé par Trudeau en 1983-198470. La contribution canadienne aux missions de maintien de la paix fut réévaluée, et le contingent participant de la mission de l’ONU à Chypre depuis 1964 fut rapatrié. Les bases canadiennes en Europe furent fermées. Les budgets consacrés à l’aide publique au développement (APD) furent réduits, puis révisés de façon radicale. Une fois de plus, les Affaires extérieures subirent une réorganisation.

  • 71 Evan Potter, « A Question of Relevance : Canada’s Foreign Policy and Foreign Service in the 1990s  (...)

59Après la présentation du budget, le sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Reid Morden, annonça que le Ministère allait revenir à sa mission fondamentale, c’est-à-dire la politique et l’économie, en éliminant les chevauchements. Pour y parvenir, il fallait transférer certains postes à d’autres ministères. Les fonctionnaires chargés de l’immigration furent affectés à Emploi et Immigration Canada ; ceux responsables des expositions internationales, à Communications Canada ; et la division du sport international fut transférée aux Sports amateurs. Selon Evan Potter, ce « retour à la mission fondamentale » mit fin au rôle centralisateur du Ministère71.

  • 72 Cranford Pratt, « Humane Internationalism and Canadian Development Assistance Policies », dans C. (...)

60Le budget de 1992 devait toutefois permettre aux Affaires extérieures de faire des gains dans un autre secteur. Comme nous l’avons noté plus haut, l’ACDI avait été épargnée dans la réorganisation de 1982, et la question de la nature de la mission de l’agence était toujours en suspend. Fallait-il créer des programmes en fonction d’objectifs généraux de développement international, en fournissant par exemple une assistance aux pays les plus pauvres, ou plutôt subordonner ces programmes à des objectifs nationaux plus spécifiques, comme la promotion du commerce et des exportations avec des pays relativement prospères, comme l’Indonésie et la Chine ? En 1989, les tensions montèrent d’un cran entre l’ACDI et les AECIC lorsque Marcel Massé, de retour à la présidence de l’Agence, chercha à lui conférer plus d’autonomie. De leur côté, les Affaires extérieures lorgnaient le budget de l’ACDI et voulaient en contrôler les politiques. Les choses se précipitèrent en 1991, lorsque Clark, alors secrétaire d’État aux Affaires extérieures et donc responsable à la fois des AECIC et de l’ACDI, fut nommé ministre des Affaires constitutionnelles, et Barbara McDougall, ministre des Affaires extérieures. Clark avait toujours été partisan de laisser une certaine autonomie à l’ACDI ; McDougall n’était pas de cet avis. Lors du budget de 1991-1992, le Cabinet décida de mettre dans une seule et même enveloppe budgétaire les crédits destinés à l’APD et aux programmes destinés à l’ex-Union soviétique et à l’Europe de l’Est. L’enveloppe de l’aide internationale fut confiée aux Affaires extérieures, qui consacrèrent des montants énormes à des projets destinés à aider les pays d’Europe centrale et orientale à faire la transition vers la démocratie – ce qui, inévitablement, mena à l’épreuve de force entre les deux agences. Massé perdit son poste à l’ACDI, tandis que la divulgation, en janvier 1993, d’une note de service des Affaires extérieures indiquait clairement la volonté de la ministre McDougall de reprendre le contrôle sur l’ACDI72.

  • 73 Cranford Pratt, « Development Assistance and Canadian Foreign Policy : Where We are Now », Canadia (...)
  • 74 Andrew Cohen, op. cit.

61Avec tout ce qu’ils avaient enduré sous le gouvernement conservateur, les fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures accueillirent avec soulagement l’arrivée au pouvoir du Parti libéral de Jean Chrétien, en novembre 1993. Ils ne furent pas déçus : Chrétien semblait disposé à réhabiliter le Ministère. Il commença par en changer le nom, abandonnant le vieux terme « extérieures » qui, selon lui, n’était plus adapté à la réalité canadienne, pour adopter celui de « ministère des Affaires étrangères et du Commerce international » (MAECI). Les libéraux changèrent aussi les têtes dirigeantes de l’institution, et choisirent comme ministre adjoint un diplomate de carrière, Gordon Smith, qui avait travaillé avec Michael Pitfield dans les années 1980. De plus, un certain nombre de fonctionnaires tombés en disgrâce après l’affaire Al-Mashat furent réhabilités, et en particulier Raymond Chrétien, qui fut nommé ambassadeur à Washington. Et finalement, le premier ministre mit un terme aux querelles entre les Affaires extérieures et l’ACDI en plaçant clairement l’agence sous l’autorité du MAECI73. De l’avis de plusieurs, les Affaires étrangères avaient, en 1994, retrouvé leur juste place74.

Déclin et séparation temporaire (1994-2006)

  • 75 Andrew Cohen, While Canada Slept, Toronto, McClelland & Stewart, 2003, p. 137.
  • 76 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Rapport sur le rendement, 2000-200 (...)

62Toutefois, le répit accordé aux Affaires étrangères ne fut que temporaire. Lorsque le gouvernement Chrétien fit de la lutte au déficit des finances publiques l’une de ses priorités, tous les ministères dont les activités touchaient à la sphère internationale furent contraints de réduire leurs dépenses. Le MAECI subit ainsi d’importantes compressions tout au long des années 1990. Son budget fut réduit de 25 % et 980 postes, soit 13 % des effectifs, furent éliminés75. En 2001, le Ministère ne comptait plus que 1 900 agents du service extérieur, 2 800 employés au Canada et 4 600 employés recrutés sur place par les missions à l’étranger76.

  • 77 Denis Stairs, « The Making of Hard Choices in Canadian Foreign Policy », dans David Carment, Fen O (...)
  • 78 Voir Daryl Copeland, « The Axworthy Years: Canadian Foreign Policy in the Era of Diminished Capaci (...)

63Malgré cette diminution des ressources, les demandes adressées au Ministère ne cessèrent de croître tout au long de cette période. Puisque le nombre d’États souverains augmentait, il y avait toujours de bonnes raisons de renforcer les effectifs des missions diplomatiques canadiennes ; alors que l’on fermait certaines ambassades à l’étranger, les pressions pour en ouvrir d’autres ailleurs se multipliaient. Il en allait de même pour les organisations internationales, dont la liste s’allongeait régulièrement (par exemple, la Cour pénale internationale), et pour les institutions multilatérales chargées de gérer la gouvernance mondiale, où les négociations devenaient de plus en plus complexes. De plus, la proportion de Canadiens en partance pour l’étranger augmentant sans cesse, la demande pour des services consulaires crut en conséquence. Enfin, comme le note Denis Stairs, les politiciens s’attendaient à voir le Ministère s’engager dans un processus de consultation et de dialogue avec la société civile canadienne77. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant de constater que, dans une organisation constamment appelée à « faire plus avec moins », le moral se soit détérioré de façon significative et que la moitié des agents ayant joint le Ministère dans les années 1990 aient, en 2001, déjà quitté le service78.

64Les pressions sur le Ministère se sont encore accrues au cours de la période qui suivit les attentats du 11 septembre 2001 à New York et Washington, notamment avec la formulation du concept des « Trois D » (diplomatie, défense et développement) qui consiste à intégrer les mesures diplomatiques, militaires et d’assistance internationale dans les missions de stabilisation à l’étranger, comme celle qui a cours en Afghanistan depuis la fin de 2001. Toutefois, les efforts visant cette intégration interministérielle furent brutalement interrompus par la décision du nouveau premier ministre Paul Martin de scinder le MAECI. Le jour de son assermentation, le 12 décembre 2003, Martin annonça en effet que les Affaires étrangères et le Commerce international devenaient désormais deux ministères distincts, mettant ainsi fin à 21 ans d’intégration. La décision fut prise sans discussion préalable ni consultation avec les acteurs de la société civile directement touchés par cette mesure, comme l’Association des manufacturiers et exportateurs du Canada, et aucune explication ne fut offerte.

65La séparation fut cependant de courte durée. Bien que le gouvernement Martin ait utilisé un décret pour imposer la séparation des deux ministères, la loi visant à définir leur mandat respectif ne put jamais être adoptée, le Parti libéral ayant, au printemps 2004, perdu sa majorité en Chambre. Plus encore, l’initiative fit l’objet de nombreuses critiques, tant chez les fonctionnaires (y compris ceux des Affaires étrangères, qui se déclaraient satisfaits du régime antérieur) que chez les journalistes et les universitaires. Lorsque les projets de loi C-31 et C-32 furent présentés à la Chambre des communes, l’opposition prit le relais. Le 15 février 2005, lors de la seconde lecture, les trois partis d’opposition unirent leurs voix pour défaire l’initiative gouvernementale. Le Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international, composé majoritairement de membres des partis d’opposition, protesta également en réduisant les prévisions budgétaires du Ministère au montant symbolique d’un dollar.

66Le projet de séparation des deux entités disparut à la suite de l’élection des conservateurs de Stephen Harper en janvier 2006. L’un des premiers gestes du nouveau gouvernement fut d’annuler le décret du 12 décembre 2003. Le 1er avril suivant, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international fut officiellement reconstitué.

LE MINISTÈRE DE LA DÉFENSE NATIONALE

  • 79 Parmi les quelques États réputés pour ne pas entretenir de forces armées, l’Islande et le Costa Ri (...)

67S’il semble possible de se passer d’un ministère des Affaires étrangères, bien peu d’États paraissent pouvoir faire l’économie d’un ministère de la Défense et des Forces armées permanentes79.

68Le ministère de la Défense nationale est une organisation encore plus complexe que les Affaires étrangères. Il compte parmi les plus gros employeurs de l’État, et ceux qui y travaillent appartiennent souvent à des groupes institutionnellement distincts. Le premier de ces groupes est, bien entendu, constitué des militaires professionnels, qui forment la plus grande partie des effectifs du Ministère. Le deuxième est la Réserve (ou Milice), dont les fonctions et les effectifs varient d’une époque à l’autre. Enfin, le troisième groupe est composé de l’ensemble des employés civils du Ministère.

  • 80 Pour une courte revue de l’histoire de la Milice et des débats qu’elles suscite aujourd’hui, voir (...)

69Les miliciens sont essentiellement des « soldats à temps partiel », c’est-à-dire des volontaires organisés en régiments et qui s’entraînent quelques semaines ou quelques mois par année, ou encore d’anciens membres de la force régulière qui se réengagent pour une courte période. Ils forment, historiquement, le plus ancien des trois groupes, puisque les premiers régiments ont été créés dès le début du XIXe siècle. S’ils occupent une place prépondérante dans les mythes populaires forgés au cours de la guerre de 1812 (selon lesquels ils auraient largement contribué à repousser les assauts américains), leur efficacité militaire a toujours été sujette à caution. Leur importance a crû avec les attaques des Fenians en 1866, la naissance de la Confédération et, surtout, le retrait des régiments réguliers britanniques dans la seconde moitié du XIXe siècle. Ils ont ainsi longtemps constitué la seule institution militaire véritablement canadienne80.

  • 81 Commission spéciale sur la restructuration des réserves, Rapport, 30 octobre 1995, p. 20 ; Comité (...)
  • 82 Le ton ambigu du Livre blanc sur la Défense de 1994 à propos de la Réserve est révélateur sur ce p (...)

70La Réserve doit remplir trois fonctions81. La première consiste à offrir un appui opérationnel aux forces régulières, que ce soit sur le plan des effectifs ou de la logistique. Ainsi, lors des opérations en Bosnie (1992-1995), de nombreux réservistes ont servi parmi les troupes chargées de maintenir la paix, de manière à soulager des forces régulières épuisées. La deuxième tâche est de servir, en cas de crise prolongée, de base de mobilisation. La Milice doit entraîner et déployer un grand nombre de soldats. Enfin, le troisième rôle est d’assurer un lien entre les Forces canadiennes et la population. Depuis les années 1950, la Réserve fait cependant face à des problèmes chroniques, liés principalement au fait que l’ordre de priorité entre ces tâches, et leur pertinence réelle demeurent vagues. Mal équipée, sous-financée et disposant d’effectifs réduits, la Réserve est une institution dont ne semblent pas savoir quoi faire les politiciens et les militaires, mais dont on ne peut néanmoins se passer82. En 2003-2004, le premier ministre Martin a même nommé le député David Price « secrétaire parlementaire du ministre de la Défense nationale particulièrement chargé du rôle de la Réserve » pour tenter d’apporter des réponses aux interrogations portant sur le rôle de cette institution, ce qui n’eut pas grand succès.

  • 83 Desmond Morton, op. cit. (1992), p. 144.
  • 84 Voir, par exemple, BGén Peter Cameron, « Reserves 2000 », dans Jim Hanson et Peter Hammerschmidt, (...)

71Curieusement, c’est souvent en tant que groupe de pression que la Réserve paraît être la plus efficace ! Selon Desmond Morton, « la Milice d’après la Confédération était une institution sociale et politique83 ». Le corps des officiers (en particulier les « colonels honoraires ») a longtemps constitué un lien entre la classe politique et les institutions militaires, et ses membres pouvaient exercer une influence politique non négligeable en certaines circonstances. Aujourd’hui encore, les officiers de réserve (comme les officiers retraités de la force régulière) interviennent fréquemment dans les débats politiques qui touchent aux intérêts des militaires canadiens. C’est notamment le cas du Conseil des colonels honoraires, ou encore du groupe Réserves 2000, une coalition dont le but est de faire la promotion de la Milice84.

72La force régulière est le deuxième groupe qui compose le ministère de la Défense. Elle est aussi composée de volontaires (sauf en de rares et dramatiques exceptions, comme en 1917-1918, ou en 1944-1945) qui ont fait des armes une profession et qui demeurent plusieurs années sous les drapeaux. Véritable microcosme de la société, on y retrouve un grand nombre de corps de métiers, des pompiers, médecins, avocats, mécaniciens, informaticiens, etc. Comme nous l’avons vu au chapitre 1, leurs tâches consistent à participer aux opérations militaires à l’étranger, à assister les autorités civiles au pays en cas de nécessité, et à protéger le territoire canadien.

  • 85 Les livres blancs sur la Défense sont reproduits dans Douglas L. Bland, Canada’s National Defence (...)
  • 86 Sur l’évolution du rôle du CEMD, voir Douglas Bland, Chiefs of Defence. Government and the Unified (...)

73Historiquement, la Force régulière est divisée en trois « armes ». La Force terrestre, formée en 1883, devait originalement encadrer la Milice et fournir des effectifs permanents. La Marine fut créée en 1910 pour servir de force d’appoint à la Royal Navy britannique, alors engagée dans une course aux armements avec la Marine allemande. Enfin, l’Aviation royale du Canada, qui constituait une branche de la Force terrestre, devint une arme distincte en 1924. Pendant l’essentiel de son histoire, chacune de ces armes était dirigée par un ministre différent. Une telle organisation permettait certainement de répondre aux besoins et de tenir compte des traditions différentes de chacune de ces composantes, mais elle présentait des inconvénients majeurs, notamment celui de renforcer les rivalités entre les différentes armes et d’entraîner le dédoublement des services de soutien (médecins, approvisionnement, administration, etc.). Il s’agit d’un problème courant, dans la mesure où il affecte la plupart des forces armées du monde. Pour y remédier, Paul Hellyer, le ministre de la Défense de 1963 à 1967, annonça, dans le Livre blanc de 196485, la création du poste de chef d’état-major de la Défense (CEMD), chargé de la direction de l’ensemble des forces armées canadiennes, toutes armes confondues86. Cette initiative n’était, en fait que la première étape d’un processus qui devait mener, en 1968, à l’unification des trois armes. Depuis, l’armée de terre, l’aviation et la marine forment ce que l’on appelle les « Forces canadiennes ». Ce projet fut l’un des plus controversés de l’histoire du ministère de la Défense, et il devait créer un profond malaise parmi les militaires, en particulier parce qu’il brisait les structures sociales traditionnelles au sein des différentes armes.

  • 87 Ross Graham, « Contrôle civil des Forces canadiennes : direction nationale et commandement nationa (...)
  • 88 Jocelyn Coulon, En première ligne. Grandeurs et misères du système militaire canadien, Montréal, L (...)

74Comme dans toutes les démocraties libérales, les forces armées sont étroitement encadrées par les autorités civiles. Le chef d’état-major relève ainsi du ministre de la Défense nationale. Mais les relations entre le pouvoir civil et la hiérarchie militaire sont parfois difficiles87. L’épisode de l’unification des Forces canadiennes offre un bon exemple des tensions qui peuvent surgir entre le ministre et les militaires, mais il y en eut bien d’autres. Ainsi, en 1987, lorsque le gouvernement conservateur publia son ambitieux livre blanc sur la défense, il demanda aux officiers supérieurs d’aller en vanter les mérites auprès de la troupe. Après s’être commis publiquement devant leurs soldats, les officiers subiront l’humiliation d’être contredits par le Cabinet qui, en 1989, mit en pièces le budget attribué à la Défense88.

75Les effectifs et les ressources des Forces canadiennes varient considérablement d’une époque à l’autre. Généralement squelettiques en temps de paix, ils peuvent augmenter de façon spectaculaire en temps de crise, comme ce fut le cas au début des deux guerres mondiales. Une telle croissance ne se fait cependant pas sans heurt, puisque la poignée de cadres professionnels doit subitement compter avec un flot de recrues inexpérimentées. Les critiques adressées par les Britanniques à la marine canadienne lors de la bataille de l’Atlantique (1941-1943), ou encore les pertes subies au cours de la bataille de Normandie (1944), témoignent des problèmes que pose une telle situation. Depuis le milieu des années 1960, les Forces canadiennes voient leurs ressources et leurs effectifs décroître régulièrement, ce qui n’est pas sans effet sur le moral et l’efficacité de la troupe. Depuis, des voix s’élèvent régulièrement pour demander au gouvernement d’accorder plus d’attention à ce problème. Politiquement peu attrayantes pour les dirigeants, ces demandes restent souvent sans réponse. Ce phénomène contribue également à engendrer un sentiment de malaise entre l’appareil militaire et les dirigeants politiques. Même les attentats du 11 septembre aux États-Unis n’ont pas été suffisants pour entraîner un véritable changement sur ce plan, puisque seule une petite partie des 7 700 000 000 $ additionnels prévus pour la sécurité dans le budget présenté en décembre 2001 allait aux forces armées. Ce n’est que sous Paul Martin et Stephen Harper qu’un effort sera fait en ce sens.

76Le troisième groupe qui œuvre au sein du ministère de la Défense est composé des employés civils, dont le nombre a décuplé depuis la Deuxième Guerre mondiale. Au début des années 2000, ils étaient près de 20 000, soit plus du quart des effectifs totaux de la Défense. Concentrés en grande partie au Quartier général de la Défense, leurs tâches sont comparables à celles de leurs collègues des autres ministères, soit l’administration et la gestion des programmes, la collecte d’information, ainsi que la formulation et la mise en œuvre des politiques. Le ministère de la Défense a cependant ceci de particulier qu’il est divisé en deux structures parallèles, l’une civile, l’autre militaire. Si les militaires sont placés sous la direction du chef d’état-major, les civils dépendent de l’autorité d’un sous-ministre.

L’INFLUENCE DES FONCTIONNAIRES

77Jusqu’à quel point la bureaucratie influence-t-elle l’élaboration de la politique étrangère du Canada ? Il s’agit d’une question importante, dans la mesure où elle touche à un problème observé dans bon nombre de systèmes politiques modernes : les agences créées pour conseiller les responsables politiques, mettre en application leurs décisions et administrer les programmes qui en découlent, en viennent parfois à dominer le processus décisionnel, au point de marginaliser les élus.

Ministres et mandarins

  • 89 Mitchell Sharp, cité dans John Porter, The Vertical Mosaic : An Analysis of Social Class Power in (...)
  • 90 Mitchell Sharp, « The Role of the Mandarins : The Case for a Non-Partisan Senior Public Service »,(...)

78Il faut faire une distinction entre l’influence des hauts fonctionnaires (qu’on appelle aussi les mandarins) et leur pouvoir d’imposer leurs préférences sur les politiques officielles. « Les fonctionnaires ne font pas la politique, quoiqu’en dise la rumeur, déclarait Mitchell Sharp en 1958. C’est la prérogative du représentant élu par le peuple. Mais il est vrai que, de nos jours, les fonctionnaires ont une profonde influence sur l’élaboration de la politique89. » Sharp venait alors de démissionner de son poste de sous-ministre au Commerce. En 1963, il revenait à ce même ministère, cette fois à titre de ministre avant d’être nommé, en 1968, secrétaire d’État aux Affaires extérieures. Ces expériences ne devaient pas changer son opinion sur la question. Après avoir quitté le Cabinet (mais toujours au service du gouvernement à titre de commissaire de l’administration du pipe-line du Nord), Sharp déclara en 1981 que les fonctionnaires « exercent une grande influence ». Il était convaincu que « le gouvernement est, en fait, affaire de spécialistes, et ne peut pas être dirigé avec succès par des amateurs sans le concours de conseils professionnels et d’exécutants qualifiés. Dans un système parlementaire, les politiciens sont, à quelques exceptions près, des amateurs dans tous les secteurs administratifs de l’appareil gouvernemental. » Mais il revient au ministre de faire valoir son autorité et de la faire respecter par les hauts fonctionnaires et ses collègues ministres. « J’ai compris les fonctions de mes conseillers ministériels. Je les consultais tous les jours… Je leur posais des questions, et j’écoutais leurs réponses. Des fois, j’étais d’accord ; et d’autres pas. Au bout du compte, je prenais les décisions, et ils les appliquaient90. »

  • 91 MacDonald prononça ce discours à l’occasion de l’assemblée annuelle de l’Association canadienne de (...)
  • 92 Mitchell Sharp, op. cit. (1981).

79Ce ne fut pas le cas pour Flora MacDonald, ministre des Affaires extérieures sous Joe Clark, en 1979-1980. Après la défaite du gouvernement conservateur, MacDonald commença à critiquer publiquement ses hauts fonctionnaires. Dans une déclaration largement diffusée91, elle laissait entendre que les bureaucrates manipulaient « le nouveau ministre, qui essayait de s’y retrouver dans le labyrinthe de la bureaucratie (et qui était) non seulement vulnérable, mais aussi sans protection ». Elle protestait contre les « pièges » que lui tendaient ses fonctionnaires : « Les nombreux et interminables […] les décisions à prendre sur le vif : voici la situation (halètement), quelles sont vos instructions ? » MacDonald se plaignait aussi des « opinions à sens unique proposées dans les mémos » et d’avoir été privée du « luxe de disposer de choix multiples sur des sujets de grande importance ». Ce à quoi Sharp répliqua sans ménagement : « C’est votre faute. Il ne fallait pas laisser le système échapper à votre contrôle92. »

  • 93 Douglas G. Hartle, « Techniques and process of Administration », Canadian Public Administration, v (...)
  • 94 Robert Lewis, « Ottawa’s Power Brokers », Maclean’s, 24 mai 1982, p. 20.

80Les ministres sont parfois réticents ou incapables d’énoncer des directives politiques lorsqu’ils savent qu’elles seront mal reçues par l’administration. Les politiciens s’en remettent alors aux fonctionnaires eux-mêmes, qui héritent de la responsabilité de formuler la politique. Ils deviennent ainsi, selon l’expression de Douglas Hartle, « des tigres édentés qui gobent les suggestions des hauts fonctionnaires93. » Hartle a déjà été ministre adjoint au Secrétariat du Conseil du Trésor et était donc parfaitement au courant des relations entre les ministres et leurs mandarins. Le fait que des fonctionnaires puissent décider des orientations politiques, qui sont ensuite « approuvées distraitement par les ministres94 » est loin d’être nouveau. Mackenzie King n’était peut-être pas un « tigre édenté », mais il devait découvrir à quel point il était dépendant d’Oscar Skelton et de ses conseils, lorsque ce dernier mourut subitement en 1941 :

  • 95 Cité dans John Porter, op. cit. (1965), p. 429.

J’ai eu grand tort, écrivit-il dans son journal après les funérailles de Skelton de ne pas m’être plus concentré sur ma tâche, de ne pas avoir pris les choses en main, et de m’être trop fié sur une aide extérieure… J’étais heureux d’avoir Skelton comme guide, mais il y avait des jours où son influence se faisait un peu trop sentir, au point d’influer énormément sur la politique du gouvernement95.

  • 96 J. W. Pickersgill et D. F. Forster, The Mackenzie King Record, tome 4, 1947-1948, Toronto, Univers (...)
  • 97 John W. Holmes, The Shaping of Peace : Canada and the Search for World Order 1943-1957, tome 1 : 1 (...)

81Après la Deuxième Guerre mondiale, King ne croyait pas utile de renforcer les relations du Canada avec l’étranger. Cependant, il ne confiait ses réserves à ce sujet qu’à son journal. En décembre 1947, il écrivit que Pearson, alors sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, « avec sa jeunesse, son inexpérience, et sous l’influence de ceux qui l’entourent, a tenu à ce que les Affaires extérieures soient bien visibles sur la scène internationale, et a littéralement mené des dossiers depuis New York, sans réel contrôle des ministres de la Couronne, alors qu’il aurait dû être à Ottawa96 ». John W. Holmes, qui était au Ministère à cette époque, estimait que, juste après la guerre, les Affaires extérieures étaient « dans l’ensemble, très en avance sur le gouvernement ». Mais, ajoute-t-il, « ce serait une erreur de n’y voir qu’un simple conflit entre fonctionnaires utopistes et politiciens sans imagination… Dans ce cas, [la bureaucratie] a eu le leadership qu’il fallait, en élaborant des projets et en fixant des objectifs de façon à obtenir l’appui du Cabinet97. » Est-ce là un exemple de fonctionnaires « influant énormément sur la politique du gouvernement », comme le pensait King ?

  • 98 Voir, sur cet épisode, Joseph T. Jockel, « The Military Establishments and the Creation of NORAD » (...)

82En certaines occasions pourtant cruciales, les hauts fonctionnaires ont exercé une influence capitale, ce qui a contribué à plonger leurs maîtres politiques dans l’embarras. En 1957, les conservateurs sont portés au pouvoir, après avoir passé plus de 20 ans dans l’opposition. L’une des premières décisions que doit prendre Diefenbaker à titre de premier ministre est la conclusion d’un accord sur la défense aérienne du continent. Charles Foulkes, le chef d’état-major de l’armée de l’air, lui présente la chose comme une simple formalité ; en réalité, c’est l’entente créant le NORAD qu’entérine ainsi, sans y prêter attention, le nouveau premier ministre. Cette signature intempestive lui vaudra d’être plongé dans une première crise politique grave liée aux questions de défense98. Bien qu’il représente un cas extrême, cet épisode démontre comment les hauts fonctionnaires peuvent acquérir un ascendant sur le pouvoir politique.

  • 99 Kim Richard Nossal, « Allison Through the (Ottawa) Looking Glass: Bureaucratic Politics and Foreig (...)

83Évidemment, l’idée que se font les fonctionnaires de l’intérêt national découle non seulement de leur conception du bien public, mais aussi de leur désir de garantir le maintien, voire la croissance, d’une organisation à laquelle ils sont attachés, et de laquelle dépend leur carrière99. Leur point de vue peut correspondre ou non à celui des élus, qui ont eux aussi leurs priorités personnelles, politiques et administratives. En cas de conflit, les ministres peuvent imposer leur point de vue ; il ne reste aux fonctionnaires que la persuasion, puisqu’ils ne peuvent imposer leurs opinions aux politiciens.

84Néanmoins, s’ils tentent d’arriver à leurs fins par la persuasion, les fonctionnaires ont tout de même plusieurs avantages sur les ministres, le plus important étant sans doute de détenir le monopole de l’information. Cela se vérifie tout particulièrement en politique étrangère et en défense, où l’État garde secrètes la plupart des sources de renseignements qui influencent la bureaucratie sur la politique à suivre – une pratique considérée comme nécessaire pour assurer la sécurité nationale ou garantir le succès des négociations entre États. Par conséquent, les politiciens disposent rarement d’autres sources d’analyse pouvant prétendre être aussi dignes de foi.

  • 100 George Takach, « Moving the Embassy to Jerusalem, 1979 », dans Don Munton et John Kirton, Canadian (...)
  • 101 S. L. Sutherland, op. cit., p. 590.

85Certains ont tout de même tenté de remédier à ce problème. Par exemple, Flora MacDonald a cherché à établir « un meilleur équilibre entre ministres et mandarins », en allant chercher conseil à l’extérieur du cercle restreint des bureaucrates. Mais ces sources, qui n’ont pas accès aux mêmes informations et ne disposent pas de la même expertise, sont rarement en mesure de rivaliser avec les fonctionnaires. De telles initiatives peuvent même avoir des résultats gênants. La décision de Joe Clark, en 1979, de déménager l’ambassade du Canada en Israël, de Tel-Aviv à Jérusalem, était fondée sur l’analyse faite par un avocat torontois, qui avait assuré le premier ministre que les États arabes protesteraient vigoureusement, mais ne tenteraient aucune action d’importance contre le Canada. Totalement erronée, cette analyse, et la décision qui s’ensuivit, plongea le gouvernement dans un guêpier politique inextricable100. D’autre part, une des raisons pour laquelle le gouvernement Mulroney avait été si embarrassé par l’affaire Al-Mashat venait de ce que le chef de cabinet de Clark, au printemps 1991, avait fait l’objet d’une nomination politique, et qu’il avait peu d’expérience dans les Affaires extérieures. David Daubney, un ancien député conservateur défait aux élections de 1988, a admis lors de l’enquête du comité du Parlement qu’il n’avait pas transmis la note de service sur Al-Mashat à Clark parce qu’il ne l’avait pas cru important. Après tout, avait-il dit, il n’était pas un fonctionnaire de carrière, et on ne pouvait donc pas s’attendre à ce qu’il saisisse la signification de la défection d’un diplomate irakien pendant la guerre du Golfe101.

  • 102 Jennifer Welsh, At Home in the World : Canada’s Global Vision for the 21st Century, Toronto, Harpe (...)
  • 103 Allan Gotlieb, « The Three Prophets of Foreign Policy », The Globe and Mail, 11 mai 2005, p. A-19.

86De même, lorsque Paul Martin voulut stimuler et renouveler la réflexion sur les activités internationales du Canada dans le cadre de la révision de la politique en cours depuis 2003, il fit appel à une professeure de l’Université Oxford, Jennifer Welsh, qui venait justement de publier un ouvrage très remarqué sur le sujet102. Martin espérait qu’elle parviendrait, en apportant un point de vue extérieur, à insuffler au processus le type de vision qu’il cherchait lui-même à l’égard de la politique étrangère. Mais l’expérience ne fut pas complètement couronnée de succès, en grande partie parce que les idées novatrices et audacieuses de Welsh et du premier ministre s’harmonisaient mal avec celles, plus traditionnelles, entretenues par la bureaucratie. Bien que, comme l’a noté Allan Gotlieb103, la participation de Welsh au processus ait contribué à renforcer la cohérence de l’Énoncé de politique internationale du Canada de 2005, elle engendra aussi sans doute d’importants retards dans la publication du document, puisqu’il aura fallu au préalable réconcilier les positions contradictoires des différents acteurs participant à sa rédaction.

  • 104 Michael M. Atkinson et Kim Richard Nossal, « Bureaucratic Politics and the New Fighter Aircraft De (...)
  • 105 Cité dans J. L. Granatstein, op. cit. (1981), p. 107-108.
  • 106 Voir Escott Reid, « The Birth of the North Atlantic Alliance », International Journal, vol. 22, no(...)

87Le pouvoir de la bureaucratie est modulé par les perceptions individuelles des fonctionnaires, qui reconnaissent la structure formelle de l’autorité politique. Non seulement cette reconnaissance limite-t-elle les abus, mais elle permet aussi aux ministres d’exercer les prérogatives qui sont les leurs104. Ainsi, le consensus qui s’est formé au sein du Ministère après la Deuxième Guerre mondiale face à l’approche internationaliste du Canada est un bon exemple d’une politique formulée et soutenue d’abord par les fonctionnaires. Le premier ministre, pour sa part, était plus ambivalent. Dans son journal, King disait être ennuyé par « l’idée répandue aux [Affaires extérieures] que ce sont les conseillers qui doivent tout régler, et que les ministres ou le premier ministre passent en second105 ». Cependant, s’ils proposaient des politiques, ces fonctionnaires – Pearson, Norman Robertson, Hume Wrong et Escott Reid – étaient conscients que c’étaient les ministres qui avaient le dernier mot, et ils devaient s’efforcer d’obtenir cette approbation. Par exemple, Pearson dut faire preuve de ténacité pour que King, en 1948, donne suite à l’invitation du premier ministre britannique d’ouvrir des négociations sur ce qui allait devenir l’Alliance atlantique106.

Évaluer l’influence bureaucratique

  • 107 Louis Saint-Laurent, « The Foundation of Canadian Policy in World Affairs » (Gray Foundation Lectu (...)

88La bureaucratie a généralement peu d’influence sur la définition des grandes orientations de la politique étrangère, car, en théorie du moins, c’est aux dirigeants politiques que revient cette tâche. Ils le font généralement au début de leur mandat. Ainsi, Louis Saint-Laurent exposa ses objectifs dans leurs grandes lignes lors de la « conférence Gray », en 1947, peu après avoir succédé à Mackenzie King. Trudeau agit de la même façon en publiant un livre blanc sur la politique extérieure en 1970. En 1985, le gouvernement Mulroney publia son livre vert (c’est-à-dire une publication gouvernementale destinée à amorcer une réflexion) sur la politique extérieure puis, en 1986, une réponse détaillée à un rapport parlementaire sur le même sujet. Jean Chrétien, pour sa part, élu en 1993, a défini les grandes lignes de sa politique étrangère en février 1995, et Paul Martin publia ses objectifs en cette matière en avril 2005, soit un an et demi après avoir accédé à la fonction de premier ministre107.

  • 108 Voir Douglas L. Bland, op. cit. (1997).

89Depuis la Deuxième Guerre mondiale, six livres blancs sur la Défense ont ainsi été publiés, généralement dans les mois suivant l’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement. Celui de Brooke Claxton est paru à la même époque que le texte de la conférence Gray, en 1947 ; celui de Paul Hellyer, en 1964, suivit de peu le retour aux commandes des libéraux de Pearson ; celui de Donald Macdonald (1971), juste après l’élection de Pierre Trudeau ; celui de David Collenette (1994) a été publié un an après la victoire de Jean Chrétien. Enfin, celui de Bill Graham a été produit dans le cadre de la formulation de la politique internationale du Canada et présenté par le gouvernement Martin en 2005. Seul celui de Perrin Beatty (1987) semble faire exception, puisqu’il a été présenté trois ans après la prise du pouvoir par les conservateurs de Brian Mulroney108.

  • 109 Mitchell Sharp, « Relations canado-américaines : choix pour l’avenir », Perspectives international (...)

90Toutefois, définir les objectifs à long terme de la politique étrangère dans des documents qui vont ensuite orner les bibliothèques des diplomates et des fonctionnaires est une étape, mais transformer ces intentions en actions en est une autre. Si la bureaucratie n’a pas eu d’impact sur l’établissement des priorités en 1970, son influence s’est fait sentir lorsque vint le temps de définir les stratégies pour les mettre en œuvre. À la suite des « chocs » monétaires et économiques découlant des décisions de Nixon en 1971, les Affaires extérieures se mirent à repenser l’approche du Canada face aux États-Unis. En 1972, le ministre Mitchell Sharp dévoila les moyens qui permettraient d’atteindre les objectifs fixés deux ans plus tôt : le Canada allait diversifier ses relations économiques, et ainsi, espérait-on, réduire sa dépendance à l’égard de l’économie américaine109.

  • 110 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robinson, op. cit., p. 90-91 et 398, note 4.

91Les pourparlers du libre-échange, dans les années 1980, offrent un autre exemple de cette dynamique : en septembre 1985, le gouvernement Mulroney avait clairement manifesté son intention de conclure un accord de libre-échange avec les États-Unis – ce à quoi étaient opposés les fonctionnaires, et en particulier ceux des Affaires extérieures. Ces derniers s’inquiétaient des effets potentiels de cette entente bilatérale sur la participation du Canada au régime commercial multilatéral. D’anciens diplomates, dont John Holmes, John Halstead et George Ignatieff, se prononcèrent publiquement contre l’accord110. La volonté des ministres l’emporta finalement, mais le Cabinet laissa néanmoins aux fonctionnaires le soin d’élaborer la stratégie destinée à atteindre cet objectif. Les négociateurs, Reisman et plus tard Derek Burney, avaient toute latitude pour établir des modalités de l’accord, ce que le Canada pouvait négocier, et ce qu’il devait obtenir minimalement.

92À l’inverse, les fonctionnaires peuvent sérieusement mettre en péril la mise en œuvre d’une politique qu’ils jugent néfaste. Ainsi, le livre blanc sur la Défense de 1971 prévoyait un réagencement des priorités militaires du Canada ; la contribution à l’Alliance atlantique, qui avait jusque-là occupé le premier rang des priorités, passa soudainement en troisième position, derrière la protection de la souveraineté et la défense du continent. Échaudés par la réaction très négative des alliés européens à l’annonce, en 1968, du retrait de la moitié du contingent stationné en Allemagne, les militaires mirent bien peu d’ardeur à traduire en acte l’énoncé de politique du gouvernement, si bien que les effets concrets de cette décision furent insignifiants.

93Des ministres déterminés peuvent donc généralement imposer leur point de vue quand vient le temps d’établir des objectifs généraux et, par le fait même, forcer la bureaucratie à s’accommoder de décisions difficiles à accepter. Mais les ministres doivent aussi s’appuyer sur l’expertise de leurs fonctionnaires s’ils veulent atteindre ces objectifs généraux, ce qui confère aux seconds une influence significative, et même parfois une capacité de résistance aux changements.

  • 111 Charles Ritchie, Diplomatic Passport : More Undiplomatic Diaries, 1946-1962, Toronto, Macmillan, 1 (...)
  • 112 Daniel Madar et Denis Stairs, « Alone on Killer’s Row : the Policy Analysis Group and the Departme (...)
  • 113 William Hogg, « Plus ça change... Continuité, changement et culture dans les livres blancs sur la (...)

94Mais il convient cependant de noter que des décisions majeures, comme celle d’entreprendre une révision de la politique étrangère ou de la politique de défense, ou encore d’entreprendre des négociations avec les États-Unis, sont exceptionnelles. Dans les faits, les fonctionnaires vivent essentiellement au rythme d’une routine établie parfois de longue date et dont la finalité est devenue vague. En ce sens, la gestion de la politique étrangère défie toute logique cartésienne. Charles Ritchie, un diplomate de haut rang, écrivit un jour dans son journal : « Je vois la politique comme un parcours tortueux vers un objectif imprécis. Décisions sans subtilité, déclarations sans nuance, antagonismes irréconciliables, tout ceci est étranger à ma nature et à mon éducation111. » Geoffrey Pearson, qui venait en 1977 de terminer son mandat en tant que directeur du Groupe d’analyse des politiques, une division du Ministère chargée d’élaborer les objectifs à long terme, posait un jugement sévère à cet égard : « En règle générale, les gouvernements ne planifient pas la politique étrangère. […] La planification requiert des objectifs clairs, des moyens identifiables d’y parvenir, et un certain contrôle sur l’environnement dans lequel on opère. Ces conditions sont rarement présentes en relations internationales112. » C’est ce qui fait dire à certains que les grands énoncés de politique étrangère ne sont que des « instantanés » qui ne font que décrire le contexte national et international de l’époque où ils sont écrits113.

95Il est extrêmement difficile de concevoir les grandes lignes de la politique étrangère, si bien que les ministres et les mandarins préfèrent se concentrer sur les problèmes diplomatiques quotidiens. Ces « petites » décisions, comme le sens du vote de la délégation canadienne sur une résolution de l’assemblée générale des Nations Unies, ou encore les sujets devant être abordés lors de la visite d’un dignitaire étranger, n’ont bien souvent que des conséquences mineures, mais elles sont extrêmement nombreuses. Le ministre qui tenterait de superviser et de contrôler tous les aspects de la politique étrangère serait rapidement enseveli sous une masse de dépêches, télécopies, notes de service, courriels et documents d’information. Il aurait peu de temps pour consulter toutes les informations nécessaires avant de prendre chacune des décisions.

96C’est généralement sur ce plan que l’influence des fonctionnaires est la plus perceptible. Ceux-ci jouissent de la crédibilité que leur confère l’expérience ou la maîtrise des quelques dossiers bien spécifiques qu’ils pilotent. Ils peuvent donc prétendre être en meilleure position pour formuler la solution la plus adéquate à un problème qui touche à leur domaine de compétence. Ainsi, lorsqu’ils soumettent un problème ou une question à leur ministre, ils l’accompagnent généralement d’une proposition de solution ou de réponse. S’il s’agit d’une question perçue (à tort ou à raison !) comme mineure ou de peu d’intérêt politique, le ministre approuvera probablement la suggestion sur-le-champ, parfois de façon distraite. La solution adoptée pourra alors être qualifiée de « décision bureaucratique », par opposition aux décisions politiques.

***

97Le contrôle du premier ministre sur la politique étrangère tient au fait qu’il nomme les membres du Cabinet, qu’il détermine les grandes priorités du gouvernement et qu’il représente le pays lors des sommets internationaux. Celui des ministres découle de leur capacité à définir les grandes orientations de leur ministère, des dossiers qu’ils pilotent (du moins ceux qui ne sont pas sur le bureau du premier ministre) et du prestige de la fonction. L’influence des fonctionnaires se situe, quant à elle, à l’autre extrémité de l’éventail et porte surtout sur les décisions courantes. Les organisations gouvernementales mises en place au cours du XXe siècle pour prodiguer des conseils aux dirigeants politiques en sont venues, par le fait même, à exercer une influence grandissante sur le processus d’élaboration de la politique étrangère. Leur expertise, l’accès privilégié qu’ils ont à l’information font des fonctionnaires une source indispensable de conseils pour un ministre qui, ayant décidé des objectifs à atteindre, doit ensuite déterminer les moyens de les atteindre.

Notes

1 James Eayrs, « Canada : The Department of External Affairs », dans Zara Steiner (dir.), The Time Survey of Foreign Ministries of the World, Londres, Times Book, 1982, p. 96.

2 P.-E. Trudeau, dans ses instructions à Pamela McDougall au sujet de l’établissement de la Commission royale sur la situation dans le service extérieur, 28 août 1980. Publié dans Canada, Commission royale d’enquête sur la situation dans le service extérieur, Rapport, Ottawa, 1981, p. viii.

3 G. P. de T. Glazebrook, A History of Canadian External Relations. vol. 1 : The Formative Years to 1914, Toronto, McClelland & Stewart, 1966, p. 85.

4 John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, 1909-1946), Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’Aministration publique du Canada, 1990, p. 19.

5 G. P. de T. Glazebrook, op. cit., p. 201.

6 Commission royale d’enquête sur la situation dans le service extérieur, op. cit. ; voir aussi O. Mary Hill, Canada’s Salesman to the World : The Department of Trade and Commerce, 1892-1939, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1977.

7 John Hilliker, op. cit., p. 19.

8 James Eayrs, op. cit. (1982), p. 96.

9 John Hilliker, op. cit., p. 30.

10 C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict. A History of Canadian External Policies (vol. 1 : 1867-1921), Toronto, Macmillan Canada, 1977, p. 30-31 et 45.

11 James Eayrs, « The Origins of Canada’s Department of External Affairs », Canadian Journal of Economics and Political Science, vol. 25, mai 1959, p. 114-115.

12 G. P. de T. Glazebrook, op. cit., p. 84.

13 George H. Perley, 15 août 1914, reproduit dans Ministère des Affaires extérieures, Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 1 (1909-1918), Ottawa, Ministère des Affaires extérieures, 1967, p. 18.

14 John Hilliker, op. cit., p. 37-38.

15 Cité dans James Eayrs, op. cit. (1959), p. 116.

16 Ibid., p. 117.

17 James Eayrs, The Art of the Possible : Government and Foreign Policy in Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1961, p. 66.

18 John Hilliker, op. cit., p. 65-67 ; le texte de 1912 est reproduit dans Ministère des Affaires extérieures, op. cit. (1967), p. 12.

19 J. L. Granatstein, A Man of Influence. Norman A. Robertson and Canadian Statecraft, 1929-1968, Toronto, Deneau, 1981, p. 33 ; voir aussi J. L. Granatstein, The Ottawa Men. The Civil Service Mandarins, 1935-1957, Toronto, Oxford University Press, 1982.

20 Lord Garner, « Comments on Report on Conditions of Foreign Service », International Journal, vol. 37, no 3, été 1982, p. 390.

21 Hugh L. Keenleyside, Memoirs of Hugh Keenleyside (vol. 1 : Hammer the Golden Day), Toronto, McClelland & Stewart, 1981, p. 233.

22 John Hilliker, op. cit.

23 Ministère des Affaires extérieures, Canadian Heads of Post Aboard, 1880-1989, Ottawa, 1991 ; John A. Munro (dir.), Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 6 (1936-1939), Ottawa, Ministère des Affaires extérieures, 1972 ; David R. Murray (dir.), Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 7 (1939-1941, tome I), Ottawa, Ministère des Affaires extérieures, 1974.

24 La comparaison entre les organigrammes du Ministère de 1944 et 1946 est éloquente. Voir John F. Hilliker (dir.), Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, volume 10 (1944-1945, tome 1), Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1987 ; et Donald M. Page (dir.), Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, volume 12 (1946), Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1977.

25 Jusqu’en 1990-1991, le rapport annuel publié par le Ministère contenait, en annexe, un organigramme répertoriant les différentes divisions. La comparaison entre le rapport de 1971 et celui de 1981 illustre bien le processus d’expension. Voir Ministère des Affaires extérieures, Rapport du ministère des Affaires extérieures, Ottawa, 1971, p. 139 et Revue annuelle 1980, Ottawa, 1981, annexe III.

26 Freda Hawkins, « Canadian Immigration and Refugee Policies », dans Paul Painchaud (dir.), De Mackenzie King à Pierre Trudeau, Quarante ans de diplomatie canadienne (1945-1985), Québec, Presses de l’Université Laval, 1988, p. 643-647.

27 A.F. W. Plumtree, Three Decades of Decision : Canada and the World Monetary System, 1944-1975, Toronto, McClelland and Stewart, 1977.

28 Pour une revue de ces événements, voir Denis Smith, Diplomacy of Fear. Canada and the Cold War 1941-1948, Toronto, University of Toronto Press, 1988, p. 94-109. Parmi les sources premières, J. W. Pickersgill et D. F. Forster, The Mackenzie King Record vol. 3, 1941-1948, Toronto, University of Toronto Press, 1970, chap. 2 ; Robert Bothwell et J.L. Granatstein (dir.), The Gouzenko Transcripts : The Evidence Presented to the Kellock Taschereau Royal Commission of 1946, Ottawa, Deneau, 1982.

29 Philip Rosen, Le Service canadien du renseignement de sécurité, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, septembre 1984 (révisé septembre 1994).

30 Philip Rosen, Le Centre de la sécurité des télécommunications – l’organisme de renseignement le plus secret du Canada, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, sept. 1993.

31 John Hilliker et Donald Barry, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 2 : L’essor, 1946-1968), Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1995, p. 71.

32 Le Plan de Colombo pour l’Asie du Sud et du Sud-Est était un ambitieux programme d’aide économique mis en place par le Commonwealth en 1950 et destiné principalement à l’Inde, au Ceylan (Sri Lanka) et au Pakistan. Voir, à ce sujet, John Hilliker et Donald Barry, op. cit., p. 79-81 ; et André Donneur, Politique étrangère canadienne, Montréal, Guérin, 1994, p. 163.

33 Sur l’évolution des agences chargées d’administrer les programmes de coopération de 1945 à 1968, voir Louis Sabourin, « Analyse des politiques de coopération internationale du Canada : des projets d’aide à la stratégie de développement », dans Paul Painchaud (dir.), Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Québec, CQRI/PUL, 1977, p. 225-227.

34 Entre 1962 et 1967, les effectifs du Ministère avaient augmenté de près de 50 %, passant de 2 084 à 3 069 ; John Hilliker et Donald Barry, op. cit., p. 348.

35 Peter C. Dobell, « The Management of a Foreign Policy for Canadians », International Journal, vol. 26, no 1, hiver 1970-1971, p. 206.

36 Michael D. Henderson, « La gestion des politiques internationales du gouvernement fédéral », dans Paul Painchaud (dir.), op. cit. (1977), p. 86-87.

37 Denis Stairs, « The Political Culture of Canadian Foreign Policy », Revue canadienne de science politique, vol. 15, no 4, décembre 1982, p. 688.

38 Voir Marcel Cadieux, Le diplomate canadien. Éléments d’une définition, Montréal, Fides, 1962.

39 Cité dans Peter C. Dobell, op. cit., p. 202. Voir aussi Bruce Thordarson, Trudeau and Foreign Policy. A Study in Decision-Making, Toronto, Oxford University Press, 1972, p. 91-92.

40 P.-E. Trudeau, dans ses instructions à Pamela McDougall au sujet de l’établissement de la Commission royale sur les conditions du service extérieur, 28 août 1980 ; publié dans Canada, op. cit.

41 Cité dans Bruce Thordarson, op. cit., p. 150, note no 59. Sur la position canadienne face au conflit au Biafra, voir Donald Barry, « Interest Groups and the Foreign Policy Process: The Case of Biafra », dans A. Paul Pross (dir.), Pressure Group Behaviour in Canadian Politics, Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1975, p. 118-123 et 134-143.

42 Voir Michel Fortmann et Martin Larose, « Une contre-culture en émergence ? Pierre Elliott Trudeau, Les intellectuels canadiens et la révision de la politique de défense libérale à l’égard de l’OTAN (1968-1969) » dans Stéphane Roussel (dir.), Culture stratégique et politique de défense : l’expérience canadienne, Montréal, Athena, 2007, p. 148-181.

43 Ivan L. Head et Pierre Elliott Trudeau, The Canadian Way : Shaping Canada’s Foreign Policy 1968-1984, Toronto, McClelland & Stewart, 1995.

44 Il est amusant de noter que Head occupait ces fonctions au même moment où Henry Kissinger, le conseiller à la sécurité nationale du président Richard Nixon, assumait les siennes. Comme Kissinger avait aussi tendance à court-circuiter le Département d’État, la comparaison entre les deux hommes est inévitable.

45 J. L Granatstein et Robert Bothwell, Pirouette. Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toronto, University of Toronto Press, 1990, p. 228.

46 Christina McCall et Stephen Clarkson, Trudeau. Tome 2 : L’illusion héroïque, Montréal, Éditions du Boréal, 1995, chapitre 10 « Restructuration de Gouvernement inc. ».

47 Peter C. Dobell, Canada’s Search for New Role. Foreign Policy in the Trudeau Era, Toronto, Oxford University Press, 1972.

48 A. S. McGill, The Role of the Department of External Affairs in the Government of Canada, Ottawa, juin 1976, vol. 3, p. 42.

49 G. Bruce Doern et Richard W. Phidd, Canadian Public Policy : Ideas, Structure, Process, Toronto, Methuen, 1983, p. 175-181.

50 Sur la question du recrutement, voir James Eayrs, op. cit. (1961), p. 46-56 ; Marcel Cadieux, op. cit. Pour un survol du débat « généralistes vs spécialistes », voir T. A. Keenleyside, « The Generalist vs the Specialist : The Department of External Affairs », Canadian Public Administration, vol. 22, printemps 1979, p. 51-71.

51 Colin Campbell et George Szablowski, The Superbureaucrats : Structure and Behaviour in Central Agencies, Toronto, Macmillan of Canada, 1979, chap. 2 et 3. Le terme agences centrales désigne généralement le Bureau du Conseil privé, le Bureau du premier ministre, le ministère des Finances et le Conseil du Trésor, soit quatre organismes dont les tâches touchent, d’une façon ou d’une autre, celles de tous les autres ministères. Voir, à ce sujet, André Bernard, La vie politique au Québec et au Canada, Ste-Foy, Presses de l’Université du Québec, 1996, p. 438-443.

52 Gouvernement du Canada, Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Politique étrangère au service des Canadiens (livret principal), Ottawa, Infomation Canada, 1970, p. 40.

53 James Eayrs, Diplomacy and its Discontents, Toronto, University of Toronto Press, 1971, p. 39.

54 James Eayrs, op. cit. (1982), p. 105.

55 Sur le CIRE, voir André Donneur, op. cit., p. 27-28 ; Michael D. Henderson, op. cit., p. 98-107.

56 En 1977, le ministère de la Main-d’œuvre et de l’Immigration a absorbé la Commission de l’assurance-chômage et fut rebaptisé « Emploi et Immigration ».

57 Jack Maybee, « Foreign Service Consolidation », International perspectives, juillet-août 1980, p. 17-20.

58 Ernie Keenes, « Rearranging the Deck Chairs : A Politicial Economy Approach to Foreign Policy Management in Canada », Canadian Public Administration, vol. 35, automne 1992, p. 381-401 ; voir aussi Kim Richard Nossal, « Contending Explanations for the Amalgamation of External Affairs », dans Donald Story (dir.), The Canadian Foreign Service in Transition, Toronto, Scholars’Press, 1993. Pour une étude comparative, voir Andrew F. Cooper, Richard Higgott et Kim Richard Nossal, Relocating Middle Powers : Australia and Canada in a Changing World Order, Vancouver, University of British Columbia Press, 1993, chapitre 2.

59 André Donneur, op. cit., p. 29-30.

60 Ibid., p. 30.

61 Harald von Reickhoff, « The Structure of Canadian Foreign Policy Decision Making and Management », dans Brian W. Tomlin et Maureen Appel Molot (dir.), Canada Among Nations 1986 : Talking Trade, Toronto, Lorimer, 1987, p. 29. Pour un bilan de la première année des conservateurs en matière de politique étrangère, voir John Kirton, « The Foreign Policy decision Process », dans Maureen Appel Molot et Brian W. Tomlin (dir.), Canada Among Nations 1985 : The Conservative Agenda, Toronto, Lorimer, 1986, p. 25-45.

62 Harald von Reickhoff, op. cit., p. 23.

63 Au cours des années 1980, le gouvernement canadien a adopté une nomenclature parallèle pour désigner ses différentes agences. Celles-ci conservaient leur titre légal, utilisé dans les contrats et autres documents juridiques, mais recevaient aussi un « titre d’usage » devant décrire plus clairement les activités de l’organisme, à des fins de communication. Le titre d’usage consistait souvent à abandonner les mots « ministère » ou « secrétariat d’État » et à ajouter le nom « Canada » – comme dans « Revenu Canada » ou « Approvisionnements et Services Canada ». Les AECIC reçurent leur titre d’usage le 28 juin 1989. Voir la note accompagnant le Communiqué no 155, 28 juin 1989.

64 David Leyton-Brown, « The Political Economy of Canada-US Relations », dans Brian W. Tomlin et Maureen Appel Molot (dir.), op. cit. (1987), p. 149-168.

65 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robinson, Decision at Midnight : Inside the Canada-US Free-Trade Negotiations, Vancouver, University of British Columbia Press, 1994, p. 123-127.

66 Andrew Cohen, « The Diplomats Make a Comeback », The Globe and Mail, 19 novembre 1994, p. D1-D2.

67 S. L. Sutherland, « The Al-Mashat Affair : Administrative Accountability in Parliamentary Institutions », Canadian Public Administration, vol. 34, hiver 1991, p. 601-603 ; « Ministerial Responsibility Left Wounded in Mashat Skirmish », Bout de papier, vol. 8, automne 1991, p. 30. L’essentiel des faits rapportés ici est tiré de ces sources.

68 John G. Kneale, « The Department and the Country », Bout de papier, no 8, été 1991, p. 13.

69 Voir Canada, aecic, Communiqué, no 206, 22 octobre 1993 ; Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Communiqué, no 235, 29 décembre 1993.

70 Voir Geoffrey Pearson et Nancy Gordon, « Shooting Oneself in the Head : the Desmise of CIIPS », dans Fen Osler Hampson et Christopher J. Maule (dir.), Canada Among Nations 1993-1994. Global Jeopardy, Ottawa, Carleton University Press, 1993, p. 57-91.

71 Evan Potter, « A Question of Relevance : Canada’s Foreign Policy and Foreign Service in the 1990s », dans Fen Osler Hampson et Christopher J. Maule (dir.), op. cit., p. 48-51.

72 Cranford Pratt, « Humane Internationalism and Canadian Development Assistance Policies », dans C. Pratt (dir.), Canadian International Development Assistance Policies : An Appraisal, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994, p. 356-363.

73 Cranford Pratt, « Development Assistance and Canadian Foreign Policy : Where We are Now », Canadian Foreign Policy, vol. 2, no 3, hiver 1994-1995, p. 77-85.

74 Andrew Cohen, op. cit.

75 Andrew Cohen, While Canada Slept, Toronto, McClelland & Stewart, 2003, p. 137.

76 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Rapport sur le rendement, 2000-2001, p. 11.

77 Denis Stairs, « The Making of Hard Choices in Canadian Foreign Policy », dans David Carment, Fen Osler Hampson et Norman Hillmer (dir.), Canada Among Nations 2004. Setting Priorities Straight, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2004, p. 168.

78 Voir Daryl Copeland, « The Axworthy Years: Canadian Foreign Policy in the Era of Diminished Capacity », dans Fen Osler Hampson, Norman Hillmer et Maureen Appel Molot (dir.), Canada Among Nations 2001. The Axworthy Legacy, Toronto, Oxford University Press, 2001, p. 168.

79 Parmi les quelques États réputés pour ne pas entretenir de forces armées, l’Islande et le Costa Rica sont souvents cités en exemple. Ces deux pays font cependant face à un certain nombre de contraintes. Voir Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, Environnement stratégique et modèles de défense. Une perspective québécoise, Montréal, Méridien, 1996, p. 147-150 et 161-164.

80 Pour une courte revue de l’histoire de la Milice et des débats qu’elles suscite aujourd’hui, voir Jack L. Granatstein, « En quête d’une réserve compétente et efficace pour la force terrestre », Revue militaire canadienne, vol. 3, no 2, été 2002, p. 5-12. Voir aussi Desmond Morton, Une histoire militaire du Canada 1608-1991, Montréal, Septentrion, 1992.

81 Commission spéciale sur la restructuration des réserves, Rapport, 30 octobre 1995, p. 20 ; Comité de surveillance du Ministre de la Défense nationale, Au service de la nation : les soldats citoyens du Canada pour le 21e siècle, Ottawa, 19 mai 2000.

82 Le ton ambigu du Livre blanc sur la Défense de 1994 à propos de la Réserve est révélateur sur ce plan. Voir ministère de la Défense nationale, Le livre blanc sur la Défense de 1994, Ottawa, ministère des approvisionnements et Services Canada, 1994, p. 49.

83 Desmond Morton, op. cit. (1992), p. 144.

84 Voir, par exemple, BGén Peter Cameron, « Reserves 2000 », dans Jim Hanson et Peter Hammerschmidt, The Past, Present and Future of the Militia, Toronto, Canadian Institute of Strategic Studies, 1998, p. 13-18.

85 Les livres blancs sur la Défense sont reproduits dans Douglas L. Bland, Canada’s National Defence (vol. 1. Defence Policy), Kingston, School of Policy Studies, 1997. La section du livre blanc de 1964 qui traite de la réorganisation se trouve aux pages 89-94.

86 Sur l’évolution du rôle du CEMD, voir Douglas Bland, Chiefs of Defence. Government and the Unified Command of the Canadian Armed Forces, Toronto, CISS, 1995.

87 Ross Graham, « Contrôle civil des Forces canadiennes : direction nationale et commandement national », Revue militaire canadienne, vol. 3, no 1, printemps 2002, p. 23-29.

88 Jocelyn Coulon, En première ligne. Grandeurs et misères du système militaire canadien, Montréal, Le jour, 1991, p. 150-152.

89 Mitchell Sharp, cité dans John Porter, The Vertical Mosaic : An Analysis of Social Class Power in Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1965, p. 427-428.

90 Mitchell Sharp, « The Role of the Mandarins : The Case for a Non-Partisan Senior Public Service », Options politiques, vol. 1, no 3, mai-juin 1981, p. 43.

91 MacDonald prononça ce discours à l’occasion de l’assemblée annuelle de l’Association canadienne de science politique en juin 1980. Des versions révisées furent par la suite publiées dans « The Minister and the Mandarins : How a New Minister Copes with the Entrapment Devices of Bureaucracy », Options politiques, vol. 1, no 3, septembre-octobre 1980, p. 29-31 ; ainsi que dans « Cutting Through the Chains », The Globe and Mail, 7 novembre 1980, p. 7.

92 Mitchell Sharp, op. cit. (1981).

93 Douglas G. Hartle, « Techniques and process of Administration », Canadian Public Administration, vol. 19, printemps 1976, p. 32.

94 Robert Lewis, « Ottawa’s Power Brokers », Maclean’s, 24 mai 1982, p. 20.

95 Cité dans John Porter, op. cit. (1965), p. 429.

96 J. W. Pickersgill et D. F. Forster, The Mackenzie King Record, tome 4, 1947-1948, Toronto, University of Toronto Press, 1970, p. 135-136.

97 John W. Holmes, The Shaping of Peace : Canada and the Search for World Order 1943-1957, tome 1 : 1943-1957, Toronto, University of Toronto Press, 1979, p. 297-298.

98 Voir, sur cet épisode, Joseph T. Jockel, « The Military Establishments and the Creation of NORAD », American Review of Canadian Studies, vol. 12, no 3, automne 1982 ; Michel Fortmann, « La politique de défense canadienne », dans Paul Painchaud (dir.), De Mackenzie King à Pierre Trudeau, quarante ans de diplomatie canadienne (1945-1985), Québec, Presses de l’Université Laval, 1988, p. 488-489.

99 Kim Richard Nossal, « Allison Through the (Ottawa) Looking Glass: Bureaucratic Politics and Foreign Policy in a Parliamentary System », Canadian Public Administration, vol. 22, hiver 1979, p. 610-626. Voir aussi Nelson Michaud, « Graham Allison et le paradigme bureaucratique : vingt-cinq ans plus tard est-il encore utile ? », Études internationales, vol. 27, no 4, décembre 1996, p. 769-794.

100 George Takach, « Moving the Embassy to Jerusalem, 1979 », dans Don Munton et John Kirton, Canadian Foreign Policy : Selected Cases, Scarborough, Prentice-Hall Canada, 1992, p. 273-285 ; Charles Flicker, « Next Year in Jerusalem. Joe Clark and the Jerusalem Embassy Affair », International Journal, vol. 58, no 1, hiver 2002-2003, p. 115-138.

101 S. L. Sutherland, op. cit., p. 590.

102 Jennifer Welsh, At Home in the World : Canada’s Global Vision for the 21st Century, Toronto, HarperCollins, 2004.

103 Allan Gotlieb, « The Three Prophets of Foreign Policy », The Globe and Mail, 11 mai 2005, p. A-19.

104 Michael M. Atkinson et Kim Richard Nossal, « Bureaucratic Politics and the New Fighter Aircraft Decisions », Canadian Public Administration, vol. 24, hiver 1981, p. 531-562.

105 Cité dans J. L. Granatstein, op. cit. (1981), p. 107-108.

106 Voir Escott Reid, « The Birth of the North Atlantic Alliance », International Journal, vol. 22, no 3, été 1967, p. 428.

107 Louis Saint-Laurent, « The Foundation of Canadian Policy in World Affairs » (Gray Foundation Lectureship), Statements and Speeches, vol. 47, no 2, Toronto, 13 janvier 1947 ; Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Compétitivité et sécurité : orientations pour les relations extérieures du Canada, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1985 ; Gouvernement du Canada, Le Canada dans le monde. Énoncé du gouvernement, Ottawa, Gouvernement du Canada, 1995 ; Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde (Énoncé de politique internationale du Canada), Ottawa, 19 avril 2005.

108 Voir Douglas L. Bland, op. cit. (1997).

109 Mitchell Sharp, « Relations canado-américaines : choix pour l’avenir », Perspectives internationales, automne 1972. Voir aussi Mitchell Sharp, Which Reminds Me... A Memoir, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 184-185.

110 Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robinson, op. cit., p. 90-91 et 398, note 4.

111 Charles Ritchie, Diplomatic Passport : More Undiplomatic Diaries, 1946-1962, Toronto, Macmillan, 1981, p. 56.

112 Daniel Madar et Denis Stairs, « Alone on Killer’s Row : the Policy Analysis Group and the Department of External Affairs », International Journal, vol. 32, no 4 automne 1977, p. 727 ; Geoffrey A. H. Pearson, « Order Out of Chaos ? Some Reflections on Foreign Policy Planning in Canada », International Journal, vol. 32, automne 1977, p. 756.

113 William Hogg, « Plus ça change... Continuité, changement et culture dans les livres blancs sur la politique étrangère (1947-2005) » dans Stéphane Roussel (dir.) Politique de défense et culture stratégique : l’expérience canadienne, Montréal, Athena, p. 103-127.

© Presses de l’Université de Montréal, 2007

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search