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Politique internationale et défense au Canada et au Québec

 | 
Kim Richard Nossal
, 
Stéphane Roussel
, 
Stéphane Paquin

Deuxième partie. Les acteurs et le processus

7. Les ministres et le cabinet

Texte intégral

1Si le premier ministre occupe une place prépondérante dans le processus d’élaboration de la politique étrangère – que ce soit en établissant les priorités, en nommant les membres du gouvernement et en représentant l’État lors des sommets –, il revient généralement à ses ministres de prendre l’essentiel des décisions qui relèvent de la mise en œuvre de cette politique. La liste des ministres participant au processus décisionnel peut varier selon la spécificité des questions portées à l’ordre du jour (économie, sécurité, transport, pêcheries, etc.), mais certains d’entre eux sont presque toujours présents aux réunions consacrées à des sujets relevant des rapports avec l’étranger. Ce cercle restreint comprend les ministres des Affaires étrangères, du Commerce international, de la Coopération internationale, des Finances et de la Défense. Le premier ministre doit donc composer avec un grand nombre d’intervenants, qui ne partagent pas toujours la même vision de l’ordre des priorités ou des méthodes permettant d’atteindre les objectifs internationaux.

LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

  • 1 John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, (...)

2Le ministre des Affaires étrangères est celui qui dispose de l’autorité légale pour conduire les relations du Canada avec l’étranger. Ce portefeuille a longtemps été appelé « secrétariat d’État aux Affaires extérieures », jusqu’à ce que le gouvernement Chrétien change « Affaires extérieures » en « Affaires étrangères », en novembre 1993, puis le titre « secrétaire d’État » en « ministre », en 1995. Le ministre occupant ce poste avait ce titre puisque, lors de la création, en 1909, d’un ministère distinct pour les relations extérieures, la direction en fut confiée au secrétariat d’État. Jusqu’en 1912, le Secrétaire d’État avait la charge à la fois des affaires intérieures et extérieures, puis la responsabilité des affaires extérieures fut assumée par le premier ministre1.

  • 2 Ibid., p. 66 ; voir aussi le volume 2 : L’essor, 1946-1968, Québec, 1995, p. 5.
  • 3 Cité dans C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict. A History of Canadian External Policies (v (...)

3Ainsi, jusqu’en 1946, le premier ministre exerçait aussi la fonction de ministre des Affaires extérieures2. Mackenzie King tenait tout particulièrement à ce portefeuille, et refusa de l’accorder à son lieutenant québécois Ernest Lapointe, comme celui-ci en avait exprimé le désir après les élections d’octobre 1935 : « J’ai dit à Lapointe que j’estimais qu’il valait mieux que je prenne les Affaires extérieures, pour quelque temps du moins, à cause de la guerre (l’invasion de l’Éthiopie par l’Italie)3. » Ce « quelque temps » dura en fait 11 ans, jusqu’à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, une période marquée par une croissance sans précédent du rôle de l’État. En 1946, Mackenzie King devait admettre qu’il ne pouvait plus gérer ce portefeuille devenu trop important. En septembre de cette même année, il confiait les Affaires extérieures à Louis Saint-Laurent.

  • 4 Louis Saint-Laurent, « The Foundation of Canadian Policy in World Affairs (Gray Foundation Lecture (...)
  • 5 Mitchell Sharp, « Relations canado-américaines : choix pour l’avenir », Perspectives international (...)
  • 6 « Note pour une allocution du secrétaire d’État aux Affaires extérieures, le très honorable Joe Cl (...)
  • 7 Par exemple, Lloyd Axworthy, « Canada and Human Security : the Need for Leadership », Internationa (...)

4Le ministre des Affaires étrangères est d’abord et avant tout responsable du suivi des rapports entre son gouvernement et les autres États. Si les fonctionnaires sont chargés de veiller à la bonne marche des relations quotidiennes, le ministre gère les dossiers les plus délicats ou les plus importants. Par ses déclarations et décisions, il énonce la position de son gouvernement face aux questions ou problèmes internationaux spécifiques. Mais, de temps à autre, le ministre est aussi chargé de définir les grandes orientations, les concepts centraux et les priorités de l’État en matière de politique étrangère. Ces idées, qui constituent les lignes directrices qu’un ministre souhaite imprimer à l’ensemble des activités de son ministère, peuvent s’exprimer de diverses façons : à l’occasion d’un discours, par la rédaction d’un article ou par la publication d’un document d’énoncé de politique, communément appelé un livre blanc. Le premier exemple d’un tel exposé est peut-être le discours prononcé par Louis Saint-Laurent en janvier 1947 devant la Fondation Gray4. Un autre exemple est celui de Mitchell Sharp qui, en 1972, énonçait la politique de diversification commerciale (appelé aussi « Troisième option ») dans un article de la revue Perspectives internationales5. En 1990, Joe Clark se servait de la tribune de l’Assemblée générale de l’ONU pour exposer sa vision de la sécurité coopérative6. Lloyd Axworthy, pour sa part, a publié de nombreux articles de journaux et revues spécialisées pour faire la promotion de la notion de sécurité humaine7. Curieusement – et contrairement aux ministres de la Défense, comme nous le verrons plus loin –, le nom des ministres des Affaires étrangères reste rarement attaché à un livre blanc. Par exemple, si celui de 1970 a été présenté par Mitchell Sharp, on considère presque systématiquement qu’il exprime la pensée de Pierre Trudeau.

  • 8 John Hilliker et Donald Barry, « The PM and the SSEA in Canada’s Foreign Policy : Sharing the Terr (...)

5Cela illustre un des problèmes liés à la fonction de ministre des Affaires étrangères. De tous les portefeuilles du Cabinet, celui-ci est sans aucun doute le plus susceptible de donner lieu à des frictions avec le chef du gouvernement. Ce problème est lié à la nature même de ce domaine d’activité. La conduite de la politique extérieure d’un État est ainsi faite que le chef du gouvernement et le ministre des Affaires étrangères doivent souvent « cohabiter sur le même territoire », selon l’expression de John Hilliker et Don Barry8. En premier lieu, les enjeux de politique étrangère exigent que le chef du gouvernement prenne personnellement part à son élaboration, et ce, de manière active. Ce n’est pas le cas dans les autres domaines politiques, où l’on ne s’attend pas à ce que le chef du gouvernement soit le premier à prendre position sur le plan de la formulation des grandes orientations ou celui, plus modeste, de leur mise en œuvre. Les affaires étrangères sont le seul domaine où le chef du gouvernement est appelé à jouer un rôle personnel en tant que représentant principal de l’État, lors de sommets internationaux, de visites officielles, ou de visites de chefs d’État étrangers. La diplomatie de sommet et le développement des moyens de communication ont également, depuis la Deuxième Guerre mondiale, permis aux chefs d’État de développer des relations interpersonnelles beaucoup plus étroites, sans passer par leurs subordonnés. Dans le cas des relations canado-américaines, par exemple, bon nombre de problèmes épineux tendent à se régler au plus haut niveau, par une simple conversation téléphonique entre le premier ministre et le président. Enfin, c’est un domaine où il est relativement facile d’acquérir du prestige et d’en tirer un bénéfice politique.

6Le problème tient au fait que le ministre des Affaires étrangères doit assumer des fonctions semblables. À l’instar du chef du gouvernement, il doit participer personnellement aux rencontres au sommet et ne peut échapper au protocole diplomatique lors des visites officielles ; il doit également trouver les solutions adéquates aux problèmes souvent imprévisibles que posent les soubresauts du système international.

  • 9 James Eayrs, The Art of the Possible : Government and Foreign Policy in Canada, Toronto, Universit (...)

7Les relations entre ministre des Affaires étrangères et premier ministre sont inévitablement plus délicates si ce dernier s’est habitué à exercer seul les prérogatives des deux charges – ce qui fut le cas pour King, qui passa ses dernières années de mandat à s’irriter des politiques poursuivies par Saint-Laurent9.

  • 10 Cité dans James Eayrs, op. cit., p. 26. Sur les relations étroites entre Saint-Laurent et Pearson, (...)

8Au cours des 20 années qui suivirent le départ de King, la nomination du ministre des Affaires étrangères obéit à un schéma qui témoigne des liens entre le Parti libéral du Canada (PLC) et le personnel des Affaires étrangères. Ainsi, Pearson était sous-secrétaire aux Affaires extérieures lorsque King céda le poste de premier ministre à Saint-Laurent, en 1946. À la demande de ce dernier, Pearson se fit élire au Parlement et fut aussitôt nommé secrétaire d’État aux Affaires extérieures. Pearson écrivit plus tard dans ses mémoires que le premier ministre avait entière confiance en lui : « Ne vous faites pas de souci, m’a-t-il dit, [f]aites de votre mieux. Faites ce qu’il faut, et je vous soutiendrai10. » En 1958, Pearson succédait à Saint-Laurent à la tête du Parti libéral. Élu premier ministre en 1963, il confia alors le secrétariat d’État à Paul Martin (père). Pearson n’était pas en aussi bons termes avec Martin qu’avec Saint-Laurent, mais il avait, au cours de son premier mandat, nommé au gouvernement bon nombre de ses anciens collègues des Affaires extérieures. Ainsi, de 1948 à 1957, puis de 1963 à 1968, le premier ministre et le ministère des Affaires extérieures étaient en étroite relation.

  • 11 Cité dans W. A. Matheson, The Prime Minister and the Cabinet, Toronto, Methuen, 1976, p. 161.
  • 12 James Eayrs, op. cit., p. 26-27.
  • 13 Voir Albert Legault et Michel Fortmann, Une diplomatie de l’espoir. Le Canada et le désarmement 19 (...)
  • 14 Sur les relations entre le premier ministre et son ministre des Affaires extérieures entre 1948 et (...)

9Cette façon de faire changea avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement conservateur de John Diefenbaker (1957-1963). Celui-ci était réticent à partager le pouvoir, en ce domaine du moins, avec ses collègues du Cabinet. « Je me suis conformé à la tradition du Royaume-Uni, disait-il, [qui veut que] le premier ministre se doit d’accorder un intérêt particulier à ce secteur d’activité dont dépend tellement la sécurité de l’État11. » De tous ceux qui ont succédé à King, seul Diefenbaker a assumé la charge des Affaires extérieures – pendant les trois premiers mois de son mandat, puis pendant les trois mois suivant le décès de son ministre des Affaires extérieures, Sidney Smith, en 1959. Mais même du temps de Smith, Diefenbaker ne pouvait s’empêcher de vouloir en garder le contrôle : quelques instants après avoir été assermenté, Smith s’est fait demander, par des journalistes, ce qu’il pensait de la politique du Canada face à la crise de Suez. Lorsqu’il devint évident que Smith approuvait l’approche adoptée par le précédent gouvernement libéral, Diefenbaker intervint pour contredire son nouveau ministre, « une réprimande qui donna le ton à leur relation12 ». Après le décès de Smith, Diefenbaker confia le portefeuille des Affaires extérieures à son vieil ami Howard Green. La relation entre les deux hommes fut beaucoup plus harmonieuse. Green s’intéressait principalement au désarmement13, pendant que le premier ministre se consacrait à d’autres aspects de la politique14.

  • 15 David Cox, « Leadership Change and Innovation in Canadian Foreign Policy: The 1979 Progressive Con (...)
  • 16 Arthur Andrew, The Rise and Fall of A Middlepower. Canadian Diplomacy from King to Mulroney, Toron (...)

10À partir de 1968, certains aspects de la fonction de ministre des Affaires extérieures ont évolué. En premier lieu, un coup d’œil à la liste des titulaires de ce portefeuille (voir l’encadré de la page suivante) semble indiquer que ceux-ci ne font que défiler et n’assument ces fonctions que de façon relativement brève. Ainsi, 15 ministres se succédèrent entre 1968 et 2006, alors que seulement 5 avaient occupé ce poste entre 1946 et 1968 (en excluant les cumuls de Diefenbaker). La durée moyenne des mandats à ce ministère est donc passée de 4,4 ans, entre 1946 et 1968, à 2,6 ans, entre 1968 et 2002. Aucun des 15 derniers ministres n’a entretenu, avec la bureaucratie, de relations aussi étroites que ses prédécesseurs – à l’exception peut-être de Joe Clark, qui avait déjà été premier ministre et connaissait bien les Affaires étrangères15. Selon un ancien diplomate, cette « procession de ministres » avait des effets néfastes sur le moral des fonctionnaires œuvrant au Ministère16.

11Observées d’un peu plus près, les choses sont cependant différentes. Si l’on exclut les trois gouvernements éphémères de Joe Clark, John Turner et Kim Campbell, force est de constater que les mandats ministériels aux Affaires extérieures, entre 1968 et 1993, sont d’une durée sensiblement comparable à ceux de la période 1946-1968 : Pearson est resté en poste pendant neuf ans ; Howard Green, quatre ans ; Paul Martin, près de cinq ans ; Mitchell Sharp, six ans ; Clark conserva le portefeuille pendant sept ans, avant d’être nommé ministre des Affaires constitutionnelles, en 1991 ; enfin, Lloyd Axworthy, quatre ans. Quant aux changements relativement rapides qui se produisent après 2002, ils sont liés à la succession des gouvernements Chrétien, Martin et Harper.

LISTE DES SECRÉTAIRES D’ÉTAT ET MINISTRES DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DEPUIS 1909

Charles Murphy

libéral

(1909-1911)

William James Roche

conservateur

(1911-1912)

Robert Borden

conservateur

(1912-1920)*

Arthur Meighen

conservateur

(1920-1921 ; 1926)*

W. L. Mackenzie King

libéral

(1921-1926 ; 1926-1930 ; 1935-1946)*

Richard Bedford Bennett

conservateur

(1930-1935)*

Louis Saint-Laurent

libéral

(1946-1948)

Lester B. Pearson

libéral

(1948-1957)

John Diefenbaker

conservateur

(1957 ; 1959)*

Sidney Earl Smith

conservateur

(1957-1959)

Howard Green

conservateur

(1959-1963)

Paul Martin (père)

libéral

(1963-1968)

Mitchell Sharp

libéral

(1968-1974)

Allan J. MacEachen

libéral

(1974-1976 ; 1982-1984)

Donald Jamieson

libéral

(1976-1979)

Flora MacDonald

conservateur

(1979-1980)

Mark MacGuigan

libéral

(1980-1982)

Jean Chrétien

libéral

(1984)

Joe Clark

conservateur

(1984-1991)

Barbara McDougall

conservateur

(1991-1993)

Perrin Beatty

conservateur

(1993)

André Ouellet

libéral

(1993-1996)

Lloyd Axworthy

libéral

(1996-2000)

John Manley

libéral

(2000-2002)

William Graham

libéral

(2002-2003)

Pierre Pettigrew

libéral

(2003-2006)

Peter Mackay

conservateur

(2006)

* Indique un cumul de la charge de premier ministre et de ministre des Affaires extérieures.

  • 17 Kim Richard Nossal, « The PM and the SSEA in Canada’s Foreign Policy : Dividing the Territory, 196 (...)

12Si la durée des mandats est comparable, le type de relation entre premier ministre et ministre des Affaires extérieures a changé après 196817. Jusque-là, le premier ministre et le ministre des Affaires extérieures avaient coutume de partager le même territoire. Avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement Trudeau, on observe plutôt une propension à la séparation des tâches, le premier ministre se chargeant seul des dossiers qui lui tiennent à cœur. Au cours de son mandat, Trudeau a ainsi dirigé une série d’initiatives dans des domaines qui l’intéressaient tout particulièrement : la réforme administrative du ministère des Affaires extérieures, le contrôle des armements (et en particulier la politique dite de « suffocation nucléaire ») et les relations Nord-Sud.

  • 18 Harald von Riekhoff, « The Structure of Foreign Policy Decision Making and Management », dans Bria (...)

13Cette façon de procéder s’est confirmée sous Mulroney. Dans les années 1980, le premier ministre s’intéressait surtout aux relations avec les États-Unis et au problème de l’apartheid en Afrique du Sud. Au cours des dernières années de la Guerre froide, il suivait avec intérêt les transformations du système international, sans toutefois lancer de grands projets – exception faite de son initiative de « bonne gouvernance », en 1991. Ses deux ministres des Affaires extérieures, Clark et McDougall, purent donc jouir d’une grande latitude et mener leurs propres projets18. Clark participa activement à de nombreux sommets internationaux et lança quelques initiatives régionales, dont les « dialogues sur la coopération en matière de sécurité », l’un en Amérique centrale et l’autre dans le Pacifique Nord, au cours de l’été 1990. McDougall bénéficia d’encore plus de latitude puisque, après 1991, l’intérêt du premier ministre pour les relations extérieures se limitait en grande partie à la diplomatie de sommet et à ses rapports personnels avec les autres chefs d’État.

  • 19 David H. Taras et David H. Goldberg, « Collision Course : Joe Clark, Canadians Jews, and the Pales (...)
  • 20 David R. Black, « La politique du gouvernement Mulroney à l’égard de l’Afrique du Sud : précurseur (...)

14Conformément aux termes de cette répartition informelle des tâches, le premier ministre et le ministre des Affaires extérieures traitaient généralement leurs dossiers chacun de leur côté. Si Mulroney et Clark furent quelquefois ouvertement en désaccord – par exemple, lorsque Mulroney désapprouva Clark, en mars 1988, pour avoir critiqué les violations des droits de la personne par Israël19 –, leur relation a, dans l’ensemble, évolué sans friction majeure. Le seul dossier qu’ils partagèrent vraiment est celui de la politique du Canada envers l’Afrique du Sud ; tous deux travaillèrent à son élaboration au cours de l’été 1985, puis à sa mise en œuvre : Mulroney, dans divers sommets, et Clark, en tant que coprésident d’un comité du Commonwealth réunissant les ministres des Affaires extérieures des États membres20.

15Ce partage des tâches était encore perceptible dans le gouvernement Chrétien. Le premier ministre se réservait généralement la diplomatie de sommet et la direction des missions commerciales (les voyages très médiatisés d’« Équipe Canada ») qui furent la marque de ses premières années de pouvoir. Comme Chrétien n’éprouvait qu’un intérêt limité pour les affaires étrangères, André Ouellet, puis Lloyd Axworthy, durent assumer la responsabilité d’un grand nombre de dossiers. Les plus importants, comme les relations avec le président Clinton ou la guerre en Irak (2003), sont cependant restés entre les mains du premier ministre.

16Dans le gouvernement Harper, les dossiers importants tendent aussi à échapper au ministre. Les gestes les plus spectaculaires faits lors de la première année suivant l’élection de 2006, comme le prolongement de la mission des Forces canadiennes en Afghanistan, l’appui accordé à Israël lors de la guerre au Liban, ou encore les remontrances adressées à la Chine à propos du respect des droits humains, ont tous été le fait du premier ministre.

  • 21 Donald J. Savoie, Governing from the Centre, Toronto, University of Toronto Press, 1999.

17Cette tendance n’est pas nouvelle puisque, de façon générale, le territoire et l’autonomie du ministre des Affaires étrangères tendent à se réduire. Selon Donald Savoie, l’un des facteurs qui peuvent expliquer cette tendance – qui frappe presque tous les membres du Cabinet – réside dans la concentration des pouvoirs au sein des organes qui relèvent essentiellement du premier ministre, soit le Bureau du premier ministre et le Conseil privé. En matière de politique étrangère, le Conseil privé en particulier constitue, pour le premier ministre, une source d’informations, de conseils et d’initiatives indépendantes des fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères21.

  • 22 Bruce Thordarson, op. cit., p. 681-682.
  • 23 Lester B. Pearson, Mike : The Memoirs of the Right Honourable Lester B. Pearson, vol. 2 : 1957-196 (...)

18Depuis l’époque de Saint-Laurent et Pearson, la fonction de ministre des Affaires extérieures a aussi perdu une partie de son prestige22. Jusqu’à 1968, elle était considérée comme un tremplin pour accéder au poste de premier ministre. Saint-Laurent et Pearson ont tous deux hérité de ce portefeuille avant d’être élus chefs du Parti libéral, puis premiers ministres. D’ailleurs, Pearson estimait que ses réalisations aux Affaires extérieures et son prix Nobel (1957) y étaient pour beaucoup dans sa victoire à la course à la direction du Parti23. Ces deux cas ne sont peut-être que le simple fruit du hasard, mais ils contribuèrent à ce que le portefeuille des Affaires étrangères soit perçu comme un moyen pour faire reconnaître, sur le plan national, le travail accompli sur la scène internationale. On peut présumer que Paul Martin (père) a posé sa candidature à la direction du Parti libéral, en 1968, dans l’espoir de poursuivre cette « tradition ».

19Martin fut battu par Trudeau, ce qui mit effectivement un terme à la tradition. Depuis, un seul ministre a réussi à passer du 125 au 24 Sussex Drive – encore que l’on puisse douter que la promotion de Chrétien ait un rapport avec son bref mandat en tant que ministre des Affaires extérieures, au cours de l’été 1984. Le portefeuille n’a toutefois pas perdu tout son éclat. Dans ses Mémoires publiés en 1993, Sharp décrivait les Affaires extérieures comme « le plus attirant des portefeuilles » au sein du gouvernement canadien :

  • 24 Mitchell Sharp, Which Reminds Me... A Memoir, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 225.

Il procure du prestige, un défi, un côté somptueux (du moins à l’étranger), et pose rarement le genre de problèmes auxquels sont ordinairement confrontés, par exemple, les ministres des Finances, de la Santé ou de la Sécurité du revenu, qui sont responsables de décisions qui vont affecter le compte en banque des Canadiens24.

20Depuis 1968, le portefeuille des Affaires extérieures – comme le poste de « critique » ou de « porte-parole » en matière d’Affaires étrangères dans le « Cabinet fantôme » des partis d’opposition – est plutôt considéré comme une récompense offerte à des partisans qui se sont dévoués pour la cause du chef du parti. L’appui de Sharp à Trudeau lors de la course à la direction du PLC de 1968 lui a permis de choisir le portefeuille qu’il désirait. Ainsi, MacEachen a été nommé à ce poste en 1974 en reconnaissance de ses bons offices en tant que président de la Chambre des communes sous le gouvernement minoritaire de 1972-1974. Flora MacDonald s’est vu confier le portefeuille en 1979 pour avoir soutenu Clark pendant la course à la direction de 1976. Mulroney a récompensé Sinclair Stevens pour son aide lors de l’investiture de 1983 en lui donnant le poste de critique aux Affaires extérieures. Kim Campbell a fait de Perrin Beatty son ministre des Affaires extérieures, en 1993, pour les mêmes raisons et, en guise de remerciements de son soutien au Congrès du Parti libéral de juin 1990, Lloyd Axworthy fut nommé critique en ce domaine par Jean Chrétien, puis en janvier 1996, ministre des Affaires extérieures. La nomination de John Manley, en 2000, semble aussi suivre cette logique, puisqu’elle a permis à un ministre loyal, mais jusque-là peu connu, de se faire valoir (surtout après les attentats de septembre 2001 aux États-Unis) dans un contexte où d’autres membres du Cabinet, dont Paul Martin, remettaient en question la direction de Jean Chrétien. La loyauté de Pierre Pettigrew à l’égard de Martin fut à son tour récompensée par sa nomination à ce poste en décembre 2003. Enfin, Peter MacKay fut chef du Parti conservateur en 2003-2004 et contribua largement à l’unification de cette formation avec l’Alliance canadienne.

21Le portefeuille des Affaires extérieures s’avère également très utile pour se concilier un rival défait à la course à la direction du parti : Clark a nommé Claude Wagner comme critique, après 1976 ; Turner a confié le portefeuille à Chrétien, à l’été 1984 ; et Mulroney l’a donné à Clark, en septembre 1984. Les chefs de parti sont conscients des avantages à confier ce portefeuille prestigieux à des rivaux politiques. Car, outre le fait que son titulaire est appelé à passer bien du temps à l’extérieur du pays, il (ou elle) est peu susceptible de lui porter ombrage, cela tant en raison de l’importance croissante de la diplomatie de sommet que du peu d’attention que porte généralement la population aux questions de politique étrangère.

22Même s’il doit partager le terrain avec le premier ministre et, à l’occasion, avec d’autres collègues, le portefeuille des Affaires étrangères est devenu très lourd à porter pour son titulaire. Le ministre des Affaires étrangères est techniquement responsable de la conduite de multiples relations avec l’étranger, incluant celles de nature commerciale. Il est aussi responsable de deux grandes institutions gouvernementales : le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), et l’Agence canadienne de développement international (ACDI). De plus, il doit représenter le Canada dans de nombreuses rencontres ministérielles internationales. Plusieurs tentatives ont été faites pour alléger sa charge de travail, ce qui a rendu nécessaire la création de nouveaux portefeuilles ministériels connexes.

LE PARTAGE DES TÂCHES : LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET SES COLLÈGUES

  • 25 Pour ajouter à la confusion, certains, au Canada, utilisent « conseil des ministres » et « Cabinet (...)

23Après 1968, l’ampleur et la portée grandissantes des relations extérieures du Canada ont mis à rude épreuve la capacité du ministre de s’acquitter de ses nombreuses responsabilités. Il était toutefois impossible de partager les responsabilités associées à ce poste entre plusieurs ministres, ceci en raison des règles fixant la composition du Cabinet au Canada jusqu’à 1993. En Australie et en Angleterre, il existe une distinction entre le ministry, traduit généralement par le terme ministère, et que le gouvernement canadien a longtemps appelé le conseil des ministres25, lequel désigne le corps formé par l’ensemble des ministres et des secrétaires d’État d’un gouvernement, et Cabinet proprement dit – la plus haute instance – qui ne réunit pas tous les ministres. Par contre, au Canada, et ce, jusqu’en 1993, la règle voulait que tous les ministres de la Couronne siègent au Cabinet. Il n’y avait donc pas de distinction entre le ministère (ou conseil des ministres) et le Cabinet. C’est au cours du premier mandat de Jean Chrétien que la distinction sera établie.

24La règle voulant que tous les ministres siègent au Cabinet ne posait pas de problème au cours du premier siècle d’existence du Canada, car l’appareil d’État était relativement peu développé. Chaque grand ministère pouvait donc être dirigé par un ministre différent. La multiplication des agences gouvernementales, surtout perceptible à la fin des années 1960, remit en question cette forme de partage des tâches. En effet, si l’on attribuait un ministre distinct à chaque ministère ou agence, et si chaque ministre devait siéger au Cabinet, ce dernier – comprenant déjà une quarantaine de membres – atteindrait des proportions telles qu’il deviendrait incontrôlable et inefficace. Pour maintenir le nombre de ministres à un niveau raisonnable, plusieurs solutions ont été avancées, comme la création d’énormes ministères tentaculaires (par exemple, celui des Transports), de ministères jumelés (Santé et Sécurité du revenu, Emploi et Immigration, ou encore Énergie, Mines et Ressources), ou encore l’augmentation du nombre de portefeuilles confiés à un même individu. Une autre méthode consiste à créer des « ministères juniors » (leurs titulaires sont appelés « ministre d’État », puis « secrétaires d’État ») pour la gestion des dossiers moins importants ou pour assister les ministres. Le problème de la croissance du nombre des agences gouvernementales et de leur représentation au Cabinet s’est posé de façon particulièrement aiguë dans le domaine des relations avec l’étranger.

  • 26 Andrew Cooper, « Trying to Get it Right : The Foreign Ministry and Organizational Change in Canada (...)

25De 1945 à 1968, le ministre des Affaires extérieures a régné sans partage sur la destinée des relations internationales du Canada. La prédominance des questions de sécurité dans l’ordre des priorités, les liens étroits entre le premier ministre et le titulaire du portefeuille des Affaires extérieures, la cohésion et l’homogénéité entre les membres de la « communauté des affaires étrangères » (une élite dont les membres ont presque tous fait leurs études à la même époque) sont autant de facteurs qui peuvent expliquer cette situation. L’arrivée au pouvoir du gouvernement Trudeau, les changements dans les préoccupations de la population canadienne (plus intéressée par les questions de justice sociale, de développement ou d’économie que de sécurité) et les débats sur l’unité nationale ont nécessité de profonds ajustements dans la direction ministérielle des relations extérieures26.

  • 27 Voir, par exemple, Garth Stevenson, op. cit.

26L’évolution est remarquable et se reflète dans la composition du Cabinet. Jusqu’au début des années 1970, le ministre des Affaires extérieures n’avait qu’à consulter épisodiquement ses collègues dont le champ de responsabilités comportait une dimension internationale : défense, transport, douanes, immigration, finances, agriculture, etc.27 Il devait, 30 ans plus tard, non seulement composer avec ces mêmes collègues, mais aussi tenir compte de certains nouveaux venus, dont les compétences empiétaient directement sur celles qui relevaient traditionnellement des Affaires étrangères. Ainsi, dans le Cabinet Chrétien, la gestion des relations extérieures était fragmentée entre plusieurs ministres. Outre le ministre des Affaires étrangères, qui jouait le rôle le plus important, plusieurs autres intervenants gravitaient dans cette sphère d’activité : les ministres responsables de la Francophonie, du Commerce international et de la Coopération internationale, ainsi que les secrétaires d’État à l’Asie-Pacifique, à l’Amérique latine-Afrique, à l’Europe centrale et orientale – Moyen-Orient et aux institutions financières internationales.

27Que s’est-il passé ? Depuis 1968, certains domaines d’activité ont pris une importance grandissante et exigé une attention plus soutenue, notamment la Francophonie, l’aide au développement et le commerce international. Cette évolution a, presque naturellement, mené au cours des années 1970 et 1980 à la création de nouvelles fonctions ministérielles. Ce faisant, elle a aussi fait naître un problème de coordination presque insoluble, si bien qu’on peut avoir l’impression que le ministère des Affaires étrangères est perpétuellement dans un processus de réforme.

28À ces réformes structurelles s’ajoutent certains partages de tâches temporaires dictés par les événements. Le cas extrême d’un ministre devant faire face au rétrécissement de son territoire est peut-être celui de William (Bill) Graham. Lors de sa nomination, en février 2002, bien des observateurs se demandaient quelles allaient être ses fonctions, puisqu’à tous les empiétements déjà évoqués s’en ajoutait un autre : son prédécesseur, John Manley, nommé au poste de vice-premier ministre, conservait la main haute sur les relations de sécurité avec les États-Unis (en particulier, les questions frontalières), en grande partie parce qu’il avait su se constituer un capital de crédibilité auprès de Washington au cours des semaines suivant les attentats du 11 septembre.

LE MINISTRE RESPONSABLE DE LA FRANCOPHONIE

  • 28 Voir John Macfarlane, Ernest Lapointe and Quebec Influence on Canadian Foreign Policy, Toronto, Un (...)

29Le clivage linguistique entre anglophones et francophones est source de tensions constantes au Canada. Les lois, règles et directives politiques ne sont jamais parvenues à combler le fossé entre les deux communautés, comme le démontre la persistance de la question nationale au Québec. Avant 1968, une des règles importantes de la politique canadienne voulait que les premiers ministres et les chefs des partis s’adjoignent des « lieutenants » – des membres haut placés du parti qui pouvaient communiquer (aux sens propre et figuré) avec l’autre communauté linguistique. Les deux premiers ministres francophones d’avant 1968 (Laurier et Saint-Laurent) parlaient couramment anglais, et avaient chacun des lieutenants pour faciliter leurs relations avec le Canada anglais. Quant aux premiers ministres anglophones, ils n’étaient pas tous capables de communiquer avec les Canadiens francophones dans leur langue. La plupart avaient besoin d’un francophone pour pouvoir rejoindre, par personne interposée, plusieurs millions de Canadiens. Par exemple, Mackenzie King s’était assuré les services d’Ernest Lapointe, qui joua le rôle de lieutenant québécois, de 1924 jusqu’à sa mort en 1941. Ministre des Pêcheries, puis de la Justice, Lapointe fut l’un des rares Québécois francophones, avec Raoul Dandurand et Louis Saint-Laurent, à jouer un rôle marquant en politique étrangère avant les années 196028. Le problème disparut de lui-même en 1968, Trudeau et Mulroney étant parfaitement bilingues, et Chrétien connaissait bien l’anglais. Même les premiers ministres anglophones ayant dirigé le pays de façon éphémère (Joe Clark, John Turner et Kim Campbell) parlaient couramment le français.

30Jusque dans les années 1960, le Canada entretenait surtout des relations avec des pays anglophones (Angleterre et États-Unis), et Laurier et Saint-Laurent communiquaient sans problèmes avec leurs homologues britanniques, américains ou des autres pays du Commonwealth. De plus, les fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures étaient essentiellement anglophones, et les quelques francophones qui y travaillaient utilisaient, même entre eux, l’anglais comme langue de communication.

  • 29 Gilles Lalande, « La Francophonie et la politique étrangère du Canada », dans Paul Painchaud (dir. (...)

31Les choses commencent à changer après 1960. L’effondrement de l’Empire colonial français a donné naissance à une myriade de nouveaux États francophones. Le gouvernement fédéral, aiguillonné par la Révolution tranquille qui transformait le Québec – et par une campagne de presse du quotidien Le Devoir –, cherchait à exprimer de façon plus visible la dualité linguistique et culturelle du Canada, en resserrant les liens avec ces États, regroupés au sein de la Francophonie29. Cette diversification des relations extérieures posa de réels problèmes linguistiques et culturels. Depuis 1909, 25 personnes ont occupé la fonction de ministre des Affaires extérieures ; seuls 4 d’entre elles étaient des francophones : Saint-Laurent, Chrétien, Ouellet et Pettigrew. Tous les autres étaient anglophones, quoique certains pussent s’exprimer en français.

32Avant 1976, on faisait appel à un ministre parlant couramment français uniquement en cas de besoin : en 1971, c’est le secrétaire d’État, Gérard Pelletier, qui est nommé à la tête de la délégation canadienne aux rencontres de l’Agence de coopération culturelle et technique (ACCT) ; devenu ministre des Communications, il dirige de nouveau la délégation en 1973. En 1972, il est envoyé à Bordeaux pour l’inauguration d’une école de gestion internationale. Jean Marchand, ministre sans portefeuille, mène la délégation canadienne à la quatrième rencontre de l’Agence, en 1975. Et c’est Jean-Pierre Goyer, le ministre responsable des Approvisionnements et des Services qui représente le Canada au Niger, en 1976, lors de l’inauguration d’une autoroute subventionnée par l’ACDI.

33À la suite de la victoire du Parti québécois, en novembre 1976, le gouvernement Trudeau décida de conférer un statut officiel à ce rôle, qui, en réalité, était celui du lieutenant francophone du ministre des Affaires extérieures. En mai 1977, Goyer fut nommé « conseiller spécial » du ministre dans le domaine des « affaires francophones internationales ». Ce type d’arrangement fut maintenu par le gouvernement Clark, lorsque, en 1979, il confia à Martial Asselin la responsabilité ministérielle de l’assistance au développement.

34Le poste fut institutionnalisé en 1983, dans la foulée de la réorganisation de l’appareil étatique entreprise par Trudeau l’année précédente. À cette époque, le titulaire recevait le titre de « ministre des Relations extérieures » et ses tâches consistaient, selon les termes de la loi, à « assister le secrétaire d’État aux Affaires extérieures dans l’exercice de ses attributions en matière de relations internationales ». Il remplissait ainsi les fonctions dévolues jusque-là au « lieutenant francophone » du ministre.

35De 1983 à 1993, le ministre des Relations extérieures s’est vu systématiquement conférer aussi le titre de « ministre responsable de la Francophonie ». Les seules exceptions sont survenues lorsque Jean Chrétien, Perrin Beatty et André Ouellet ont cumulé cette fonction avec celui de secrétaire d’État aux Affaires extérieures (alors que le poste de ministre des Relations extérieures demeurait vacant), le premier en 1984, le deuxième en 1993 dans l’éphémère Cabinet Campbell, et le troisième en 1993-1995. En 1995, le titre de ministre des Relations extérieures a été remplacé par celui de ministre de la Coopération internationale et la fonction de ministre responsable de la Francophonie a, alors, été associée à ce nouveau portefeuille. Ce n’est qu’en août 1999 que le poste de « secrétaire d’État (à la Francophonie) » fut créé.

36Le premier à occuper le poste de ministre responsable de la Francophonie fut Jean-Luc Pépin (1983-1984). Depuis, une dizaine de personnes s’y sont succédé. Il est intéressant de noter qu’en une vingtaine d’années, quatre femmes l’ont occupé (Monique Vézina, Monique Landry, Diane Marleau et Josée Verner), alors que seulement deux se sont vu confier le titre de ministre des Affaires étrangères (Flora MacDonald et Barbara McDougall) en plus d’un siècle. Et si tous étaient des francophones (à l’exception de Perrin Beatty), ils n’étaient pas nécessairement québécois. Ainsi, trois des sept derniers titulaires (Don Boudria, Diane Marleau et Ronald Duhamel) venaient de l’extérieur du Québec.

37Le poste de ministre responsable de la Francophonie n’a jamais été autre chose qu’un portefeuille secondaire. En fait, dans la plupart des cas, le titulaire cumule cette fonction avec d’autres tâches. Rares ont été ceux qui ont donné du panache à cette fonction, qui sert surtout à laisser plus de place aux francophones au Cabinet, à permettre à des députés prometteurs d’accéder au conseil des ministres, et même parfois à rétrograder discrètement des gaffeurs que l’on refuse de désavouer en public. De façon générale, le titulaire n’a qu’une influence très limitée sur la formulation de la politique étrangère.

Le ministre de l’Aide au développement et de la Coopération internationale

38À peu près à la même époque, d’autres s’interrogeaient sur la direction ministérielle de l’Agence canadienne de développement international (ACDI). Créée en 1968, elle était dirigée par un président, soit un rang équivalent à celui de sous-ministre. À la fin des années 1970, certains ont suggéré que l’Agence soit transformée en un ministère distinct des Affaires extérieures, et placée sous la responsabilité de son propre ministre. Ceci aurait d’abord pour effet de réduire la charge de travail du secrétaire d’État aux Affaires extérieures. Mais une telle réorganisation aurait surtout conféré plus d’importance aux activités de coopération et de développement international lors des réunions du Cabinet, puisqu’elles y seraient présentées et défendues par un ministre.

39La proposition fut retenue par Joe Clark. En 1979, il nomma le sénateur Martial Asselin (qui avait fait partie du gouvernement Diefenbaker au début des années 1960) ministre d’État responsable de l’ACDI, qui devait aussi jouer le rôle de lieutenant francophone de Flora MacDonald. Cependant, il faut situer cette nomination dans le contexte de la norme fédérale régissant la composition d’un Cabinet, selon laquelle chaque province doit y être représentée. Dans le Cabinet Clark, seulement deux députés provenaient du Québec, et le premier ministre voulait augmenter la représentation de cette province en y appelant des membres du Sénat – un procédé employé aussi par les libéraux de Jean Chrétien et les conservateurs de Stephen Harper. L’expérience fut néanmoins aussi éphémère que le gouvernement Clark. Sitôt les libéraux revenus au pouvoir, en février 1980, l’ACDI revint au sein du ministère des Affaires extérieures et y restera jusqu’à l’élection du gouvernement Mulroney.

  • 30 Andrew F. Cooper, Canadian Foreign Policy. Old Habits and New Directions, Scarborough, Prentice-Ha (...)

40Sous le gouvernement conservateur, la responsabilité de l’aide internationale échut au ministre des Relations extérieures – poste occupé par Monique Vézina, puis par Monique Landry –, ce qui devait contribuer, selon Andrew Cooper, à réduire l’autonomie institutionnelle de l’ACDI30. La situation s’est encore plus complexifiée avec l’arrivée au pouvoir du gouvernement Chrétien. En 1995, le poste de ministre des Relations extérieures est remplacé par celui de « ministre de la Coopération internationale ». Les trois premiers détenteurs de ce ministère étaient également ministres responsables de la Francophonie. Mais Chrétien a aussi créé trois nouveaux postes de secrétaire d’État aux régions (nous y reviendrons), dont les compétences touchent inévitablement à l’aide au développement dans leur région respective. Stephen Harper a choisi une approche semblable en nommant l’un de ses rares députés du Québec, Josée Verner, ministre de la Francophonie et de la Coopération internationale.

41De tous les postes ministériels liés aux relations internationales du Canada, celui de responsable de la Coopération internationale est le seul qui fut occupé majoritairement par des femmes. En effet, cinq des sept personnes qui ont défilé à ce poste depuis sa création étaient des femmes, soit Diane Marleau, Maria Minna, Susan Whelan, Aileen Carroll et Josée Verner. Seuls les deux premiers titulaires étaient des hommes, soit Pierre Pettigrew et Don Boudria. Bien que l’on puisse saluer cette tendance comme un progrès dans l’accessibilité des femmes aux fonctions ministérielles, il faut relativiser cette évaluation. D’une part, comme le poste de ministre responsable de la Francophonie, celui de ministre de la Coopération internationale est un portefeuille de second rang et a le même type de fonction. D’autre part, le fait que ce soit ce poste en particulier qui est confié à des femmes, et que des progrès semblables ne sont pas observés dans les autres portefeuilles, tend à perpétuer une forme de division sexuelle des rôles au plus haut palier de l’État. Ainsi, les hommes se voient octroyer des responsabilités et des pouvoirs dans les secteurs d’activités les plus conflictuels (donc plus conformes à l’image traditionnelle de la masculinité), tandis que les femmes demeurent cantonnées dans des tâches de coopération, généralement moins prestigieuses, moins influentes et moins bien nanties en ce qui concerne les ressources.

42On peut également s’interroger sur les possibilités d’accéder par la suite à des fonctions plus importantes. Des sept ministres de la Coopération internationale, un seul, soit Pierre Pettigrew, a pu gravir de nouveaux échelons dans la hiérarchie ministérielle. Nommé lieutenant francophone du nouveau ministre des Affaires étrangères, Lloyd Axworthy (qui parlait un français pour le moins laborieux), il a ainsi pu accéder au Cabinet. En 2003, il cumulera les charges de ministre de la Santé, des Affaires intergouvernementales et des Langues officielles dans le premier gouvernement Martin, avant de devenir ministre des Affaires étrangères (2004-2006). Le cas de Pettigrew ne semble cependant pas représentatif. On ne peut s’empêcher de tracer un parallèle entre sa nomination à la Coopération internationale et celle, étonnante, d’André Ouellet aux Affaires extérieures en 1993. Pettigrew, comme Stéphane Dion, a été appelé à se joindre au gouvernement libéral après la victoire très serrée du « Non » au référendum de 1995 au Québec. Dans ce contexte, c’est surtout à titre de « lieutenant québécois » de Jean Chrétien, que Pettigrew a pu acquérir de l’influence.

Le ministre du Commerce international

43L’importance du commerce international comme source de la prospérité du Canada ne se reflète pas dans la structure gouvernementale. Pendant longtemps, il était été confié soit aux Affaires extérieures, ou fragmenté entre plusieurs ministères : les Affaires extérieures, les Finances et le Commerce. Le développement des échanges commerciaux revenait aux services du commissaire au Commerce (Trade Commissioner Service), qui faisait partie d’un ministère à double vocation, soit la promotion des échanges avec l’étranger et le commerce intérieur – tâches auxquelles s’ajoute, après avril 1969, le développement industriel, lorsque fut créé le ministère de l’Industrie et du Commerce (MIC). À la fin des années 1970, le titulaire de ce portefeuille était responsable d’un certain nombre de secteurs d’activités, incluant le tourisme, le développement d’entreprises, la politique commerciale internationale, la croissance des exportations, ou encore la commercialisation internationale et le dessin industriel.

44Au cours des années 1970, le gouvernement s’est efforcé d’élaborer une politique industrielle pour le Canada, tout en cherchant (sans succès) à diversifier la structure du commerce extérieur canadien – sans pour autant considérer la création éventuelle d’une structure bureaucratique distincte, qui aurait eu son propre ministre et la capacité d’assumer la coordination d’une politique économique internationale. Cette absence s’explique, d’une part, par la nature du fédéralisme canadien – les provinces et le gouvernement fédéral ont tous deux juridiction sur les questions économiques – et, d’autre part, par le monopole exercé par les différents ministères chargés de la politique économique internationale. Néanmoins, la nécessité d’entreprendre une réforme majeure de la structure bureaucratique devint évidente au début des années 1980. C’est donc dans le cadre du « triumvirat » que doit être étudiée la fonction de ministre du Commerce international.

Le triumvirat : Affaires extérieures, Relations extérieures et Commerce extérieur (1982-1993)

  • 31 Sur les réformes entreprises au cours des années 1970, voir Garth Stevenson, op. cit., et Michael (...)

45La croissance du nombre d’intervenants dans le processus de gestion et de mise en œuvre de la politique étrangère a, on s’en doute, engendré des problèmes de coordination. Au cours des années 1970, le gouvernement Trudeau entreprend une série de réformes, d’abord au sein du ministère lui-même, puis – et c’est ce qui nous intéresse ici – au palier interministériel31. L’une des initiatives les plus importantes fut la création du Comité interministériel sur les relations extérieures (CIRE) en 1971. Composé de sous-ministres, il devait coordonner la mise en œuvre des politiques des différents ministères dont les activités ont des ramifications sur le plan international. Cette réorganisation, qui n’obtint qu’un succès mitigé, ne sera que la première d’une longue série.

46Une autre tentative de réforme interministérielle majeure a lieu en 1982-1983, lorsque le gouvernement Trudeau entreprend de réorganiser l’appareil gouvernemental. L’ensemble de la gestion des relations internationales du Canada est désormais confié à un nouveau ministère des Affaires extérieures, qui absorbe les fonctions commerciales de l’ancien ministère de l’Industrie et du Commerce. Toutefois, le secrétaire d’État aux Affaires extérieures partage ses responsabilités avec deux nouveaux venus, constituant ainsi une forme de triumvirat. Les deux nouveaux postes sont cependant des positions subalternes, puisque ses titulaires sont chargés, selon les termes de la loi de novembre 1983, « d’assister le secrétaire d’État aux Affaires extérieures dans l’exercice de ses attributions », le premier « en matière de relations internationales », le second « en matière de commerce extérieur ». Le premier est le ministre des Relations extérieures qui chapeaute l’ensemble des programmes sociaux, culturels et humanitaires. C’est à son titulaire que revient donc, comme nous l’avons souligné plus haut, la gestion de dossiers comme la Francophonie et la coopération internationale. Le second est celui de ministre du Commerce extérieur. Trudeau regroupe ainsi, sous une même autorité, l’ensemble des activités internationales à caractère économique.

47Le triumvirat ministériel fut conservé par Mulroney lors de son accession au pouvoir en 1984. Le premier titulaire conservateur du portefeuille du Commerce extérieur fut James Kelleher, considéré comme un ministre junior, au point d’être exclu du puissant Comité des priorités et de la planification du Cabinet. Toutefois, le portefeuille devait prendre plus d’importance lorsque débutèrent les négociations sur le libre-échange, pour lesquelles Joe Clark demanda à être déchargé de cette responsabilité. Patricia Carney (qui remplaçait Kelleher depuis juin 1986), elle-même ministre et membre du Comité des priorités et de la planification, se vit alors confier la responsabilité de la gestion ministérielle des négociations avec les États-Unis.

48À l’origine, le poste de ministre du Commerce extérieur était considéré comme subalterne, son titulaire devant « assister » le secrétaire d’État aux Affaires extérieures. Toutefois, dans les années qui suivirent, cette fonction devait prendre une importance grandissante, et ceux qui l’occupèrent étaient souvent des individus influents, généralement haut placés dans le parti au pouvoir. Ce fut le cas de John Crosbie (1988-1991), Michael Wilson (1991-1993), Arthur Eggelton (1996-1997) et Pierre Pettigrew (1999-2003). Plusieurs d’entre eux y ont acquis un certain prestige, qui leur permettra d’occuper d’autres fonctions par la suite. Par exemple, Eggleton deviendra ministre de la Défense nationale, Pettigrew, ministre de la Santé, puis des Affaires extérieures, tandis que Wilson sera nommé ambassadeur à Washington par Stephen Harper en 2006. Cette importance a d’ailleurs été reconnue par Jean Chrétien qui a remplacé le titre de ministre du Commerce extérieur par celui de Ministre du Commerce international, celui-ci n’ayant plus le mandat « d’assister » le ministre des Affaires étrangères. Il convient aussi de souligner qu’une seule femme a occupé ce poste, soit Patricia Carney en 1986-1998.

  • 32 The Globe and Mail, 4 mars 1988.

49Pour sa part, le portefeuille des Relations extérieures fut tout d’abord confié à Monique Vézina (1984-1986 et 1993), puis à Monique Landry (1986-1993). À l’instar du gouvernement Clark, le gouvernement Mulroney confia la direction de l’ACDI au ministre des Relations extérieures – une décision très critiquée par le comité permanent des Affaires extérieures de la Chambre des communes, présidé par William Winegard, député conservateur de Guelph. Le comité Winegard estimait qu’il valait mieux abolir le portefeuille des Relations étrangères et nommer à la place un ministre au Développement international, qui aurait uniquement pour mandat la « gestion politique » de l’ACDI et de tous les programmes canadiens d’assistance au développement. Le gouvernement opta pour un compromis : en mars 1988, il annonçait que Monique Landry aurait encore plus autorité sur l’ACDI32. En revanche, la responsabilité de la Francophonie, tout particulièrement la représentation du Canada dans les nouveaux sommets, était confiée à un autre ministre senior, Lucien Bouchard, puis, lorsque celui-ci quitta le gouvernement en mai 1990 pour former le Bloc québécois, à Marcel Masse, le ministre des Communications. Monique Landry se verra confier le dossier de la Francophonie seulement après le remaniement ministériel d’avril 1991, cela même si, officiellement, elle en était responsable depuis 1986.

50Cette organisation tricéphale ne survivra qu’une dizaine d’années. À son arrivée au pouvoir, Chrétien laisse vacant le portefeuille des Relations extérieures. Un an et demi plus tard, en mars 1995, les deux postes créés par Pierre Trudeau sont abolis ou transformés.

LES STRUCTURES INSTAURÉES APRÈS 1993

51La présentation des membres du premier Cabinet de Jean Chrétien, le 4 novembre 1993, marque l’instauration d’une réforme importante de l’appareil décisionnel canadien. En s’inspirant du modèle en vigueur au Royaume-Uni et en Australie, le nouveau gouvernement forme alors un conseil composé de 30 ministres, dont 22 siègent au Cabinet. Les 8 autres, nommés secrétaires d’État, sont membres à part entière du Conseil des ministres, et donc liés par le principe de la solidarité ministérielle, mais ils ne sont pas membres du Cabinet.

  • 33 Ajoutons qu’un autre poste de secrétaire d’État, responsable des Institutions financières internat (...)

52Les changements successifs introduits par le premier ministre Chrétien ont inévitablement touché les portefeuilles chargés de la gestion et de la mise en œuvre de la politique étrangère. En 1993, les responsabilités des ministres des Affaires étrangères, du Commerce international et de la Coopération internationale ne changent pas, mais le poste de ministre des Relations extérieures est laissé vacant. Les ministres sont assistés, pour les affaires touchant à des régions spécifiques, par deux (puis trois) de leurs collègues, choisis parmi les secrétaires d’État. Ainsi, en 1993, Raymond Chan fut nommé secrétaire d’État pour la région Asie-Pacifique, et Christine Stewart, sous-secrétaire d’État pour l’Amérique latine et l’Afrique33. Un troisième poste, responsable des régions Moyen-Orient et Europe orientale, est créé en janvier 2002 et confié à Gar Knutson.

53Ces trois secrétaires d’État devaient assister le ministre des Affaires extérieures en le déchargeant de certains dossiers. Ce sont eux qui, au nom du ministre, visitent les zones dont ils ont charge, et exposent, par leurs interventions publiques, la politique du gouvernement canadien à l’égard de cette région. Ils travaillaient en collaboration avec le Comité permanent des Affaires extérieures et du Commerce international de la Chambre des communes, lorsque celui-ci traitait de sujets relevant d’une région sous leur juridiction. Sur le plan interne, ils avaient aussi la responsabilité d’entretenir des contacts avec les groupes directement intéressés par les relations du Canada et des régions en question.

54Au moment où Jean Chrétien quitte ses fonctions, le Conseil des ministres comporte 37 membres, dont 9 secrétaires d’État. La pratique consistant à nommer un secrétaire d’État responsable des relations avec une région particulière ne survivra pas à son gouvernement. Paul Martin se dotera d’un ministère de taille équivalente (35 personnes, qui se partageront 49 postes de ministre, ministre d’État ou ministre responsable d’un dossier spécifique), mais les secrétaires d’État disparaissent. Il crée cependant 26 postes de secrétaires parlementaires qui, sans être membres du Ministère, assistent un ministre. Quant à Stephen Harper, il formera un Conseil des ministres composé seulement de 27 ministres, épaulés par 25 secrétaires parlementaires.

  • 34 Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde (Énoncé de politique intern (...)

55Enfin, une dernière tentative de coordination mérite d’être signalée ici. Elle fut orchestrée par Paul Martin et a le mérite de l’originalité. Généralement, les ministres définissent les grandes orientations de leur ministère en consultation avec le premier ministre et son entourage, en particulier le Conseil privé. Toutefois, des difficultés persistent souvent lorsqu’il s’agit de coordonner les orientations des ministères dont les activités se recoupent, et les incohérences qui peuvent en résulter tendent à apparaître dans la comparaison des livres blancs de différents ministères. Ce fut par exemple le cas, comme nous le verrons plus loin, entre les Affaires étrangères et la Défense nationale. En 2005, le gouvernement Martin a tenté de remédier à cette situation en réunissant dans un seul exercice la préparation des documents d’orientation de trois ministères et d’une agence, soit les Affaires étrangères, le Commerce international, la Défense et l’Agence canadienne de développement international34. Le texte qui en résulta, l’Énoncé de politique internationale du Canada, comportait cinq livrets dont le message était probablement plus harmonisé que tout ce qui avait été fait jusqu’alors. Il témoigne surtout de la participation active, et certainement du contrôle, du premier ministre (qui signe le premier livret, lequel fait un survol de l’ensemble du document) et de son entourage. La défaite de Martin aux élections de 2006 n’aura cependant pas permis de mesurer le maintien de cette cohérence dans la mise en œuvre des mesures annoncées.

LE MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE

56Un autre poste dont les responsabilités touchent largement aux relations avec l’étranger est celui de ministre de la Défense nationale. Généralement, les grandes orientations du Canada en matière de sécurité internationale sont déterminées par le premier ministre ou le ministre des Affaires étrangères. Dans de nombreux cas cependant (participation aux guerres ou aux coalitions internationales, mission de maintien de la paix, application des accords relatifs au contrôle des armements, protection du territoire et des eaux territoriales contre des empiétements étrangers, etc.), c’est au ministre de la Défense nationale qu’il revient de mettre en œuvre les politiques.

  • 35 Ainsi, la comparaison des doléances exprimées par Alasdair MacLaren et David King, à 25 ans de dis (...)
  • 36 Voir Albert Legault et Michel Fortmann, Une diplomatie de l’espoir. Le Canada et le désarmement 19 (...)

57Bien entendu, le ministre de la Défense n’est pas subordonné à celui des Affaires étrangères. Néanmoins, si l’on admet qu’une grande partie des activités des forces armées constitue un instrument de politique extérieure, il y a lieu de s’attendre à ce que la Défense s’ajuste aux objectifs fixés par les Affaires étrangères. Pourtant, les deux ministères semblent avoir toujours éprouvé des difficultés sur le plan de la coordination de leurs politiques35. Ainsi, au début des années 1960, les querelles, au sein du gouvernement Diefenbaker entre le ministre des Affaires extérieures, Howard Green, et celui de la Défense, Douglas Harkness, à propos des politiques de désarmement et d’acquisition d’armes nucléaires, sont demeurées célèbres36. Un exemple plus récent est celui de la politique de sécurité humaine, prônée par le ministre Lloyd Axworthy. Alors qu’il était à la tête des Affaires étrangères, il s’est donné beaucoup de mal pour élaborer une définition de ce qu’est la sécurité humaine et des méthodes pour mettre en œuvre cette approche. Toutefois, en aucun cas il ne s’est donné la peine de préciser le rôle que devaient y jouer les forces armées. De même, ses collègues de la Défense (Doug Young et Art Eggleton) ne se sont jamais penchés sur la question. En conséquence, les deux ministères ont poursuivi leur réflexion chacun de leur côté, sans qu’émerge une politique d’ensemble cohérente.

  • 37 Les cinq premiers documents sont reproduits dans Douglas L. Bland, Canada’s National Defence, vol. (...)

58Comme son collègue des Affaires étrangères, le ministre de la Défense est, de temps à autre, chargé de définir les grandes orientations du pays en matière de défense. Depuis 1947, six livres blancs sur la défense ont été produits37. Contrairement aux documents d’orientation politique portant sur les relations extérieures, ceux qui traitent de la défense portent souvent la marque du ministre qui en est responsable. Ainsi, le document de 1947 reste attaché au nom de Brooke Claxton, celui de 1964 au ministre Paul Hellyer, et celui de 1987 à Perrin Beatty. Ces documents sont souvent l’occasion de proposer des réorientations majeures de la politique de défense. Toutefois, comme nous le verrons plus loin, la mise en œuvre des programmes ambitieux se révèle souvent très difficile, voire impossible.

  • 38 Desmond Morton, Une histoire militaire du Canada 1608-1991, Montréal, Septentrion, 1992, p. 138.

59La création du poste de ministre de la Défense est antérieure à celle de secrétaire d’État aux Affaires extérieures, puisqu’elle remonte à la Confédération. Le premier titulaire du portefeuille de la Milice et la Défense, comme on l’appelle de 1867 à 1922, fut George-Étienne Cartier, l’un des pères de la Confédération. Cartier avait expressément demandé ce poste à John A. Macdonald, car il le considérait non seulement comme l’un des plus prestigieux, mais aussi parce qu’il percevait dans la milice un moyen de cimenter l’unité du jeune dominion38.

60La fierté et l’optimisme de Cartier ne se sont jamais révélés fondés, pas plus à l’époque qu’aujourd’hui. Certes, le portefeuille de la Défense nationale est, théoriquement, l’un des plus importants. Ce ministère est l’un des plus gros employeurs du gouvernement et son budget est parmi les plus élevés, même en période de « vaches maigres ». De plus, il confère à celui qui en a la charge beaucoup de visibilité, particulièrement en période de crise internationale ou de situation d’urgence. Toutefois, au Canada, ce poste est loin d’être aussi prestigieux qu’il ne l’est dans la plupart des autres États, en grande partie parce que les Canadiens, épargnés par les affres d’une invasion étrangère depuis 200 ans, accordent moins d’importance aux choses militaires.

  • 39 On trouvera une courte biographie des principaux ministres qui ont occupé le poste jusqu’en 1991, (...)

61La visibilité que confère ce poste à son titulaire est telle que la fonction est parfois perçue comme un tremplin vers les plus hautes sphères du pouvoir. Pourtant, si l’on consulte la liste des 65 individus qui ont occupé ce poste39 entre 1867 et 2007, on constate qu’une seule personne, Kim Campbell, est devenue, par la suite, premier ministre. Plus encore que les ministres des Affaires extérieures, les titulaires de la Défense ne restent généralement pas longtemps en poste (2,2 ans en moyenne, depuis 1867 ; 1,5 an, depuis 1968 !).

62L’une des explications tient au fait que la tâche de ministre de la Défense au Canada est rarement excitante. Elle consiste trop souvent à tenter de résoudre la quadrature du cercle entre des engagements trop nombreux et des ressources insuffisantes, à gérer la décroissance des budgets en période de retour à la paix ou d’austérité, ou encore à imposer des réformes à un appareil militaire généralement très conservateur.

  • 40 Desmond Morton, op. cit., p. 166.

63Certains individus ont brillamment assumé ces fonctions. C’est le cas de Frederick W. Borden (qui occupa le poste de 1896 à 1911), que Desmond Morton qualifie de « plus important ministre de la Défense en temps de paix de l’histoire du Canada40 » ; de Brooke Claxton (1946-1954), qui présida à la réduction des forces canadiennes après la guerre, puis au réarmement du pays au début de la Guerre froide ; ou encore de Paul Hellyer (1963-1967), qui unifia les différents services des forces armées. Toutefois, il s’agit là d’exceptions.

64Non seulement les tâches du ministre sont désagréables, mais elles consistent trop souvent à gérer des crises ou à justifier des choix impopulaires, qui finissent souvent par emporter le responsable. Même des politiciens chevronnés ou des esprits par ailleurs brillants y ont laissé leur carrière politique. Ainsi, en novembre 1944, James Ralston (l’un de ceux qui occupèrent le poste le plus longtemps, soit entre 1926 et 1930, puis 1940 et 1944) dut démissionner en raison des pressions qu’il exerçait sur Mackenzie King pour que celui-ci décrète la conscription. Son successeur, A. G. L. McNaughton, qui assuma avec professionnalisme un grand nombre de postes militaires et, plus tard, diplomatiques, fut au contraire incapable d’éviter la conscription et démissionna en juillet 1945. Au début des années 1980, Gilles Lamontagne a dû consacrer beaucoup de son temps à convaincre que son choix d’avion de combat F-18 (et non F-16) était bien le bon ! Quelques années plus tard, Perrin Beatty conçut un ambitieux livre blanc, déploya d’énormes ressources pour le faire accepter par la population, puis fut muté à la Santé pour permettre à son successeur de sacrifier les coûteux projets sur l’autel de la lutte au déficit. Au milieu des années 1990, David Collenette et Doug Young durent consacrer une grande partie de leur attention à la série de scandales engendrés par la mission en Somalie en 1993.

65Pire encore, depuis quelques années, une curieuse malédiction semble s’abattre sur ceux qui occupent le poste de ministre de la Défense nationale. La série noire commence en 1985, lorsque Robert Coates doit démissionner pour avoir fait des confidences à une effeuilleuse dans un bar au cours d’une tournée en Allemagne. En 1993, Kim Campbell, qui a occupé le poste brièvement avant de devenir premier ministre, voit son parti presque rayé de la carte électorale. En 1996, c’est le libéral David Collenette qui doit quitter le Cabinet en raison d’une maladresse dans ses fonctions de député. Son successeur, Doug Young, est l’un des rares ministres à ne pas être réélu lors du scrutin de 1997. Art Eggleton, qui le remplace, doit à son tour démissionner en 2002 lorsque l’on découvre que son ministère a octroyé un contrat farfelu à une ex-maîtresse. Il est remplacé par John McCallum, qui sera finalement rétrogradé au poste de ministre des Anciens Combattants par Paul Martin un an et demi plus tard. David Pratt, qui occupe ce poste dans le premier gouvernement Martin, est battu aux élections de juin 2004. Seul Bill Graham, qui fut le successeur de Pratt, semble s’être tiré indemne de cet exercice. Toutefois, dans ce dernier cas, il est possible d’affirmer que sa nomination à ce poste fut une malédiction en soi, puisqu’il était, depuis 2002, ministre des Affaires étrangères, ce qui représente, sur le plan du prestige, une quasi-destitution.

66Comme pour les Affaires étrangères, la responsabilité des différentes sphères d’activités relevant de la Défense a souvent été partagée entre plusieurs ministres, généralement (mais pas exclusivement) en période de guerre. Ainsi, au cours de la Première Guerre mondiale, le gouvernement comptait un ministre des Forces militaires d’outre-mer. Entre 1910 et 1922, la direction de la Marine canadienne a été confiée à un « ministre du service de la Marine ». Au cours de la Deuxième Guerre mondiale, on créa les postes de ministre de la Défense nationale pour l’air, de ministre de la Défense nationale pour le service naval et de ministre des Services nationaux de guerre. Enfin, chacun de ces ministres put être assisté d’un ministre associé. Ces derniers disparurent à la fin de la guerre comme le prévoyait la loi, mais le poste de ministre associé de la Défense nationale fut réactivé en 1953. Fréquemment laissé vacant depuis (ce fut le cas dans le gouvernement Chrétien), il connut deux titulaires sous Paul Martin, avant d’être à nouveau abandonné par Stephen Harper.

67La fonction de ministre de la Défense nationale demeure l’un des plus solides bastions masculins anglo-saxons. Des 65 personnes qui ont occupé ce poste depuis 1867, on compte moins d’une dizaine de francophones (dont G.-E. Cartier, Louis Masson, J. P. R. Caron, Alphonse Desjardins, Léo Cadieux, Gilles Lamontagne, Jean-Jacques Blais et Marcel Masse) et une seule femme (Kim Campbell). Les francophones sont cependant mieux représentés au poste de ministre associé, puisque trois des neuf personnes qui ont occupé cette fonction avaient pour langue maternelle le français. Mary Collins fut la seule femme à s’être vu confier ce portefeuille.

LES COMITÉS DU CABINET

68En théorie, le Cabinet se compose d’un groupe de ministres qui décident collectivement des politiques et des moyens de les mettre en œuvre. Cette institution tire son importance du fait qu’elle se compose d’individus représentant des points de vue très divers (celui de chacun des ministères, des régions du pays que représentent les ministres, ou encore de différentes clientèles politiques). Les choses sont cependant moins claires en pratique. En premier lieu, s’il est certain que les questions importantes de politique étrangère que le gouvernement canadien a dû traiter au cours du XXe siècle ont été débattues au Cabinet, on ne peut savoir avec certitude quelle influence a eu ce dernier – cela en raison du secret qui entoure les délibérations du Cabinet, de la solidarité qui unit les ministres, et de la discrétion dont font preuve les politiciens dans leurs mémoires.

  • 41 Jon B. McLin, Canada’s Changing Defense Policy, 1957-1963, The Problems of a Middle Power in Allia (...)

69En second lieu, bon nombre de décisions ont été prises sans être avalisées par le Cabinet au grand complet. Diefenbaker, par exemple, qui cumulait, à l’été 1957, le portefeuille des Affaires extérieures, a approuvé la signature de l’accord NORAD sur le seul avis de son ministre de la Défense nationale, George Pearkes, et de son chef d’état-major, le général Foulkes41. Pearson et son ministre des Affaires extérieures, Paul Martin (père), ont souvent pris seuls des décisions, plaçant ainsi le Cabinet devant le fait accompli – au grand dam de Trudeau.

  • 42 Sur les comités du Cabinet, voir Louis Massicotte, op. cit., p. 290-291.

70Ce furent sans doute ses expériences au gouvernement Pearson qui ont incité Trudeau à modifier la structure du Cabinet, à la fin des années 1960. Ces réformes étaient destinées à permettre une plus grande consultation sur toutes les questions politiques, en les soumettant d’abord à un comité du Cabinet, puis à l’ensemble des ministres. S’il y avait objection sur une question, celle-ci était alors discutée à la réunion plénière hebdomadaire du Cabinet. Parmi les plus connus de ces comités figurent le Conseil du Trésor (bien qu’il relève du Conseil privé), le Comité des priorités et de la planification, et celui sur l’union sociale42.

  • 43 Sur le fonctionnement du Comité des Affaires extérieures et de la Défense au cours des premiers ma (...)
  • 44 Sur la période Mulroney, voir André Donneur, op. cit., p. 31.

71Ainsi, pendant toutes les années Trudeau, un comité du Cabinet pour les Affaires extérieures et la Défense a eu pour fonction de débattre les décisions de politique extérieure43. Lorsque Mulroney arriva au pouvoir en 1984, il commença par supprimer le comité, pour le rétablir au bout d’un an44. S’il en existait plus d’une quinzaine à la fin des années 1980, le premier ministre Chrétien réduisit ce nombre à quatre en 1993, supprimant notamment celui sur les Affaires extérieures et la Défense. Toutefois, après les attentats du 11 septembre 2001, le nouveau Comité spécial chargé de la sécurité publique et de la lutte contre le terrorisme fut créé. Le 1er octobre, le premier ministre annonçait la création d’un comité ad hoc pour gérer les différents aspects de la crise, en particulier ceux qui touchaient aux relations avec les États-Unis. Dirigé par John Manley (à titre de ministre des Affaires étrangères, puis de vice-premier ministre), il réunissait aussi le président du Conseil privé, le solliciteur général, ainsi que les ministres de la Défense, de l’Immigration, de la Justice, du Revenu et des Douanes, des Transports et des Finances.

72Le gouvernement Harper, pour sa part, a mis sur pied six comités, dont un sur les affaires étrangères et la sécurité nationale, chargé « d’examiner les enjeux politiques touchant les affaires étrangères, le développement international, la sécurité et la défense ». Il est présidé par le ministre des Affaires étrangères et compte neuf membres, dont le ministre de la Sécurité publique, celui du Commerce international, celui de la Coopération internationale et celui de la Défense.

  • 45 Andrew F. Cooper, Richard Higgott et Kim Richard Nossal, Relocating Middle Powers : Australia and (...)

73Un comité du Cabinet constitue un moyen d’encourager une participation collégiale à l’élaboration de la politique étrangère. Toutefois, la gestion des Affaires étrangères se prête mal à l’exercice de la collégialité sur une base quotidienne ou même hebdomadaire. Certaines négociations internationales ou décisions sur les mesures à prendre ne peuvent attendre ; et la plupart des événements d’importance survenant à l’étranger exigent une réaction rapide d’Ottawa – ce qui exclut d’ordinaire la possibilité de réunir le Cabinet –, comme ce fut le cas dans les jours qui ont suivi l’invasion du Koweït par l’Irak, au mois d’août 1990. Les principaux ministres n’étaient pas à Ottawa, et avant qu’ils aient pu revenir dans la capitale, Mulroney s’était envolé pour Washington. Pendant le déjeuner à la Maison-Blanche, Mulroney assura Bush de l’appui du Canada à la coalition multilatérale que mettait sur pied le président. Dès son retour à Ottawa, le premier ministre ordonna aux fonctionnaires de prendre les mesures nécessaires, sans même consulter Joe Clark (ministre des Affaires extérieures) et William McKnight (ministre de la Défense)45.

74Par ailleurs, les questions de politique étrangère, particulièrement en ce qui a trait au commerce et à l’assistance au développement, comportent souvent de nombreux détails techniques, et les membres du Cabinet, déjà surchargés de travail par leur propre ministère, pourraient difficilement trouver le temps de maîtriser tous les détails complexes d’un autre portefeuille ministériel. C’est pourquoi ils s’en remettent aux recommandations de leurs collègues, rompus à leurs dossiers. Et d’ailleurs, un ministre découvre rapidement que ses incursions dans les platesbandes de ses collègues poussent souvent ces derniers à en faire autant, et à se mêler des affaires de son propre ministère. Pour toutes ces raisons, le premier ministre et les ministres directement concernés sont ceux qui sont les plus susceptibles d’avoir une influence significative sur les décisions d’importance en politique étrangère.

Notes

1 John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, 1909-1946), Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1990.

2 Ibid., p. 66 ; voir aussi le volume 2 : L’essor, 1946-1968, Québec, 1995, p. 5.

3 Cité dans C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict. A History of Canadian External Policies (vol. 2 : 1921-1948 The Mackenzie King Era), Toronto, University of Toronto Press, 1981, p. 168.

4 Louis Saint-Laurent, « The Foundation of Canadian Policy in World Affairs (Gray Foundation Lectureship) », Statements and Speeches, no 47/2, Toronto, 13 janvier 1947. Dans ce discours, le ministre exposait les cinq priorités du Canada en politique extérieure, laquelle devait : a) ne pas détruire l’unité canadienne ; b) reposer sur la croyance du Canada en la liberté politique ; c) refléter le respect de la suprématie de la loi ; d) être fondée sur une certaine conception des valeurs humaines ; e) reposer sur le désir d’accepter des responsabilités internationales.

5 Mitchell Sharp, « Relations canado-américaines : choix pour l’avenir », Perspectives internationales, automne 1972.

6 « Note pour une allocution du secrétaire d’État aux Affaires extérieures, le très honorable Joe Clark, à la 45e session de l’Assemblée générale des Nations Unies », Déclaration, vol. 90, no 55, New York, 26 septembre 1990, p. 12.

7 Par exemple, Lloyd Axworthy, « Canada and Human Security : the Need for Leadership », International Journal, vol. 52, no 2, printemps 1997, p. 183-196 ; « Entre mondialisation et multipolarité : pour une politique étrangère du Canada globale et humaine », Études internationales, vol. 28, no 1, mars 1997, p. 105-121.

8 John Hilliker et Donald Barry, « The PM and the SSEA in Canada’s Foreign Policy : Sharing the Territory, 1946-1968 », International Journal, vol. 50, no 1, hiver 1994-1995, p. 163-188.

9 James Eayrs, The Art of the Possible : Government and Foreign Policy in Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1960, p. 25.

10 Cité dans James Eayrs, op. cit., p. 26. Sur les relations étroites entre Saint-Laurent et Pearson, voir Bruce Thordarson, « Posture and Policy : Leadership in Canada’s External Affairs », International Journal, vol. 31, no 4, automne 1976, p. 679.

11 Cité dans W. A. Matheson, The Prime Minister and the Cabinet, Toronto, Methuen, 1976, p. 161.

12 James Eayrs, op. cit., p. 26-27.

13 Voir Albert Legault et Michel Fortmann, Une diplomatie de l’espoir. Le Canada et le désarmement 1945-1988, Québec, PUL/CQRI, 1989, p. 24.

14 Sur les relations entre le premier ministre et son ministre des Affaires extérieures entre 1948 et 1968, voir Garth Stevenson, « L’élaboration de la politique étrangère canadienne », dans Paul Painchaud (dir.), Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Québec, Presses de l’Université Laval/CQRI, 1977, p. 51-79.

15 David Cox, « Leadership Change and Innovation in Canadian Foreign Policy: The 1979 Progressive Conservative Government », International Journal, vol. 35, no 4, automne 1982, p. 555-583.

16 Arthur Andrew, The Rise and Fall of A Middlepower. Canadian Diplomacy from King to Mulroney, Toronto, James Lorimer, 1993.

17 Kim Richard Nossal, « The PM and the SSEA in Canada’s Foreign Policy : Dividing the Territory, 1968-1994 », International Journal, vol. 50, no 1, hiver 1994-1995, p. 189-208.

18 Harald von Riekhoff, « The Structure of Foreign Policy Decision Making and Management », dans Brian W. Tomlin et Maureen Appel Molot (dir.), Canada Among Nations 1986 : Talking Trade, Toronto, James Lorimer, 1987, p. 22.

19 David H. Taras et David H. Goldberg, « Collision Course : Joe Clark, Canadians Jews, and the Palestinian Uprising », dans David H. Taras et David H. Goldberg (dir.), The Domestic Battleground : Canada and the Arab-Israeli Conflict, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1989, p. 207-223.

20 David R. Black, « La politique du gouvernement Mulroney à l’égard de l’Afrique du Sud : précurseur de la “sécurité humaine” », Études internationales, vol. 31, no 2, juin 2000, p. 291-310.

21 Donald J. Savoie, Governing from the Centre, Toronto, University of Toronto Press, 1999.

22 Bruce Thordarson, op. cit., p. 681-682.

23 Lester B. Pearson, Mike : The Memoirs of the Right Honourable Lester B. Pearson, vol. 2 : 1957-1968, Toronto, University of Toronto Press, 1974.

24 Mitchell Sharp, Which Reminds Me... A Memoir, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 225.

25 Pour ajouter à la confusion, certains, au Canada, utilisent « conseil des ministres » et « Cabinet » comme des synonymes… Sur ces distinctions sémantiques, voir André Bernard, La vie politique au Québec et au Canada, Ste-Foy, Presses de l’Université du Québec, 1996, p. 405 ; Louis Massicotte, « Le pouvoir exécutif : la monarchie et le Conseil des ministres », dans Manon Tremblay, Réjean Pelletier et Marcel R. Pelletier (dir.), Le parlementarisme canadien, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2000, p. 265-293.

26 Andrew Cooper, « Trying to Get it Right : The Foreign Ministry and Organizational Change in Canada », dans Brian Hocking (dir.), Foreign Ministries : Change and Adaptation, Londres, Macmillan, 1998, p. 40-58.

27 Voir, par exemple, Garth Stevenson, op. cit.

28 Voir John Macfarlane, Ernest Lapointe and Quebec Influence on Canadian Foreign Policy, Toronto, University of Toronto Press, 1999.

29 Gilles Lalande, « La Francophonie et la politique étrangère du Canada », dans Paul Painchaud (dir.), De Mackenzie King à Pierre Trudeau, quarante ans de diplomatie canadienne (1945-1985), Québec, Presses de l’Université Laval, 1988, p. 217-248 ; Jean-Philippe Thérien, « Co-operation and Conflict in la Francophonie », International Journal, vol. 48, no 3, été 1993, p. 492-526.

30 Andrew F. Cooper, Canadian Foreign Policy. Old Habits and New Directions, Scarborough, Prentice-Hall, 1997, p. 232.

31 Sur les réformes entreprises au cours des années 1970, voir Garth Stevenson, op. cit., et Michael D. Henderson, « La gestion des politiques internationales du gouvernement fédéral », dans Paul Painchaud (dir.), op. cit. (1977), p. 81-107 ; John Kirton, « Elaboration and Management of Canadian Foreign Policy », dans Paul Painchaud (dir.), op. cit. (1988), p. 55-79 ; André P. Donneur, Politique étrangère canadienne, Montréal, Guérin, 1994, p. 27-29.

32 The Globe and Mail, 4 mars 1988.

33 Ajoutons qu’un autre poste de secrétaire d’État, responsable des Institutions financières internationales celui-là, a été créé en 1993 et pourrait être ajouté à cette liste. Néanmoins, nous le laissons de côté ici, puisqu’il est chargé d’assister le ministre des Finances, et non celui des Affaires étrangères.

34 Gouvernement du Canada, Fierté et influence : notre rôle dans le monde (Énoncé de politique internationale du Canada), Ottawa, 19 avril 2005.

35 Ainsi, la comparaison des doléances exprimées par Alasdair MacLaren et David King, à 25 ans de distance, est révélatrice ; Alasdair MacLaren, « Le Canada doit concilier sa politique étrangère et sa politique de défense », Perspectives internationales, mars-avril 1977 ; David King, « We Need a Romanow Commission for Defence and Foreign Policy », Options politiques, vol. 23, no 3, avril 2002, p. 11-12.

36 Voir Albert Legault et Michel Fortmann, Une diplomatie de l’espoir. Le Canada et le désarmement 1945-1988, Québec, PUL/CQRI, 1989, en particulier, p. 20-36.

37 Les cinq premiers documents sont reproduits dans Douglas L. Bland, Canada’s National Defence, vol. 1 Defence Policy, Kingston, SPS, 1997. À ces textes s’ajoute le livret sur la défense qui fait partie de l’Énoncé de politique internationale du Canada de 2005.

38 Desmond Morton, Une histoire militaire du Canada 1608-1991, Montréal, Septentrion, 1992, p. 138.

39 On trouvera une courte biographie des principaux ministres qui ont occupé le poste jusqu’en 1991, dans David J. Bercuson et J. L. Granatstein, Dictionary of Canadian Military History, Toronto, Oxford University Press, 1992.

40 Desmond Morton, op. cit., p. 166.

41 Jon B. McLin, Canada’s Changing Defense Policy, 1957-1963, The Problems of a Middle Power in Alliance, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1967.

42 Sur les comités du Cabinet, voir Louis Massicotte, op. cit., p. 290-291.

43 Sur le fonctionnement du Comité des Affaires extérieures et de la Défense au cours des premiers mandats de Trudeau, voir Garth Stevenson, op. cit., en particulier p. 71-72.

44 Sur la période Mulroney, voir André Donneur, op. cit., p. 31.

45 Andrew F. Cooper, Richard Higgott et Kim Richard Nossal, Relocating Middle Powers : Australia and Canada in a Changing World Order, Vancouver, University of British Columbia Press, 1993, p. 128.

© Presses de l’Université de Montréal, 2007

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