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Politique internationale et défense au Canada et au Québec

 | 
Kim Richard Nossal
, 
Stéphane Roussel
, 
Stéphane Paquin

Deuxième partie. Les acteurs et le processus

6. Le premier ministre et la diplomatie au sommet

Texte intégral

  • 1 Pour un examen de ce type de diplomatie, voir Philippe Chrestia, « Les sommets internationaux », É (...)

1La gestion courante des relations d’un État avec les gouvernements étrangers est généralement laissée aux diplomates et aux fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères. Ces professionnels de la diplomatie jouent donc le rôle de représentants ou d’intermédiaires entre les chefs d’État ou de gouvernement. Mais en certaines occasions, ces derniers préfèrent traiter directement entre eux. Ce type de relations, que l’on appelle la « diplomatie au sommet1 », ne cesse de prendre de l’importance depuis une cinquantaine d’années, et contribue à renforcer la position du premier ministre dans la direction de la politique étrangère.

  • 2 Ainsi, le communiqué émis à la suite de la rencontre entre Churchill et Roosevelt à Québec en 1943 (...)

2La tenue de sommets n’est pas un phénomène nouveau dans les relations internationales ; au cours de l’histoire, les chefs des États ont toujours cherché à négocier directement entre eux, et tout particulièrement à la fin d’un conflit majeur. C’est à la suite d’une réunion de monarques, de princes et de leurs plénipotentiaires, à Vienne, au cours de l’hiver 1814-1815, que s’est installée une paix durable en Europe au XIXe siècle. Et à Versailles, en 1919, après la Première Guerre mondiale, les chefs de gouvernement se sont réunis pour tenter de trouver une solution définitive au problème de la guerre. De même, les rencontres de Winston Churchill, Franklin Delano Roosevelt et Joseph Staline à Yalta, puis à Potsdam, ont servi à jeter les fondations d’un nouvel ordre international au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale. C’est à cette époque que le terme « sommet » fut employé pour la première fois pour décrire ce genre de diplomatie2. Pratique très ancienne, ce type de rencontre demeurait cependant, jusque-là, un événement extraordinaire. Mais depuis 1945, les sommets sont devenus un phénomène courant.

  • 3 Cinquante ans plus tard, en 2003, la commémoration de cet événement devait engendrer une petite co (...)

3Le Canada n’a pas échappé à cette tendance, et son premier ministre s’est rapidement retrouvé aspiré dans la spirale des sommets. L’une des photos les plus célèbres dans l’histoire de la politique étrangère canadienne a été prise à la Conférence de Québec, en août 1943 (à ne pas confondre avec celle de septembre 1944) ; on y voit Mackenzie King, assis entre Roosevelt et Churchill. En fait, King n’était que l’hôte de la rencontre et n’a pas contribué aux décisions prises à cette occasion3. Depuis, les choses ont changé et le gouvernement canadien ne se contente plus d’un rôle de faire-valoir. La participation aux rencontres multilatérales avec d’autres chefs d’État et de gouvernement s’inscrit dans la tradition internationaliste du Canada et constitue une occasion d’exercer une influence internationale.

4Certaines rencontres n’ont lieu qu’une seule fois, comme la réunion des trois chefs de gouvernements nord-américains à Waco (Texas) en mars 2005 à l’occasion de la signature du Partenariat pour la sécurité et la prospérité, ou encore le Sommet du Millénaire, à l’ONU, en septembre 2000. D’autres, considérées à l’origine comme des événements sans lendemain, donnent naissance à un nouveau cycle de réunions. Ainsi, en 1975, la signature de l’Acte final d’Helsinki par 33 dirigeants d’États européens et nord-américains ne devait pas donner lieu à un processus d’institutionnalisation. Pourtant, aujourd’hui encore, les dirigeants des États membres de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), une descendante directe de la Conférence d’Helsinki, se réunissent toujours de façon régulière. Ce fut aussi le cas du Sommet des Amériques, tenu à Miami en décembre 1994 à l’invitation du président Clinton, qui souhaitait faire progresser les discussions sur le libre-échange. Un second sommet fut organisé à Santiago (Chili) en avril 1998, puis un autre à Québec en 2001. D’autres rencontres, telles les réunions des chefs de gouvernement des pays membres de l’Alliance atlantique, sont convoquées pour des raisons bien précises, comme ce fut le cas pour le Sommet de l’OTAN tenu à Bruxelles en janvier 1994, qui devait marquer l’annonce du Partenariat pour la paix et la décision de recourir à la force contre les Serbes de Bosnie.

5Certains sommets reviennent régulièrement : celui du G8 (qui réunit les huit pays occidentaux les plus industrialisés du monde) et de l’APEC (le Forum sur la Coopération économique de la zone Asie-Pacifique) sont annuels. Les rencontres des chefs de gouvernement du Commonwealth et la Conférence des chefs d’État de la Francophonie se tiennent tous les deux ans.

6En plus de ces conférences multilatérales, le premier ministre doit aussi consacrer beaucoup de temps aux rencontres bilatérales avec des chefs d’État étrangers – le plus important étant évidemment le président des États-Unis.

LES SOMMETS DES PAYS LES PLUS INDUSTRIALISÉS (G8)

  • 4 Robert Wolfe, « Should Canada Stay in Group of Seven ? », La politique étrangère du Canada, vol. 3 (...)

7Le sommet le plus important auquel le premier ministre est invité est celui du Groupe des huit (G8) – réunissant les huit pays les plus industrialisés du monde – qui se tient chaque année. La première rencontre eut lieu au château de Rambouillet, en France, en novembre 1975 et visait à préparer la Conférence sur la coopération économique internationale entre les pays du Nord et du Sud, prévue pour le mois de décembre à Paris. L’idée sous-jacente était en fait d’établir une meilleure coordination de leurs politiques économiques et monétaires après l’effondrement du système de Bretton Woods en 1971, au moment même où les échanges internationaux entraient dans une phase de croissance soutenue. Comme Robert Wolfe l’a écrit : « Le “système” semblait s’être écroulé en 1971, et la première tâche du Sommet était d’essayer de réparer les pots cassés4. »

8Les chefs de gouvernement des cinq pays les plus industrialisés furent invités à cette première réunion, soit les États-Unis, le Japon, la République fédérale d’Allemagne, l’Angleterre et la France. Le Canada ne le fut pas. Le gouvernement français, qui avait fait les invitations, s’opposait fermement à la participation d’Ottawa, en invoquant deux raisons : d’une part, selon lui, l’économie canadienne constituait une simple excroissance de celle des États-Unis et, par conséquent, n’avait pas besoin d’avoir une représentation distincte ; d’autre part, si le Canada était invité, d’autres gouvernements, comme celui de l’Italie, insisteraient pour l’être aussi, ce qui compliquerait les discussions. Le gouvernement canadien ressentait amèrement cette exclusion, mais ni les protestations ni les efforts diplomatiques pour décrocher l’invitation ne firent fléchir le président Giscard d’Estaing.

  • 5 Alex Inglis, « Economic Summitry Reaches Time of Testing in London », International Perspectives, (...)

9Ottawa n’en resta pas là et redoubla d’efforts pour être invité au sommet suivant, qui devait être organisé par les États-Unis en 1976 à Porto Rico. Cette fois, c’était le président Gerald Ford qui lançait les invitations, et il en fit parvenir une à Trudeau, en dépit des objections de la France. L’année suivante, en 1977, le Canada fut invité au Sommet de Londres – sans avoir besoin de justifier sa présence5. Depuis, le Canada est considéré comme un membre permanent du G7, et a été l’hôte de quatre de ces rencontres : à Montebello (Québec) en 1981, à Toronto en 1988, à Halifax en juin 1995, puis à Kananaskis (Alberta) en 2002.

10Il convient cependant de noter que, selon certains, les Français n’avaient pas tout à fait tort. En 1988, Christian Deblock et Dorval Brunelle, qui ont étudié la première décennie de participation canadienne au G7, tiraient la conclusion suivante :

  • 6 Dorval Brunel et Christian Deblock, « L’économie politique du fédéralisme canadien, de 1963 à 1984 (...)

Depuis son entrée dans le Groupe des Sept en 1976 jusqu’en 1984 – et même après, puisque rien n’a changé à ce chapitre avec l’arrivée des conservateurs au pouvoir [...], bien au contraire –, la gestion de l’économie au Canada a été progressivement ajustée sur la stratégie américaine, avec le résultat que le pays est passé d’une direction à dominante nationaliste entre 1971 et 1981-1982, à une approche continentale axée sur l’imitation du modèle américain, en attendant la mise en place d’une éventuelle intégration économique à la suite de la signature d’un accord de libre-échange canado-américain6.

11Depuis Porto Rico en 1976, le G7 s’est institutionnalisé, même s’il n’en est pas encore au point d’établir une structure permanente avec un secrétaire général et une bureaucratie, comme c’est le cas pour les autres organisations internationales. Certains aspects des sommets sont réglés d’avance, comme la désignation du lieu de rencontre. Dès le début, il a été convenu que les sommets se tiendraient, selon le principe de rotation, dans chaque pays membre, et seraient présidés par le pays hôte. En 2003, les Sommets du G7 entamaient leur cinquième cycle de rotations.

LES SOMMETS DU G7/G8
Rambouillet (France), 1975
Porto Rico (États-Unis), 1976
Londres (Royaume-Uni), 1977
Bonn (Allemagne fédérale), 1978
Tokyo (Japon), 1979
Venise (Italie), 1980
Montebello (Canada), 1981
Versailles (France), 1982
Williamsburg (États-Unis), 1983
Londres (Royaume-Uni), 1984
Bonn (Allemagne fédérale), 1985
Tokyo (Japon), 1986
Venise (Italie), 1987
Toronto (Canada), 1988
Paris (France), 1989
Houston (États-Unis), 1990
Londres (Royaume-Uni), 1991
Munich (Allemagne), 1992
Tokyo (Japon), 1993
Naples (Italie), 1994
Halifax (Canada), 1995
Lyon (France), 1996
Denver (États-Unis), 1997
Birmingham (Royaume-Uni), 1998
Cologne (Allemagne), 1999
Kyushu-Okinawa (Japon), 2000
Gênes (Italie), 2001
Kanaskakis (Canada), 2002
Évian (France), 2003
Sea Island (États-Unis), 2004
Gleaneagles (Royaume-Uni), 2005
Saint-Petersbourg (Russie), 2006
Heiligendamm (Allemagne), 2007

Voir le site Web <www.g8.gc.ca>.

12Chaque chef d’État du G7 délègue un représentant chargé de préparer le sommet. Ces représentants surnommés « sherpas » (un jeu de mots subtil faisant allusion à un autre type de sommet) effectuent une longue préparation et négocient les questions qui seront (ou ne seront pas) portées à l’ordre du jour, et vont même jusqu’à travailler à l’ébauche du communiqué final des mois avant la tenue de l’événement proprement dit. Les sherpas proviennent de différents ministères, mais ils ont tous un lien avec les Affaires étrangères. Par exemple, la représentante de Brian Mulroney aux Sommets de Bonn, Tokyo, Venise et Toronto, Sylvia Ostry, était ambassadrice du Canada dans les négociations commerciales multilatérales. De 1990 à 1992, le représentant de Mulroney était Derek Burney, l’ambassadeur du Canada à Washington. Reid Morden, le sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, fut le sherpa de Kim Campbell au Sommet de Tokyo (1993), puis de Jean Chrétien au Sommet de Naples (1994). Pour le Sommet d’Halifax en 1995, Chrétien avait retenu les services de Louise Fréchette, alors sous-ministre adjointe aux Finances, après avoir été représentante permanente du Canada aux Nations Unies. Lors du Sommet de Saint-Petersbourg (2006), le sherpa de Stephen Harper était V. Peter Harder, sous-ministre aux Affaires étrangères.

  • 7 Philippe Chrestia, op. cit., p. 460-461.

13À l’origine, le G7 se consacrait principalement aux problèmes économiques mondiaux, aux questions énergétiques, et aux relations Nord-Sud. Les discussions ne se limitaient pas uniquement à ces questions, puisque les participants en profitaient aussi pour aborder les questions politiques et les problèmes de sécurité7. Au Sommet de 1978 à Bonn, la question de la piraterie aérienne figurait à l’ordre du jour ; le G7 décida de suspendre les vols réguliers à destination des États qui refuseraient d’extrader ou de poursuivre les pirates de l’air. Lors du Sommet de Venise, en 1980, l’invasion de l’Afghanistan par les Soviétiques occasionna des débats qui révélaient l’étendue des dissensions de l’Ouest face à l’URSS. En juin 1987, toujours à Venise, il fut question de sanctions économiques contre l’Afrique du Sud.

  • 8 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, « M. Axworthy assistera à Bonn à l (...)
  • 9 Manon Tessier, « Chronique des relations extérieures du Canada et du Québec », Études internationa (...)

14Le changement dans la nature des sujets traités est particulièrement évident depuis la fin des années 1980. Ainsi, les problèmes de sécurité engendrés par la fin de la Guerre froide, ou encore la criminalité transfrontalière, ont périodiquement été portés à l’ordre du jour. Par exemple, les conflits dans les Balkans ont souvent fait l’objet d’une déclaration dans le communiqué final des rencontres tenues au cours des années 1990. Ainsi, celui de mai 1999 a évidemment laissé une place importante à la guerre au Kosovo, qui battait alors son plein8. On y discute parfois même de santé et d’environnement, comme ce fut le cas en 1997, lorsque les participants ont évoqué la lutte contre les maladies infectieuses et la gestion des forêts9, et en 2007 à propos du réchauffement climatique. Après 2001, les questions liées à la lutte contre le terrorisme sont devenues une référence presque incontournable.

15Après des années de tergiversations, les Sept se sont enfin décidés à inviter la Russie, d’abord uniquement lorsque les discussions portaient sur des questions politiques, puis comme membre (bien qu’elle ne participe pas à la réunion des ministres des finances). Cette évolution s’est traduite par la transformation du G7 en G8 à partir du Sommet de Denver en 1997. C’est ainsi que la Russie s’est insérée dans le cycle des rotations et a été invitée à organiser un premier sommet en 2006.

16Pour un premier ministre canadien, la participation à un sommet offre autant d’ouvertures qu’elle comporte de limites. Elle lui permet de participer à des discussions de haut niveau qui portent sur un vaste éventail de thèmes économiques et politiques, et procure une arène idéale pour tenter d’influencer le comportement des grandes puissances. Trudeau, Mulroney et Chrétien ont tenté de profiter de ces occasions pour promouvoir des idées et des projets importants pour le gouvernement canadien, mais avec des résultats inégaux. L’entente sur la piraterie aérienne est en grande partie l’œuvre de Trudeau, et fut adoptée à l’unanimité grâce à l’appui du premier ministre japonais. Par contre, lors du Sommet de Montebello de 1981, le premier ministre canadien n’a pas réussi à centrer l’attention sur les rapports Nord-Sud, ni à rallier l’appui des autres membres pour lancer de nouvelles initiatives en ce domaine. Au Sommet de Venise de 1987, Mulroney a tenté, sans succès, d’insérer une référence au problème de l’apartheid dans le communiqué final. En 2002, lors du Sommet de Kananaskis (le premier à se tenir depuis les attentats du 11 septembre), Jean Chrétien parvint à éviter que les questions de sécurité et de lutte au terrorisme n’accaparent toute l’attention et à faire adopter un plan de développement pour l’Afrique connu sous le nom de Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD).

  • 10 International Canada, juillet-août 1978, p. 159-162.
  • 11 Allan Gotlieb, alors sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, cité dans International Cana (...)
  • 12 J. H. Taylor, « Preparing the Halifax Summit : Reflections on Past Summits », Canadian Foreign Pol (...)

17La participation au sommet impose néanmoins des obligations qui limitent la liberté d’action, obligations que l’on retrouve d’ailleurs dans la plupart des institutions « restreintes » évoquées au chapitre 1. Comme dans toutes les autres institutions multilatérales, chaque participant doit contribuer à l’atteinte des objectifs qui ont fait consensus durant le sommet – car, même si elles n’ont pas force de loi, les décisions du G8 ont une influence considérable sur les politiques nationales. Le Sommet de Bonn (1985) fut consacré en grande partie à la réduction des déficits publics, afin de relancer l’économie mondiale. Moins d’un mois après son retour au Canada, Trudeau annonçait des réductions budgétaires de 3 700 000 000 $ dans tous les programmes gouvernementaux10. Comme l’a fait remarquer un responsable des Affaires extérieures, les « communiqués servaient “d’encouragements mutuels” pour aider les chefs d’État à résister aux pressions dans leur propre pays11 ». Selon « Si » Taylor, les sommets du G7 sont ainsi devenus un instrument diplomatique particulièrement utile pour le Canada. Les dirigeants, et surtout le premier ministre, ont l’occasion de participer à une forme de gouvernance du système international depuis la tribune du « forum multilatéral le plus exclusif du monde entier12 ».

LES SOMMETS DU COMMONWEALTH

18Le Commonwealth est une institution qui regroupe d’anciens territoires de l’Empire britannique devenus autonomes. Les « conférences des chefs de gouvernement du Commonwealth » (RCGC) ont lieu une fois tous les deux ans dans les capitales des États membres. Ces rencontres permettent à leurs dirigeants d’échanger sur des questions politiques, dans l’intimité et en toute simplicité : pas de discours destinés à la galerie ou aux médias, pas de votes formels. En ce sens, cette institution n’est pas un organe décisionnel, mais plutôt un forum de concertation et d’échange de points de vue. La tradition veut que les sujets débattus dans les réunions ne soient pas révélés au public. Bien entendu, les dirigeants et leurs représentants donnent des conférences de presse, pendant et après les rencontres, ce qui permet d’avoir un bon aperçu des discussions. Officiellement cependant, les décisions sont prises à l’unanimité et ne sont divulguées que dans un communiqué final.

  • 13 John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, (...)

19Le Sommet du Commonwealth est la plus ancienne réunion de ce genre à laquelle est invité le premier ministre. Ses origines remontent aux beaux jours de l’Empire. Depuis la fin du XIXe siècle, les rencontres ont changé petit à petit de nom et de vocation, à la suite des transformations propres à chacun des pays membres ou de celles qui intervenaient entre eux. Les toutes premières réunions étaient décousues et peu prometteuses : la première conférence coloniale fut organisée en 1887, pour discuter de la défense impériale, du télégraphe et des services postaux, ce que l’on pouvait difficilement qualifier de « diplomatie au sommet ». La conférence était présidée par le secrétaire aux Colonies, et non le premier ministre britannique. C’était loin d’être une rencontre entre égaux, la Grande-Bretagne y étant le seul pays souverain, et le Canada le seul dominion autonome13.

20Néanmoins, l’idée de réunir les représentants des différentes parties de l’Empire persista, surtout chez les impérialistes britanniques résolus à instaurer des mécanismes institutionnels destinés à établir une politique étrangère commune pour tout l’Empire. La conférence de 1887 ne fut donc que la première d’une série de réunions (1894, 1897, 1902 et 1907). À partir de 1907, les conférences coloniales devinrent des « conférences impériales », pour refléter l’accession des nouvelles colonies au statut autonome de dominions, soit l’Australie en 1901, et la Nouvelle-Zélande en 1907. Il fut aussi convenu que ce serait le premier ministre britannique qui présiderait les conférences, et non le secrétaire aux Colonies.

  • 14 Sur la transformation de l’Empire en Commonwealth, voir Henri Grimal, Histoire du Commonwealth bri (...)

21Il est ironique de constater que ces efforts visant à renforcer l’unité de l’Empire entraîneront en fait sa transformation, et ceci, dans un sens bien différent de ce que souhaitaient les impérialistes britanniques. Après la Première Guerre mondiale, les premiers ministres des dominions profitèrent des conférences pour aborder les dimensions constitutionnelles et politiques de leurs relations avec Londres : ils résistèrent aux pressions continuelles des Britanniques pour conserver le contrôle de leur défense, et demandèrent la fin de la tutelle anglaise sur leur politique extérieure, enterrant ainsi l’idée d’une politique impériale commune à ces deux domaines. Comme nous l’avons vu, ce fut à la conférence de 1926 que les premiers ministres se sont entendus sur l’autonomie des dominions en matière de politique extérieure, ouvrant ainsi la voie au Statut de Westminster (1931) – et donc à ce qui allait devenir le Commonwealth actuel14.

  • 15 Pour un compte-rendu détaillé du rôle joué par le Canada dans le maintien de la participation indi (...)

22Avec l’expansion du Commonwealth, les conférences impériales se transformèrent, dans les années 1940, en « conférences des premiers ministres », dont la première fut tenue en 1944. Lors de la rencontre de janvier 1951, deux des sept dominions qui avaient participé à la dernière grande conférence impériale de 1937 – Terre-Neuve et l’Irlande – n’y participaient plus. Le club s’était néanmoins élargi, en accueillant les États nouvellement indépendants du sous-continent indien (Inde, Pakistan et Ceylan – comme se nommait alors l’actuel Sri Lanka), ce qui mettait un terme à la communauté des dominions « blancs ». Les changements ne sont pas seulement de nature raciale, mais aussi constitutionnelle. Le nouveau gouvernement indien, désireux de rompre avec l’Empire britannique des Indes, au sens symbolique et littéral, voulait devenir une république – et ne voulait plus, avec les autres États, « être uni par allégeance commune à la Couronne », comme le spécifiait le Statut de Westminster. New Delhi voulait cependant maintenir l’association avec le Commonwealth, ce qui fut rendu possible après des négociations, en 1948 et 1949, qui devaient aboutir à la « formule de Londres » : les membres du Commonwealth acceptaient l’adhésion de l’Inde à la condition que, sans pour autant créer un lien officiel avec la Couronne, celle-ci reconnaisse le souverain britannique « en tant que symbole de l’association volontaire des nations indépendantes membres du Commonwealth, et, à ce titre, comme étant à la tête du Commonwealth15 ».

  • 16 En 2003, le Zimbabwe a quitté le Commonwealth, qui comptait alors 54 membres.

23L’admission, au sein du Commonwealth, d’une nation ni républicaine ni composée d’une population de race blanche était la prémisse de l’expansion rapide de cette institution, surtout dans le contexte de la vague de décolonisation des années 1950 et 1960. À partir de 1957, de nombreux pays africains, antillais et asiatiques vont adhérer à cette organisation, si bien qu’en 2006, ils seront 53 membres16 répartis sur tous les continents, gouvernés par différents systèmes politiques. En 1999, le Sommet de Durban devait accueillir 47 chefs de gouvernement – un record dans l’histoire du Commonwealth. La diversité des titres des participants a cependant obligé l’institution à modifier son appellation. C’est ainsi que, en 1971, le Sommet de Singapour a été rebaptisé « Rencontre des chefs d’État et de gouvernement du Commonwealth ». La réunion se tient tous les deux ans, généralement en décembre.

Jusqu’en 1971, les sommets se tenaient traditionnellement à Londres, et seul celui de 1966, tenu en partie à Lagos au Nigeria, faisait exception. En 1971, les participants au Sommet de Singapour s’entendent pour adopter le principe de rotation, selon lequel les rencontres doivent se tenir dans différentes régions du monde. Depuis, la liste s’établit comme suit :
Ottawa (Canada), 1973
Kingston (Jamaïque), 1975
Londres (Royaume-Uni), 1977
Lusaka (Zambie), 1979
Melbourne (Australie), 1981
New Delhi (Inde), 1983
Nassau (Bahamas), 1985
Vancouver (Canada), 1987
Kuala Lumpur (Malaisie), 1989
Harare (Zimbabwe), 1991
Nicosie (Chypre), 1993
Auckland (Nouvelle-Zélande), 1995
Édimbourg (Royaume-Uni), 1997
Durban (Afrique du Sud), 1999
Brisbane (Australie), 2001
Abuja (Nigeria), 2003
La Valette (Malte), 2005
Kampala (Ouganda), 2007

  • 17 Sur ce sujet, voir C. P. Stacey, op. cit. (1977), p. 321, 340-348 ; James Eayrs, The Art of the Po (...)

24De Borden à Chrétien, les premiers ministres canadiens ont tenté de profiter de ces rencontres et de l’autorité que leur conférait leur statut pour s’engager dans des négociations internationales, sans se sentir contraints par le Cabinet, le Parlement ou les fonctionnaires. Cette tendance était plus prononcée avant 1946, lorsque le premier ministre cumulait les fonctions de secrétaire d’État aux Affaires extérieures. À la conférence impériale de 1921, Arthur Meighen s’opposa fermement à la reconduction de l’alliance anglo-japonaise, que favorisaient Londres et les dominions du Pacifique, mais qui faisait grincer bien des dents aux États-Unis. Meighen s’était prononcé à l’insu du Cabinet, sur l’avis du conseiller juridique du ministère des Affaires extérieures, Loring Christie. Cette opposition provoqua la division au sein du Commonwealth et la conférence finit par adopter un compromis boiteux sur la question17.

25Meighen n’est pas un cas isolé. Les premiers ministres qui lui ont succédé ont tous cherché à utiliser les conférences du Commonwealth pour promouvoir leurs intérêts politiques, ne serait-ce qu’en participant activement aux débats. Lors de la conférence impériale de 1926, King a contribué, grâce à une diplomatie improvisée, mais pleine de tact et de pragmatisme, à faire avaliser l’indépendance du Canada et des autres dominions autonomes. À l’inverse, lors de la conférence impériale sur l’économie, à Ottawa, en 1932, R. B. Bennett fut si grossier et agressif à l’égard de la délégation britannique que le cours des négociations commerciales anglo-canadiennes en fut affecté. Et à la conférence de 1937, King agaça au plus haut point ses confrères, en épluchant le communiqué final pour en supprimer tout ce qui pourrait rappeler un engagement envers le système de sécurité collective de la Société des Nations.

  • 18 Voir Tom Keating, Canada and World Order. The Multilateralist Tradition in Canadian Foreign Policy(...)

26L’attitude des dirigeants canadiens au cours des réunions du Commonwealth a changé après la Deuxième Guerre mondiale. En fait, c’est d’abord au sein de cette organisation que le Canada a acquis sa réputation de médiateur, une image encore fortement associée à la politique extérieure canadienne. Les premiers ministres canadiens y ont proposé des initiatives qui ont contribué à atténuer les divisions entre participants et à éviter qu’elles ne dégénèrent en ruptures irréparables. La domination de la minorité blanche, en Afrique du Sud, a toujours été une question qui a déchiré le Commonwealth, depuis les brouilles de la fin des années 1950 – qui ont mené au départ de l’Afrique du Sud en 1961 – jusqu’à sa réadmission, le 1er juin 1994, après l’élection de Nelson Mandela à la tête d’un gouvernement multiracial18.

  • 19 Frank R. Hayes, « South Africa’s Departure from the Commonwealth, 1960-1961 », International Histo (...)
  • 20 Arthur E. Blanchette, Canadian Foreign Policy 1955-1965 : Selected Speeches and Documents, Ottawa, (...)
  • 21 Clarence Redekop, « Trudeau at Singapore : The Commonwealth and Arms Sales to South Africa », dans (...)
  • 22 David R. Black, op. cit. ; Dan O’Meara, « L’apartheid assiégé : la réaction du Canada », Paix et s (...)

27Soucieux de préserver une institution internationale considérée comme très utile et unique en son genre (nous y reviendrons plus loin), les premiers ministres canadiens ont constamment travaillé à ce que le racisme institutionnalisé en Rhodésie (l’actuel Zimbabwe) et en Afrique du Sud ne conduise pas à l’éclatement du Commonwealth. John Diefenbaker a joué, lors du Sommet de 1961, un rôle central dans les discussions sur le sort à réserver à l’Afrique du Sud, en proposant un compromis susceptible de réduire le fossé qui se creusait entre les membres afro-asiatiques, d’une part, et l’Angleterre, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, de l’autre19. De même, Pearson joua de diplomatie pour arriver à trouver un terrain d’entente entre Londres et les États d’Afrique noire en ce qui concernait la Rhodésie, à la suite de la proclamation unilatérale de l’indépendance par Ian Smith, en 196520. Dès son arrivée au pouvoir, Trudeau, qui avait pourtant affiché un profond scepticisme à l’égard de la diplomatie pearsonienne, eut l’occasion de s’y initier lors de la conférence du Commonwealth à Singapour en 1971, quand les participants soulevèrent la question des ventes d’armes à l’Afrique du Sud par l’Angleterre21. Brian Mulroney a poursuivi cette tradition au cours des années 1980 : après de nouvelles émeutes et explosions de violence en Afrique du Sud, au printemps austral 1984, la question de l’apartheid est revenue au premier rang des préoccupations lors des Sommets de Nassau en 1985, et de Vancouver en 1987, ce qui valut à Mulroney de sérieux accrochages avec Margaret Thatcher, qui s’opposait à des sanctions contre l’Afrique du Sud22. Au Sommet d’Harare en 1991, l’apartheid était en voie d’être aboli et les membres du Commonwealth commencèrent à lever les sanctions contre l’Afrique du Sud. En 1995, au Sommet d’Auckland, l’Afrique du Sud était revenue au sein du Commonwealth.

  • 23 Pour les détails de cette initiative, voir Kim Richard Nossal, « Personal Diplomacy and National B (...)
  • 24 Sur « l’initiative de paix » de Trudeau, voir André P. Donneur, « La politique étrangère de Pearso (...)

28Les rencontres des chefs d’État et de gouvernement du Commonwealth offrent aussi au premier ministre l’occasion de faire preuve d’initiative sur d’autres questions. Trudeau y amorça deux initiatives diplomatiques : à Melbourne en 1981, il tenta de convertir les autres membres à sa diplomatie Nord-Sud23 et à l’automne 1983 à New Delhi, il lançait son « initiative de paix » visant à réduire les tensions Est-Ouest attisées, en septembre de cette même année, par la destruction du vol 007 des lignes aériennes coréennes par des chasseurs soviétiques24.

29Les rencontres du Commonwealth ne traitent que rarement de questions que l’on peut considérer comme cruciales pour le Canada. Mais les premiers ministres jugent ces rencontres suffisamment importantes pour organiser leur emploi du temps en conséquence. En fait, seuls deux premiers ministres canadiens, Kim Campbell et Paul Martin, se sont abstenus de participer à un sommet du Commonwealth, parce qu’ils étaient accaparés par une campagne électorale, respectivement en 1993 et en 2005-2006.

  • 25 Tom Keating, op. cit. (1993), p. 246.

30Pour les premiers ministres, les conférences du Commonwealth semblent avoir constitué bien plus qu’une simple occasion de rencontres. Tous reconnaissent l’importance de cette organisation pour le maintien de l’ordre international. Comme l’a exprimé Tom Keating, le Commonwealth est l’une de ces institutions multilatérales qui contribuent à « préserver l’habitude de la consultation et de la coopération internationales », laquelle est essentielle pour préserver et promouvoir les intérêts du Canada25. En raison des principes sur lesquels il repose et de la diversité des États qui le constituent, il offre une tribune et un forum de négociation et permet ainsi aux gouvernements d’échanger leurs vues et de tenter de trouver un terrain d’entente sur des questions parfois délicates, en particulier celles des relations Nord-Sud.

LA FRANCOPHONIE

  • 26 Xavier Deniau, La Francophonie, Paris, Presses universitaires de France, 2001.

31En 1880, le géographe français Onésime Reclus invente le terme « francophonie » afin de définir un ensemble de personnes qui utilisent la langue française dans leurs interactions, mais il faudra attendre février 1986 pour que se tienne le premier Sommet de la Francophonie à Paris26. Cette rencontre des chefs d’État et de gouvernement des pays ayant le français en partage réunissait 41 chefs d’État ou de gouvernement. L’expression « ayant le français en partage » est un critère suffisamment souple pour permettre à l’institution d’accueillir des États tels que la Roumanie, le Viêt-nam et l’Égypte.

  • 27 Cité par John Kirton, « Shaping the Global Order: Canada and the Francophonie and Commonwealth Sum (...)

32L’idée n’était pas nouvelle : dès la fin des années 1950, il était déjà question d’organiser une telle rencontre. Mais les dirigeants français – à commencer par Charles de Gaulle, puis les présidents qui lui ont succédé – ne voyaient pas l’utilité de créer un équivalent francophone au Commonwealth. Paris se satisfaisait de ses relations bilatérales avec ses anciennes colonies, de façon à ce que « la puissance et l’influence de la France soient employées avec un maximum de résultats27 ».

  • 28 Stéphane Paquin, « La relation triangulaire Québec-Ottawa-Paris et l’avènement de l’Organisation i (...)
  • 29 Ces initiatives ne sont pas les premières dans le monde francophone. Déjà en 1950, avait été mise (...)

33Ces rencontres étaient également souhaitées depuis plusieurs années par les présidents Léopold Sédar Senghor (Sénégal), Habib Bourguiba (Tunisie) et Hamani Diori (Niger). Ces derniers voulaient regrouper les anciennes colonies françaises dans un forum afin de maintenir des liens avec l’ancienne métropole sur les plans culturel et linguistique28. L’histoire de la francophonie trouve ainsi sa source dans les conférences et institutions qui, depuis les années 1960, réunissent des ministres et autres représentants des pays d’expression française. Dès 1960, la Conférence des ministres de l’Éducation nationale des pays francophones (CONFEMEN) sera mise sur pied29. En 1961, l’Association des universités partiellement ou entièrement de langue française (AUPELF) sera créée à Montréal. L’Association internationale des parlementaires de langue française (AIPLF) sera formée en 1967, alors que la Conférence des ministres de la Jeunesse et des Sports des pays francophones (CONFEJES) sera créée en 1969.

  • 30 René Durocher, « L’ouverture du Québec sur le monde extérieur, 1960-1966 », dans Robert Comeau (di (...)
  • 31 Louis Sabourin, « Ottawa et Québec dans l’Agence : une coopération à inventer », Perspectives inte (...)
  • 32 Louise Beaudoin, « Origines et développement du rôle international du gouvernement du Québec sur l (...)

34Si la mise sur pied de ces institutions n’a pas fait la manchette, la fondation en mars 1970 du premier organisme intergouvernemental de la francophonie, l’Agence de coopération culturelle et technique (ACCT), subira les contrecoups de la crise politique canadienne qui, depuis la Révolution tranquille au Québec, prend un sens nouveau30. Si, au début des années 1960, le gouvernement fédéral appuie modérément les actions internationales de la province de Québec sur la scène internationale, son attitude commence à changer à la suite de la formulation de la doctrine Gérin-Lajoie en 1965 qui affirme la volonté du gouvernement du Québec de devenir un acteur international dans ses champs de compétence. L’élection de Pierre Trudeau en 1968 radicalisera encore plus la position fédérale. Trudeau pensait que la politique étrangère du Canada devait servir l’intérêt national des Canadiens et tout particulièrement être au service de l’unité nationale. Le problème Québec-Canada et la création de l’ACCT étaient si complexes qu’ils exaspéraient plusieurs chefs d’État africains. Le ministre sénégalais de la Coopération alla même jusqu’à menacer d’écarter le Canada du projet : « Il n’est pas acceptable que ce soit un État fédératif à majorité anglophone qui nous empêche de créer une agence francophone. À la rigueur, nous nous passerons d’eux31. » L’arrivée du pouvoir du Parti québécois en 1976 et le durcissement qui s’ensuivit dans les relations fédérales-provinciales rendaient encore plus difficile la mise sur pied de sommets de la francophonie32.

35En juin 1982, cependant, le nouveau président français François Mitterrand, élu en 1981, réaffirme son intérêt pour la création d’une institution de la francophonie. Il déclare ainsi en conférence de presse que ses conseillers allaient

  • 33 Cité dans Claude Morin, L’art de l’impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960, Montréal, Bor (...)

faire des propositions qui feront que la francophonie et les institutions tendant à défendre la langue française seront mises en place d’ici peu, y compris l’institution disons francophone, qui a buté sur des problèmes propres au Canada et au Québec, vous le savez l’idée, chère à M. Senghor, qui m’est chère aussi33.

36En janvier 1983, Régis Debray, conseiller du président Mitterrand pour les affaires culturelles et le Tiers-Monde, est chargé du dossier. Debray rencontre Pierre Elliott Trudeau à Ottawa, ainsi que le vice-premier ministre du Québec, Jacques-Yvan Morin, à Québec. Le compromis que propose Debray est de diviser un futur sommet en deux volets. Une première réunion regrouperait uniquement les chefs d’État alors que le second volet, de nature plus technique, pourrait associer les chefs de gouvernement comme ceux des provinces canadiennes. Selon Debray, cette solution pouvait intéresser le Québec, les autres provinces canadiennes, mais également la Wallonie par exemple. Pour le Québec, cette proposition était inacceptable, car elle abaissait son statut d’État francophone en le mettant au même niveau que les autres provinces canadiennes. Ainsi, le projet s’effondra lorsque le gouvernement du Parti québécois se lança dans un lobby intensif, à Paris, pour être reconnu comme participant à part entière. Le Québec était déjà gouvernement participant à l’ACCT et réclamait un statut comparable.

37Après son élection en septembre 1984, Mulroney chercha à rompre avec l’attitude des libéraux fédéraux. Lors de la visite du premier ministre français à Ottawa et à Québec en novembre 1984, aucun des incidents qui avaient marqué les relations France-Québec-Canada dans le passé ne se produisit. Le nouveau premier ministre du Canada affirme alors, ce qui marque une rupture avec le discours de son prédécesseur, qu’il ne voyait rien de mal aux relations directes et privilégiées entre la France et le Québec. Mulroney relance également l’idée d’un sommet.

38Le 7 novembre 1985, l’entente Mulroney-Johnson sur la participation du Québec à la Conférence des chefs d’État et de gouvernement des pays ayant en commun l’usage du français est conclue. Cet accord concernant la francophonie prévoit que le Québec ne sera pas présent directement, mais qu’il sera représenté sous la désignation de Canada-Québec. Dans cette entente, Ottawa et Québec ont convenu que le sommet serait divisé en deux parties, l’une consacrée à la situation politique et économique mondiale, réservée aux interventions du gouvernement fédéral, et l’autre aux questions de coopération et de développement, qui concernent alors également le gouvernement du Québec et du Nouveau-Brunswick. Il faut cependant souligner qu’avec le temps la distinction entre les parties des sommets est devenue moins évidente.

39Soulignons cependant que le comportement de Robert Bourassa lors du Sommet de Versailles permettra au Québec de jouer, dès le départ, un rôle plus important que ne le prévoyait l’accord initial. Comme le souligne Gil Rémillard, ministre des Relations internationales sous Bourassa :

  • 34 Cité dans Stéphane Paquin (dir.), Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin (...)

L’idée nous est venue de créer un rôle de rapporteur à ce Sommet et de proposer que ce soit le premier ministre Bourassa qui l’occupe. Pour justifier ce choix, nous nous sommes dit que l’on pourrait établir une règle à l’effet que le rapporteur serait le chef d’État du gouvernement qui devait être l’hôte du prochain Sommet.
Nous pouvions ainsi réussir un doublé ; d’une part, le premier ministre du Québec pouvait s’exprimer au Sommet à un moment particulièrement important, et sur tous les sujets, pas simplement de culture, d’éducation et de développement ; d’autre part, nous nous assurions d’être les hôtes du deuxième Sommet que nous voulions tenir à Québec deux ans plus tard34.

40Depuis, les représentants du gouvernement fédéral, du Québec et du Nouveau-Brunswick se consultent régulièrement. Puisque les sommets fonctionnent par consensus, le Québec n’a jamais formellement voté contre une position canadienne, puisqu’il n’a pas de vote distinct. Le représentant du Québec, qui a cependant le droit de s’exprimer sur tous les sujets, peut, lorsqu’il s’agit d’une question relevant des champs de compétence provinciaux, marquer sa dissension. Lors du Sommet de Bucarest en 2006, un désaccord important est survenu à la suite de la formulation d’une résolution égyptienne portant sur le Liban alors aux prises avec les bombardements israéliens dirigés contre le Hezbollah. Cette résolution évoquait « la tragédie dont a été victime la population » du Liban et appelait « à la cessation totale des hostilités et au retour au calme ». Si l’Égypte bénéficiait du soutien d’une majorité de participants, dont la France, le premier ministre Harper, soutenu par la Suisse, a fortement réagi contre cette résolution dont le texte ne reconnaissait pas l’existence de victimes civiles du côté israélien. Le premier ministre du Québec, dont la position était plus proche de celle de la France, a servi d’intermédiaire et a proposé une suspension des délibérations lorsque le ton est monté trop haut. Si la résolution avait été soumise au vote, le Québec aurait tenté de convaincre Ottawa de s’abstenir.

  • 35 Christian Rioux, « Sommet de la Francophonie : Harper provoque un coup de théatre », Le Devoir, 1e (...)

41Comme le souligne le journaliste Christian Rioux : « Le président Chirac, qui a dévoilé toute l’affaire en conférence de presse, a décrit l’affrontement en des termes forts : “Honnêtement, il y avait une très très très grande majorité qui y était favorable. Le Canada y était hostile.” Il a donc fallu trouver une solution qui “ne permette à personne de perdre la face” ». Lors de la conférence de presse finale, la froideur du président Chirac envers Stephen Harper était évidente alors que le président français n’a pas ménagé ses bons mots à l’égard du premier ministre Jean Charest, qui avait participé à l’élaboration du compromis final avec le ministre français des Affaires étrangères, Philippe Douste-Blazy35.

LES SOMMETS DE LA FRANCOPHONIE
Versailles (France), 1986
Québec (Canada), 1987
Dakar (Sénégal), 1989
Paris (France), 1991
Grande Baie (île Maurice), 1993
Cotonou (Bénin), 1995
Hanoi (Viêt-nam), 1997
Moncton (Canada), 1999
Beyrouth (Liban), 2002
Ouagadougou (Burkina Faso), 2004
Bucarest (Roumanie), 2006
Québec (Canada), 2008

Voir le site Web <www.sommet-francophonie.org>.

42Comme les sommets du Commonwealth, ceux de la Francophonie permettent aux premiers ministres d’exprimer leurs préoccupations en matière de politique étrangère devant les chefs de gouvernement de nombreux États. Brian Mulroney s’est servi de ces sommets pour faire valoir ses préoccupations concernant les droits de la personne et la protection de l’environnement, soulevant la question pour la première fois à Dakar en 1989. Jean Chrétien a suivi la voie tracée par Mulroney, laquelle consistait à renforcer le caractère politique de la francophonie. Les représentants canadiens étaient persuadés que cette organisation aurait pu jouer un rôle plus actif pour éviter le génocide au Rwanda, en 1994, mais c’est la transformation de l’ACCT en Agence de la Francophonie qui retint l’attention au cours du Sommet de 1995. Les débats firent éclater aussi les dissensions entre, d’une part, la France et le Canada – qui voulaient que soit adoptée une position ferme sur les violations des droits de la personne au Nigeria et, d’autre part, les États d’Afrique occidentale, qui ne voulaient pas risquer d’envenimer leurs relations avec le Nigeria, un acteur important dans cette région.

43De plus en plus, dans les Sommets de la Francophonie, on aborde des enjeux qui seront à l’ordre du jour dans d’autres institutions internationales. Au 5e Sommet de la Francophonie, tenu à l’île Maurice en 1993, les chefs d’État et de gouvernement adoptaient une résolution appuyant la notion d’exception culturelle dans le cadre des négociations du GATT. Lors du Sommet de Beyrouth en 2002, la question de la diversité culturelle devint un élément important de l’ordre du jour. Il faut se rappeler que l’Organisation internationale de la Francophonie regroupe aujourd’hui 55 États et gouvernements membres et 13 observateurs. Ces pays représentent environ le quart des votes à l’ONU, le tiers des votes à l’Organisation mondiale du commerce, deux pays membres du G8 et un veto au Conseil de sécurité de l’ONU.

44Depuis le premier Sommet de la Francophonie à Paris en 1986, les chefs d’État et de gouvernement se rencontrent tous les deux ans. L’organisation s’est dotée d’un secrétaire général (le premier a été Boutros Boutros Ghali, ancien secrétaire général de l’ONU), d’un secrétariat général et d’une charte. L’ACCT a ainsi été remplacée par l’Agence de la Francophonie, en 1995, puis la conférence ministérielle de Bucarest (1998) a adopté l’appellation d’Organisation internationale de la Francophonie (OIF). Son siège est situé à Paris et s’appuie sur quatre opérateurs : l’Agence universitaire de la Francophonie (AUF), TV5, l’Université Senghor et l’Association internationale des maires francophones (AIMF). Elle compte également sur le soutien d’une assemblée consultative, l’Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF). L’OIF collabore avec plusieurs autres organisations internationales, dont l’ONU, le Commonwealth, la Ligue arabe et l’Union africaine.

45Organisation essentiellement technique à l’origine, l’OIF prend un caractère de plus en plus politique en s’intéressant aux droits de la personne, au maintien de la paix et à la démocratisation (notamment dans les pays d’Afrique), à la surveillance d’élection, à la culture et à la mondialisation. Le Québec est toujours considéré comme un pays membre, mais sous l’appellation Canada-Québec, aux côtés du Canada et du Canada – Nouveau-Brunswick. Le seul État non souverain représenté sans le truchement d’un gouvernement central est la Communauté française de Belgique.

PRÉSIDENTS ET PREMIERS MINISTRES

  • 36 En 1968, Trudeau n’a pas rencontré Lyndon B. Johnson, même si leur mandat se sont chevauchés penda (...)

46Les relations avec les États-Unis constituent, nous l’avons déjà souligné, l’axe le plus important de la politique étrangère canadienne. En conséquence, le premier ministre doit inévitablement conserver des relations étroites avec le président américain. Depuis la brève rencontre à Washington en novembre 1927, entre Mackenzie King et Calvin Coolidge, les premiers ministres se sont toujours efforcés d’établir des relations personnelles avec leur homologue américain. Ainsi, depuis les années 1930, à l’exception de P. E. Trudeau et de John Turner36, tous les premiers ministres ont rencontré le président des États-Unis dans les six mois suivant leur entrée en fonction. De même, chaque président américain, de Franklin Roosevelt à Bill Clinton, a rencontré le premier ministre canadien peu de temps après son investiture. La fréquence des sommets multilatéraux auxquels participent les deux chefs de gouvernement favorise l’établissement de tels contacts. Ainsi, Bill Clinton a rencontré trois premiers ministres différents dans l’année qui a suivi son investiture, en 1993 : Mulroney en avril, lors du Sommet russo-américain de Vancouver organisé par le premier ministre ; puis Kim Campbell en juillet, au Sommet du G7, à Tokyo ; et enfin Jean Chrétien au Sommet de l’APEC à Seattle en décembre. Chrétien semble particulièrement priser ces contacts établis dans le cadre de sommets multilatéraux, surtout au cours de son premier mandat (1993-1997). Soucieux de se démarquer du « style Mulroney », il cherchait à éviter de donner l’impression d’être trop lié à son homologue américain, ce qui ne l’a pas empêché de développer une excellente relation avec Bill Clinton. Par ailleurs, Paul Martin a pu rencontrer George W. Bush en janvier 2004, quelques semaines à peine après avoir remplacé Jean Chrétien, lors du Sommet des Amériques, avant d’être invité à la Maison Blanche en avril suivant.

47Les rencontres entre dirigeants canadiens et américains ont eu lieu dans des circonstances très diverses : sommets multilatéraux, cérémonies officielles ou séances de travail bilatérales. Les réunions avec le président américain ne se tiennent pas sur une base régulière ; elles ont lieu au besoin ou lorsque l’occasion se présente. Toutefois, Mulroney a bien tenté d’institutionnaliser les sommets bilatéraux. La première rencontre avec Reagan, appelée le « Sommet irlandais », eut lieu à Québec, le 18 mars 1985, jour de la Saint-Patrick. Par la suite, et pendant toute la durée du mandat de Mulroney, une rencontre semblable devait se tenir en mars ou en avril de chaque année.

  • 37 Voir Stéphane Roussel, The North American Democratic Peace: Absence of War and Security Institutio (...)

48Certaines de ces rencontres peuvent être intentionnellement cérémonieuses : la signature d’un accord bilatéral, l’inauguration d’un parc ou d’un pont, etc. Toutes les occasions sont bonnes pour souligner par des discours ampoulés l’excellence des relations entre les deux pays. Presque inévitablement, les participants feront référence à l’ampleur des échanges ou au maintien de la « plus longue frontière démilitarisée du monde », considérée comme le symbole de la relation pacifique entre les deux pays. Après plus d’une centaine de rencontres au cours du XXe siècle, les rédacteurs de discours ont bien du mal à se renouveler pour éviter les clichés éculés sur l’amitié canado-américaine (clichés néanmoins nécessaires, car ils démontrent publiquement que la relation – une des plus complexes du monde – continue d’être harmonieuse). Ils assurent les Canadiens que les Américains sont toujours aussi peu enclins à leur servir le traitement que les grandes puissances réservent traditionnellement à leurs voisins plus faibles37.

49Les rencontres peuvent aussi se tenir dans un contexte informel. Louis Saint-Laurent et Dwight Eisenhower tinrent une réunion en jouant au golf, ce qui fit dire au premier ministre plus tard :

  • 38 Cité dans Roger Frank Swanson, op. cit. (1975), p. 197.

Une partie de golf est sans doute le meilleur moyen d’avoir une conférence internationale, parce que vous descendez assez souvent de la voiturette, seulement pour quelques minutes, mais juste assez longtemps pour réfléchir à ce qui vient d’être dit [...] et pour réfléchir à ce qui va être dit quand vous allez remonter dans la voiture38.

  • 39 Cité dans Lawrence Martin, Pledge of Allegiance : The Americanization of Canada in the Mulroney Ye (...)

50Jean Chrétien ne réfuterait certainement pas cette remarque, lui qui a passé l’essentiel de ses tête-à-tête avec Bill Clinton sur un parcours de golf. De même, Mulroney a rencontré George Bush, en 1990, à sa résidence d’été, à Kennebunkport, dans le Maine. Le président devait par la suite qualifier la rencontre en ces termes : « Lui et Mila [...] sont venus avec les enfants. C’était tout à fait informel. Pas de Marines ou de Police montée [...]. C’était très agréable ; nous nous sommes bien amusés. Et nous pouvions discuter et nous parler franchement39. »

  • 40 Voir J. L. Granatstein, « Mackenzie King and Canada at Ogdensburg, August 1940 », dans Joel J. Sok (...)
  • 41 C. P. Stacey, Armes, hommes et gouvernements. Les politiques de guerre du Canada, 1939-1945, Ottaw (...)

51Les rencontres entre président et premier ministre permettent de résoudre des problèmes que l’on ne pourrait régler à un autre niveau, et de prendre des décisions qui marquent parfois un changement radical dans les relations entre les deux États. Avant la Deuxième Guerre mondiale, il n’existait aucun lien de coopération formel en matière de défense entre le Canada et les États-Unis. Jusque-là, seule l’Angleterre avait été garante de la sécurité du Canada. Mais à l’été 1940, le Royaume-Uni est aux abois et semble sur le point d’être envahi par les troupes allemandes. Mackenzie King dut se tourner vers les États-Unis, donc vers le président Franklin Roosevelt, avec qui il entretenait une relation d’amitié et de confiance. Les deux hommes se sont rencontrés dans la petite ville d’Ogdensburg, dans l’État de New York, les 17 et 18 août. Sans cérémonie aucune, ils devaient s’entendre pour créer la Commission mixte permanente canado-américaine de défense (connue sous le sigle anglais PJBD, soit Permanent Joint Board on Defence). Cette rencontre très informelle marque en fait un tournant dans l’évolution de la politique de défense du Canada, puisqu’elle signifie que celui-ci comptera désormais plus sur les États-Unis que sur l’Angleterre pour assurer sa sécurité40. L’année suivante, alors que le passage à l’économie de guerre commence à faire sentir ses effets et que le Canada enregistre un déficit croissant dans sa balance commerciale, King rencontre à nouveau Roosevelt à la résidence présidentielle de Hyde Park. Les États-Unis accepteront d’acheter du Canada de l’équipement militaire pour l’aider à réduire son déficit41. Cette décision devait signifier, à terme, l’intégration de l’industrie de la défense du Canada à celle des États-Unis. Tant l’Accord d’Ogdensburg que la Déclaration de Hyde Park témoignent de la capacité des premiers ministres à engager le pays dans une toute nouvelle direction par une simple rencontre, parfois informelle, avec le président des États-Unis.

  • 42 Kim Richard Nossal, « The Unmaking of Garrison : United States Politics and the Management of Cana (...)

52Trudeau a eu recours, avec succès, à cette approche pour contrer le projet de détournement de la rivière Garrison dans le Dakota du Nord, projet qui avait envenimé les relations avec les gouvernements Nixon et Ford. Trudeau aborda directement la question avec Jimmy Carter en février 1977, lequel accepta d’ajouter la Garrison à sa « liste noire » de projets hydrauliques, ce qui résolut le problème – du moins temporairement, puisque le Congrès était beaucoup plus réticent à abandonner le projet42.

  • 43 Voir à ce sujet Charles Doran, « Souveraineté et sécurité : deux réalités différentes », Paix et s (...)

53La rencontre de Mulroney avec Reagan, en mars 1987, illustre sans doute le mieux la façon dont un premier ministre peut se servir d’un sommet pour régler un contentieux. À cette époque, le Canada et les États-Unis se querellaient sur le statut juridique du Passage du Nord-Ouest dans l’Arctique. La dispute avait été exacerbée par la traversée du brise-glace américain Polar Sea au cours de l’été 1985, traversée entreprise sans l’autorisation d’Ottawa. Le Canada revendiquait alors la souveraineté sur les eaux de l’Arctique comprises dans les limites territoriales canadiennes. Les États-Unis considéraient plutôt que ce passage constituait, en vertu du droit international, un détroit international et donc qu’il ne tombait pas sous juridiction canadienne. Washington voulait à tout prix éviter de créer un précédent, qui aurait pu inciter d’autres États à revendiquer le contrôle de détroits internationaux situés dans les limites de leurs eaux territoriales. Tous les intervenants américains – dont le Département d’État, le Pentagone, la Marine et la Garde-côte – étaient fortement opposés à toute concession quelle qu’elle soit. Les négociations entre les deux parties se retrouvèrent rapidement dans l’impasse43.

  • 44 En réalité, les aspects techniques du problème sont autrement plus complexes. Voir Michel Frédéric (...)
  • 45 Pour un compte rendu de la rencontre, voir Christopher Kirkey, « Smoothing Troubled Waters : The 1 (...)
  • 46 Allan E. Gotlieb, “I’ll be with You in a Minute, Mr. Ambassador”. The Education of a Canadian Dipl (...)

54En avril 1987, Reagan vint à Ottawa pour le troisième « Sommet irlandais ». Mulroney lui expliqua alors la position du Canada sur l’Arctique à l’aide d’un globe terrestre. Aux dires des témoins, Reagan était tout étonné d’apprendre que la plupart des îles de l’Arctique étaient en permanence sous les glaces et donc reliées entre elles – ce qui servait de fondement aux revendications canadiennes44. Au déjeuner, il s’adressa à ses adjoints : « Je veux en faire plus pour le premier ministre, ici [...] au sujet du Passage du Nord-Ouest. » Ceux-ci s’empressèrent aussitôt de rectifier le discours qu’il devait prononcer au Parlement l’après-midi même45. Tout en redoutant un éventuel précédent, les Américains finirent par signer un accord stipulant que la traversée du Passage du Nord-Ouest par leurs navires ne s’effectuerait qu’avec l’autorisation expresse du gouvernement canadien, une concession majeure qui fut entérinée par l’Accord de coopération dans l’Arctique, le 11 janvier 1988. C’est donc, selon les termes d’Allan Gotlieb, alors ambassadeur du Canada aux États-Unis, grâce à la diplomatie personnelle de Mulroney que le Canada a obtenu cette « importante concession »46.

  • 47 Stéphane Roussel, « Canada-U.S. Relations : Time for Cassandra? », American Review of Canadian Stu (...)

55De même, en 1999, Jean Chrétien et Bill Clinton sont intervenus personnellement pour relancer les discussions sur plusieurs dossiers qui risquaient d’envenimer les rapports entre les deux gouvernements, notamment la mise en œuvre des dispositions de la loi Helms-Burton, le renouvellement du Traité sur le saumon du Pacifique, le conflit du bois d’œuvre ou encore du projet de loi C-55 sur l’accès, pour les magazines américains, au marché canadien47.

  • 48 Roger Frank Swanson, op. cit. (1975), p. 14.

56Mais, comme le fait remarquer Roger Frank Swanson, cette approche est à double tranchant, car, si les négociations au sommet ne donnent pas les résultats espérés, « il n’y a plus d’autre autorité politique supérieure à invoquer48 », ce qui est trop souvent le cas. La rencontre Trudeau/Reagan, en septembre 1981, devait aplanir les problèmes et tensions générés par le Programme national de l’énergie instauré par le Canada. Les négociations s’embourbèrent rapidement. Et si Mulroney avait réussi à faire bouger Reagan sur la question des pluies acides lors de leur rencontre en 1985, ils furent l’un et l’autre incapables d’en arriver à une entente par la suite. Ce fut seulement après que Bush (père) ait succédé à Reagan, en janvier 1989, qu’une entente put être conclue.

  • 49 Sur les relations entre les deux hommes, voir Galen Roger Perras, Franklin Roosevelt and the Origi (...)
  • 50 Stéphane Roussel, op. cit. (2000) ; Graham Fraser, « Liberal Continuities : Jean Chrétien’s Foreig (...)

57Certaines amitiés entre présidents et premiers ministres sont passées à l’histoire. Celle qui unissait King et Roosevelt49 ne s’est jamais démentie, tout comme la complicité qui liait Mulroney à Ronald Reagan, puis à George Bush qui lui succéda. Par contre, la cordialité des rapports personnels entre Bill Clinton et Jean Chrétien avait de quoi étonner. Les libéraux s’étaient fait élire en tenant un discours très critique à l’endroit de l’attitude de Mulroney face aux États-Unis, attitude jugée servile et trop déférente. Chrétien a donc mis son point d’honneur à conserver ses distances face au président américain, ce qui signifiait éviter de se montrer en public avec lui. Voilà pourquoi il mit fin à la pratique des sommets annuels instaurée par Mulroney, pourquoi Clinton ne fut pas reçu en visite officielle avant février 1995, et pourquoi l’essentiel des rencontres entre les deux hommes eut lieu à l’occasion de sommets multilatéraux. Pourtant, une solide relation de confiance semble s’être établie entre eux. Ils ont eu de très fréquentes conversations téléphoniques (à l’abri des journalistes) et leurs rares rencontres se sont avérées très productives, l’un et l’autre n’hésitant pas à se rendre de menus services. Par exemple, Clinton s’est certainement attiré les faveurs de Chrétien lorsque, prenant la parole lors de la Conférence sur le fédéralisme tenue à Mont-Tremblant en 1999, le président a implicitement critiqué le projet de souveraineté du Québec50.

58Certaines inimitiés sont aussi célèbres dans l’histoire des relations canado-américaines. Elles méritent que l’on s’y arrête, ne serait-ce que pour en voir l’impact sur les rapports entre les deux pays.

John F. Kennedy et John G. Diefenbaker

  • 51 Pour un survol de cette relation, voir John Herd Thompson et Stephen J. Randall, Canada and the Un (...)
  • 52 Cité dans Peyton Lyon, Canada in World Affairs, vol. 12 : 1961-1963, Toronto, Canadian Institute o (...)
  • 53 H. Basil Robinson, op. cit. (1989), p. 206; Peter Stursberg, Diefenbaker : Leadership Gained, 1956 (...)

59Les rapports entre John G. Diefenbaker et John F. Kennedy ont été particulièrement orageux51. Le biographe de Kennedy a écrit qu’à leur première rencontre : « Kennedy l’avait trouvé hypocrite, et ne l’aimait ni ne lui faisait confiance52. » Pour sa part, Diefenbaker considérait le président effronté et arrogant, surtout après avoir découvert une note adressée à Kennedy par l’un de ses conseillers, Walt Rostow, qui recommandait au président de « pousser » Diefenbaker sur un certain nombre de sujets de politique étrangère. L’agent de liaison de Diefenbaker aux Affaires extérieures à cette époque, Basil Robinson, se souvient qu’aux yeux du premier ministre, cette note « était typique de l’attitude des Américains : ils n’avaient aucun scrupule à bousculer le Canada53 ».

60D’autre part, Diefenbaker avait tendance à faire preuve d’antiaméricanisme et de fort peu de diplomatie. Ainsi, au printemps 1962, en pleine campagne électorale, Pearson, alors chef de l’opposition libérale, fut invité à la Maison Blanche pour la remise des prix Nobel, et photographié en compagnie de Kennedy. Persuadé que le président tentait délibérément de lui faire perdre les élections en faisant de la publicité pour Pearson, Diefenbaker passa tout un savon à l’ambassadeur des États-Unis pendant une heure et demie, et le menaça de dévoiler publiquement la note de Rostow (Diefenbaker l’avait conservée, alors que, selon le protocole diplomatique, il aurait dû faire une copie du document et renvoyer l’original à l’ambassade américaine).

  • 54 Michel Fortmann, « La politique de défense canadienne », dans Paul Painchaud (dir.), De Mackenzie (...)
  • 55 Charles Ritchie, Storm Signals : More Undiplomatic Diaries, 1962-1971, Toronto, Macmillan, 1983, p (...)

61Le gouvernement Kennedy pouvait se montrer aussi indélicat : lorsque Diefenbaker révéla publiquement à la Chambre des communes sa version des négociations secrètes entre le Canada et les États-Unis sur la question des armes nucléaires, le Département d’État publia un communiqué de presse pour réfuter cette déclaration, traitant ainsi « implicitement le chef d’un pays ami de menteur54 ». Selon Charles Ritchie, l’ambassadeur du Canada à Washington, qui n’était pourtant pas un grand admirateur de Diefenbaker, il s’agissait là d’un « geste inconsidéré et dominateur » de la part du Département d’État55.

  • 56 Michel Fortmann, op. cit., p. 487-497.
  • 57 Charles Ritchie, op. cit., p. 6 et 23-24.

62La méfiance grandissante entre le président et le premier ministre s’est traduite par de profondes divergences de vues sur des questions cruciales telles que les armes nucléaires, la politique à l’égard de Cuba après la prise du pouvoir par Fidel Castro et la crise des missiles56. Et ce conflit de personnalités devait avoir des répercussions sur les échanges diplomatiques, comme le découvrit Ritchie : « L’accueil que me fit Kennedy, bien que tout à fait poli, était, à mon sens, très froid, et je suis parti avec l’impression que cela reflétait son sentiment envers le gouvernement canadien, et envers M. Diefenbaker en particulier57. »

Lester B. Pearson et Lyndon B. Johnson

  • 58 John English, « Speaking out on Vietnam, 1965 », dans Don Munton et John Kirton (dir.), op. cit., (...)
  • 59 Le compte rendu imagé que donne Lawrence Martin dans son livre The Presidents and the Prime Minist (...)
  • 60 Cité dans John English, op. cit., p. 146.

63Pearson a su entretenir de bonnes relations avec Kennedy, puis avec Johnson qui lui succéda en novembre 1963. Cette bonne entente devait voler en éclats lorsque Pearson critiqua les bombardements américains au Viêt-nam du Nord, lors d’un discours prononcé à l’Université Temple de Philadelphie, le 2 avril 196558. Pearson avait confié à des proches qu’il trouvait les frappes aériennes « indécentes » et qu’il devait dénoncer les politiques de Johnson. Venu recevoir un prix pour sa contribution à la paix qui lui était décerné par l’Université, il déclara publiquement que les États-Unis devraient cesser les bombardements et négocier avec le Viêt-nam du Nord, ce qui provoqua la fureur de Johnson. D’une part, le premier ministre n’avait pas respecté le protocole, qui veut qu’un chef de gouvernement ne critique pas les politiques d’un autre gouvernement lorsqu’il est en visite sur son territoire. D’autre part, Pearson avait fait cette déclaration au moment même où Johnson décidait de renforcer la présence militaire américaine au Viêt-nam. Le lendemain, lors d’une rencontre à Camp David, Johnson fut incapable de se contenir et s’adressa à Pearson en hurlant de façon grossière59. Ils n’eurent plus aucun rapport personnel jusqu’à ce qu’ils quittent la vie politique, en 1968. Et, selon un assistant de Johnson, William Bundy, « la relation (dans l’ensemble) s’est sérieusement détériorée60 » à la suite de cet incident.

Pierre Elliott Trudeau et Richard M. Nixon

  • 61 Douglas A. Ross, In the Interests of Peace : Canada and Vietnam, 1954-1973, Toronto, University of (...)

64La décision de Nixon, en décembre 1972, de bombarder Hanoi et Haiphong, pour forcer le retour du Viêt-nam du Nord à la table de négociation, fut très mal accueillie au Canada. Trudeau déclara aux journalistes que « les bombardements n’étaient pas le bon moyen pour mettre fin à la guerre ». Le Nouveau Parti démocratique tenait alors la balance du pouvoir au Parlement depuis l’élection en 1972 d’un gouvernement libéral minoritaire. Même si Nixon avait annulé les bombardements, le NPD indiqua qu’il déposerait, à la reprise de la session en janvier 1973, une motion visant à « condamner » les États-Unis. Le gouvernement Trudeau, soucieux d’éviter de longs débats et de contrer le NPD, déposa sa propre motion formulée de façon plus diplomatique, où il « déplorait » les intentions des États-Unis. La résolution du Parlement, en janvier 1973, demandait « à toutes les parties » de « s’abstenir de tout acte de nature belliqueuse » et priait expressément les États-Unis de ne pas reprendre les bombardements sur Hanoi et Haiphong61.

  • 62 J. L. Granatstein et Robert Bothwell, op. cit., p. 54.

65La résolution fut perçue comme un geste inamical et hostile par Nixon. Le Canada fut alors ajouté à ce que le gouvernement Nixon appelait la « liste noire » des pays qui n’étaient pas entièrement favorables aux États-Unis62. Cette décision a, bien sûr, eu un impact à d’autres niveaux. Les responsables américains ont battu froid à l’ambassadeur du Canada, Marcel Cadieux, et les fonctionnaires étaient contraints de rencontrer leurs homologues canadiens en dehors de leurs bureaux. La colère du président a finalement éclaboussé toutes les relations entre les deux pays.

Jean Chrétien et George W. Bush

66Si le premier ministre Jean Chrétien sut entretenir d’excellentes relations avec le président Bill Clinton, il n’en est pas allé de même avec George W. Bush, son successeur. Avant même l’élection présidentielle de 2000, de petits incidents ridicules contribuèrent à miner le terrain, comme les salutations de Bush (piégé par un faux journaliste) adressées au premier ministre « Jean Poutine » et une déclaration de l’ambassadeur Raymond Chrétien, en juin 2000, qui fut interprétée comme un appui au candidat démocrate Al Gore. Les choses se détériorèrent encore plus par la suite, notamment lorsque le président Bush fit sa première visite officielle au Mexique plutôt qu’au Canada, rompant ainsi avec la tradition. Les maladresses, sinon les impolitesses, devinrent alors monnaie courante : la réaction froide et ambiguë de Chrétien après les attentats de Washington et New York, puis l’omission du Canada sur la liste des alliés loyaux des États-Unis dans le discours de Bush (septembre 2001) ; l’indifférence apparente de Bush face à la mort de quatre soldats canadiens en Afghanistan causée par le tir d’un avion américain en avril 2002 ; la remarque de Chrétien qui semblait attribuer aux États-Unis une part de responsabilité dans les événements survenus un an plus tôt (11 septembre 2002) ; l’usage du terme moron par une conseillère de Chrétien pour qualifier Bush (novembre 2002) ; l’annulation de la visite de ce dernier à Ottawa (mai 2003) ou encore les critiques du premier ministre à l’endroit de la politique budgétaire de la Maison-Blanche (mai 2003).

  • 63 Stéphane Roussel, « “Honey, are you still mad at me ? I’ve Changed you know…”. Canada-US Relations (...)

67Quant au fond des relations entre les deux pays, les sources de problèmes se sont multipliées. De nombreux conflits commerciaux sont venus affecter leurs rapports, comme ceux portant sur la vente de viande de bœuf (bannie après la découverte d’un cas de vache folle au Canada) et de blé canadien, la réactivation de l’éternel conflit sur le bois d’œuvre ou la déréglementation de la distribution d’énergie aux États-Unis. Les problèmes de sécurité, qui constituent à partir de septembre 2001 la principale préoccupation du gouvernement Bush, contribuent aussi à empoisonner l’atmosphère. La déportation d’un Canadien d’origine syrienne, Maher Arar, dans son pays natal où il fut torturé, et les réticences du Canada à augmenter son budget de la Défense sont de bons exemples de sujets de tension. Sur le plan multilatéral, le refus presque systématique du gouvernement Bush de se joindre aux nombreux traités multilatéraux conclus au cours des dernières années (Accord de Kyoto sur les gaz à effet de serre, Tribunal pénal international, Traité ABM, mines antipersonnel, etc.) a aussi constitué une douche froide pour les Canadiens. La crise la plus grave survint cependant en mars 2003, lorsque le premier ministre annonce à la Chambre des communes, sans avertir son vis-à-vis américain, que le Canada ne se joindra pas à la coalition formée par les États-Unis pour envahir l’Irak63.

  • 64 Dwight N. Mason, « A Flight from Responsibility. Canada and Missile Defense of North America », St (...)

68L’arrivée au pouvoir de Paul Martin (père), qui tenait pourtant un discours très conciliant envers les États-Unis lors de la course à la direction du Parti libéral en 2003, n’améliore que temporairement les choses. La décision, annoncée en janvier 2005, de ne pas appuyer officiellement le programme de défense antimissile fut durement ressentie aux États-Unis64. Au cours de la campagne électorale qui s’ouvre en décembre 2005, le premier ministre va si loin dans ses critiques à l’endroit des États-Unis que l’ambassadeur américain, David Wilkins, se permet même de le semoncer. Il faudra attendre l’arrivée de Stephen Harper pour que les relations s’améliorent.

  • 65 Lawrence Martin, The Presidents and the Prime Ministers, Toronto, Doubleday, 1982, p. 7.

69Quel est l’impact des relations personnelles des deux chefs de gouvernement sur l’ensemble des rapports entre les deux pays ? Selon Lawrence Martin : « Ils [le président et le premier ministre] donnent le ton, déterminent l’humeur ambiante. Si la relation entre les dirigeants est cordiale, elle le sera généralement entre les deux pays65. » Il serait peut-être plus juste de dire que, si les rapports personnels peuvent, à l’occasion, avoir un effet positif sur certaines questions, cela est loin d’être automatique, et la qualité de ces rapports ne se répercute pas nécessairement sur les relations entre les deux pays. En dépit de leurs bonnes relations, Trudeau et Carter, puis Mulroney et Reagan, ne sont pas parvenus à résoudre certaines questions particulièrement épineuses, comme le problème des pluies acides, pas plus que l’amitié entre Chrétien et Clinton n’a permis un règlement définitif du conflit du bois d’œuvre. Une bonne relation personnelle peut surtout contribuer à atténuer les rancœurs suscitées par des intérêts inconciliables et, éventuellement, à aplanir les antagonismes.

70Par contre, les conflits de personnalité entre chefs d’État semblent avoir des conséquences beaucoup plus visibles. Des sentiments d’antipathie se transmettent facilement aux échelons inférieurs, ce qui peut avoir des répercussions à la fois très claires et très néfastes. Un gouvernement sensible à la mauvaise humeur de son chef aura parfois tendance à se traîner les pieds et à laisser pourrir des petits conflits qui pourraient être résolus avec un peu de bonne volonté.

  • 66 Stéphane Roussel, op. cit. (2000).

71Mais il faut demeurer prudent à l’égard de telles observations, puisque le lien de causalité entre ces deux variables est difficile à établir. L’état général des relations canado-américaines est le produit d’un grand nombre de facteurs structurels et conjoncturels. La santé de l’économie constitue un autre facteur important, puisqu’une récession peut provoquer des poussées protectionnistes aux États-Unis, lesquelles ont un effet direct sur le commerce avec le Canada. Des problèmes de politique intérieure (tels les rapports entre le président et le Congrès, ou encore entre Ottawa et Québec) peuvent aussi se répercuter, de façon positive ou négative, sur les échanges entre les deux gouvernements. Bref, si la qualité des rapports entre les individus au pouvoir est certainement un facteur à considérer pour analyser l’état des relations canado-américaines, ce n’est pas, loin de là, le seul qui compte66.

***

  • 67 Mitchell Sharp, Which Reminds Me... A Memoir, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 200 e (...)
  • 68 Joe Clark, « The PM and the SSEA : Comment », International Journal, vol. 50, no 1, hiver 1994-199 (...)

72Les sommets, tels ceux du G8, du Commonwealth, de la Francophonie ou de l’OTAN, offrent au premier ministre une occasion unique de s’exercer à une diplomatie qui est, par définition, très personnelle. Seuls les individus qui occupent les fonctions de chefs de gouvernement y ont leurs entrées. Après son premier Sommet du Commonwealth à Londres en janvier 1969, Mitchell Sharp confia à Trudeau qu’il réalisait « qu’un de nous était de trop ; et je savais lequel67 ». Joe Clark, le ministre des Affaires extérieures de Brian Mulroney, en arriva à la même conclusion : « Les sommets sont faits pour les chefs de gouvernement, et il serait futile pour un ministre des Affaires étrangères d’en prendre ombrage68. » Et d’ailleurs, dans l’éventualité où un premier ministre ne profiterait pas de l’occasion qui lui est ainsi offerte – ce qui est très rare –, il serait difficile d’y déléguer un subalterne sans faire insulte aux autres chefs de gouvernement.

73La participation aux sommets est aussi une affaire personnelle, au sens où le premier ministre doit se débrouiller seul ; car peu importe le nombre de membres du Cabinet, de hauts fonctionnaires, d’ambassadeurs ou de conseillers qui l’accompagnent, l’issue d’un sommet est toujours déterminée par sa seule performance et ses relations personnelles avec ses homologues.

74L’importance croissante des sommets et l’autorité que confère la charge, en particulier le pouvoir de nommer les autres membres du gouvernement, sont les principaux facteurs qui expliquent la prépondérance du premier ministre en matière de politique étrangère. Bien entendu, celui-ci ne participe pas directement à toutes les décisions et opérations quotidiennes qui relèvent des relations extérieures du Canada. Cette prépondérance se manifeste surtout dans la formulation des grandes orientations de cette politique étrangère ou lorsque le gouvernement doit faire face à des situations de crise.

75Le premier ministre a certainement une influence réelle sur la conduite de la politique étrangère du Canada. Ses qualités personnelles, son tempérament, ses croyances et ses préoccupations demeurent des facteurs dont il faut tenir compte, car en diplomatie, où les mots sont synonymes d’action, ces traits déterminent, en partie, sa capacité à atteindre les objectifs qu’il se fixe.

76Il ne faut cependant pas surestimer le pouvoir du premier ministre en ce domaine. Déterminer l’influence d’un individu sur les relations extérieures d’un État n’est pas chose facile. Même dans le cas des dirigeants à la tête de gouvernements autoritaires (Napoléon, Hitler ou Saddam Hussein), il est toujours possible de voir, dans leur politique étrangère, le jeu de « forces historiques » (politiques, économiques, socioculturelles) qui limitent étroitement leur capacité à maîtriser les événements. En tant que chef du gouvernement démocratique d’un État dont l’influence est limitée, le pouvoir du premier ministre du Canada est lié et limité par la bureaucratie, le Parlement, les provinces, les relations avec ses collègues du Cabinet, et, évidemment, par la dynamique du système international. Ainsi, si le chercheur qui s’intéresse à la politique étrangère du Canada doit, pour comprendre les décisions d’un premier ministre, tenir compte des traits propres à l’individu qui occupe ce poste et des pouvoirs dont il dispose, il ne doit jamais perdre de vue que celui-ci agit toujours dans les limites des contraintes très lourdes que lui impose l’environnement dans lequel il évolue.

Notes

1 Pour un examen de ce type de diplomatie, voir Philippe Chrestia, « Les sommets internationaux », Études internationales, vol. 31, no 3, septembre 2000, p. 443-474.

2 Ainsi, le communiqué émis à la suite de la rencontre entre Churchill et Roosevelt à Québec en 1943 soulignait qu’il était « indispensable que l’unité complète des moyens, buts et méthodes dans la direction de la guerre soit maintenue au sommet » ; cité dans Roger Frank Swanson, Canadian-American Summit Diplomacy, 1923-1973, Toronto, McClelland & Stewart, 1975, p. 2.

3 Cinquante ans plus tard, en 2003, la commémoration de cet événement devait engendrer une petite controverse. Le gouvernement du Québec a, à cette occasion, inauguré les bustes du président américain et du premier ministre britannique, oubliant celui de Mackenzie King. Le geste a suscité l’ire du gouvernement canadien. Québec a alors justifié sa décision en rappelant que, sauf accueillir ses visiteurs et poser pour les photographes, la contribution de King fut marginale.

4 Robert Wolfe, « Should Canada Stay in Group of Seven ? », La politique étrangère du Canada, vol. 3, no 1, printemps 1995, p. 49.

5 Alex Inglis, « Economic Summitry Reaches Time of Testing in London », International Perspectives, septembre-octobre 1977, p. 33.

6 Dorval Brunel et Christian Deblock, « L’économie politique du fédéralisme canadien, de 1963 à 1984 », dans Yves Bélanger, Dorval Brunel et al., L’ère des libéraux. Le pouvoir fédéral de 1963 à 1984, Montréal, PUQ, 1988, p. 189-190.

7 Philippe Chrestia, op. cit., p. 460-461.

8 Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, « M. Axworthy assistera à Bonn à la conférence des ministres des Affaires étrangères du G8 sur le Kosovo », Communiqué, no 98, 5 mai 1999.

9 Manon Tessier, « Chronique des relations extérieures du Canada et du Québec », Études internationales, vol. 28, no 3, septembre 1997, p. 597.

10 International Canada, juillet-août 1978, p. 159-162.

11 Allan Gotlieb, alors sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, cité dans International Canada, avril 1981, p. 87-88.

12 J. H. Taylor, « Preparing the Halifax Summit : Reflections on Past Summits », Canadian Foreign Policy, vol. 3, no 1, printemps 1995, p. 46.

13 John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, 1909-1946), Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1990, p. 20-21 ; C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict. A History of Canadian External Policies (vol. 1 : 1867-1921), Toronto, Macmillan Canada, 1977, p. 44-46.

14 Sur la transformation de l’Empire en Commonwealth, voir Henri Grimal, Histoire du Commonwealth britannique, Paris, PUF, 1971, p. 88-93 ; et Jean-Claude Redonnet, Le Commonwealth. Politiques, coopération et développement anglophones, Paris, Presses universitaires de France, 1998, p. 7-41. Sur le rôle du Canada, voir André P. Donneur, Politique étrangère canadienne, Montréal, Guérin, 1994, p. 63-64.

15 Pour un compte-rendu détaillé du rôle joué par le Canada dans le maintien de la participation indienne au Commonwealth, voir James Eayrs, In Defence of Canada, (Tome 3 : Peacemaking and Deterrence), Toronto, University of Toronto Press, 1972, p. 236-256 ; André P. Donneur, op. cit. (1994), p. 65-66.

16 En 2003, le Zimbabwe a quitté le Commonwealth, qui comptait alors 54 membres.

17 Sur ce sujet, voir C. P. Stacey, op. cit. (1977), p. 321, 340-348 ; James Eayrs, The Art of the Possible : Government and Foreign Policy in Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1960 ; et James Eayrs, In Defence of Canada (Tome 1 : From the Great War to the Great Depression), Toronto, University of Toronto Press, 1964.

18 Voir Tom Keating, Canada and World Order. The Multilateralist Tradition in Canadian Foreign Policy, Toronto, McClelland & Stewart, 1993, p. 179-182 ; David R. Black, « La politique du gouvernement Mulroney à l’égard de l’Afrique du Sud : Précurseur de la “sécurité humaine” », Études internationales, vol. 31, no 2, juin 2000, p. 291-310.

19 Frank R. Hayes, « South Africa’s Departure from the Commonwealth, 1960-1961 », International Historical Review, vol. 2, juillet 1980, p. 453-484.

20 Arthur E. Blanchette, Canadian Foreign Policy 1955-1965 : Selected Speeches and Documents, Ottawa, McClelland & Stewart, 1977, p. 302-308 ; Frank R. Hayes, « Canada, The Commonwealth, and the Rhodesia Issue », dans Kim Richard Nossal (dir.), An Acceptance of Paradox. Essays on Canadian Diplomacy in Honour of John W. Holmes, Toronto, CIIA, 1982, p. 141-173.

21 Clarence Redekop, « Trudeau at Singapore : The Commonwealth and Arms Sales to South Africa », dans Kim Richard Nossal (dir.), op. cit. (1982), p. 174-195 ; Trudeau évoque cet épisode dans ses Mémoires de politique étrangère : Ivan L. Head et Pierre Elliott Trudeau, The Canadian Way : Shaping Canada’s Foreign Policy 1968-1984, Toronto, McClelland & Stewart, 1995, p. 105-107.

22 David R. Black, op. cit. ; Dan O’Meara, « L’apartheid assiégé : la réaction du Canada », Paix et sécurité, vol. 1, no 2, été 1986, p. 2-3.

23 Pour les détails de cette initiative, voir Kim Richard Nossal, « Personal Diplomacy and National Behaviour : Trudeau’s North-South Initiative », Dalhousie Review, vol. 62, été 1982, p. 278-291.

24 Sur « l’initiative de paix » de Trudeau, voir André P. Donneur, « La politique étrangère de Pearson à Trudeau : entre l’internationalisme et le réalisme », dans Yves Bélanger et Dorval Brunel et al., op. cit., p. 51-53 ; J. L. Granatstein et Robert Bothwell, Pirouette. Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toronto, University of Toronto Press, 1990, p. 363-376 (les pages 371-376 ont été traduites en français et publiées sous le titre « Le dernier “hourra” de Pierre Trudeau », Paix et sécurité, vol. 5, no 3, automne 1990, p. 10-11) ; Ivan L. Head et Pierre Elliott Trudeau, op. cit. (1995), p. 292-309.

25 Tom Keating, op. cit. (1993), p. 246.

26 Xavier Deniau, La Francophonie, Paris, Presses universitaires de France, 2001.

27 Cité par John Kirton, « Shaping the Global Order: Canada and the Francophonie and Commonwealth Summit of 1987 », Behind the Headlines, no 44, juin 1987, p. 4.

28 Stéphane Paquin, « La relation triangulaire Québec-Ottawa-Paris et l’avènement de l’Organisation internationale de la Francophonie (1965-2005) », Guerres mondiales et conflits contemporains, no 223, 2006, p. 157-181.

29 Ces initiatives ne sont pas les premières dans le monde francophone. Déjà en 1950, avait été mise sur pied l’Union internationale des journalistes et de la presse de langue française.

30 René Durocher, « L’ouverture du Québec sur le monde extérieur, 1960-1966 », dans Robert Comeau (dir.), Jean Lesage et l’éveil d’une nation. Les débuts de la Révolution tranquille, Sillery, Presses de l’Université du Québec, 1989, p. 108 et suivantes.

31 Louis Sabourin, « Ottawa et Québec dans l’Agence : une coopération à inventer », Perspectives internationales, janvier-février 1972, p. 20.

32 Louise Beaudoin, « Origines et développement du rôle international du gouvernement du Québec sur la scène internationale », dans Paul Painchaud (dir.), Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Sainte-Foy, Presse de l’Université du Québec, p. 441-470 ; Dale C. Thompson, De Gaulle et le Québec, Saint-Laurent, Éditions du Trécarré, 1990 ; et André Patry, Le Québec dans le monde, Montréal, Leméac, 1980.

33 Cité dans Claude Morin, L’art de l’impossible. La diplomatie québécoise depuis 1960, Montréal, Boréal, 1987, p. 440.

34 Cité dans Stéphane Paquin (dir.), Les relations internationales du Québec depuis la doctrine Gérin-Lajoie : le prolongement externe des compétences internes, Ste-Foy, Presses de l’Université Laval, p. 258-259.

35 Christian Rioux, « Sommet de la Francophonie : Harper provoque un coup de théatre », Le Devoir, 1er octobre 2006.

36 En 1968, Trudeau n’a pas rencontré Lyndon B. Johnson, même si leur mandat se sont chevauchés pendant un peu moins d’un an ; il n’y a pas eu non plus de rencontre, en 1984, entre John Turner et Ronald Reagan.

37 Voir Stéphane Roussel, The North American Democratic Peace: Absence of War and Security Institution-Building in Canada-US Relations, 1867-1958, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press/Queen’s University School of Policy Studies, 2004.

38 Cité dans Roger Frank Swanson, op. cit. (1975), p. 197.

39 Cité dans Lawrence Martin, Pledge of Allegiance : The Americanization of Canada in the Mulroney Years, Toronto, McClelland & Stewart, 1993.

40 Voir J. L. Granatstein, « Mackenzie King and Canada at Ogdensburg, August 1940 », dans Joel J. Sokolsky et Joseph T. Jockel (dir.), Fifty Years of Canada-United States Defense Cooperation, Lewiston, Edwin Mellen Press, 1993.

41 C. P. Stacey, Armes, hommes et gouvernements. Les politiques de guerre du Canada, 1939-1945, Ottawa, ministère de la Défense nationale, 1970, p. 538 ; Robert D. Cuff et J. L. Granatstein, « The Hyde Park Declaration, 1941 : Origins and Significance », dans Ties That Bind : Canadian-American Relations in War-Time from the Great War to the Cold War, Toronto, Hakkert, 1975.

42 Kim Richard Nossal, « The Unmaking of Garrison : United States Politics and the Management of Canadian-American Boundary Waters », Behind the Headlines, vol. 37, décembre 1978 ; Kim Richard Nossal, « Le Congrès américain et la Commission mixte internationale », Perspectives internationales, novembre-décembre 1978, p. 15-19.

43 Voir à ce sujet Charles Doran, « Souveraineté et sécurité : deux réalités différentes », Paix et sécurité, vol. 2, no 3, automne 1987 ; Michel Frédérick, « La politique arctique des États-Unis et le cas de la souveraineté du Canada », Études internationales, vol. 19, no 4, décembre 1988, p. 673-691.

44 En réalité, les aspects techniques du problème sont autrement plus complexes. Voir Michel Frédérick, op. cit. et Donat Pharand, « Les problèmes de droit international de l’Arctique », Études internationales, vol. 20, no 1, mars 1989, p. 131-164.

45 Pour un compte rendu de la rencontre, voir Christopher Kirkey, « Smoothing Troubled Waters : The 1988 Canada-United States Arctic Cooperation Agreement », International Journal, vol. 50, no 2, printemps 1995, p. 412-413. Pour une analyse de l’Accord de 1988, voir Donat Pharand, op. cit., p. 158-159.

46 Allan E. Gotlieb, “I’ll be with You in a Minute, Mr. Ambassador”. The Education of a Canadian Diplomat in Washington, Toronto, University of Toronto Press, 1991, p. 114.

47 Stéphane Roussel, « Canada-U.S. Relations : Time for Cassandra? », American Review of Canadian Studies, vol. 30, no 3, automne 2000, p. 135-157.

48 Roger Frank Swanson, op. cit. (1975), p. 14.

49 Sur les relations entre les deux hommes, voir Galen Roger Perras, Franklin Roosevelt and the Origins of the Canadian-American Security Alliance, 1933-1945, Westport, Praeger, 1998.

50 Stéphane Roussel, op. cit. (2000) ; Graham Fraser, « Liberal Continuities : Jean Chrétien’s Foreign Policy, 1993-2003 », dans David Carment, Fen Osler Hampson et Norman Hillmer (dir.), Canada Among Nations 2004. Setting Priorities Straight, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2005, p. 175.

51 Pour un survol de cette relation, voir John Herd Thompson et Stephen J. Randall, Canada and the United States: Ambivalent Allies, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994, p. 214-228.

52 Cité dans Peyton Lyon, Canada in World Affairs, vol. 12 : 1961-1963, Toronto, Canadian Institute of International Affairs, 1968, p. 493.

53 H. Basil Robinson, op. cit. (1989), p. 206; Peter Stursberg, Diefenbaker : Leadership Gained, 1956-1962, Toronto, University of Toronto Press, 1975, p. 172-173; Peyton Lyon, op. cit. (1968), p. 496-502.

54 Michel Fortmann, « La politique de défense canadienne », dans Paul Painchaud (dir.), De Mackenzie King à Pierre Trudeau, quarante ans de diplomatie canadienne (1945-1985), Québec, Presses de l’Université Laval, 1988, p. 496. Voir aussi Desmond Morton, op. cit., p. 352.

55 Charles Ritchie, Storm Signals : More Undiplomatic Diaries, 1962-1971, Toronto, Macmillan, 1983, p. 32.

56 Michel Fortmann, op. cit., p. 487-497.

57 Charles Ritchie, op. cit., p. 6 et 23-24.

58 John English, « Speaking out on Vietnam, 1965 », dans Don Munton et John Kirton (dir.), op. cit., p. 135-152 ; John Hilliker et Donald Barry, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 2 : L’essor, 1946-1968), Québec, Presses de l’Université Laval/Institut d’administration publique du Canada, 1995, p. 361-362.

59 Le compte rendu imagé que donne Lawrence Martin dans son livre The Presidents and the Prime Ministers, op. cit. (p. 1-5 et 224-227) est probablement un bon exemple de licence journalistique. Martin affirme que, au cours de cet incident, Johnson s’en est pris physiquement à Pearson, allant jusqu’à le soulever de terre ! Ritchie, l’ambassadeur canadien, qui observait la scène, nie que cela se soit produit, Charles Ritchie, op. cit., p. 80-83.

60 Cité dans John English, op. cit., p. 146.

61 Douglas A. Ross, In the Interests of Peace : Canada and Vietnam, 1954-1973, Toronto, University of Toronto Press, 1984, p. 342-343.

62 J. L. Granatstein et Robert Bothwell, op. cit., p. 54.

63 Stéphane Roussel, « “Honey, are you still mad at me ? I’ve Changed you know…”. Canada-US Relations in a Post-Saddam/Post-Chrétien Era », International Journal, vol. 63, no 4, automne 2003, p. 575.

64 Dwight N. Mason, « A Flight from Responsibility. Canada and Missile Defense of North America », Statement, Center for Strategic and International Studies, Washington (D.C.), mars 2005.

65 Lawrence Martin, The Presidents and the Prime Ministers, Toronto, Doubleday, 1982, p. 7.

66 Stéphane Roussel, op. cit. (2000).

67 Mitchell Sharp, Which Reminds Me... A Memoir, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 200 et 218.

68 Joe Clark, « The PM and the SSEA : Comment », International Journal, vol. 50, no 1, hiver 1994-1995, p. 215.

© Presses de l’Université de Montréal, 2007

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