1Qui prend les décisions en matière de politique étrangère au Canada ? Pour répondre simplement à cette question, on dira que la conduite de la politique étrangère est la prérogative de la Couronne. Toutefois, ce principe a des origines et des ramifications complexes, qui tiennent, d’une part, à la nature du système international contemporain et, d’autre part, à l’évolution des institutions politiques canadiennes.

2Que la conduite des affaires étrangères du Canada incombe à la Couronne est une des conséquences du principe de souveraineté, autour duquel s’articulent aujourd’hui encore les relations entre États. L’idée – et l’exercice – de la souveraineté signifient qu’il n’y a qu’une seule autorité politique suprême pour chacune des communautés qui composent le système international. Dans le système monarchique, qui constituait la principale forme d’organisation politique lorsque cette doctrine a vu le jour dans l’Europe des XVII^e et XVIII^e siècles, un seul individu était investi de l’autorité suprême : le souverain1. Par conséquent, c’était la Couronne qui conduisait les relations avec les autres entités souveraines, qui envoyait des ambassadeurs, négociait les traités et déclarait la guerre. Si, dès le XVII^e siècle, le pouvoir absolu du souverain commence à s’éroder au profit d’un gouvernement représentatif, la Couronne a conservé ses prérogatives sur les affaires extérieures, en dépit des acquis des assemblées législatives. Le phénomène s’est d’abord manifesté en Angleterre, puis s’est répandu dans la plupart des pays d’Europe occidentale à la faveur des révolutions libérales.

3Ces structures héritées du Royaume-Uni ont été reproduites au Canada pendant les 60 et quelques années de lente évolution vers le statut d’État indépendant (1867-1931). Le chef d’État du Canada – en l’occurrence, la reine ou le roi d’Angleterre, représenté au pays par le gouverneur général – est donc investi par la Constitution de l’autorité formelle pour prendre toutes les décisions qui déterminent les grandes orientations de la politique étrangère. Comme il le fait en Angleterre, le souverain se réserve le privilège de négocier et ratifier les traités avec les autres puissances étrangères, de mener les relations diplomatiques, et de déclarer la guerre. Ce privilège est cependant devenu purement symbolique et doit être interprété en regard de l’évolution du système parlementaire canadien. En Angleterre et au Canada, le pouvoir décisionnel, en politique étrangère comme dans les autres domaines, n’est plus exercé par le souverain.

4Les symboles continuent de teinter tout le protocole de la politique étrangère. Le Cabinet détermine les objectifs à atteindre et les moyens d’y parvenir, mais les décisions sont prises au nom de la Couronne. De même, les diplomates canadiens sont envoyés à l’étranger à titre de représentants de Sa Majesté Elizabeth II, Reine du Canada. Conformément aux règles diplomatiques, seuls les souverains nomment des ambassadeurs auprès des autres souverains, chaque diplomate devant présenter officiellement ses lettres de créance faisant foi de son statut. Ceci pose évidemment un problème dans le cas des relations entre gouvernements qui ont le souverain britannique pour chef d’État (comme l’Australie, l’Angleterre, le Canada, la Jamaïque ou la Nouvelle-Zélande). La Reine se retrouverait, en effet, dans la situation incongrue où elle devrait se présenter à elle-même les lettres de créance. C’est pourquoi ces États se font représenter dans les capitales des autres pays membres du Commonwealth par des hauts-commissaires (plutôt que des ambassadeurs), un titre qui date de l’époque où l’Empire britannique allait devenir le Commonwealth. Ces diplomates représentent le gouvernement, et non le souverain2.

5Mais aussi anachroniques que puissent paraître ces réminiscences du statut colonial du Canada, elles expliquent pourquoi l’élaboration de la politique étrangère relève essentiellement de l’exécutif, pourquoi le législatif et le judiciaire ne jouent qu’un rôle secondaire, et pourquoi toute étude sur la politique étrangère doit d’abord se concentrer sur le Cabinet, et en particulier sur le petit groupe des ministres directement concernés. Selon le cas, ce cercle restreint comprend le ministre des Affaires étrangères, celui des Finances, du Commerce international, de la Défense, de la Francophonie, de la Sécurité publique et parfois certains secrétaires d’État aux responsabilités spécifiques. Mais pour les questions importantes, le premier ministre a généralement le dernier mot.

LA PRÉÉMINENCE DU PREMIER MINISTRE

6Selon la tradition parlementaire britannique, le premier ministre, en tant que membre d’un gouvernement collégial, n’est que le primus inter pares, le premier entre les égaux. Mais en fait, il occupe une position prépondérante dans le processus politique. La liberté d’action du premier ministre peut être restreinte par plusieurs facteurs, tels que la loi et les dispositions constitutionnelles, ainsi que certaines conventions (comme celles qui régissent la constitution du Cabinet), mais il n’en demeure pas moins que, à l’intérieur de ces paramètres, ses pouvoirs sont considérables3. C’est ce qui explique pourquoi les individus qui ont occupé ce poste pendant un certain temps ont marqué de leur empreinte la politique étrangère de leur époque.

7Une telle influence découle en premier lieu des fonctions politiques qui reviennent au premier ministre. Il est le chef du gouvernement et son principal porte-parole, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Parlement, il préside le Cabinet et le caucus parlementaire, et il est le chef de son parti. Il est aussi investi du pouvoir de nomination des ministres, des hauts fonctionnaires et des représentants diplomatiques – un pouvoir étudié dans la dernière partie de ce chapitre. Bref, c’est d’abord le caractère central de la fonction qui lui confère une telle autorité.

8En second lieu, la concentration du pouvoir entre les mains du premier ministre a été renforcée par un phénomène associé à la durée des mandats, la plupart ayant été soit très brefs, soit très longs. Charles Tupper, Arthur Meighen, Joe Clark, John Turner et Kim Campbell ne sont restés en poste que quelques mois, tandis que John A. Macdonald, Wilfrid Laurier, W. L. Mackenzie King, Pierre Elliott Trudeau ont occupé cette fonction plus de 10 ans. Jean Chrétien a eu le temps de célébrer sa décennie à la tête du gouvernement canadien à la toute veille de son départ, tandis que Robert L. Borden, Louis Saint-Laurent et Brian Mulroney ont occupé le siège de premier ministre pendant neuf ans. Des mandats aussi longs ont eu un impact considérable sur les pouvoirs rattachés à cette fonction, leur titulaire ayant un solide contrôle sur le Cabinet, le caucus des députés, et le parti. Ce n’est donc pas un hasard si les politologues et les historiens utilisent souvent un découpage historique de la politique étrangère ou de la politique de défense qui correspond à la durée des mandats des premiers ministres4.

9Lorsqu’il entre en fonction, un nouveau premier ministre doit assumer tout un éventail de responsabilités qui le propulsent dans l’arène internationale. Il lui faut notamment assister aux rencontres au sommet et recevoir les dignitaires étrangers en visite au Canada, et ces tâches ne peuvent être déléguées à des subalternes – sinon au risque de causer un incident diplomatique. D’ailleurs, tous les premiers ministres savent fort bien que le fait d’être vu en compagnie d’autres chefs d’État (et surtout des dirigeants des grandes puissances) peut générer des retombées politiques positives. C’est pourquoi tous ceux qui ont occupé cette fonction plus que quelques mois ont été actifs sur la scène internationale, parfois avec des résultats mitigés, il faut l’admettre.

10Pour mieux comprendre la nature de l’influence du premier ministre sur la politique étrangère, le passage de cinq parmi ceux qui ont occupé le plus longtemps la fonction sera étudié dans les pages qui suivent. À cette liste s’ajoute un survol du mandat, beaucoup plus bref, de Paul Martin, puisque celui-ci a été particulièrement actif en matière de politique étrangère.

Robert L. Borden (1911-1920)

11Avant même qu’il ne soit élu premier ministre en 1911, Robert Borden avait déjà clairement laissé entendre qu’il pensait que les dominions comme le Canada devraient avoir voix au chapitre dans la politique de l’Empire.

En supposant que le Canada décide de contribuer à la défense de l’Empire dans son ensemble, doit-il le faire sans que nous ayons voix dans les conseils impériaux touchant les décisions à prendre pour la paix ou la guerre dans les diverses parties de l’Empire ? Cela ne me paraît guère juste et je ne pense pas que le peuple canadien y consentirait volontiers5.

12Devenu premier ministre, Borden ne tarda pas à manifester son intérêt pour la politique étrangère, en supprimant le poste de secrétaire d’État aux Affaires extérieures et en assumant lui-même ces fonctions.

13Ce n’est que quatre ans plus tard, lors de la Première Guerre mondiale, que Sir Robert Borden (qui avait été anobli en juin 1914) eut l’occasion de faire valoir ses convictions autonomistes. Des querelles successives, et notamment le fait que les Britanniques aient commandé du matériel de guerre aux États-Unis plutôt qu’au Canada, incitèrent Borden à adopter une ligne dure envers l’Angleterre. Lors d’un séjour à Londres destiné à obtenir plus d’information sur l’effort de guerre, il se plaignit d’être ballotté « à gauche et à droite » par les fonctionnaires. Exaspéré, il avertit Andrew Bonar Law, le secrétaire britannique aux Colonies, que si on ne lui donnait pas l’information « que je suis en droit de recevoir en tant que premier ministre du Canada, je ne conseillerai pas à mes compatriotes de faire plus d’efforts pour gagner la guerre6 ». Le gouvernement britannique s’empressa alors de dépêcher David Lloyd George, le ministre britannique des Munitions, pour apaiser Borden.

14Toutefois, le gouvernement britannique continua à prendre les décisions de façon unilatérale et à demander périodiquement aux dominions de fournir encore plus d’hommes pour combler les pertes alarmantes. De son côté, Borden réclamait avec insistance le droit de participer aux délibérations sur la conduite de la guerre, et il se fit répondre par Bonar Law, à la fin de 1915, qu’il n’existait aucune circonstance où « ceci pourrait être mis en pratique ». La réponse du premier ministre fut cinglante :

On peut difficilement s’attendre à ce que nous envoyions de 400 000 à 500 000 hommes au combat, et que nous acceptions tout bonnement de n’avoir pas plus notre mot à dire ou pas plus de considération que si nous n’étions que de vulgaires automates. Quiconque s’y attendrait entretient de fâcheuses illusions, voire même dangereuses. Est-ce que cette guerre est menée par le Royaume-Uni uniquement, ou est-ce une guerre menée par l’Empire tout entier7 ?

15Ainsi, en 1918, les exigences du conflit avaient conduit Borden à adopter une attitude plus distante face à Londres et à réclamer une plus grande autonomie. En décembre, il écrivait dans son journal intime : « Je commence à penser qu’au bout du compte, et peut-être plus tôt qu’on le pense, le Canada devra assumer son autonomie complète8. » Borden s’est ainsi ouvertement opposé au gouvernement britannique lors de l’intervention des puissances occidentales en Sibérie, puis exigea que le Canada ait une représentation distincte à la Conférence de paix et à la Société des Nations.

16L’attitude de Borden a profondément marqué l’évolution subséquente de la politique étrangère canadienne. Sa ténacité a pavé la voie à l’obtention, pour le Canada, du statut d’État indépendant. Mais toute médaille a son revers. Cette ténacité devint de l’entêtement lorsque, obnubilé par le désir d’obtenir des compensations politiques pour les sacrifices consentis par les soldats canadiens, il ne sut pas reconnaître les périls que la participation toujours grandissante du pays à la guerre faisait courir à l’unité nationale. Ainsi, pour certains, l’autre grand héritage qu’a légué Borden en matière de politique étrangère est lié à la crise de la conscription, aux séquelles politiques qu’elle a laissées et aux conséquences qu’elle aura sur l’attitude du gouvernement au cours des décennies tumultueuses qui suivront. Le premier ministre avait pourtant été mis en garde : en mai 1917, un an avant que ne se produise l’émeute de Québec, il notait dans son journal que deux de ses députés québécois l’avaient prévenu que la conscription « les tuerait politiquement, lui et son parti, pour vingt-cinq ans9 ». En fait, les conservateurs fédéraux ont été pratiquement rayés du paysage politique québécois pour une quarantaine d’années !

William Lyon Mackenzie King (1921-1926, 1926-1930 et 1935-1948)

17W. L. Mackenzie King est le premier ministre qui a le plus longtemps détenu cette fonction, soit 7828 jours ou près de 22 ans. Il mena, à titre de chef du Parti libéral, sept luttes électorales et n’en perdit qu’une seule, celle de 193010.

18Son pragmatisme explique sans doute sa longévité. Bien conscient des maladresses de Borden, il a toujours pris soin d’éviter que les nombreux clivages sociolinguistiques ne provoquent des divisions susceptibles d’écarter son parti du pouvoir. Pour cette raison, King s’est montré extrêmement prudent en politique étrangère. Cette attitude se traduisit souvent par une profonde méfiance à l’égard des engagements militaires à l’étranger et le conduisit à tergiverser ou à s’opposer aux demandes en ce sens.

19Dès son arrivée au pouvoir, il repousse toute tentative d’adhérer à une politique commune aux membres de l’Empire et reprend l’attitude autonomiste de Borden. L’unité impériale fut mise à rude épreuve lors de la crise de Tchanak (ou Chanak) en 1922. Le 15 septembre, le gouvernement impérial demanda aux dominions de fournir des troupes pour protéger la péninsule de Gallipoli de la « mainmise impitoyable » des nationalistes turcs. La réponse de King fut très laconique : il envoya un télégramme à Londres spécifiant que « l’opinion publique au Canada exigerait l’autorisation préalable du Parlement avant d’envoyer un contingent11 ». Il ne revint pas sur sa décision, malgré les demandes répétées des Britanniques. La formulation d’une politique commune fut définitivement écartée lors de la conférence impériale d’octobre et novembre 1923, au cours de laquelle King affirma que chaque dominion devait lui-même conduire ses relations avec l’étranger. Les Britanniques ne s’y opposèrent pas, car, s’ils ne pouvaient plus décider d’une politique commune pour l’Empire dans son ensemble, ils préféraient encore « un système par lequel la Grande-Bretagne mènerait sa propre politique étrangère, tandis que les dominions poursuivraient la leur12 ».

20La politique de prudence de King consista aussi à limiter les obligations du Canada envers la Société des Nations, tout particulièrement à la fin des années 1930, lorsqu’il adopta à l’égard de l’Allemagne une politique d’apaisement semblable à celle de l’Angleterre et de la France13. Pendant toute la période de l’entre-deux-guerres, King devait s’en tenir au même argument : une éventuelle participation du Canada à des opérations militaires décidées par la Société des Nations devrait être approuvée au préalable par le Parlement14. Si la formule « le Parlement décidera » était politiquement très habile, elle était discutable du point de vue constitutionnel, puisque ce n’était pas la Chambre des communes, mais bien l’exécutif, qui était habilité à prendre de telles décisions. King avait encore à l’esprit le prix qu’avaient dû payer les conservateurs pour leur entêtement à imposer la conscription et tenait à éviter la résurgence des divisions engendrées par la guerre. La leçon était claire : il fallait se tenir à l’écart des conflits qui exigeraient le recours à une telle mesure. En 1944, il tenait encore le même discours : si le gouvernement devait imposer la conscription pour envoyer des troupes outre-mer, disait-il, « le Parti libéral serait réduit à néant non seulement dans l’immédiat, mais pour bien des années à venir15 ».

21La Deuxième Guerre mondiale a peut-être effacé, chez la plupart des hauts fonctionnaires canadiens, toute idée isolationniste. Mais même si King était parvenu à traverser deux crises successives engendrées par la conscription (1942 et 1944) – en partie grâce à l’un des slogans dont il avait le génie : « La conscription si nécessaire, mais pas nécessairement la conscription » –, il ne s’est jamais départi de sa méfiance à l’égard des engagements militaires internationaux. En 1948, le premier ministre était loin de partager l’enthousiasme de son ministre Louis Saint-Laurent pour la création d’une nouvelle alliance, dirigée cette fois contre l’Union soviétique. En janvier, lorsque le premier ministre britannique Ernest Bevin invita officiellement le Canada à participer aux pourparlers qui allaient mener à la création de l’Alliance atlantique, il fallut toute la force de persuasion de Lester Pearson, alors sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, pour le convaincre de ne pas répondre à l’invitation par un refus catégorique. « Ce fut l’une des pires luttes que j’ai eues à mener », devait-il confier au sous-secrétaire d’État adjoint Escott Reid16.

22Dans un ouvrage consacré à « l’ère Mackenzie King », l’historien C. P. Stacey souligne le poids politique prépondérant du premier ministre. La politique canadienne des années 1920 et 1930 était, selon lui, « essentiellement la politique individuelle de celui qui occupait le poste (de premier ministre), et ceci était d’autant plus flagrant dans le domaine de la politique extérieure17 ». Cette remarque est confirmée par les déclarations de plusieurs témoins. Parmi ceux-ci, Lester Pearson (il sera élu premier ministre en 1963), qui écrivait à un collègue après avoir assisté aux rencontres du Comité de guerre du Cabinet : « Il est particulièrement édifiant de voir l’ascendant et la domination complète de M. King sur ses collègues18. »

Pierre Elliott Trudeau (1968-1979 et 1980-1984)

23Lorsque Pierre Elliott Trudeau prit la tête du Parti libéral en avril 1968, il était déterminé à donner un nouveau rôle international au Canada. À peine un mois plus tard, il annonçait un « réexamen en profondeur » de la politique étrangère19. Trudeau critiquait ouvertement les politiques en vigueur et, quoi qu’il en dise dans ses mémoires de politique étrangère20, il attaquait tout particulièrement celles de son prédécesseur, Lester Pearson. Tout d’abord, soutenait-il, la politique étrangère canadienne ne s’était pas adaptée aux changements intervenus dans l’environnement externe. Les politiques conçues pour gérer les frictions d’un monde bipolaire rigide – l’adhésion à l’OTAN et au NORAD – n’avaient plus leur raison d’être, surtout avec la réduction des tensions et l’émergence d’un monde qui semblait se diriger vers une forme de multipolarité, comme pouvait le laisser croire le renforcement de l’Europe, du Japon et de la Chine. Pour Trudeau, la politique étrangère était trop assujettie à la politique de défense. Ensuite, la quête de la paix et de la stabilité mondiale – qui se traduisait par un attachement aux Nations Unies et aux missions de maintien de la paix – poussait les dirigeants à se laisser guider plus par les engagements internationaux du Canada que par les préoccupations immédiates de la population, notamment la dépendance économique du pays à l’égard des États-Unis. Le nouveau premier ministre récusait, en particulier, la « diplomatie de puissance moyenne » pratiquée par Ottawa depuis les années 1950. En un mot, il estimait que l’on avait perdu de vue les « intérêts nationaux » du Canada. Enfin, il considérait que le ministre des Affaires extérieures et ses fonctionnaires occupaient une place trop importante dans l’élaboration de la politique étrangère, et ce, au détriment des autres ministères qui devaient pourtant légitimement avoir voix au chapitre.

24Sa première cible, dans les jours qui suivirent son arrivée au pouvoir (20 avril 1968), fut la participation militaire du Canada à l’OTAN, qui symbolisait à la fois la diplomatie internationaliste de Saint-Laurent et Pearson, la dépendance militaire à l’égard des États-Unis (qui dominaient l’Alliance atlantique) et la prépondérance de la politique de défense sur la politique étrangère. Fin avril, il annonçait le rapatriement de 5 000 des 10 000 militaires canadiens en poste en Europe depuis 1950. Puis, il se mit en devoir de remanier le processus et la substance de la politique étrangère du Canada. Celle-ci fut soumise au même processus « rationnel » de prise de décision que Trudeau introduisit pour l’ensemble du processus politique21. Qui plus est, la substance même de la politique devait aussi changer, à la suite de la publication en 1970 d’un document d’orientation sur la politique extérieure – qui était essentiellement le reflet des réflexions du premier ministre. Son titre, Politique étrangère au service des Canadiens, en disait long sur les changements envisagés22. Le document préconisait une définition plus stricte de l’intérêt national. Qualifié par Peyton Lyon de « doctrine Trudeau », le document donnait priorité à la croissance économique, à la protection de l’environnement, à la défense de la souveraineté, et au renforcement de relations commerciales susceptibles de réduire la domination des États-Unis sur l’économie du Canada23. Le livre blanc sur la défense de 1971 allait dans le même sens, puisqu’il inversait les priorités du Canada en ce domaine, faisant passer l’Alliance atlantique et les missions de maintien de la paix après la défense du territoire national et celle du continent nord-américain, cette dernière parce qu’elle constituait une extension de la protection du pays24.

25Après avoir ainsi défini sa vision de la politique étrangère, Trudeau passa le reste de son long mandat à ignorer, contredire ou changer le sens des principes exposés dans Politique étrangère au service des Canadiens en 1970. En 1984, il avait fini par reconnaître les avantages de l’alignement du Canada sur les États-Unis en matière de défense, l’utilité du maintien de la paix et de l’Alliance atlantique, et les bénéfices de l’activisme diplomatique. Malgré son désir de « laisser sa marque25 » en politique étrangère, Trudeau a repris graduellement plusieurs éléments de l’internationalisme pearsonien. Le premier ministre en arriva même à jouer un rôle digne de son prédécesseur, comme le démontre son « initiative de paix » de l’hiver 1983-1984.

26De 1968 à 1984, la politique étrangère du Canada a été à l’image de l’individu qui dirigeait le pays : ponctuée de coups d’éclat et de revirements, teintée de nationalisme et d’esprit d’indépendance et, parfois, irrévérencieuse – que l’on se rappelle la célèbre photo où l’on voit le premier ministre exécuter une pirouette dans le dos de la reine d’Angleterre ! De la période Trudeau, on se souvient surtout de ses relations tendues avec certains présidents américains, comme Nixon ou Reagan, et de ses pieds de nez aux politiques de Washington, notamment en ce qui a trait aux rapports avec les États communistes comme la Chine ou Cuba. Elle aura été marquée par la poursuite d’idéaux (comme la protection des droits de la personne et de l’environnement, ou encore la recherche d’une plus grande justice sociale), d’une volonté de réforme et de nombreux échecs (notamment en ce qui a trait aux relations économiques avec les États-Unis). Les nombreuses initiatives internationales du premier ministre, quoique sporadiques, témoignent de ses convictions personnelles, qui lui permirent de déterminer un certain nombre d’objectifs, même s’il n’a pu obtenir les résultats espérés.

27L’étude de la période Trudeau permet en fait de mesurer l’influence de l’individu qui occupe le poste de premier ministre sur la politique étrangère, mais aussi de mesurer les limites de son pouvoir. D’une part, Trudeau a indiscutablement façonné la politique étrangère du Canada, dans la forme et, jusqu’à un certain point, dans son contenu. Cette influence s’est surtout manifestée dans l’expression d’un certain nombre d’idées visant à rompre avec le passé et par des initiatives ponctuelles. Toutefois, il est visiblement difficile pour le premier ministre de modifier les grandes orientations de la politique étrangère. Il doit d’abord se plier aux contraintes structurelles qui pèsent sur le pays, sur les plans économique et géographique. Ainsi, malgré des efforts considérables, Trudeau n’est jamais parvenu à infléchir la structure du commerce extérieur du Canada, puisque la part des exportations destinées au marché américain n’a cessé de croître sous son règne. Le premier ministre doit aussi compter avec la résistance de ceux qui, dans l’appareil d’État, s’opposent au changement. Par exemple, le désir de rapatrier les Forces canadiennes stationnées en Europe et de réduire l’importance de l’OTAN dans l’ordre des priorités de la Défense s’est heurté à la mauvaise volonté, sinon à l’opposition ouverte, de nombreux diplomates et militaires26.

Brian Mulroney (1984-1993)

28Les cuisants échecs qui ont marqué la politique de Pierre Elliott Trudeau, notamment celui de la « troisième option » qui visait à renverser la tendance à la continentalisation de l’économie canadienne, semblent paradoxalement avoir pavé la voie à ce qui sera sans doute le plus grand triomphe de son successeur : le libre-échange avec les États-Unis.

29Brian Mulroney prend le pouvoir le 17 septembre 1984 avec, lui aussi, la détermination de changer la politique étrangère héritée de son prédécesseur, et en particulier les relations canado-américaines. Entre 1980 et 1984, les relations entre les deux pays s’étaient passablement détériorées en raison d’une série de litiges, en particulier l’élaboration du Programme national de l’énergie, le problème des pluies acides et des divergences de vues sur les questions de sécurité internationale.

30Après son élection à la tête du Parti conservateur, en 1983, Mulroney s’était engagé à « remettre à neuf » les relations avec les États-Unis. En 1983 et 1984, à titre de chef de l’opposition, il adopta une position ouvertement proaméricaine et antisoviétique, qui ne pouvait que plaire au président Reagan. Lorsqu’en septembre 1983 un Boeing des lignes aériennes coréennes fut abattu par des chasseurs soviétiques, Trudeau qualifia l’acte d’accident ; Mulroney parla d’un « meurtre de sang-froid ». Puis, lorsque les États-Unis envahirent l’île de Grenade en octobre 1983, les conservateurs se distancièrent de l’attitude critique du gouvernement Trudeau. Dans ses déclarations publiques, Mulroney commença à évoquer le thème qui allait dominer sa campagne électorale de 1984 : le Canada, sous le Parti conservateur, serait un « meilleur allié, un super allié » des « quatre alliés traditionnels » du Canada, soit les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France et Israël27. Un gouvernement conservateur cesserait de se montrer aussi critique envers la politique des États-Unis, et laisserait à Washington le bénéfice du doute. Il s’engageait aussi à augmenter le budget de la Défense pour freiner la détérioration des capacités de combat des Forces canadiennes, qui souffraient encore de la période de disette que furent les années 1960 et 1970. Enfin, il entendait tenir un langage beaucoup plus ferme à l’endroit de l’Union soviétique.

31Parvenu au pouvoir, Mulroney a imprimé sa marque non seulement sur le processus de prise de décision, mais aussi sur la substance de la politique28. Le nouveau premier ministre a rapidement abandonné la plupart de ses idées préconçues, et souvent à l’emporte-pièce, sur la politique étrangère. Pendant ses neuf années à la tête du pays, Mulroney ne fut pas aussi proaméricain ou antisoviétique que ne l’auraient laissé présager ses prises de position alors qu’il était chef de l’opposition – et comme les libéraux tenteront de le faire croire par la suite. Dans ses relations avec l’Union soviétique, il s’est efforcé de maintenir un ton mesuré. S’il rappelait au gouvernement soviétique ses obligations en matière de droits de la personne et se montrait sceptique sur les réformes amorcées par Mikhaïl Gorbatchev, il est cependant parvenu à établir des relations de plus en plus cordiales avec Moscou, surtout après la désintégration de l’URSS en 199129.

32Quant aux rapports avec les États-Unis, Mulroney fut loin d’être le « super allié » qu’il avait promis en 1983, même s’il fut souvent accusé de n’être que le laquais du président américain30 – une étiquette qui devait le poursuivre même après son retrait de la vie politique, en 1993. Il est vrai que, pendant ses neuf années au pouvoir, il a fortement appuyé plusieurs initiatives des États-Unis, notamment le bombardement de la Libye (1986), l’invasion de Panama (1989) et le recours à la force contre l’Irak (1990-1991).

33Pourtant, il est juste d’affirmer que c’est dans le domaine des relations avec les États-Unis que Mulroney a laissé son empreinte la plus profonde. Près de 15 ans après son départ de la vie politique, bien des gens (surtout au Canada anglais) lui en veulent encore d’être parvenu à conclure deux accords de libre-échange avec Washington. Il a certainement fallu une bonne dose de conviction pour résister aux incessantes attaques dont a fait l’objet ce projet et pour se présenter, en 1988, devant un électorat profondément divisé sur la question. Toutefois, force est de reconnaître que ces deux traités constituent un héritage durable de l’époque de Brian Mulroney, héritage que son successeur, Jean Chrétien, n’osera pas toucher, allant même jusqu’à ratifier le traité conclu par les conservateurs en 1992. Ni Trudeau ni Chrétien ne sont parvenus, en politique étrangère, à créer des accords aussi importants.

34La signature de ces deux traités commerciaux ne fait pas pour autant de Mulroney le « laquais » du président américain. Son gouvernement s’est aussi distancié de Washington sur un certain nombre de questions importantes, notamment sur les politiques envers l’Amérique centrale, le Moyen-Orient, l’Asie du Sud-Est, et l’Afrique du Sud. Dans le cas de Cuba, en particulier, le gouvernement Mulroney s’est montré bien plus acharné que ses prédécesseurs dans son opposition à la politique américaine. Il a promulgué la Loi sur les mesures extraterritoriales étrangères, en 1984 – une loi sans précédent –, qui interdisait aux entreprises faisant affaire au Canada de se conformer aux tentatives des États-Unis destinées à déstabiliser le gouvernement de Fidel Castro31.

35Mulroney ne fut pas non plus un « super allié » sur le plan militaire. Il refusa, entre autres, de reconnaître la légitimité et la pertinence de l’Initiative de défense stratégique (IDS), c’est-à-dire de ce projet de défense antimissile en partie basé dans l’espace. Lorsque le gouvernement Reagan invita ses alliés à participer à l’IDS, le gouvernement conservateur lui opposa, en septembre 1985, une fin de non-recevoir polie32. Et bien que son gouvernement ait prévu, dans son Livre blanc sur la Défense de 1987, l’achat d’un grand nombre de nouveaux systèmes d’armement, Mulroney a, en définitive, présidé à une réduction substantielle du budget du ministère de la Défense et à la réduction progressive de la participation canadienne à l’OTAN. Au moment de sa démission en 1993, les troupes canadiennes stationnées en Allemagne avaient été presque entièrement rapatriées, au grand dam des alliés européens33. Par un ironique retour des choses, Mulroney, profitant de la fin de la Guerre froide, aura réussi là où Pierre Trudeau avait échoué 25 ans plus tôt !

36La question de l’Afrique du Sud est sans doute l’exemple le plus frappant de l’impact personnel de Mulroney sur la politique étrangère. Jusqu’aux violentes émeutes qui éclatèrent dans les townships au cours du printemps austral de 1984, le premier ministre n’avait pas fait grand cas du régime d’apartheid qui sévissait en République sud-africaine. Il s’était contenté de poursuivre la politique du gouvernement Trudeau, qui consistait à éviter les sanctions contre le gouvernement sud-africain34. Mais lorsque celui-ci décréta l’état d’urgence en 1985, Mulroney fit aussitôt voter des sanctions contre Pretoria, ce qui allait tout à fait à l’encontre de la position adoptée par les Américains et les Britanniques35.

37Mulroney était convaincu que la fin de la Guerre froide ouvrait de vastes horizons pour la diplomatie canadienne36. C’est pourquoi il chercha constamment à renforcer le rôle des Nations Unies, qu’il considérait, à l’instar de Pearson, comme un cadre et un vecteur idéal pour la mise en œuvre des politiques canadiennes de sécurité. Il a ainsi chaudement appuyé la création de la coalition multinationale formée pour libérer le Koweït de l’occupation irakienne en 1990-199137, et présenta, en février 1991, un plan global destiné « à instaurer une paix durable dans la région du golfe Persique38 ». Et c’est à l’automne de cette même année qu’il devait lancer son initiative de la « bonne gouvernance », qui consistait à encourager le respect, par les autres États, de valeurs comme la démocratie, les droits de la personne, la lutte à la pauvreté et le développement de l’économie de marché39. Enfin, en un certain nombre d’occasions, Mulroney s’est prononcé en faveur de l’intervention armée dans le cadre des missions des Nations Unies. Ce fut le cas notamment lors de son dernier voyage officiel en Europe, en mai 1993, lorsqu’il affirma que « le Canada était disposé, dans le cas [du conflit en Bosnie], à appuyer une intervention plus énergique si les efforts de maintien de la paix des courageux soldats de l’ONU ne parvenaient pas à assurer la sécurité de cette région40 ».

38Au cours des neuf années passées à la tête du gouvernement, Mulroney, comme la plupart de ses prédécesseurs, a démontré son désir et sa capacité d’influencer la politique étrangère. À l’instar de Trudeau, il a accédé au pouvoir avec des idées bien arrêtées en ce domaine, et a voulu y apporter des changements41. Et l’on peut s’étonner que certains, comme Andrew Cohen42, aient accusé Mulroney de « mener sa propre politique étrangère ». À ce propos, Barbara McDougall, ministre des Affaires extérieures sous Mulroney, note avec justesse que :

[p]ersonne ne devrait être surpris – ou offusqué – que le premier ministre Mulroney ait façonné la politique étrangère de son gouvernement. C’est ce que font tous les chefs de gouvernement. François Mitterrand, Boris Eltsine, Mikhaïl Gorbatchev, Margaret Thatcher, Anouar el-Sadate, Menahem Begin – est-ce que quelqu’un pense honnêtement que leur vision des choses [...] est le fruit de bureaucrates43 ?

Jean Chrétien (1993-2003)

39L’attitude adoptée par Jean Chrétien, qui prend le pouvoir en automne 1993, est tout à fait conforme au scénario maintenant bien rodé. À titre de chef de l’opposition officielle, il n’avait pas ménagé les politiques formulées par le gouvernement conservateur, de la participation canadienne à la guerre du Golfe jusqu’à l’achat de nouveaux hélicoptères de patrouille maritime pour les Forces canadiennes. Devenu à son tour chef du gouvernement, il chercha immédiatement à se démarquer de son prédécesseur.

40Mulroney avait d’abord été cloué au pilori pour avoir trop recherché la compagnie des présidents américains. Jean Chrétien, voulant éviter à tout prix de projeter la même image44, a adopté une approche plus réservée et discrète. Au tout début, il n’a rencontré Bill Clinton que dans le contexte de réunions multilatérales, donc en compagnie d’autres chefs d’État plutôt qu’en tête-à-tête : à l’occasion du Sommet de l’APEC à Seattle (novembre 1993) et de celui de l’OTAN (janvier 1994), lors du cinquantenaire du débarquement de Normandie (juin), ou encore au sommet du G7 (juillet). C’est seulement en février 1995, soit 15 mois après l’arrivée de Chrétien au pouvoir, que s’est tenue la première rencontre bilatérale entre les deux dirigeants, à l’occasion de la visite de Bill Clinton au Canada. Et ce n’est qu’en 1997 que le premier ministre lui a rendu la politesse en allant le rencontrer aux États-Unis. Toutefois, comme nous le verrons au prochain chapitre, Chrétien a réussi à établir d’excellentes relations avec son homologue américain. Lui qui est parvenu au pouvoir en tenant un langage très virulent à l’égard des États-Unis s’est révélé être un partenaire très loyal de Bill Clinton. Les relations avec les États-Unis devaient cependant se dégrader de façon spectaculaire avec le successeur de Clinton, le président George W. Bush.

41Jean Chrétien souhaitait aussi se distancier du style de Mulroney. Ce dernier avait été accusé de mener une politique étrangère « en Cadillac », cherchant à égaler le président américain au point de faire réaménager, au coût de 35 000 000 $, un Airbus 310 pour ses déplacements officiels – l’équivalent canadien de l’Air Force One du président américain45. Le nouveau premier ministre, lui, se plaisait à affirmer qu’il conduisait la politique étrangère « en Chevrolet » ; il fit vendre l’Airbus, et effectua ses déplacements de façon plus modeste.

42Chrétien ne souhaitait pas seulement transformer le style de politique étrangère du Canada ; il voulait aussi « démocratiser » le processus qui entoure la prise de décision – une réforme plus ou moins couronnée de succès que nous avons déjà évoquée au chapitre 3. De plus, il estimait que le Canada devait jouer un rôle plus modeste sur le plan international et a adopté un ton critique vis-à-vis des politiques interventionnistes du gouvernement précédent (par exemple, à propos de la participation canadienne à la force multilatérale déployée en Bosnie). Chrétien opta également pour la modération sur la question des droits de la personne, et, contrairement aux conservateurs, il évita de faire des pressions sur la Chine à ce sujet46. Et finalement, il se concentra sur le développement des relations économiques, en organisant des missions commerciales, notamment en Asie et en Amérique latine.

43Jean Chrétien a, entre 1993 et 2003, contribué à façonner la politique étrangère canadienne. Il est intervenu personnellement à plusieurs reprises pour faire avancer certains dossiers, comme la création (avortée) d’une mission de maintien de la paix au Rwanda en décembre 1996, ou encore pour faire débloquer certains dossiers épineux entre le Canada et les États-Unis47. Mais son héritage est peut-être plus diffus que celui de Mulroney ou Trudeau. La grande force de ce premier ministre aura été, en politique étrangère comme dans les autres domaines, le pragmatisme dans la gestion des dossiers épineux. Comme le constate Donald Savoie, il « a eu très peu d’influence sur la position du Canada dans le monde. En gros, sa stratégie en ce domaine était d’en avoir aucune48. » Le plus difficile des dossiers qu’il eut à gérer a aussi donné lieu au geste le plus spectaculaire de ses trois mandats à la tête du gouvernement, soit le refus, en mars 2003, de rejoindre la coalition menée par les États-Unis pour abattre le régime de Saddam Hussein en Irak. Chrétien n’était pas de ceux qui apprécient les grandes constructions intellectuelles et les projets élaborés de réforme. Lorsqu’il quitte le pouvoir en décembre 2003, il ne laisse derrière lui à peu près aucune institution significative en politique étrangère, sauf peut-être la réforme de la frontière (entamée en 1995 et accélérée après les attentats du 11 septembre 2001) et le partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) qu’il pilota lors du Sommet du G8 à Kananaskis en 2002.

Paul Martin (2003-2006)

44Le successeur de Jean Chrétien, Paul Martin, n’a pas eu un mandat aussi long que la plupart des premiers ministres. Il a succédé à Chrétien en décembre 2003, mais, porté à la tête d’un gouvernement minoritaire en juin 2004, il a dû quitter son poste après une défaite électorale face aux conservateurs de Stephen Harper en janvier 2006. Toutefois, son passage a été marqué par une activité intense en matière de politique étrangère et de sécurité.

45Contrairement à son prédécesseur, le premier ministre Martin a témoigné un intérêt marqué pour la politique étrangère. Tant au long de la longue course à la direction du Parti libéral qu’après son accession au pouvoir, il a fréquemment abordé le sujet, si bien que les attentes à son égard étaient grandes49.

46Dès la formation de son premier Cabinet, le 12 décembre 2003, le nouveau premier ministre innove en créant le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, qui combine les responsabilités confiées jusque-là au solliciteur général et au Bureau de la Protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC). Il réunit sept agences, dont la Gendarmerie royale du Canada, l’Agence des services frontaliers et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Sous certains aspects, ce ministère rappelle, à une plus petite échelle, l’organisation du Department of Homeland Security créé aux États-Unis par le président Bush en 2001. En avril 2004, le ministère élabore la première « politique de sécurité nationale du Canada »50.

47Une autre contribution significative du gouvernement Martin aura été la formulation de la Politique internationale du Canada en avril 2005. Le document innove puisqu’il constitue l’équivalent de quatre énoncés de politique et porte respectivement sur la politique étrangère, la défense, le commerce international et l’aide au développement. Il s’agit d’une tentative d’intégrer les grandes orientations des activités des principaux ministères et organismes chargés de conduire, sur une base quotidienne, les relations du Canada avec le reste du monde. Parmi les mesures annoncées figurait la réorganisation de la structure de commandement des Forces canadiennes, et notamment la création du Commandement Canada, parfois décrit comme l’équivalent du Northern Command formé aux États-Unis en 2002. Le gouvernement Martin ne survivra pas assez longtemps pour mettre en œuvre les grandes orientations décrites dans ce document, mais 10 ans après la publication des précédents livres blancs sur la défense (1994) et sur les affaires étrangères (1995), il avait le mérite de clarifier la réflexion sur ces activités, ceci d’autant plus que le gouvernement Harper ne semblait pas pressé de livrer sa propre vision des relations extérieures du Canada.

48Ancien ministre des Finances, Martin semble avoir poursuivi deux priorités. La première est de maintenir la prospérité et la compétitivité économiques du Canada. Il cherchait en particulier à minimiser, pour l’économie canadienne, les chocs créés par des événements comme des attentats terroristes, des pandémies ou des crises financières dans les économies émergentes. Il a ainsi proposé la création d’un nouveau forum réunissant les chefs d’État des 20 pays les plus importants sur le plan économique51. La seconde aura été de rétablir de bonnes relations avec les États-Unis, relations qui avaient été sérieusement malmenées au cours des dernières années du gouvernement Chrétien. Dans les faits cependant, le premier ministre a effectué sur cette question un revirement complet. Alors qu’il avait donné une place prépondérante à l’amélioration des rapports avec Washington lorsqu’il était candidat à la direction du Parti libéral en 2003, il chercha, au cours de la campagne de l’hiver 2005-2006, à rallier l’électorat plus nationaliste en dépeignant son adversaire conservateur comme un émule du président George W. Bush et en se livrant à de virulentes critiques des politiques américaines.

49Le passage de Paul Martin au poste de premier ministre indique comment un individu intéressé par les questions internationales peut, en un laps de temps assez bref, faire sa marque en politique étrangère, ceci en lui insufflant de nouvelles idées. De ce point de vue, il rappelle les premières années des gouvernements de Louis Saint-Laurent et de Pierre Elliott Trudeau. Toutefois, cet épisode illustre aussi que les idées, aussi bonnes ou originales soient-elles, sont rarement suffisantes pour changer les choses de façon durable. Empêtré dans le scandale des commandites, le premier ministre Martin aura eu, à la fin de son règne, peu de temps à consacrer aux questions internationales, et donc pour mettre en œuvre l’ordre du jour qu’il s’était fixé. Enfin, les campagnes de 200452 et surtout de 2005-2006 ont démontré que même une grande activité sur le plan international ne se traduit pas, tant s’en faut, par des bénéfices sur le plan électoral.

LE POUVOIR DE NOMINATION

50La première responsabilité d’un premier ministre est de constituer un gouvernement : nommer les membres du Cabinet et le greffier du Conseil privé, ce dernier poste étant le plus élevé de la fonction publique fédérale. De concert avec le greffier, le premier ministre nomme les sous-ministres pour chaque ministère, les conseillers des principaux organismes, dont le Cabinet du premier ministre et le Conseil privé, les responsables des agences, des commissions et des comités fédéraux, ainsi que les ambassadeurs. Cette prérogative lui permet d’imposer ses préférences politiques à tous les autres membres du gouvernement53.

51Les choix du premier ministre ont un impact décisif sur le fonctionnement de l’appareil d’État, les grandes orientations des politiques et la prise de décision, tant sur les plans intérieur qu’extérieur. En nommant les responsables de la politique étrangère, le premier ministre doit avoir à l’esprit un certain nombre de considérations. D’une part, des postes tels que ceux de ministre des Affaires étrangères ou, dans une moindre mesure, de la Défense, qui sont très prestigieux et confèrent une certaine visibilité à leur détenteur, sont nécessairement convoités. Le premier ministre doit donc tenir compte des susceptibilités des plus anciens et des plus influents parmi les membres de son caucus de députés. Il doit aussi veiller, dans la constitution du Cabinet, à maintenir un équilibre dans la représentation des différentes régions du pays, et éventuellement donner un poste qui offre une grande visibilité aux députés venant de régions où le parti au pouvoir est faible ou sous-représenté.

52D’autre part, le premier ministre doit aussi choisir des gens compétents, en fonction de la direction qu’il veut imprimer aux affaires étrangères. Ce choix contribue, en effet, à déterminer le type d’avis que recevra le gouvernement, l’efficacité et l’ardeur des ministres et des fonctionnaires chargés de formuler et de mettre en œuvre la politique étrangère, la qualité des relations entre les élus et les hauts fonctionnaires, la loyauté de ceux-ci, et la stature de la représentation des intérêts canadiens à l’étranger. Le titulaire est donc souvent choisi non seulement en fonction de son expérience, mais aussi des idées qu’il a exprimées dans le passé. Le problème, cependant, est que les deux types de considérations (politique et compétence) sont parfois contradictoires et donnent lieu à des choix qui étonnent les observateurs.

53Au début des années 1920, Mackenzie King a fait appel au professeur O. D. Skelton, doyen de la Faculté des arts de l’Université Queen’s. Quatre ans plus tard, King le nomma sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures, un poste que Skelton conservera jusqu’à sa mort en 1941. Cette nomination et quelques autres ont contribué à remodeler la bureaucratie et l’appareil d’État pendant l’entre-deux-guerres54. Isolationniste et méfiant face à l’Angleterre55 – des traits qui équilibraient et complétaient ceux de King –, Skelton a imprimé une nouvelle direction à la politique étrangère pendant cette période. Il eut aussi une influence à long terme sur la conduite des affaires de l’État. Il a imposé le principe, assez peu répandu à l’époque, selon lequel la nomination à un poste dans la fonction publique ne devrait pas dépendre de la loyauté d’un individu envers le parti au pouvoir, mais strictement de ses mérites. Pendant ses 16 années de service, Skelton est parvenu à réaliser son désir de créer un ministère composé de professionnels : il a institué un examen d’entrée, et comme le ministère prenait de plus en plus d’expansion, il a engagé un groupe de jeunes experts, jetant ainsi les fondements de ce qui allait permettre au Canada de prendre une part active à la politique internationale après la Deuxième Guerre mondiale.

54De même, la nomination par Louis Saint-Laurent de Lester Pearson au poste de ministre des Affaires extérieures en 1948, a permis la transformation de la politique étrangère d’après-guerre. Au moment de sa nomination, Pearson était haut fonctionnaire aux Affaires extérieures. Il écrivit plus tard : « C’était comme être promu de directeur général à président de [...] “Affaires extérieures ltée”56. » Ce transfert d’un poste bureaucratique à une fonction politique indique que, dans les années 1950, le premier ministre et ses hauts fonctionnaires entretenaient de très bonnes relations et travaillaient en étroite collaboration. Le savoir-faire diplomatique de Pearson, acquis et peaufiné durant son long apprentissage au ministère, lui permit de poursuivre une diplomatie de marque tout au long des années 1950 – période qualifiée depuis d’« âge d’or » de la diplomatie canadienne.

55La nomination de Michael Pitfield, qui contribua à réorganiser le ministère des Affaires extérieures au début des années 1980, est un autre exemple de l’influence que confère le pouvoir de nomination du premier ministre. Trudeau avait été si impressionné par le travail de Pitfield au Conseil privé, au début des années 1970, qu’il le nomma greffier en janvier 1975. Remercié de ses services en 1979 par Joe Clark, Pitfield revint au gouvernement au lendemain de la réélection de Trudeau en 1980, toujours à titre de greffier du Conseil privé, un poste qu’il devait occuper pendant six ans, avant d’être nommé au Sénat. Cette période coïncide avec une restructuration majeure de l’appareil d’État57, dont l’élément le plus radical est certainement la fusion du ministère de l’Industrie et du Commerce avec celui des Affaires extérieures. Pitfield a joué un rôle clef dans ce processus. D’une part, il semble avoir été l’architecte de ces transformations, dans la mesure où elles étaient en grande partie basées sur ses idées. Les théories organisationnelles de Pitfield, ainsi que sa lecture de la nature des relations internationales de la fin des années 1970 et du début des années 1980, ont profondément influencé sa conception de ce que devaient être les structures administratives appropriées pour la conduite des relations avec l’étranger. D’autre part, il a su obtenir les appuis politiques nécessaires à ces réformes. Sa relation personnelle avec le premier ministre lui a notamment permis de bénéficier de l’aval du Cabinet, tandis que son titre de greffier du Conseil privé lui a conféré l’autorité nécessaire pour triompher des résistances qu’ont inévitablement suscitées de tels bouleversements au sein des deux ministères en cause et, ainsi, lui permettre d’édifier un « nouveau » ministère des Affaires extérieures58.

56À partir du milieu des années 1980, la nomination des ministres des Affaires étrangères paraît obéir à l’une ou l’autre des préoccupations suivantes. D’un côté, plusieurs individus nommés à ce poste semblent l’avoir été pour des raisons de politique intérieure, notamment pour plaire à l’électorat québécois. D’autre part, elle a permis au premier ministre d’imprimer une orientation générale à la politique étrangère, notamment en ce qui a trait aux relations avec les États-Unis. Le choix entre un partisan de l’internationalisme ou du continentalisme est, sur ce plan, une indication assez claire du type de rapport que le premier ministre voudrait établir avec Washington.

57Les nominations effectuées par Brian Mulroney lors de son arrivée au pouvoir en 1984 en étonnèrent plusieurs et contribuèrent à imprimer à la politique étrangère une direction bien différente de celle à laquelle on s’attendait, compte tenu des opinions qu’il exprimait à titre de chef de l’opposition. Plutôt que de confier la direction des Affaires étrangères à des individus associés à la droite du Parti conservateur (comme Sinclair Stevens, qui était critique aux Affaires extérieures avant les élections), Mulroney préféra s’entourer de collaborateurs aux visées internationalistes, comme Joe Clark, qu’il avait battu lors de la course à l’investiture du parti un an plus tôt. Plusieurs autres de ses proches collaborateurs et représentants à l’étranger, tels Derek Burney (chef de Cabinet), Stephen Lewis (à l’ONU), Bernard Wood (émissaire personnel du premier ministre), Douglas Roche (ambassadeur au désarmement) ou Roy McMurty (haut-commissaire à Londres), étaient loin de représenter l’aile droite du Parti conservateur. Celle-ci dut se contenter du portefeuille de la Défense, qui fut confié, en 1985-1986, à Robert Coates, puis à Erik Nielsen. Ainsi, au bout de quelques années, les principaux partisans de la ligne dure avaient quitté le Cabinet Mulroney. Les postes clés étant tous occupés par des modérés, il n’est pas étonnant que, à la fin des années 1980, la politique étrangère ait retrouvé des allures très traditionnelles.

58Lorsque les libéraux ont remporté les élections d’octobre 1993, tous s’attendaient à ce que le portefeuille des Affaires extérieures revienne à Lloyd Axworthy – le député libéral de la circonscription de Winnipeg-Centre-Sud et critique de l’opposition en matière de politique étrangère depuis l’accession de Chrétien à la tête du parti, en juin 1990. Cette nomination aurait eu un impact considérable sur la politique étrangère, compte tenu de son nationalisme et de son antiaméricanisme affiché59.

59Mais, au lendemain des élections, Chrétien confia plutôt la direction de la politique étrangère à André Ouellet, député de Papineau – Saint-Michel. Il s’agit d’un choix étonnant, puisque Ouellet n’avait aucune expérience en la matière, même s’il était député depuis 1967, et s’il avait déjà occupé des fonctions relativement peu importantes au sein du Cabinet. Selon Andrew Cohen, il s’agissait purement d’une nomination politique : « Le gouvernement avait besoin d’un Québécois francophone bien en vue et doté d’un portefeuille de haute responsabilité pour se faire la main en vue d’un éventuel référendum60. » En fait, Ouellet en vint à passer tellement de temps à s’occuper de relations avec le Québec que, dans l’édifice Pearson, les fonctionnaires l’avaient surnommé « Monsieur cinq pour cent », une fine allusion au temps qu’il consacrait à son ministère. Le sobriquet était certainement injustifié, mais il reflète à quel point Ouellet n’était, pas plus que le premier ministre, emballé par les relations internationales. Une fois passé le référendum (octobre 1995), Ouellet quittait la vie politique.

60Axworthy hérita alors du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, poste qu’il occupera jusqu’à l’automne 2000. Sous sa direction, la politique étrangère redevint plus active, mais aussi plus critique. Les concepts de sécurité humaine et de soft power ont – à défaut d’avoir fait l’unanimité parmi les commentateurs – eu le mérite d’insuffler un peu d’audace et d’originalité au ministère. Tout au long de son mandat, Axworthy a conservé une méfiance à l’égard des États-Unis, comme en témoignent ses réticences manifestes face à une éventuelle participation canadienne au projet américain de défense antimissile qui revenait périodiquement dans l’actualité61. Mais il a dû adoucir certaines de ses idées. Que l’on compare, par exemple, sa défense de la contribution canadienne aux opérations de l’OTAN au Kosovo (1999) avec ses attaques virulentes contre les politiques des conservateurs lors de la guerre du Golfe (1990-1991), alors qu’il siégeait dans l’opposition62. Axworthy a probablement incarné le type même du ministre qui allie expérience, passion et conviction.

61À l’inverse, la nomination de John Manley après le départ d’Axworthy en octobre 2000 est plutôt le signal d’un retour à une politique plus modérée face aux États-Unis, au moment où les relations avec ces derniers redevenaient clairement une priorité. Le choix s’est rétrospectivement révélé très judicieux, puisque c’est Manley qui aura à gérer la crise déclenchée par les attentats du 11 septembre 2001. Dans le même ordre d’idées, la nomination inattendue de Bill Graham (un professeur de droit international qui n’avait jamais siégé au Cabinet), en janvier 2002, marquait sans doute une volonté de retrouver une certaine distance face aux États-Unis. Imprégné d’idées internationalistes rappelant celles d’Axworthy, plus affable et moins bouillant, Graham était aussi un choix heureux. La nomination d’un internationaliste ne devait cependant pas avoir de grandes conséquences sur les relations avec Washington, puisque ce dossier restait entre les mains de Manley, devenu alors vice-premier ministre.

62Même s’il avait depuis longtemps exprimé un grand intérêt pour les relations internationales, Pierre Pettigrew, ministre des Affaires étrangères sous Paul Martin, semble d’abord avoir obéi à des considérations de politique intérieure. Non seulement Pettigrew avait accordé son appui à Martin contre les rivaux de ce dernier lors de la course à la direction du Parti libéral (dont John Manley), mais il était l’un des députés les plus en vue au Québec, à un moment où bon nombre d’autres Québécois très connus quittaient la vie politique (comme Martin Cauchon) ou devenaient indésirables (comme Stéphane Dion). Dans ce cas, le choix s’est sans doute avéré moins heureux, puisque Pettigrew accumulera les difficultés. Accusé de passer trop de temps à l’étranger, éclaboussé par le « scandale des commandites » et incapable de justifier sa politique face à Haïti (un pays d’où venait bon nombre de ses commettants), il sera battu aux élections de janvier 2006. Bill Graham, son prédécesseur, héritera, dans le Cabinet Martin, du poste de ministre de la Défense.

63Finalement, la nomination de Peter MacKay par Stephen Harper en février 2006 semble répondre à trois considérations. Tout d’abord, MacKay, qui avait été chef du Parti conservateur en 2003-2004 jusqu’à la fusion du parti avec l’Alliance canadienne, se devait d’occuper un poste important. Ensuite, il représente une région du pays, la Nouvelle-Écosse, où les conservateurs, en dépit de solides appuis, ont éprouvé des difficultés lors des élections de 2004 et 2006. Enfin, ses idées en ce qui a trait aux relations avec les États-Unis reflètent celles de Harper.

***

64Tous les premiers ministres semblent vouloir marquer la politique étrangère de leur empreinte – même si telle n’est pas leur intention en arrivant au pouvoir, ou s’ils ne manifestent que peu d’intérêt pour le sujet. Lorsqu’ils entrent en fonction, la plupart des premiers ministres se montrent critiques à l’égard de la politique étrangère de leur prédécesseur – sauf, peut-être, lorsque ce dernier appartient au même parti politique. Ainsi, Saint-Laurent, Trudeau et Martin devaient se montrer très prudents dans leurs critiques de King, Pearson et Chrétien, même s’ils choisissaient de prendre leurs distances. Par contre, Diefenbaker, Pearson, Mulroney et Chrétien n’ont pas hésité à décrier les politiques de leurs prédécesseurs, qui appartenaient tous à des partis adverses. Les pouvoirs associés à la fonction de premier ministre permettent à celui qui la détient de modifier, parfois radicalement, les grandes orientations de la politique étrangère, et de nommer sa propre équipe de ministres et de hauts fonctionnaires pour effectuer les changements nécessaires.

65Mais outre l’autorité dont il dispose, un autre facteur contribue à propulser le premier ministre dans les hautes sphères des relations internationales, un facteur qui a inévitablement des répercussions sur la politique extérieure : il s’agit de la diplomatie au sommet, qui fait l’objet du prochain chapitre.