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Politique internationale et défense au Canada et au Québec

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Kim Richard Nossal
, 
Stéphane Roussel
, 
Stéphane Paquin

Première partie. Le contexte et les déterminants

2. Puissance et statut : le rang et l’influence internationale du Canada

Texte intégral

  • 1 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace (5e éd.), New York, Kn (...)

1La notion de puissance est au cœur de plusieurs théories de la politique étrangère. Les gouvernements doivent, en effet, non seulement faire face à celle des autres États, mais aussi aux limites de la leur. Selon le théoricien américain Hans J. Morgenthau, la puissance est le moyen, pour les États, d’arriver à leurs fins ; dans un environnement anarchique, et donc dépourvu d’autorité pour arbitrer les différends et forcer les États à se plier aux règles, seule la puissance permet d’atteindre des objectifs politiques1.

  • 2 Maureen Molot, « Where Do We, Should We, or Can We Sit ? », International Journal of Canadian Studi (...)

2Du concept de puissance est dérivée l’expression « grande puissance ». Même si cette notion demeure généralement vague, il est clair, dans l’esprit de la plupart des gens, qu’elle s’applique difficilement à un État comme le Canada. L’idée de puissance a pourtant toujours occupé une position centrale, non seulement dans la pratique de la politique étrangère canadienne, mais aussi dans les réflexions de ceux qui en ont fait leur objet d’étude. Comme le constatait Maureen Molot, les chercheurs se sont laissé obnubiler par la notion de puissance, au point d’en oublier le reste2. La polémique entourant ce concept a pris un caractère politique, sinon identitaire : en devisant sur la notion de puissance moyenne ou de puissance majeure, les Canadiens cherchent en fait à déterminer quelles sont leur place et leur spécificité dans le système international. Cette introspection n’a fait qu’obscurcir le lien, établi par Morgenthau, entre la fin et les moyens.

  • 3 Même si elle date, la meilleure revue des différents modèles en politique étrangère canadienne deme (...)

3La première partie de ce chapitre consiste à examiner les différentes évaluations de la puissance du Canada, ainsi que les perceptions divergentes de la place de cet État dans la hiérarchie internationale auxquelles elles ont donné lieu. Ces perceptions ont entraîné la formulation de théories (des ensembles de concepts et d’hypothèses à prétention explicative) et de propositions normatives (des politiques que devrait suivre le gouvernement) généralement contradictoires3. Ces prétendus « théories de la politique étrangère canadienne » se révèlent cependant être plutôt limitées sur le plan analytique. Elles n’en disent pas beaucoup sur l’influence internationale réelle du Canada. Il convient donc de chercher une approche alternative, pour étudier la puissance du Canada et les méthodes auxquelles le gouvernement canadien peut avoir recours pour défendre et promouvoir ses intérêts internationaux. C’est ce que nous ferons dans la deuxième partie de ce chapitre. Enfin, la troisième partie porte sur la mise en œuvre de ces méthodes par le gouvernement canadien, en particulier dans le contexte de ses relations avec les États-Unis.

LES PERCEPTIONS DE LA PUISSANCE DU CANADA

4En simplifiant, il est possible d’associer les différentes perceptions du statut international du Canada à trois concepts. Depuis les années 1940, le Canada est traditionnellement considéré comme une puissance moyenne, une image encore largement utilisée aujourd’hui et associée à l’internationalisme. Les notions élaborées plus tard – le Canada perçu comme un satellite et comme une puissance majeure ou principale – constituent en grande partie une réaction à cette notion de puissance moyenne.

La « puissance moyenne »

L’émergence du concept (1919-1945)

  • 4 Pour une réflexion sur ce thème, voir Desmond Morton, « La guerre d’indépendance du Canada. Une per (...)

5On estime généralement que c’est au cours de la Première Guerre mondiale que le Canada est devenu membre de la société internationale4. La bataille de la crête de Vimy, en avril 1917 – la première grande victoire remportée à l’étranger par des troupes majoritairement canadiennes – aurait annoncé au monde la naissance d’un nouvel État. En fait, l’accouchement a été bien plus long.

  • 5 Sur l’émergence de la politique étrangère canadienne, voir Jean-Charles Bonenfant, « Le développeme (...)

6Durant l’entre-deux-guerres, l’une des principales préoccupations du gouvernement canadien était d’être reconnu par la communauté internationale comme une « entité indépendante », souveraine et distincte de l’Empire britannique. Ottawa a ainsi insisté pour être représenté distinctement à la Conférence de la paix de 1919, pour être admis à la Société des Nations, pour envoyer des représentants diplomatiques auprès des autres gouvernements, et pour signer ses propres traités internationaux5. La question du rang international proprement dit ne constituait donc pas encore une interrogation importante. À en juger par les documents d’époque, les représentants canadiens semblaient alors concevoir le système international comme une simple hiérarchie à deux niveaux : au sommet trônaient les grandes puissances, tandis que grouillaient à la base tous les autres États confondus – ce que les universitaires allemands des années 1930 appelaient les Nichtgrossmachten, soit littéralement, les « non-grandes puissances ». Loring Christie, alors conseiller au ministère des Affaires extérieures, ne se faisait aucune illusion sur le statut du Canada. Pendant la crise éthiopienne de 1935, il fit valoir que le Canada devait suivre les grandes puissances :

  • 6 Cité dans J. L. Granatstein, The Ottawa Men. The Civil Service Mandarins, 1935-1957, Toronto, Oxfor (...)

[Si] les grandes puissances ouvrent le bal, vous les suivez ; si elles restent tranquilles, vous ne bougez pas ; où qu’elles aillent, vous y allez ; quand elles s’arrêtent, vous vous arrêtez... La théorie selon laquelle nous avons notre mot à dire n’est que poudre aux yeux6.

  • 7 Les citations des différents premiers ministres sont tirées de C. P. Stacey, Canada and the Age of (...)

7Les dirigeants canadiens étaient néanmoins sensibles aux questions de rang et de statut parmi les petites puissances. Ce fut le cas en 1918 lors des discussions devant mener à la Conférence de la paix : certains alliés, et particulièrement les États-Unis, s’opposaient à ce que le Canada et les autres dominions ne puissent y envoyer une délégation distincte. Comme ils étaient déjà membres de l’Empire britannique, ces représentants ne contribueraient qu’à conférer des votes supplémentaires à l’Angleterre. Cette attitude fit bondir les premiers ministres de la plupart des dominions, et les incita à établir des comparaisons, parfois désobligeantes, entre leurs pays et ceux qu’ils considéraient comme de pâles lueurs dans le firmament international. L’Australien W. M. Hughes s’indignait de voir son gouvernement écarté des négociations de paix – après tous les sacrifices humains et financiers consentis par l’Australie au cours des quatre années de guerre en Europe – alors que la Suède et la Belgique y participaient. De son côté, le Néo-Zélandais W. F. Massey considérait, avec amertume, que son pays était traité sur le même pied que « Cuba, le Honduras, le Guatemala, Haïti, etc. ». Tous ces commentaires rejoignaient celui du premier ministre Robert Borden, selon qui « on peut difficilement dire que les Canadiens auront le sentiment que leur pays est reconnu comme il se doit, s’il est placé sur un pied d’égalité avec le Siam et le Hedjaz7 ».

  • 8 Lovell C. Clark (dir.), Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 3 (1919-1925), (...)

8Le même type de raisonnement devait prévaloir lorsque surgirent des questions portant sur le statut des diplomates canadiens à l’étranger. En septembre 1919, Christie s’insurgea contre l’idée d’accorder au délégué nouvellement nommé par le Canada à Washington un statut diplomatique inférieur à celui d’ambassadeur. « Lui donner un rang de ministre résident ou de chargé d’affaires, écrivait-il, serait lui donner un rang inférieur à celui des agents diplomatiques de beaucoup d’autres puissances comparativement insignifiantes8. »

  • 9 Au cours de la guerre, les forces canadiennes compteront 1 082 703 engagés, dont 42 000 seront tués (...)
  • 10 Il convient de noter que les buts de guerre du Canada resteront toujours flous, sinon en ce qui a t (...)

9Le rôle joué par les troupes canadiennes au cours de la Deuxième Guerre mondiale a contribué à l’évolution de la perception de la position du Canada dans la hiérarchie internationale, comme si ce que les soldats avaient entamé à Vimy en 1917 avait été complété par ceux qui combattirent à Dieppe (1942) et en Normandie (1944). La guerre incita les dirigeants canadiens à redéfinir leurs priorités internationales. Après avoir obtenu d’être traité comme un État souverain (une qualité que lui avait d’ailleurs conférée, pour l’essentiel, le Statut de Westminster en 1931), Ottawa demandait aux grandes puissances de reconnaître la contribution canadienne à l’effort de guerre – un effort significatif pour un État peu peuplé et doté de ressources limitées9 – en lui permettant d’exprimer ses vues sur certains aspects politiques et économiques de la conduite de la guerre10. C’est en des termes semblables à ceux utilisés par Borden, une génération plus tôt, que King aborda la question avec le premier ministre britannique, Winston Churchill :

  • 11 Cité par James Eayrs, « Le Canada, puissance de premier plan », Perspectives internationales, vol.  (...)

Vous comprendrez, j’en suis sûr, à quel point il serait difficile pour le Canada, après avoir enrôlé près d’un million de personnes dans ses Forces armées et triplé sa dette nationale en vue d’aider à rétablir la paix, d’accepter la parité avec le Salvador ou la République dominicaine11.

  • 12 Sur le fonctionnalisme, voir John W. Holmes, The Shaping of Peace: Canada and the Search for World (...)

10L’Angleterre, la France et les États-Unis commencèrent d’abord par repousser la demande des Canadiens, affirmant que si un État comme le Canada se voyait accorder une voix au chapitre, d’autres alliés revendiqueraient la leur, ce qui compliquerait la direction de l’effort de guerre. Ce à quoi les responsables politiques à Ottawa répliquèrent en invoquant ce que l’on a appelé le « principe de la représentation proportionnelle ». Ce principe, inspiré du fonctionnalisme12, veut que lorsqu’un petit État a un intérêt et dispose d’une expertise dans un domaine donné (par exemple, dans le cas du Canada, la production de denrées alimentaires et de matières premières), il devrait être considéré comme une grande puissance, et ainsi se voir accorder le droit d’être représenté dans les instances touchant à ce champ d’activité. Accepté avec réticence par les États-Unis et l’Angleterre, ce principe a permis au Canada d’être mieux représenté dans un large éventail de forums, dont ceux traitant de l’aviation civile, de l’énergie atomique et du commerce international.

11L’activité internationale du Canada et d’autres pays de même stature (comme l’Australie) a marqué de son empreinte l’organisation du système international de l’après-guerre. La contribution canadienne à l’effort de guerre a également incité bon nombre de Canadiens à revoir leur conception de la place qu’occupait le pays dans la hiérarchie internationale. Ainsi, en 1944, Lionel Gelber écrivait :

  • 13 Lionel Gelber, « A Greater Canada Among the Nations », Behind the Headlines (1944), cité dans Peter (...)

La guerre a eu pour effet de sortir le Canada de son ancien statut pour lui donner une nouvelle envergure. Moins peuplé, et ne possédant pas de colonies, le Canada n’est pas une puissance majeure ou mondiale, comme la Grande-Bretagne, les États-Unis ou la Russie. Mais il n’en demeure pas moins qu’avec ses richesses naturelles et son potentiel humain, on ne peut le considérer comme une petite puissance, au même titre que le Mexique ou la Suède. Le Canada se situe entre les deux, en tant que puissance britannique d’un rang moyen. Par conséquent, sur le plan international, le Canada doit figurer comme une puissance moyenne13 [traduction libre].

12Les dirigeants canadiens ont graduellement abandonné la conception simpliste d’un monde divisé en deux (les grands et les « non-grands »), au profit d’une hiérarchisation plus subtile. Une déclaration de King à la Chambre des communes, en 1944, traduit bien cette évolution :

  • 14 Débats de la Chambre des communes, 1944, vol. 6, p. 5909.

La division du monde entre les grandes puissances et les autres est irréaliste, voire même dangereuse. On appelle les grandes puissances par ce nom, simplement parce qu’elles sont très puissantes. Les autres États sont également puissants et ils ont, par conséquent, la capacité d’utiliser cette puissance pour maintenir la paix14.

13Dès mai 1944, King affirmait que le Canada était une « puissance de taille moyenne », ou encore une « puissance moyenne », et qu’il devait donc bénéficier d’un statut différent de celui des petites puissances. Presque au même moment, Lester Pearson écrivait à propos de l’adhésion du Canada à l’ONU :

  • 15 Cité par James Eayrs, op. cit. (1975), p. 21.

Je crois que le Canada est en train de se tailler une place de chef de file parmi un groupe d’États assez importants pour être nécessaires aux quatre Grands, mais pas assez pour être acceptés comme l’un des leurs. En fait, la position d’un petit parmi les grands ou d’un grand parmi les petits est une position très difficile [...] Les États importants ont la puissance et la responsabilité, mais ils ont aussi la main haute sur tout. Nous, les États intermédiaires, n’obtenons souvent, semble-t-il, que le pire des deux mondes15.

14C’est seulement au début de 1945 qu’Ottawa a adopté, timidement, le terme « puissance moyenne » pour qualifier le rang du Canada. L’apparition de ce nouveau concept n’est pas le fruit d’un quelconque exercice intellectuel abstrait mené par les fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures, mais plutôt le résultat d’un calcul politique. Le terme fut tout d’abord utilisé lors des rencontres de Dumbarton Oaks (septembre et octobre 1944), au cours desquelles la délégation canadienne émit des objections face au projet de création d’une nouvelle organisation internationale. Le Canada et d’autres États comme l’Australie s’inquiétaient du contrôle que voulaient exercer les grandes puissances sur ce qui allait devenir les Nations Unies, une volonté qui se reflétait dans la composition projetée du Conseil de sécurité : les États-Unis, l’Union soviétique, la Chine, le Royaume-Uni et la France y disposeraient en effet d’un siège permanent et d’un droit de veto.

  • 16 Cité dans C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict, vol. 2: 1921-1948 - The Mackenzie King Era, (...)

15Lorsque, en janvier 1945, le gouvernement canadien réagit aux propositions de Dumbarton Oaks, il fit valoir que, même si les grandes puissances se devaient de maintenir la paix dans le système international, le projet préliminaire de création des Nations Unies ne tenait pas compte des différences entre les autres États. Ottawa affirmait que l’influence de ces derniers, de même que « leur capacité de sauvegarder la paix, s’échelonnaient de pratiquement zéro à un niveau juste en deçà de celui des grandes puissances16 ». Ces arguments n’étaient pas suffisants pour faire oublier l’échec de la Société des Nations (SDN), dont le fonctionnement boiteux était précisément attribué au fait que les grandes puissances n’y disposaient pas d’un statut privilégié. Si les Britanniques se montraient plutôt sympathiques à la cause des puissances moyennes, il fut impossible de convaincre les autres grands États de renoncer à leur emprise oligarchique sur le Conseil de sécurité.

16Les Canadiens n’abandonnèrent pas pour autant leur croisade pour promouvoir le statut de moyenne puissance. Ce fut le cas en juin 1945, au cours de la Conférence tenue à San Franscisco pour débattre du contenu de la Charte des Nations Unies. Lester B. Pearson, alors ambassadeur du Canada aux États-Unis, prononça un discours en ce sens : « Nous ne voyons pas pourquoi l’égalité souveraine des États, un principe qui doit être accepté en théorie, devrait être modifiée en pratique par le simple fait d’accorder des droits particuliers et des privilèges aux grandes puissances. » Il fit alors la suggestion suivante :

  • 17 Lester B. Pearson, Words and Occasions, Toronto, University of Toronto Press, 1970, p. 63.

Puissance et responsabilité devraient être liées ; l’égalité absolue dans toute organisation mondiale serait absolument futile. Aucun pays ne peut être en mesure de jouer le rôle qui lui revient dans les affaires internationales si son influence n’est pas proportionnelle à ses obligations et à sa puissance. Ceci signifie qu’il faut non seulement arrêter de s’imaginer qu’au Conseil de sécurité, le Salvador et la Russie sont sur un pied d’égalité, mais aussi qu’il faut abandonner l’idée fausse qu’en dehors du groupe des quatre ou cinq grandes puissances, tous les autres États doivent avoir un statut égal17.

  • 18 Sur la diplomatie canadienne à San Francisco, voir John W. Holmes, op. cit. (1979), p. 247-259 ; vo (...)

17Cette position fut défendue à San Franscisco par des pays comme le Canada et l’Australie, qui demandaient instamment que soit reconnue, à sa juste valeur, la contribution des puissances moyennes à la nouvelle institution18. Bien que cette croisade n’ait pas atteint tous ses objectifs, le terme est resté. Le concept de « puissance moyenne » allait désormais servir pour désigner la place du Canada dans le système international.

Les différentes définitions du concept

  • 19 Carsten Holbraad, Middle Power in International Politics, Londres, Macmillan, 1984. Pour une revue (...)
  • 20 Bien des États peuvent être qualifiés de « puissance moyenne ». Ainsi, en 1984, Carsten Holbraad, q (...)

18Mais qu’est-ce qu’une puissance moyenne au juste ? Si la notion est évoquée depuis des siècles19, elle n’en reste pas moins très difficile à définir. Traditionnellement, les puissances moyennes sont identifiées à partir de l’examen de leurs attributs de puissance définis en termes quantitatifs (population, ressources naturelles, capacités militaires, PNB, etc.). Une puissance moyenne serait donc un État dont les indicateurs de puissance se situent près de la moyenne de l’ensemble des États. Mais cette définition est insatisfaisante en termes analytiques. D’une part, elle est difficilement applicable aux cas particuliers. Par exemple, en quoi l’examen des données démographiques ou économiques permet-il d’expliquer l’influence du Canada dans un dossier comme celui du bannissement des mines antipersonnel ? Comme nous le verrons plus loin, la puissance n’est pas « fongible ». Ce type de classification présente aussi l’inconvénient de réunir, dans une même catégorie, un groupe d’États qui n’ont, finalement, que peu de chose en commun (Argentine, Australie, Brésil, Belgique, Canada, Inde, Mexique, Suède, etc.20).

  • 21 Annette Baker Fox, The Politics of Attraction: Four Middle Powers and the United States, New York, (...)

19Une autre approche consiste à identifier les puissances moyennes à partir de leur position géographique. Ainsi, au XIXe siècle, certains auteurs allemands soutenaient que le terme Mittelmacht ne s’appliquait pas uniquement à des États de taille et de puissance militaire moyennes, mais aussi à ceux qui se retrouvaient géostratégiquement « au milieu », c’est-à-dire situés entre de grandes puissances rivales et donc contraints de maintenir l’équilibre entre elles. Sans doute pertinentes dans le contexte du XIXe et du début du XXe siècle, les définitions géographiques ont perdu de leur importance avec les progrès de la technologie, progrès qui tendent à réduire les distances. Ces références historiques, quoique souvent vagues et inconscientes, ont certainement inspiré la notion de moyenne puissance qui fit son apparition après la Deuxième Guerre mondiale : il s’agit d’États possédant des attributs de puissance proche de la moyenne des autres États, et géographiquement situés « au milieu ». Les Canadiens, par exemple, se percevaient comme un État-tampon entre l’Union soviétique et les États-Unis21.

  • 22 Paul Painchaud, « Middlepowermanship as an Ideology », dans J. King Gordon (dir.), Canada’s Role as (...)

20Les définitions fondées sur les attributs matériels ou sur la position géographique ont récemment été laissées de côté au profit de celles fondées sur l’examen des politiques et du comportement international de l’État. Le concept de « puissances moyennes » ne désignerait donc pas un rang intermédiaire dans la hiérarchie des États, mais plutôt un style particulier de politique étrangère22.

Le « style puissance moyenne » : médiation et gestion des conflits régionaux

  • 23 John W. Holmes, « Is there a Future for Middlepowermanship? », dans J. King Gordon (dir.), op. cit. (...)
  • 24 Voir « The Geneva Protocol (Dandurand, 2 October 1924) », dans Walter A. Riddell (dir.), Documents (...)

21Ce furent finalement les définitions fondées sur le « style de politique étrangère » qui finirent par s’imposer au Canada. Ainsi, au cours des années 1950 et 1960, la notion de puissance moyenne finit par désigner le style de politique étrangère que l’on appelle parfois l’internationalisme – et que John W. Holmes a appelé ironiquement le middlepowermanship23. Le terme internationalisme est né d’une volonté d’établir une distinction avec la politique fortement teintée d’isolationnisme pratiquée par le gouvernement canadien jusqu’à la veille de la Deuxième Guerre mondiale. Isolé par la géographie, dans sa « maison à l’épreuve du feu » pour reprendre l’image évoquée par Raoul Dandurand, le représentant canadien à la SDN, en 192424, le Canada n’avait pas à se mêler des conflits internationaux, ni à en faire les frais. La Deuxième Guerre mondiale a clairement démontré la futilité d’un tel raisonnement et Ottawa devait, désormais, faire tout en son pouvoir pour atténuer les tensions internationales susceptibles de déclencher un nouveau conflit généralisé. En conséquence, la nouvelle équipe de diplomates arrivée aux Affaires extérieures à la faveur du conflit (notamment Lester Pearson, John W. Holmes et Escott Reid) prônait une politique résolument plus active et plus interventionniste. Bref, une politique plus internationaliste, sur laquelle nous reviendrons au chapitre 4.

  • 25 Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, Environnement stratégique et modèles de défense. Une pe (...)

22L’un des principaux traits du comportement des puissances moyennes réside dans leur propension à adopter des politiques qui visent à renforcer la stabilité du système international, considérée comme essentielle à leur prospérité et à leur sécurité. Concrètement, cette politique se traduit par une diplomatie très active, l’adoption de rôle de médiateur et de conciliateur, et une participation presque systématique aux opérations multilatérales destinées à assurer la paix. Bien entendu, les puissances moyennes ne sont pas les seules à adopter de tels comportements. Mais elles tendent à le faire de façon plus systématique que les autres catégories d’États25.

  • 26 Gregory A. Johnson et David A. Lenarcic, « The Decade of Transition: The North Atlantic Triangle du (...)
  • 27 King était, en effet, surtout chargé de relayer les propositions les plus explosives, comme celle d (...)
  • 28 C. P. Stacey op. cit. (1981) p. 334 ; pour un exemple de la façon dont les historiens colportent ce (...)

23Certains comportements semblent bien ancrés dans la politique étrangère du Canada – ou, du moins, dans la mythologie canadienne. Ainsi, l’un des traits associés au style des puissances moyennes est le rôle d’intermédiaire – fréquemment évoqué sous le terme anglais de linchpin – entre des parties, voire des alliés en conflit. L’image, née dans les années 1920, fut reprise au début de la Deuxième Guerre mondiale, alors que Mackenzie King se percevait comme un interprète entre l’Angleterre en guerre et les États-Unis encore neutres26. Britanniques et Américains n’avaient certainement pas besoin d’un tel interprète, comme le démontrent les rapports étroits entre Franklin Roosevelt et Winston Churchill ; King n’a donc pu jouer ce rôle qu’en de rares occasions, qui se révélèrent d’ailleurs frustrantes et pénibles27. En fait, lors des conférences de Québec d’août 1943 et de septembre 1944, Mackenzie King fut proprement tenu à l’écart. Il fut l’hôte des deux conférences, mais n’a participé à aucune. Il s’est donc contenté de se faire photographier avec ses deux collègues, en espérant sans aucun doute que les électeurs canadiens s’y laisseraient prendre28.

  • 29 Pearson retrace ces événements dans ses mémoires, Mike : The Memoirs of the Right Honourable Lester (...)
  • 30 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, Canada as an International Actor, Toronto, Macmillan, 1979.

24Le problème s’est posé de façon semblable au cours de la Guerre froide. Certaines initiatives, comme la visite de Pearson (alors ministre des Affaires extérieures) à Moscou en octobre 195529, avaient pour objet de réduire les tensions entre l’Est et l’Ouest, tensions qui pouvaient mettre en cause la sécurité du Canada. Très modestes à l’origine, ces initiatives devaient rapidement prendre une ampleur démesurée dans le discours sur la politique étrangère. Les Canadiens se mirent bientôt à croire qu’ils servaient de médiateur désintéressé entre les deux superpuissances30. Cette image est séduisante, mais sans rapport avec la réalité. Les quelques démarches diplomatiques n’ont eu qu’un impact très limité, si tant est qu’elles en eurent. Les dirigeants canadiens n’ont d’ailleurs jamais perçu leur pays comme étant neutre sur le plan idéologique, et le Canada a toujours été fermement ancré dans le camp occidental. De plus, dès la fin des années 1960, Moscou et Washington avaient appris à se parler directement et n’avaient nul besoin de recourir aux services d’un « honnête courtier ». Même après la fin de la Guerre froide, cette image a persisté. Ainsi, en février 2001, le président Vladimir Poutine demandait aux Canadiens de jouer les intermédiaires entre la Russie et les États-Unis dans le dossier épineux du projet de défense antimissile – une demande qu’a sagement déclinée le premier ministre Chrétien. À l’été 2006, l’opinion canadienne reprochait au premier ministre Stephen Harper de défendre une position trop ouvertement pro-Israël lors de la guerre du Liban, ce qui, croyait-on, allait à l’encontre de son « rôle traditionnel » de médiateur.

  • 31 Sur ces différents épisodes, voir Denis Stairs, The Diplomacy of Constraint : Canada, the Korean Wa (...)
  • 32 Voir les deux études de Frank R. Hayes sur le sujet: « South Africa’s Departure from the Commonweal (...)

25Si le gouvernement canadien pratiquait la médiation au cours de la Guerre froide, il le faisait surtout à l’intérieur du camp occidental. Certaines initiatives de médiation visaient à désamorcer des conflits entre des membres de l’OTAN (par exemple lors de la crise de Suez en 1956) ; d’autres, la plupart infructueuses, tendaient à réfréner les entreprises américaines qui, selon Ottawa, risquaient de provoquer une nouvelle conflagration mondiale (la guerre de Corée, celle du Viêt-nam ou encore les crises des îles Quemoy et Matsu en 195531) ; enfin, les Canadiens ont tenté de résoudre les désaccords qui survenaient périodiquement au sein du Commonwealth à propos de la discrimination raciale en Afrique australe32.

26L’aspect le plus important de la diplomatie internationaliste du Canada, pendant la Guerre froide, est lié à la gestion des conflits régionaux. Ottawa craignait que les « feux de broussailles périphériques » ne dégénèrent et provoquent l’intervention des grandes puissances, risquant ainsi de devenir l’étincelle qui déclencherait une guerre mondiale. Les Canadiens étaient donc favorables au renforcement des mécanismes internationaux de gestion des conflits – les principaux étant ceux prévus par la Charte de l’ONU. Ottawa en vint tout naturellement à se vouer à la surveillance du respect des cessez-le-feu et à apporter une contribution assidue aux forces internationales de maintien de la paix.

  • 33 Jocelyn Coulon, Les Casques bleus, Montréal, Fides, 1994, p. 37-52.
  • 34 Michel Fortmann, « Le Canada et le maintien de la paix », dans André P. Donneur et Jean Pariseau (d (...)

27La notion même de « Casques bleus » – des troupes provenant de différents pays mandatés par l’ONU pour s’interposer entre des belligérants – est née d’une initiative canadienne. En pleine crise de Suez (1956), Lester Pearson, alors ministre des Affaires étrangères, cherchait un moyen de permettre un retrait honorable des forces françaises, britanniques et israéliennes engagées contre l’Égypte. L’idée consistait à envoyer un contingent de militaires provenant d’États non impliqués dans le conflit pour superviser la trêve et le retrait des forces étrangères, ce qui devait permettre aux belligérants de négocier dans un climat moins tendu33. Même s’il ne s’agit que d’un substitut de fortune aux autres mécanismes prévus par la Charte des Nations Unies – un « ersatz de sécurité collective », pour reprendre le terme de Michel Fortmann34 –, on peut certainement parler d’une contribution importante à la stabilité du système international de la Guerre froide, contribution d’ailleurs sanctionnée par l’attribution du prix Nobel de la paix à Pearson l’année suivante.

Remise en question et persistance du concept

  • 35 R. B. Byers, David Leyton-Brown et Peyton V. Lyon, « The Canadian International Image Study », Inte (...)
  • 36 Cité dans Bruce Thordarson, Trudeau and Foreign Policy. A Study in Decision-Making, Toronto, Oxford (...)

28Utilisée timidement en 1945, la notion de « puissance moyenne » était, en 1975, bien ancrée dans le discours des analystes et des dirigeants canadiens, comme le révéla une étude menée à cette époque35. Cette image avait pourtant été remise en question par Pierre Elliott Trudeau, lors de son accession au poste de premier ministre en 1968. La notion de puissance moyenne et le style de politique étrangère qui y était associé étaient, selon lui, dépassés. « Les Canadiens ne devraient pas oublier que nous représentons peut-être la plus grande des petites puissances plutôt que la plus petite des grandes puissances. Et c’est, je pense, un changement radical par rapport à notre mentalité d’il y a vingt ans36. » Cette réévaluation reposait en premier lieu sur une reconnaissance des changements intervenus dans le système international depuis 1945, et qui affectaient la « puissance » et « l’influence » relatives du Canada :

  • 37 Extrait d’une note produite par le bureau du premier ministre, citée par James Eayrs, op. cit. (197 (...)

La place du Canada dans le monde est aujourd’hui très différente de ce qu’elle était dans les années d’après-guerre. Nous étions alors la plus grande des petites puissances. [...] Mais aujourd’hui, l’Europe a retrouvé sa vigueur. Le Tiers-Monde a pointé à l’horizon [...]. Ce sont là les grandes lignes de la conjoncture internationale dans laquelle le Canada se trouve aujourd’hui37.

29Ce constat devait tout d’abord amener le nouveau premier ministre à rejeter le concept de puissance moyenne tel qu’il aurait été défini 20 ans plus tôt :

  • 38 P. E. Trudeau, conférence de presse du 18 décembre 1969, cité dans Ibid., p. 25.

Personnellement, j’ai plutôt tendance à ne pas trop exagérer le poids de notre influence sur la scène internationale. [...]. Je crois que nous devrions être modestes, beaucoup plus modestes que nous l’étions dans la période d’après-guerre, alors que l’effondrement de l’Europe contribuait à faire de nous une grande puissance. Mais maintenant, nous sommes revenus à notre taille normale et je crois que nous devons nous rendre compte que nous disposons de ressources limitées, qu’il s’agisse de l’énergie ou [...] des ressources intellectuelles et de la main-d’œuvre38.

  • 39 Canada, Ministère des Affaires extérieures, Politique étrangère au service des Canadiens, Ottawa, 1 (...)

30Bien entendu, le rejet par Trudeau du statut de puissance moyenne allait de pair avec l’internationalisme qui y était associé. Au début de son mandat, le premier ministre mit l’accent sur la modestie et le réalisme. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que les auteurs du livre blanc sur la politique extérieure de 1970 aient estimé que le rôle de puissance moyenne du Canada était appelé à disparaître39.

  • 40 Sous la direction de Trudeau, le Canada participera à six nouvelles missions de maintien de la paix
  • 41 Débat de la Chambre des communes, 1983-1984, 9 février 1984, p. 1211-1216. Sur l’initiative de paix (...)
  • 42 Ivan L. Head et Pierre Elliott Trudeau, The Canadian Way : Shaping Canada’s Foreign Policy 1968-198 (...)

31Trudeau semble cependant avoir enterré prématurément la notion de « puissance moyenne ». Sa remise en question ne s’est pas traduite par une réorientation majeure et le Canada a continué à assumer la plupart des rôles associés à ce concept, notamment en matière de maintien de la paix40. « L’initiative de paix » de Trudeau en 1983-1984 présente des relents très nets de la diplomatie pratiquée par Lester Pearson. Dans un discours prononcé à Guelph (Ontario) en octobre 1983, comme dans son rapport au Parlement en février 1984, le premier ministre fait allusion au rôle capital que devaient jouer les puissances moyennes pour désamorcer les tensions entre superpuissances41. Plus encore, le terme « puissance moyenne » est fréquemment employé dans ses Mémoires politique, rédigés une dizaine d’années plus tard42.

  • 43 Canada, Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Compétitivité et sécurité ; orientations pour l (...)
  • 44 Canada, Chambre des Communes, Premier rapport : appui au Groupe des Cinq. Le Canada et le processus (...)
  • 45 Canada, Sénat, Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle. Rapport du Comi (...)
  • 46 Notons cependant que, selon John Kirton, il s’agissait d’une contribution militaire plus importante (...)

32Depuis, l’utilisation du terme pour désigner une forme particulière de diplomatie a presque disparu du vocabulaire officiel. De 1984 à 1993, le gouvernement de Brian Mulroney a soigneusement évité toute référence au concept de puissance moyenne pour décrire le Canada ou sa politique étrangère (sans toutefois rejeter le terme internationalisme)43. Cela ne l’a cependant pas empêché de poursuivre avec zèle une diplomatie généralement associée au style des puissances moyennes. Les tentatives de Mulroney et de son ministre des Affaires extérieures, Joe Clark, pour régler les différends au sein du Commonwealth sur la question de l’apartheid en Afrique du Sud s’inscrivent dans la tradition de leurs prédécesseurs. Le Canada continue également à participer activement aux opérations de maintien de la paix. C’est à cette époque que des soldats sont déployés pour veiller au retrait des Soviétiques d’Afghanistan et au respect du cessez-le-feu entre l’Iran et l’Irak, qu’ils utilisent leur expertise en matière de supervision de trêve pour contribuer au processus de paix en Amérique centrale44, et qu’ils participent aux missions en Namibie, au Cambodge, en Somalie, dans l’ex-Yougoslavie, au Rwanda et en Haïti45. Plus encore, Mulroney et Clark, pourtant des conservateurs, justifiaient leur décision d’envoyer des forces dans le Golfe en 1990-1991 en invoquant la mémoire d’un libéral, Lester B. Pearson46.

  • 47 André P. Donneur et Stéphane Roussel, « Le Canada : Quand l’expertise et la crédibilité ne suffisen (...)
  • 48 Andrew F. Cooper et Kim Richard Nossal, « The Middle Powers: Australia, Canada and Nordic Compared  (...)

33La fin de la Guerre froide n’a pas entraîné la disparition de la diplomatie de puissance moyenne, même si les conditions semblent, sous certains aspects, moins favorables47. Les comportements associés à ce concept sont toujours observables dans la politique étrangère et de sécurité d’États tels que le Canada, l’Australie et les pays scandinaves, notamment une diplomatie très active, une volonté de jouer les médiateurs et la formulation de politiques destinées à renforcer la stabilité du système international48. Ainsi, l’adoption du concept de « sécurité humaine », étudié au chapitre 4, s’apparente à une tentative de réactualiser l’approche traditionnelle du Canada en matière de gestion des conflits locaux et régionaux.

  • 49 Même les interventions en Corée (1950-1953) et dans le Golfe persique (1990-1991) étaient sanctionn (...)
  • 50 John Kirton, « Promoting Plurilateral Partnership: Managing United States-Canada Relations in the P (...)

34Par contre, d’autres aspects de la politique étrangère du gouvernement Chrétien semblent marquer une rupture avec l’approche traditionnelle. Ainsi, la participation à l’intervention de l’OTAN au Kosovo (1999) malgré l’absence de mandat des Nations Unies constitue un précédent49. Par ailleurs, on constate une tendance à mettre davantage l’accent sur des initiatives bilatérales ou en petits groupes (ce que John Kirton qualifie d’approche « plurilatéraliste50 ») qu’au sein de vastes coalitions multilatérales.

Le satellite des États-Unis

  • 51 J. L. Granatstein (dir.), Canadian Foreign Policy since 1945 : Middle Power or Satellite ?, Toronto (...)
  • 52 John Hutcheson, Dominance and Dependency. Liberalism and National Policies in the North Atlantic Tr (...)

35À la fin des années 1960, certains analystes commencent à remettre en question la pertinence du concept de puissance moyenne, des postulats sur lesquels il est fondé et de la politique qui en découle51. Ce questionnement va beaucoup plus loin que le scepticisme exprimé par Trudeau au début de son mandat, lequel ne remettait pas en cause la capacité du Canada à agir de façon autonome. C’est pourtant ce qu’affirment les tenants de l’approche dite de la « dépendance périphérique », qui estiment que le Canada n’est passé du statut de colonie britannique que pour devenir un satellite des États-Unis. L’évolution de ce statut reflète non seulement le déplacement du centre de l’hégémonie mondiale de Londres vers Washington, mais aussi la solidité des liens économiques, idéologiques et culturels qui se sont tissés en Amérique du Nord52. Ainsi, le Canada serait passé du statut de colonie à celui d’une nation, pour redevenir une colonie à la faveur de la Deuxième Guerre mondiale. Ce que certains perçoivent comme l’émergence d’une puissance moyenne n’est, pour d’autres, qu’un simple changement de sphère de dépendance, qui confine le Canada à la périphérie – ou au mieux à la « semi-périphérie » – de l’économie mondiale.

  • 53 Cités dans Philip Resnick, « Canadian Defence Policy and the American Empire », dans Ian Lumsden (d (...)

36Cette perception a des origines historiques profondes : déjà, en 1920, bien avant que l’on puisse observer clairement le réalignement de la dépendance économique du Canada de l’Angleterre vers les États-Unis, Archibald Mac-Mechan se désolait de voir le pays s’américaniser et devenir un simple « État vassal » des États-Unis. Ces propos furent repris en 1946 par A. R. M. Lower, qui décrivait le Canada comme un « État subordonné », ni plus ni moins qu’un « satellite des États-Unis »53.

  • 54 James M. Minifie, Peacemaker or Powdermonkey : Canada’s Role in a Revolutionary World, Toronto, McC (...)

37Cette perception s’est développée dans les décennies qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale. Dans un ouvrage publié en 1960, James M. Minifie refusait d’assimiler le Canada à une puissance moyenne investie d’une mission de gardien de la paix internationale. Il soutenait plutôt que « l’association étroite avec les politiques militaires et économiques de l’impérialisme [...] a fait du Canada le glacis de la défense continentale des États-Unis, le larbin du monde occidental, [ce qui] l’a fait passer, en l’espace de trois générations, de l’état de colonie à celui de satellite54 ».

  • 55 Michael K. Hawes, op. cit. (1984), p. 22.
  • 56 Voir, par exemple, Stephen Clarkson (dir.), An Independent Foreign Policy for Canada, Toronto, McCl (...)

38Le refus de reconnaître le gouvernement de Beijing, la position d’Ottawa sur le Viêt-nam et la manie du gouvernement Pearson de recourir à la « diplomatie tranquille » (une traduction approximative du terme quiet diplomacy) pour exprimer les divergences d’opinions avec Washington, sont venus confirmer cette impression55. Les appréhensions des Canadiens devant l’étendue de l’emprise américaine ne pouvaient qu’être exacerbées, quand elles n’étaient pas exagérées, en voyant ce qui se passait à l’époque au sud de la frontière, en particulier les émeutes raciales, les manifestations étudiantes, et la violence endémique que semblait générer la société américaine. En outre, le public s’inquiétait de plus en plus du contrôle, par des capitaux américains, de l’économie canadienne, un phénomène déjà dénoncé par la classe politique au cours des années 1950. Les Canadiens redoutaient que cette mainmise ne provoque l’américanisation complète de leur pays, avec tous les aspects négatifs associés au mode de vie américain que cela impliquait. Toutes ces craintes trouvaient écho dans des textes souvent enflammés, qui dépassaient le cadre de la politique étrangère56.

  • 57 Kenneth McNaught, « From Colony to Satellite », dans Stephen Clarkson (dir.), op. cit. (1968), p. 1 (...)
  • 58 George Grant, Lament for a Nation. The Defeat of Canadian Nationalism, Montréal/Kingston, McGill-Qu (...)
  • 59 George Martell, « What Can I Do Right Now ? Notes from Point Blank School on the Canadian Dilemma » (...)

39À la fin des années 1960, et au début des années 1970, bien peu d’auteurs, à quelques exceptions près57, se préoccupaient encore de la place du Canada dans la hiérarchie internationale. Les travaux les plus sérieux ont d’ailleurs été éclipsés par les réquisitoires passionnés qui dominaient le débat. Trop souvent, la subordination du Canada à l’empire informel des États-Unis était considérée comme acquise. Ce postulat a servi de point de départ à de nombreux analystes. Plusieurs ont repris le raisonnement de George Grant, qui prédisait sinistrement que le processus d’homogénéisation culturelle, technologique et socioéconomique, et donc politique, de l’Amérique du Nord entraînerait nécessairement « la disparition du Canada en tant que nation58 ». Ces chercheurs cherchaient à décrire la nature de la domination impérialiste qui remettait en question l’existence même du Canada. Dans un ouvrage paru en 1970, George Martell écrivait sombrement : « En tant que pays, nous sommes fichus. Notre culture, notre politique, notre économie sont emballées aux États-Unis. Nous sommes maintenant Américains, et je pense qu’il est grand temps qu’on commence à s’y habituer59. »

  • 60 Robert O. Keohane et Joseph S. Nye, Power and Interdependence. World Politics in Transition, Toront (...)

40Il est intéressant de noter qu’à peu près au même moment où les chercheurs canadiens dénonçaient la mainmise des États-Unis sur le Canada, leurs collègues américains adoptaient un point de vue très différent. Ils cherchaient notamment à expliquer pourquoi, malgré l’énorme disproportion de puissance, les conflits entre les deux États ne se résolvaient pas systématiquement à l’avantage de Washington60. Là où les Canadiens percevaient dépendance et homogénéisation, les Américains voyaient interdépendance et intégration.

41La dénonciation à outrance de la domination américaine a eu un impact sur la classe politique canadienne. Même si Trudeau ne partageait pas nécessairement tous les postulats de l’école de la dépendance, les mesures de diversification commerciale et de « canadianisation de l’économie » adoptées par son gouvernement au cours des années 1970 et 1980 découlent de ces élans de nationalisme économique. Dans la même veine, les tentatives avortées de prendre des distances à l’égard de l’OTAN en 1969-1970 témoignaient d’une certaine méfiance à l’endroit d’une institution militaire dominée par les États-Unis.

  • 61 Lawrence Martin, Pledge of Allegiance : The Americanization of Canada in the Mulroney Years, Toront (...)
  • 62 Marci McDonald, Yankee Doodle Dandy, Toronto, Stoddart, 1995.

42Le programme politique du gouvernement Mulroney a insufflé une nouvelle vie à l’image d’un Canada captif de l’orbite impérialiste des États-Unis. Ainsi, Lawrence Martin affirmait que le bilan politique du gouvernement conservateur (1984-1993) – la signature de l’Accord de libre-échange avec les États-Unis, la volonté de déréglementer, la suppression de certains acquis de l’État-providence, l’adoption d’une politique étrangère nettement plus belliciste – démontrait que les border boy politicians pensaient exclusivement en termes américains. Selon Martin, les conservateurs ont simplement « anéanti le rêve canadien61 ». De même, le titre sarcastique du livre de Marci McDonald portant sur les relations canado-américaines au cours des années Mulroney, Yankee Doodle Dandy, ne laisse aucun doute sur ce que pense l’auteur des répercussions de ce qu’elle appelait les courbettes de Mulroney devant « l’Amérique corporative » et « Bay Street », et son léchage de bottes à l’endroit de Ronald Reagan, puis de George Bush62.

Le Canada, puissance majeure

43Il existe une troisième façon de qualifier le statut international du Canada. Diamétralement opposée à la précédente, et néanmoins très différente de la notion plus floue, quoique rassurante et gratifiante, de puissance moyenne, la conception de la « puissance majeure » (ou « puissance prépondérante ») s’appuie sur une tout autre interprétation des facteurs de puissance du Canada.

44Dans un article publié en 1975, James Eayrs affirmait que trois changements majeurs, survenus dans le système international, avaient modifié le niveau de puissance relative du Canada. Tout d’abord, la place proéminente occupée par les pays producteurs de pétrole, tout particulièrement après le premier choc énergétique de 1973-1974 ; en deuxième lieu, l’importance croissante des ressources naturelles – en particulier les denrées alimentaires et l’énergie ; et enfin, le déclin des États-Unis en tant que puissance dominante du système international, déclin symbolisé par son retrait déshonorant du Viêt-nam en 1973. Ces changements méritaient que l’on reconsidère la position du Canada dans la hiérarchie internationale, puisqu’il s’agit d’un État qui possède, en abondance, les ressources qui confèrent la puissance :

Péchant presque par égoïsme, le Canada s’est donné tous les moyens, traditionnels et nouveaux, pour obtenir le pouvoir. Il possède la technologie : à lui de déterminer quelle part il lui faut mettre au point lui-même, quelle part il lui faut acheter à l’étranger. Il possède aussi la main-d’œuvre : à lui d’évaluer ses besoins en main-d’œuvre supplémentaire, puis de choisir selon ses propres critères parmi la horde de requérants désireux d’entrer au Canada. Il possède enfin les ressources, animales, végétales et minérales [...] : à lui de déterminer le rythme de leur mise en valeur et de fixer les prix de vente.

  • 63 James Eayrs, op. cit. (1975), p. 16, 26 et 27.

45Selon lui, tant d’abondance offrait au Canada l’opportunité de devenir une « puissance de premier plan, c’est-à-dire d’occuper une place bien en vue dans la pyramide des nations », à condition qu’il se donne « une politique étrangère qui soit à la hauteur63 ».

  • 64 Norman Hillmer et Garth Stevenson (dir.), A Foremost Nation: Canadian Foreign Policy in a Changing (...)

46En 1977, la terminologie d’Eayrs fut reprise par les directeurs d’un recueil d’essais intitulé A Foremost Nation (Une nation prédominante). Norman Hillmer et Garth Stevenson estimaient que le terme « illustre graphiquement les changements rapides qu’ont connus récemment la politique étrangère canadienne en particulier, et le monde en général [...] À tout le moins, le Canada n’est pas une petite nation fragile, la “puissance modeste” dont parlait le premier ministre Trudeau en 196864. »

  • 65 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 72. Laura Neack fait un constat semblable : (...)

47Deux ans plus tard, Peyton Lyon et Brian Tomlin en venaient à la même conclusion. Leur conclusion était toutefois basée sur des études empiriques. Ils ont identifié une série d’indicateurs permettant de mesurer la puissance relative d’un État, notamment les moyens militaires, économiques, diplomatiques, ainsi que les ressources, et les ont appliqués à plusieurs États : l’Australie, l’Angleterre, le Canada, la Chine, la France, l’Allemagne, le Japon, l’Union soviétique, la Suède et les États-Unis. Si les deux superpuissances arrivaient en tête dans chacune des catégories, le Canada ne se classait pas avec les autres États généralement perçus comme de moyennes puissances – l’Australie et la Suède –, mais avec ceux que l’on considérait comme des « puissances majeures » : la Chine, la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne et le Japon. Dans le bilan final, le Canada arrivait en sixième position dans le système international, devant le Japon et la France. Ainsi, selon Lyon et Tomlin, « le Canada devrait maintenant être considéré comme une puissance majeure65 ».

  • 66 David B. Dewitt et John J. Kirton, Canada as a Principal Power, Toronto, John Wiley and Sons, 1983, (...)

48En 1983, David Dewitt et John Kirton ont proposé un raisonnement plus sophistiqué pour démontrer que le Canada était ce qu’ils appelaient une « puissance principale ». Selon eux, ce type d’États se distingue de trois manières. Premièrement, il s’agit d’États placés « en tête du classement international ». Deuxièmement, ces États « agissent de leur propre chef », et non pas comme « agents » d’autres gouvernements. Troisièmement, ils jouent « un rôle central dans l’établissement, la définition et le maintien de l’ordre international66 ».

  • 67 Ibid., p. 40.

49Le raisonnement de Dewitt et Kirton s’appuyait sur un double constat touchant à l’évolution du système international au cours des années 1970 et au début des années 1980, soit le déclin des superpuissances et la diffusion de la puissance au sein du système. Comme plusieurs autres chercheurs, ils estimaient que, depuis la fin des années 1960, les États-Unis étaient entrés dans une période de déclin. Il n’y avait plus de raison de classer les États en termes dichotomiques – les superpuissances d’un côté, et « le reste » de l’autre. Dans ce contexte, le Canada pouvait bien apparaître comme une étoile montante dans le firmament international. Dewitt et Kirton déclarèrent que le Canada était devenu, après 1968, « une puissance principale en émergence, dans un système international diffus et non hégémonique67 ».

  • 68 Allan Gotlieb, Canadian Diplomacy in the 1980s: Leadership and Service, Toronto, Centre for Interna (...)
  • 69 Allan Gotlieb, « Canada: A Nation Comes of Age », Globe and Mail, 29 octobre 1987, p. A7.

50Cette notion de puissance principale est due en grande partie à Allan Gotlieb. En 1979, alors qu’il occupait le poste de sous-secrétaire d’État aux Affaires étrangères, Gotlieb soutenait que le Canada était bien plus qu’une modeste puissance moyenne de l’après-guerre68. Huit ans plus tard, devenu ambassadeur du Canada à Washington, il exprimait de nouveau cette idée dans un article publié dans le Globe and Mail en octobre 1987 : au beau milieu du débat soulevé par l’Accord de libre-échange qui se négociait alors entre le gouvernement Mulroney et les États-Unis, Gotlieb affirmait que les Canadiens devraient prendre conscience de leur puissance, et croire en leur capacité d’entrer dans un système de libre-échange sans crainte d’être dominés ou assimilés par les États-Unis. Il prétendait que l’image rassurante de la puissance moyenne devrait être réexaminée, que les Canadiens devraient commencer à considérer leur pays d’un autre œil, et à le voir comme les autres États, dont les États-Unis, le voyaient : une « puissance majeure, avec tout ce que ce terme implique comme intérêts et moyens au niveau international ». En passant en revue une série d’indices statistiques de performance et de ressources, Gotlieb démontra que le Canada surpassait 150 autres pays. « Toute une puissance moyenne ! » concluait-il ironiquement69.

51L’un des principaux postulats sur lesquels s’appuyaient les défenseurs du concept de puissance majeure, soit le déclin apparent des États-Unis, a été démenti par les faits. Depuis la fin de la Guerre froide, les États-Unis dominent complètement le système international, au point où certains les ont qualifiés d’hyperpuissance. Il n’en demeure pas moins que d’autres arguments peuvent toujours être invoqués pour attribuer au Canada le titre de puissance « prépondérante » ou « majeure ». Ainsi, la participation du Canada au G8, la performance de son économie, le haut degré d’industrialisation, le niveau d’éducation de la population, ou encore l’importance de la haute technologie, sont autant d’indicateurs qui semblent démontrer qu’il occupe un rang au-dessus de la moyenne dans la hiérarchie internationale.

52L’idée, ou du moins sa substance, sont loin d’être disparues. En septembre 2006, le premier ministre Stephen Harper reprenait à son compte, au bénéfice d’un auditoire américain, les arguments évoqués par Eayrs, Dewitt et Kirton, et Gotlieb :

  • 70 Stephen Harper, Discours prononcé devant l’Economic Club de New York, 20 septembre 2006, New York ( (...)

Le Canada a une économie solide, basée sur les principes durables du marché libre. Nous sommes en tête des pays du G7 pour le rendement économique et fiscal. Et c’est une superpuissance énergétique émergente, le seul producteur stable et en plein essor de cette marchandise rare, dans un monde instable […] Cette année et la suivante, nous devrions avoir le PIB le plus haut du G7 [sic]. Cela fait 27 trimestres consécutifs que notre compte courant est excédentaire. Au plan actuariel, notre régime de retraite est bon pour les 70 prochaines années. Et nous avons réduit de façon spectaculaire la dette du gouvernement – qui est descendue à 35 % du PIB –, la plus basse du G7 et encore en baisse70.

La dimension politique : les corollaires normatifs de l’évaluation de la puissance

53Les diverses tentatives visant à évaluer la puissance du Canada et à situer sa position dans la hiérarchie internationale aboutissent donc à des conclusions diamétralement opposées : d’un côté, il est considéré comme un vulgaire vassal, enchaîné successivement à deux empires par des liens de dépendance économique et par sa vulnérabilité militaire, constamment soumis à la domination étrangère, et éternellement privé des avantages de l’autonomie complète d’une nation souveraine. De l’autre, le Canada est perçu comme une grande puissance en émergence (quoique désigné modestement sous le vocable « puissance prépondérante », comme pour camoufler cette grandeur), ou bien comme une puissance majeure dédaignée par le reste de la communauté internationale, malgré des statistiques impressionnantes. Entre ces deux extrêmes, certains considèrent le Canada comme la plus grande des petites puissances, ou la plus petite des grandes puissances – ou tout simplement comme étant « au milieu ».

54Ces divergences de perception sont inévitables, car, en dépit de nombreuses tentatives, il est impossible de quantifier objectivement la puissance d’un État. Toute évaluation est inévitablement subjective et, par essence, politique. Les concepts de puissance majeure, de puissance moyenne ou de satellite, désignent en fait le niveau où les Canadiens – comme les étrangers – situent le Canada dans la hiérarchie internationale. Nous sommes donc ici plus dans le domaine des perceptions que de la réalité objective.

55Les différents concepts servant à désigner le rang international du Canada ne sont pas neutres ; au contraire, ils ont des conséquences normatives importantes. Ils guident les gestes et les réflexions de ceux qui les emploient, tout comme ils servent souvent des fins politiques. Ceci s’applique, bien entendu, d’abord aux politiciens eux-mêmes et à leurs conseillers. Ceux-ci sont susceptibles d’orienter différemment leurs politiques selon qu’ils épousent l’une ou l’autre de ces conceptions. Par exemple, l’image presque pathétique d’un Canada satellisé par les États-Unis a certainement contribué à convaincre le gouvernement Trudeau d’adopter des politiques économiques visant à réduire la dépendance du Canada à l’égard de ce pays. De même, les dirigeants qui perçoivent le Canada comme une puissance moyenne sont plus enclins à mener une diplomatie très active sur la scène internationale.

56Mais les références que font les dirigeants à l’un ou l’autre de ces concepts peuvent tout aussi bien servir à justifier leurs politiques ou leur inaction dans certains dossiers. Tout laisse croire, par exemple, que l’empressement de Mackenzie King à nier l’influence internationale du Canada, dans les années 1920 et 1930, reflétait en fait un souci d’éviter tout engagement extérieur qui pourrait mettre en péril l’unité nationale, comme les conservateurs en ont fait la douloureuse expérience en 1918, à la suite de la crise de la conscription.

  • 71 Don Munton, « Middle Power and Canadian Foreign Policy », communication présentée lors de la réunio (...)

57Selon Don Munton, le recours au concept de puissance moyenne servait bien les intérêts des dirigeants canadiens au cours des années 194071. Comme nous le verrons au chapitre 3, endosser le rôle de puissance moyenne s’est avéré un calcul politique très habile, tant sur le plan extérieur qu’intérieur. Ainsi, le fait de se présenter comme les représentants d’une puissance moyenne conférait aux politiciens et aux fonctionnaires canadiens un statut international – avec une voix au chapitre et un rôle spécifique – qu’ils n’auraient probablement pas eu autrement. De plus, cette image trouvait un écho parmi la population, et peut même avoir été un facteur électoral. Après tout, il y a un côté très réconfortant à être une puissance moyenne, comme l’a fait remarquer Botero, en 1589 :

  • 72 Giovanni Botero, professeur de rhétorique, archevêque de Milan et auteur de Ragion di Stato (1589), (...)

Les États de grandeur moyenne [...] ne sont pas exposés à la violence, en raison de leur faiblesse, ni à la convoitise, en raison de leur grandeur ; leurs richesses et leur puissance étant raisonnables, les passions y sont moins violentes, et l’ambition n’y trouve pas assez de prise pour engendrer la provocation, comme dans les grands États72.

  • 73 Vincent Marissal, « Équipe Canada en Chine », La Presse, 17 février 2001.

58Si la promotion du statut de puissance moyenne a ses avantages sur le plan politique, le fait de le renier a aussi les siens : la remise en question, à la fin des années 1960, du concept de puissance moyenne par Pierre Trudeau est autant – sinon plus – le résultat d’un calcul politique que d’une froide analyse de la puissance relative du Canada. Alors que la politique étrangère de son prédécesseur (et sa formidable réputation) avait été bâtie largement sur ce concept de puissance moyenne, Trudeau optait pour une attitude plus modeste. Cela lui permettait non seulement de se distancier de Lester Pearson, mais aussi de préparer le Canada et ses alliés aux changements d’orientation politique qu’il voulait entreprendre. De même, au milieu des années 1990, Jean Chrétien dépeignit le Canada comme un État trop faible (avec ses 28 000 000 d’habitants) pour se permettre de faire des remontrances à une puissance comme la République populaire de Chine (peuplée de plus d’un milliard d’habitants) sur un thème comme le respect des droits de la personne73. En fait, le premier ministre cherchait à éviter d’avoir à aborder cette question avec les dirigeants chinois, ceci dans l’espoir d’améliorer les relations commerciales sino-canadiennes.

59Les partisans du concept de puissance majeure entretiennent aussi des visées politiques. Il est difficile d’être totalement d’accord avec Allan Gotlieb quand il déclare que les Canadiens « seraient fous de laisser les mythes sur notre vulnérabilité obscurcir notre vision et anéantir nos espoirs », et que « nous ferions une erreur aux conséquences historiques, si nous portions un jugement sur les négociations les plus cruciales de notre histoire, sans nous voir nous-mêmes comme les autres nous perçoivent ». Il s’agit, en réalité, d’une rhétorique suscitée par le débat sur le libre-échange, auquel Gotlieb était intimement mêlé en tant qu’ambassadeur du Canada aux États-Unis. De même, le premier ministre Harper, qui évoque l’image de la « superpuissance énergétique », le fait pour convaincre ses interlocuteurs américains qu’ils ont tout à gagner en approfondissant les relations économiques avec le Canada et en laissant la frontière ouverte au commerce.

  • 74 James Eayrs, op. cit. (1975), p. 24.
  • 75 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 72.
  • 76 L’historien britannique John Keegan, invité à la Maison Blanche pour discuter avec Bill Clinton de (...)

60Les considérations politiques teintent aussi les propos parfois grandiloquents des observateurs étrangers. Un dirigeant russe aurait ainsi affirmé à Lester Pearson, lors de sa visite en URSS en 1955, que les enfants soviétiques apprennent à l’école que le Canada est « l’une des grandes puissances du monde74 ». De même, des universitaires qui menaient une étude sur l’image du Canada se sont fait répondre, par le directeur d’un institut asiatique de relations internationales, que le Canada était en voie de devenir une superpuissance75. De tels propos en disent plus long sur la politesse des interlocuteurs étrangers que sur la puissance réelle du Canada. Dans un monde encore dominé par les susceptibilités nationales, il est toujours risqué, lorsqu’on s’adresse à un ressortissant étranger, d’attribuer à son pays d’origine un rang secondaire. Les Canadiens, qui se décrivent pourtant rarement comme de fervents nationalistes, semblent particulièrement sensibles sur ce point, souvent de crainte d’être assimilés aux Britanniques et aux Américains. La plupart des étrangers qui ont eu affaire à des Canadiens connaissent cette susceptibilité76.

61Le jugement que portent les observateurs étrangers est aussi utile pour relativiser la portée des évaluations que font les Canadiens de leur propre puissance. Ainsi, il est vrai que l’activité diplomatique du Canada est d’envergure mondiale ; que les représentants canadiens participent à la plupart de réunions auxquelles assistent ceux des grandes puissances ; et que, selon certaines données statistiques, le pays se classe parmi les cinq ou dix États les plus puissants. Mais il n’en demeure pas moins qu’il manque au Canada l’attribut essentiel pour qu’il soit une « puissance majeure » : la reconnaissance, par les autres États, de ce statut. Pour une raison similaire, le concept de satellite, utilisé dans les années 1960 et 1970, ne parvient pas à décrire adéquatement le statut international du Canada. Celui-ci est, bien sûr, aligné sur le bloc occidental et économiquement dépendant des États-Unis, mais aucun gouvernement étranger ne considère le Canada comme un État marginal et dépourvu d’influence – ceci même si certains le trouvent parfois très proche des États-Unis. C’est pourquoi, aux yeux de bien des Canadiens et des autres, le Canada se situe quelque part « au milieu » – aussi vague cette notion soit-elle.

UNE APPROCHE ALTERNATIVE : L’ANALYSE DE LA PUISSANCE

62En admettant qu’il soit possible d’établir, une fois pour toutes, un rang qui conviendrait au Canada, que peut-on en déduire à propos de sa puissance ? Bien peu de chose, en fait. Les termes puissance majeure, puissance moyenne et petite puissance posent certains problèmes. Ils constituent non seulement une distorsion du concept de « puissance », mais ils ne permettent pas de déterminer comment les attributs de puissance façonnent la politique étrangère. Pour donner un sens à la notion de puissance, il faut dépasser la question du statut et chercher une méthode d’analyse complémentaire. L’approche dite de l’« analyse de la puissance » (power analysis approach) offre quelques pistes intéressantes.

La nature de la puissance

  • 77 Stanley Hoffmann, « Notes on the Elusiveness of Modern Power », International Journal, vol. 30, no (...)
  • 78 Pour une courte revue des définitions, voir Hugo Loiseau, « Puissance », dans Alex Macleod, Evelyne(...)
  • 79 Robert A. Dahl, « The Concept of Power » dans Roderick Bell, David V. Edwards et R. Harrison Wagner(...)
  • 80 Steven Lukes, Power : A Radical View, Londres, Macmillan, 1974, p. 27.

63L’analyse de la puissance tend à éliminer ce que Stanley Hoffmann a appelé l’« insaisissable nature de la puissance77 ». Cette opération nécessite un retour sur la définition du terme lui-même, qui s’exprime généralement comme un lien entre l’acteur A, l’acteur B, et l’action X78. L’exercice et la possession de la puissance sont ainsi définis en des termes neutres : la faculté de A à inciter B à faire (ou à ne pas faire) l’action X. Comme l’a exprimé Robert Dahl : « A exerce sa puissance sur B, dans la mesure où il peut inciter B à faire quelque chose que B n’aurait pas fait autrement79. » Pour sa part, Steven Lukes met l’accent sur l’importance des intérêts des acteurs, et l’aspect essentiellement négatif de la puissance : « A exerce sa puissance sur B lorsque A influence B dans un sens contraire aux intérêts de B80. »

64L’évaluation de la puissance du Canada ne repose donc pas tant sur son rang dans la communauté mondiale, mais plutôt sur la faculté du gouvernement canadien à atteindre ses objectifs internationaux et à protéger ce qu’il considère comme ses intérêts. La puissance du Canada réside dans la capacité d’inciter les autres États à modifier leurs comportements, de façon à ce que ceux-ci soient conformes aux objectifs et intérêts canadiens. Elle peut donc s’exercer de différentes façons : convaincre les États-Unis de promulguer la loi sur la réduction des émissions des gaz responsables des pluies acides ; persuader le gouvernement chinois de faire respecter plus scrupuleusement les droits de propriété intellectuelle ; inciter le gouvernement français à réviser ses politiques de restriction des produits de l’amiante, etc. L’exercice de la puissance consiste aussi à poursuivre ses propres politiques tout en dissuadant les autres gouvernements d’y faire obstacle. Elle consiste donc, par exemple, à promulguer une loi interdisant la réimpression de magazines américains au Canada sans s’attirer les foudres du Congrès ; ou encore à arraisonner un navire espagnol qui pratique la surpêche dans les eaux internationales, sans subir de représailles de l’Union européenne. Enfin, la puissance réside dans sa capacité de repousser les demandes inopportunes des autres États lorsqu’elles sont jugées contraires aux intérêts canadiens : opposer un refus à l’offre du gouvernement américain de participer au projet de système de défense antimissile ; retirer le contingent canadien stationné en Europe dans le cadre de l’OTAN malgré les pressions des alliés. Bref, l’analyse de la puissance consiste à évaluer la capacité d’un gouvernement à défendre ses intérêts, lorsque ceux-ci entrent en conflit avec ceux des autres États.

La puissance définie en termes relationnels

  • 81 Pour des exemples de cette conception, voir William C. Wohlforth, The Elusive Balance, Ithaca, Corn (...)
  • 82 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 71. Pour un exemple récent d’une telle conce (...)
  • 83 Sur le « paradoxe de la puissance virtuelle », voir David A. Baldwin, « Power Analysis and World Po (...)

65Trop souvent, l’analyse de la puissance repose sur deux postulats erronés. Le premier consiste à supposer que la possession de certains attributs (des moyens militaires, économiques ou technologiques) est synonyme de puissance81. « Nous sommes devant un mystère de taille », disaient Lyon et Tomlin, puisque, d’après leurs calculs statistiques, le Canada devrait être une grande puissance82. Toutefois, ce mystère se dissipe si l’on se réfère à ce que David Baldwin qualifie de « paradoxe de la puissance virtuelle83 ». Le fait de posséder ou d’exercer la puissance n’est pas nécessairement lié à la possession de certains attributs. De même, l’absence de ces mêmes attributs n’est pas nécessairement un indice de faiblesse, comme l’ont découvert à leurs dépens les Américains et les Soviétiques, les premiers au Viêt-nam, les seconds en Afghanistan.

  • 84 David A. Baldwin, « Money and Power », Journal of Politics, vol. 33, août 1971, p. 578-614 ; Robert (...)

66Le second postulat erroné consiste à assumer que les attributs de puissance sont fongibles. La monnaie est, dans la vie quotidienne, la ressource fongible par excellence : on peut la transformer en presque n’importe quel bien ou service – pourvu que l’on en ait assez ! Certains auteurs transposent cette idée aux relations internationales et traitent les attributs de puissance comme s’ils avaient la même caractéristique, c’est-à-dire qu’ils peuvent être aisément convertis en influence, quel que soit l’objet ou la relation en cause. Or, il n’en est rien84. Les facteurs qui permettent à l’État A d’exercer une influence sur l’État B dans un domaine donné ne peuvent généralement pas être utilisés pour exercer, avec le même succès, une influence dans un autre domaine ou une autre relation. Des forces armées bien équipées peuvent, par exemple, constituer un moyen efficace pour contrer les ambitions expansionnistes de l’État B, mais elles sont probablement inutiles pour contraindre ce même État à abandonner des politiques protectionnistes, ou encore à persuader l’État C de voter en faveur d’une résolution au Conseil de sécurité des Nations Unies.

  • 85 Ce déménagement aurait constitué une reconnaissance, par le Canada, de la légitimité pour Israël d’ (...)

67Le caractère non fongible des attributs de puissance permet de comprendre pourquoi, malgré des statistiques enviables, le Canada n’est pas une grande puissance. Ainsi, le gouvernement canadien est rarement en mesure de convertir les abondantes richesses naturelles du pays ou le fort taux de scolarisation de la population en influence internationale. Par exemple, les surplus agroalimentaires n’ont été d’aucune utilité lorsque le premier ministre Joe Clark a décidé de déménager l’ambassade canadienne de Tel-Aviv à Jérusalem en 1979. La menace de sanctions économiques brandie par les États arabes, ainsi que les critiques acerbes formulées au Canada, ont forcé le gouvernement à revenir sur sa décision85. Les immenses richesses naturelles n’ont été d’aucune utilité pour obtenir la libération des Casques bleus canadiens retenus en otage par les forces bosno-serbes en mai 1995. Ainsi, même en additionnant tout le potentiel d’une nation, on ne peut prédire si elle est – ou sera – capable de défendre ou de promouvoir ses intérêts internationaux. Il faut donc examiner dans quel contexte ces attributs sont utilisés.

  • 86 Voir André-J. Bélanger et Vincent Lemieux, Introduction à l’analyse politique, Montréal, Presses de (...)
  • 87 Robert A. Dahl, Modern Political Analysis, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1984 (4e éd.), p. 27.
  • 88 Harold Sprout et Margaret Sprout, Foundations of International Politics, New York, D. Van Nostrand, (...)
  • 89 David Baldwin, « Interdependence and Power : A Conceptual Analysis », International Organization, v (...)

68L’analyse de la puissance repose sur deux idées maîtresses. Premièrement, la puissance est une notion relationnelle : elle ne peut être exercée que dans le cadre d’une relation spécifique. La puissance se traduit donc en influence86. Deuxièmement, la puissance s’exerce toujours sur une gamme plus ou moins vaste d’objets ou de domaines d’action. Comme le souligne Dahl, tenter d’estimer la puissance d’un acteur « est pratiquement dénué de sens87 » si la relation et l’objet en cause ne sont pas spécifiés. Il est donc impossible de déterminer si l’État A est puissant si l’on ne précise pas sur qui et en regard de quoi s’exerce la puissance88. De même, mentionner l’un sans l’autre revient à nier la nature complexe et souvent paradoxale de l’exercice de la puissance89, nature qui permet à l’État A d’exercer une influence sur l’État B dans certains domaines, et à l’État B d’influencer l’État A dans d’autres domaines. Pour évaluer la puissance du Canada, il est donc essentiel de spécifier les principaux domaines et relations où elle devra s’exercer. Compte tenu de la situation géographique du Canada, de ses caractéristiques décrites au chapitre 1, et de la place prépondérante des États-Unis dans le système international, la politique étrangère canadienne est d’abord élaborée en regard de son voisin du sud. Les considérations de prospérité, de souveraineté et de sécurité, qui figurent presque toujours au premier rang des priorités du gouvernement canadien, sont largement déterminées par ses relations avec les États-Unis. C’est donc d’abord et avant tout dans ce contexte que l’on doit examiner les moyens – les attributs de puissance – dont dispose Ottawa pour gérer ces rapports au mieux de ses intérêts.

LA MISE EN ŒUVRE DES ATTRIBUTS DE PUISSANCE

  • 90 Kalevi J. Holsti, International Politics. A Framework for Analysis, Englewood Cliffs, Prentice-Hall (...)
  • 91 Steven Lukes, op. cit., p. 17-18 et 32; voir aussi Thomas Schelling, Arms and Influence, New Haven, (...)
  • 92 Jack H. Nagel, The Descriptive Analysis of Power, New Haven, Yale University Press, 1975, p. 16.

69Les attributs de puissance n’ont, en eux-mêmes, aucune signification. Ceux qui les possèdent doivent savoir comment s’en servir pour qu’ils se traduisent en influence. Comme le rappelle Kalevi J. Holsti, l’énumération des différentes méthodes visant à transformer la puissance en influence est un exercice ancien. Déjà, au IIIe siècle avant Jésus-Christ, Kautilîya, un théoricien hindou, avait identifié quatre techniques distinctes servant à exercer une influence sur les autres États : sama (la conciliation), dana (les présents ou les encouragements), bheda (la dissension ou la subversion) et danda (le châtiment)90. La liste des techniques contemporaines est passablement plus élaborée, mais la substance de ces méthodes demeure la même. La puissance, en relations internationales, s’exerce par des moyens variés, des plus pacifiques – et moins chers – aux plus violents – généralement plus onéreux. La liste comprend la persuasion (A utilise la discussion ou les supplications pour amener B à endosser ses opinions, sa position ou sa ligne de conduite), les incitations (se faire offrir ou donner des présents), la coercition (menacer l’autre de le priver de quelque chose d’essentiel), les sanctions non violentes (priver l’autre de choses essentielles, sans avoir recours à la force), et le recours à la force (laquelle technique peut être utilisée dans un but dissuasif ou coercitif)91. Ce sont là les techniques actives et clairement observables. D’autres le sont moins, comme dans le cas où l’acteur A peut imposer son point de vue à l’acteur B, par le simple fait que B sait que A est plus puissant. B est incité à calquer son attitude sur ce qu’il croit être la volonté de A, sans avoir reçu de message explicite de la part de ce dernier92. Cette « règle de la réaction anticipée » vient compliquer considérablement l’évaluation de la puissance, puisque c’est la possession des attributs de puissance par A – plutôt que l’intention ou la mise en œuvre de ces attributs – qui détermine le comportement de B.

70L’éventail des techniques dont dispose le gouvernement canadien pour exercer sa puissance est cependant limité, et ceci, en raison de quatre facteurs intimement liés : le manque de moyen, le manque de volonté, l’identité du principal partenaire du Canada (les États-Unis), ainsi que la nature des objectifs internationaux que poursuit le Canada.

Le recours à la force et ses limites

71Dans les rapports humains, le recours à la force est souvent l’arbitre suprême, l’élément qui détermine l’issue d’un conflit. Ceci semble particulièrement vrai en relations internationales, puisque les rapports entre les acteurs ne sont pas soumis à une autorité centrale capable d’imposer la règle du droit. Historiquement, de très nombreux conflits n’ont trouvé de solution qu’à travers l’usage de la force. C’est pourquoi la puissance est souvent assimilée à cette capacité de recourir à la force. Toutefois, dans l’ensemble, la force ne représente un instrument efficace que dans quelques cas, et ceci, uniquement pour quelques États. Les grandes puissances, ou les États devant une menace immédiate, doivent établir leurs calculs en fonction de leur puissance militaire relative. En de telles circonstances, il est pertinent – et même nécessaire – de comparer les effectifs et l’armement (qu’il s’agisse de pièces d’artillerie, de cuirassés ou de missiles de croisière), d’évaluer les facteurs intangibles comme la détermination et le moral, et de faire une estimation des ressources démographiques, économiques et naturelles disponibles. Pour la plupart des autres États, le recours à la force armée ne peut être considéré comme un instrument efficace de politique étrangère. C’est le cas du Canada – à l’exception de quelques circonstances non négligeables.

INFLUENCE ET MAINTIEN DE L’ORDRE INTERNATIONAL : LES INTERVENTIONS MILITAIRES CANADIENNES À L’ÉTRANGER

  • 93 Rod. B. Byers, « The Canadian Military and the Use of Force : End of an Era ? », International Jour (...)
  • 94 Desmond Morton, « Defending the Indefensible: Some Historical Perspectives on Canadian Defence 1867 (...)

72Le Canada est souvent perçu comme un « État non militarisé », un « paisible royaume » qui consacre peu de ressources à ses forces armées93. Ce n’est pas par hasard que les Canadiens ont adopté une telle attitude, mais plutôt en raison de circonstances historiques : il y a maintenant près de deux cents ans, c’est-à-dire en 1812-1814, que le territoire canadien n’a pas été directement menacé d’invasion. En fait, il faut remonter à 1759 pour découvrir un cas d’occupation militaire étrangère prolongée, avec les terribles conséquences qu’elle entraîne – et encore, cette « occupation » n’est, aujourd’hui, perçue comme telle que par les descendants des colons français. Il n’y a pas, dans l’histoire canadienne, d’événement traumatisant qui soit équivalent de la défaite française de 1940 ou de l’attaque-surprise contre la base américaine de Pearl Harbor en 1941. Selon Desmond Morton, « ceux qui ont prêché en faveur d’un renforcement du niveau de préparation militaire ont toujours souffert d’un manque de crédibilité, parce que cette négligence n’a jamais été le prélude à une invasion ou à un désastre94 ».

73Ce « paisible royaume » est néanmoins entré huit fois en guerre depuis le début du XXe siècle comme l’indique le tableau suivant. Ces opérations ont coûté la vie à plus de 100 000 Canadiens, tandis que des centaines de milliers d’autres sont revenus blessés, mutilés ou profondément traumatisés.

  • 95 Jocelyn Coulon, Les Casques bleus, Montréal, Fides, 1994 ; voir aussi Jocelyn Coulon (dir.), Guide (...)

74Les Forces canadiennes (FC) ont aussi participé à de nombreuses reprises aux missions de maintien de la paix des Nations Unies95. Pendant la Guerre froide, les Canadiens ont rarement utilisé leurs armes (même si certains ont essuyé des coups de feu ; plus de 80 Casques bleus ont été tués en mission entre 1947 et 1993). Après la Guerre froide, l’apparition des missions de maintien de la paix dites de « deuxième génération » (qui visent non plus seulement à maintenir la paix, mais aussi à la rétablir et à la consolider) a changé la nature des tâches des Casques bleus, les obligeant parfois à se servir de leurs armes. Au cours des opérations des Nations Unies en Somalie (ONUSOM), des contingents de plusieurs États furent déployés pour mettre un terme à la guerre civile qui déchirait le pays. Des combats éclatèrent entre ces troupes et les Somaliens, faisant plusieurs victimes parmi les forces internationales et la population locale. Les membres du Régiment aéroporté canadien comptent parmi ceux qui ont utilisé leurs armes au cours de la mission, allant même jusqu’à torturer et assassiner un adolescent somalien. Cet épisode compte parmi les pages les plus sombres de la participation canadienne aux missions de maintien de la paix et a eu de profondes répercussions tant parmi la population canadienne qu’au sein des forces armées.

  • 1 Ne sont pas incluses les missions de maintien de la paix ni la participation volontaire de certains (...)

LE CANADA, UN ÉTAT BELLIQUEUX ? 1899-20061

guerre

nombre de soldats tués

Guerre des Boers (1899-1901)

270

Première Guerre mondiale (1914-1918)

60 661

Intervention en Russie (1918-1919)

6

Deuxième Guerre mondiale (1939-1945)

42 042

Guerre de Corée (1950-1953)

312

Guerre du Golfe persique (1990-1991)

0

Guerre du Kosovo (1999)

0

Afghanistan (depuis 2002)

66

(juillet 2007)

75Toutes les opérations de maintien de la paix, comme toutes les guerres auxquelles a participé le Canada, ont été menées dans un cadre multilatéral : l’Empire britannique, les alliances ad hoc de 1914-1918 et 1939-1945, l’ONU et l’OTAN. Il s’agit d’un élément contextuel fondamental, car il met en relief le rôle que jouent les Forces canadiennes en tant qu’instrument de politique étrangère.

76Contrairement aux grandes puissances, le gouvernement canadien ne se sert pas de ses troupes pour promouvoir ou défendre directement ses intérêts internationaux, par exemple en envahissant et en occupant des territoires étrangers, comme la France et l’Angleterre en Égypte (1956), l’URSS en Afghanistan (1979), ou les États-Unis en Irak (2003). Elles servent plutôt à apporter une contribution – souvent symbolique, il est vrai – aux institutions qui visent à assurer le maintien de l’ordre international, et donc, indirectement, la sécurité du Canada : l’OTAN, les ententes conclues avec les États-Unis pour la défense de l’Amérique du Nord, les Nations Unies, et quelques autres coalitions ad hoc, comme celle qui a opéré au Koweït en 1991 et en Afghanistan 10 ans plus tard. Comment expliquer cet attachement au maintien de l’ordre international, attachement qui mène souvent les soldats canadiens à opérer dans des régions lointaines, où le Canada semble n’avoir aucun intérêt particulier ?

77L’intérêt que portent les dirigeants canadiens au maintien de l’ordre international s’explique d’abord par le fait que le Canada est un État marchand, dont la prospérité dépend largement du commerce extérieur. Comme la bonne marche des échanges est largement tributaire d’un environnement stable, les Canadiens ont tout intérêt à renforcer les mécanismes qui garantissent cette stabilité.

78La deuxième raison pouvant expliquer les engagements militaires internationaux du Canada (du moins depuis 1945) est celle de l’exemple à donner, surtout aux États-Unis. Ceux-ci sont les seuls à disposer des ressources nécessaires pour maintenir l’ordre international. En contribuant, même de façon symbolique, aux coalitions internationales, les Canadiens cherchent à éviter de donner des munitions aux partisans de politiques isolationnistes ou unilatéralistes aux États-Unis. Bon nombre de politiciens américains tendent, en effet, à utiliser l’argument selon lequel les États-Unis doivent abandonner le rôle de gendarme du système international, ou encore agir selon leurs seuls intérêts, parce qu’ils sont les seuls à porter le fardeau du maintien de l’ordre international. Ce raisonnement a notamment servi à justifier la présence militaire du Canada en Europe dans le cadre de l’OTAN de 1950 à 1991.

  • 96 Michel Fortmann, Albert Legault et Stéphane Roussel, « De l’art de s’asseoir à la table. Le Canada (...)

79La troisième motivation réside dans le désir d’accroître l’influence internationale du Canada et de lui conférer une voix dans certains forums de négociation internationaux. Pour reprendre la formule consacrée, les Forces canadiennes constituent un « laissez-passer » qui permet au gouvernement de « s’asseoir à la table ». Par exemple, c’est parce qu’il entretenait des troupes en Europe (dans le cadre de l’OTAN) que le Canada est devenu membre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) et qu’il a pu participer aux négociations sur la réduction des forces conventionnelles dans cette région96.

Le rapport ambigu entre « contribution militaire » et « influence internationale »

80Si les Forces canadiennes contribuent parfois à assurer, au gouvernement canadien, une « place à la table de négociation », la nature du lien entre l’importance de la contribution militaire et le degré d’influence dont disposent les diplomates canadiens qui siègent à cette table n’est pas clairement établi. La plupart des auteurs tiennent cependant pour acquis qu’il existe un lien direct entre les deux, et, sur la base de ce postulat, formulent des critiques acerbes contre l’attitude parfois timorée d’Ottawa en ce qui a trait aux dépenses militaires.

  • 97 Joseph T. Jockel et Joel J. Sokolsky, Canada and Collective Security : Odd Man Out, New York, Praeg (...)
  • 98 Kim Richard Nossal, « Succumbing to the Dumbbell : Canadian Perspectives on NATO in the 1990s », da (...)
  • 99 Par exemple, Mario Fontaine, « L’Ambassadeur des É-U invite Ottawa à augmenter ses dépenses militai (...)
  • 100 Paul Cellucci, Unquiet Diplomacy, Toronto, Key Porter, 2005, p. 75.

81Le gouvernement canadien a, en effet, pris l’habitude – gênante pour un État qui n’a jamais assuré sa sécurité autrement qu’en collaboration avec d’autres partenaires – de ne débloquer des crédits significatifs pour la défense qu’en temps de guerre, ce qui aurait pour effet de ternir sa réputation parmi ses alliés. Dans les années 1980, le Canada a été accusé de « faiblesse morale » pour avoir « évité de faire sa juste part pour la défense de l’Ouest », et « profité de la situation aux dépens des États-Unis et de ses alliés européens »97. Ces conclusions de Jockel et Sokolsky reflétaient bien la frustration de plusieurs gouvernements alliés qui constataient, année après année, le même phénomène. Des 16 États membres que comptait alors l’OTAN, le Canada se classait, au chapitre des dépenses militaires par habitant, au 13e ou 14e rang, c’est-à-dire à peine mieux que le Luxembourg (un pays de 422 000 habitants) et l’Islande (qui n’entretient pas de forces armées) ! Avec la fin de la Guerre froide, ce type de débat a perdu de son acuité, mais le gouvernement Mulroney a quand même trouvé le moyen de provoquer la colère de ses alliés européens en annonçant, unilatéralement, qu’il rapatriait le contingent stationné en Europe98. Au début des années 2000, le Canada subissait encore les remontrances de l’OTAN et des États-Unis pour qu’il augmente ses dépenses militaires99. Paul Cellucci, ambassadeur des États-Unis au Canada de 2001 à 2005, affirme d’ailleurs que la seule directive qu’il ait reçue de Washington au moment où il fut nommé a été d’inciter les Canadiens à augmenter leurs dépenses militaires100.

  • 101 André P. Donneur et Stéphane Roussel, op. cit. (1996). Voir aussi Charles Létourneau, L’influence c (...)

82Néanmoins, la relation entre « contribution militaire » et « influence internationale » est sujette à caution. Les efforts pour résoudre le conflit en ex-Yougoslavie (1991-1995) illustrent bien les limites de l’influence internationale du Canada. Celui-ci a, en effet, largement participé à ces efforts, puisqu’il comptait parmi les États qui ont le plus contribué aux forces de maintien de la paix de l’ONU dans la région. Pourtant, au sommet de janvier 1994, le premier ministre Chrétien s’est vainement opposé à la décision de l’OTAN de recourir aux frappes aériennes contre les Serbes de Bosnie. Appuyé uniquement par les Grecs, Chrétien estimait que de telles opérations mettraient en péril la sécurité des Casques bleus canadiens déployés en Bosnie. Dans les mois qui suivirent, une série d’événements allaient pousser l’Alliance à passer du verbe aux actes : en février 1994, un tir de mortier, attribué aux Serbes, fit 68 victimes dans un marché de Sarajevo. L’Alliance servit alors un premier ultimatum aux assiégeants. Le pas suivant fut franchi en avril, lorsque des appareils de l’OTAN bombardèrent les forces serbes qui encerclaient la ville de Gorazde. Enfin, en mai 1995, l’Alliance lançait une nouvelle offensive aérienne pour forcer le déblocage des négociations. À chaque fois, le gouvernement canadien a manifesté des réserves, mais a finalement dû s’incliner, y compris en mai 1995, lorsque les Serbes ont pris en otages environ 350 Casques bleus, dont plusieurs Canadiens. Les dirigeants canadiens ont également pu mesurer les limites de leur influence lors de la formation du Groupe de Contact en avril 1994, dont ils furent exclus101. Bref, le fait d’avoir déployé une force relativement importante sur le terrain ne semble pas avoir donné plus de poids au gouvernement canadien dans le processus de prise de décision multilatéral.

Le rôle des forces armées au pays

  • 102 L’incident opposant le bateau de pêche américain Concordia et le NCSM Saguenay est relaté dans Cana (...)
  • 103 Donald Barry, « The Canada-European Union Turbot War », International Journal, vol. 53, no 2, print (...)

83Les Forces canadiennes ont aussi pour mission d’assurer la protection de la souveraineté territoriale et de venir en aide aux autorités civiles. À trois reprises, le Canada a menacé de recourir à la force lors de conflits sur les pêches – contre la France en 1988 dans le golfe du Saint-Laurent, contre les États-Unis en 1989102, puis contre l’Espagne (et, par extension, contre l’Union européenne) en mars 1995 dans le « nez » et la « queue » des Grands Bancs de Terre-Neuve. Dans le dernier cas, un navire de la Marine canadienne a tiré des coups de semonce en direction d’un chalutier espagnol, l’Estai, avant de l’arraisonner. La tension est montée d’un cran lorsque les autorités espagnoles ont envoyé, à leur tour, un bâtiment de combat dans la zone de litige. Cependant, les protagonistes ont finalement réglé le conflit par voie de négociations103.

  • 104 Ron Purver, « The Arctic in Canadian Security Policy, 1945 to the Present », dans David B. Dewitt e (...)
  • 105 Michael Tucker, Canadian Foreign Policy. Contemporary Issues and Themes, Toronto, McGraw-Hill Ryers (...)
  • 106 Ministère de la Défense nationale, Défis et engagements. Une politique de défense pour le Canada, O (...)

84Les Forces canadiennes ont également pour mission d’assurer la protection de la souveraineté du Canada dans les eaux arctiques104. C’était apparemment dans ce but que le gouvernement Trudeau fit l’acquisition d’avions de patrouille à long rayon d’action au milieu des années 1970105, et que le gouvernement Mulroney évoqua la possibilité, en 1987, d’acheter un brise-glace et une flottille de sous-marins à propulsion nucléaire. Même si ces derniers étaient initialement destinés à la lutte anti-sous-marine dans l’Atlantique, le gouvernement justifia cette dépense par la nécessité de surveiller les mouvements des submersibles étrangers dans l’Arctique, et d’assurer les prétentions territoriales du Canada dans ce secteur106. Personne n’était cependant en mesure d’expliquer en quoi un sous-marin serait plus efficace qu’un navire de surface pour remplir cette tâche, et ce projet, qui aurait coûté plus de 10 milliards de dollars, fut annulé à cause de la lutte contre le déficit des dépenses publiques.

  • 107 Voir, par exemple, Franklyn Griffiths, « The Shipping News. Canada’s Arctic Sovereignty not on Thin (...)

85Le débat sur la protection de la souveraineté canadienne dans l’Arctique a été relancé, au début des années 2000, par le phénomène de réchauffement de la planète, qui entraîne une réduction annuelle de la calotte polaire, et donc qui augmente (en théorie) la saison de navigation dans le Passage du Nord-Ouest. Ceci pourrait permettre l’exploitation de ressources pétrolières et diamantifères, ainsi que d’accroître le nombre de navires passant par cette route. Non seulement les motifs des autres gouvernements à contester la souveraineté canadienne s’en trouveraient-ils renforcés, mais cela obligerait le gouvernement canadien à assurer toute une série de services, comme l’aide à la navigation, la recherche et sauvetage, la protection de l’environnement et l’application des lois. Les chercheurs ne s’entendent cependant pas sur les conséquences politiques et militaires de ce phénomène environnemental107.

  • 108 Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, op. cit. (1996), p. 176-184; Desmond Morton, « “No More (...)

86Les forces armées ont aussi pour fonction de porter assistance aux autorités civiles lorsque celles-ci en font la demande. Le gouvernement canadien a eu recours aux forces armées en un certain nombre d’occasions, que ce soit pour mater des émeutes dans les prisons, pour se substituer à des corps policiers en grève (comme à Montréal en 1969), pour rechercher des personnes perdues en mer ou en forêt, et pour lutter contre les effets des désastres naturels (comme les inondations au Saguenay en 1996 et au Manitoba en 1997, ou encore lors de la Crise du verglas dans la région de Montréal en janvier 1998)108.

  • 109 Officiellement, les troupes auraient été dépêchées à la demande du maire de Montréal, Jean Drapeau. (...)
  • 110 Le 11 juillet 1990, la Sûreté du Québec mena une opération visant à démanteler une barricade érigée (...)

87Mais les Forces canadiennes sont parfois appelées à jouer le rôle plus controversé de « gardien de l’ordre » dans des situations socialement et politiquement tendues. En avril 1918, des soldats ont ouvert le feu sur la foule pour réprimer les émeutes de la conscription à Québec, tuant quatre personnes (voir les chapitres 3 et 4). Dans les années 1910-1920, les troupes sont fréquemment intervenues pour briser des grèves (comme à Winnipeg en 1919). En 1970, le gouvernement Trudeau a dépêché des troupes à Montréal en réaction à la vague de terrorisme déclenchée par le FLQ. Aujourd’hui encore, la pertinence de cette décision – et la réalité de la « situation d’insurrection appréhendée » – soulèvent des interrogations109. À l’inverse, la retenue et la discipline dont ont fait preuve les soldats appelés à la rescousse de la Sûreté du Québec (totalement dépassée par les événements) lors de la Crise d’Oka110 en juillet 1990 leur ont valu de nombreux éloges.

88Les FC assument donc un certain nombre de tâches essentielles, mais elles n’ont pas – et n’ont jamais eu – la mission première que l’on attribue généralement aux armées, c’est-à-dire de promouvoir, directement et unilatéralement, les intérêts nationaux par l’usage de la force. Si les Forces canadiennes ont souvent combattu aux côtés de leurs alliés, on imagine difficilement Ottawa se servir de ces troupes pour menacer, de sa propre initiative, un autre État (mis à part quelques conflits de pêche) !

Les sanctions

  • 111 C. P. Stacey, op. cit. (1981), p. 180-188.

89Les gouvernements qui ne veulent ou ne peuvent recourir à la force disposent d’autres moyens pour tenter d’infléchir les politiques des États avec lesquels ils sont en conflit d’intérêts ou avec lesquels ils ont des divergences d’opinions. Parmi ces approches figurent les sanctions. Jusqu’à la fin des années 1970, les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa entretenaient des réserves quant à l’usage des sanctions internationales. En octobre 1935, Mackenzie King fut atterré d’apprendre que le représentant du Canada à la Société des Nations, W. A. Riddell, avait de sa propre initiative demandé que des sanctions soient imposées à l’Italie, qui venait d’envahir l’Éthiopie. Pire encore, les délégués faisaient référence aux mesures d’embargo sur le pétrole, proposées par Riddell, en les qualifiant de « sanctions canadiennes ». Riddell avait agi sans instruction du gouvernement, et King, qui craignait les retombées possibles tant sur le plan intérieur que sur le plan international, dut le désavouer publiquement111. Au début de la Guerre froide, le gouvernement canadien conservait les mêmes réticences. Ottawa a ainsi refusé d’imiter les États-Unis et d’imposer des sanctions économiques contre la République populaire de Chine (dans les années 1950) ou contre Cuba (dans les années 1960 et 1970).

  • 112 Voir notamment David A. Baldwin, « The Sanctions Debate and the Logic of Choice », International Se (...)

90Ce n’est pas par cupidité que le Canada a longtemps hésité à mettre en œuvre des sanctions économiques. Il est vrai qu’Ottawa préfère ne pas mêler politique et commerce international. Le Canada a intérêt, en tant que nation commerçante, à limiter les entraves aux échanges commerciaux. Mais en règle générale, le manque d’empressement d’Ottawa à recourir aux sanctions vient du fait que le gouvernement juge ces mesures inappropriées. Ainsi, il a indiqué qu’il considérait comme une erreur l’exclusion économique de la Chine imposée par les États-Unis, et ceci longtemps avant que ne s’ouvre, au début des années 1960, le très lucratif marché chinois du blé (voir chapitre 3). Les réticences du Canada envers les sanctions économiques étaient alors en fait suscitées par la conviction qu’elles étaient inefficaces comme instrument de politique étrangère. Cette position n’est d’ailleurs pas dénuée de fondements. Aujourd’hui encore, les analystes et les théoriciens des relations internationales débattent de l’efficacité de telles mesures112.

91En quelques occasions cependant, le gouvernement canadien a accepté de recourir aux sanctions, généralement lorsqu’elles sont adoptées dans un cadre multilatéral. Ainsi, à la fin des années 1940, le Canada a participé à l’embargo sur les produits considérés comme ayant une valeur « stratégique » décrété par les pays occidentaux contre l’Union soviétique ; il a aussi imposé les sanctions adoptées par les Nations Unies contre la Rhodésie, après la déclaration unilatérale d’indépendance du régime de Ian Smith en 1965 ; et il a participé à toute une série de mesures décrétées par l’ONU contre l’Afrique du Sud au cours des années 1960. Il existe cependant quelques cas où le Canada a agi de façon unilatérale. Ainsi, en 1974, le gouvernement Trudeau a imposé des sanctions contre New Delhi pour protester contre les essais nucléaires indiens ; et le gouvernement Clark a agi de même contre l’Argentine en 1979, pour protester contre les violations des droits de la personne perpétrées par la junte militaire.

  • 113 David R. Black, op. cit. (2000).
  • 114 Kim Richard Nossal, Rain Dancing : Sanctions in Canadian and Australian Foreign Policy, Toronto, To (...)
  • 115 T. A. Keenleyside, « Development Assistance », dans Robert O. Matthews et Cranford Pratt (dir.), Hu (...)

92À la fin des années 1970, la position du gouvernement canadien changeait radicalement. Les sanctions (à caractère économique, politique ou culturel) vont désormais être couramment utilisées. En 1979, Ottawa adopte des mesures contre le Viêt-nam, qui vient d’envahir le Cambodge ; contre l’Iran, à la suite de la prise de l’ambassade des États-Unis à Téhéran ; et contre l’Union soviétique, après l’invasion de l’Afghanistan. Le rythme s’est maintenu dans les années suivantes : en 1981, des sanctions sont prises contre Varsovie et Moscou, après l’imposition de la loi martiale en Pologne ; en 1982, c’est à nouveau le tour de l’Argentine, à la suite de l’occupation des îles Malvinas/Falkland ; en 1983, encore contre l’Union soviétique, dont les avions de chasse viennent d’abattre un appareil des lignes aériennes coréennes ; en 1984, contre l’Afrique du Sud, dans le cadre des politiques de lutte contre l’apartheid113 ; contre la Chine, après le massacre de la place Tiananmen en juin 1989 ; contre l’Irak, après l’invasion du Koweït en août 1990 ; contre l’ex-Yougoslavie, plongée dans la guerre civile en 1991-1992 ; et contre Haïti, lorsque les militaires renversèrent le gouvernement de Jean-Bertrand Aristide en 1991114. Au cours de cette période, le gouvernement canadien a, à maintes occasions, suspendu ses programmes d’aide internationale comme mesure punitive. Ce fut le cas pour l’Afghanistan, Cuba, El Salvador, les îles Fidji, le Guatemala, l’Indonésie, la Libye, le Pérou, le Surinam, le Sri Lanka et l’Ouganda115.

  • 116 Donald Macintosh et Micheal Hawes (avec la coll. de Donna Greenhorn et David Black), Sport in Canad (...)

93Cette période a aussi été marquée par une tendance généralisée à recourir aux sanctions à appliquer aux manifestations sportives. Le gouvernement canadien n’y a pas échappé, lors du conflit sur la représentation de Taiwan aux Jeux olympiques de Montréal en 1976, ou encore lors du boycottage des Jeux olympiques de Moscou en 1980 en représailles à l’invasion de l’Afghanistan par l’URSS116.

  • 117 Kim Richard Nossal, « International Sanctions as International Punishment », International Organiza (...)
  • 118 Voir Jocelyn Coulon, L’agression. Les États-Unis, l’Irak et le monde, Montréal, Athéna, 2004.

94Ainsi, depuis 1970, les sanctions sont devenues un moyen fréquemment utilisé par le Canada. Il faut cependant souligner le caractère subjectif de cet instrument, qui est utilisé comme mesure de rétorsion à la suite de ce qui est perçu comme un méfait117. Elles sont rarement employées contre un État considéré comme un « ami » – même si celui-ci se comporte aussi mal que les autres États. Par exemple, le Canada n’a jamais considéré imposer des sanctions contre les États-Unis lors de l’invasion de la Grenade en octobre 1983, ou lorsque les forces américaines ont envahi Panama pour renverser le gouvernement, s’emparer de son président, Manuel Noriega, et – dans un exercice d’extraterritorialité – le ramener aux États-Unis pour subir son procès devant une cour de justice américaine. Il n’en était pas question non plus en 2003, lorsque la coalition dirigée par les États-Unis a envahi l’Irak sans mandat explicite des Nations Unies118.

  • 119 Sur les problèmes d’éthique posés par les sanctions, voir Joy Gordon, « A Peaceful, Silent, Deadly (...)

95Dans certains cas cependant, des mesures très subtiles peuvent être adoptées contre un gouvernement allié. Ainsi, on raconte que, dans les semaines qui suivirent la destruction du Rainbow Warrior par des agents des services secrets français en 1986, les réceptions données par le corps diplomatique français ont soudainement été boudées par leurs collègues des autres gouvernements. On dit aussi que, lors de certains conflits de pêche entre la France et le Canada, les avions canadiens décollaient systématiquement de Paris avec quelques heures de retard... Mais il s’agit presque toujours de mesures bénignes et très discrètes. Le caractère subjectif des sanctions n’est que l’un des nombreux problèmes éthiques119 que pose cet instrument diplomatique.

La coercition

  • 120 Lyne Sauvageau et Gordon Mace, « Les relations extérieures du Québec avec l’Afrique et le Moyen-Ori (...)

96Le recours aux menaces est un moyen diplomatique connu des dirigeants canadiens, mais ils l’utilisent très rarement, sauf dans les cas où les États cibles sont suffisamment dépendants du Canada pour qu’elles soient efficaces. Comme nous le verrons au chapitre 11, à la fin des années 1960, le gouvernement fédéral a contraint, quoique avec difficulté les États francophones africains à limiter leurs relations directes avec le Québec, au moment où ce dernier cherchait à obtenir une plus grande visibilité internationale. Cette mesure fut appliquée sans trop de subtilité, en rappelant aux États africains que le Québec pourrait difficilement offrir les mêmes programmes d’assistance au développement que le gouvernement fédéral120.

97Compte tenu de sa situation géographique et de sa structure économique, la politique étrangère du Canada vise rarement les États qui sont aussi vulnérables mais plutôt les États-Unis. Dans leurs relations avec les Américains, les Canadiens doivent tenir compte de la différence de puissance considérable qui sépare les deux pays. Si Ottawa brandit des menaces contre Washington, et si elles ne réussissent pas à dissuader ou à persuader les États-Unis, le Canada devra s’attendre à en subir les conséquences. En effet, lorsque les menaces ne donnent aucun résultat, il n’y a que deux options : les retirer ou passer aux actes. Dans le contexte des relations canado-américaines, l’une et l’autre sont tout aussi dangereuses. Si le gouvernement américain refuse de plier et que le Canada ne met pas ses menaces à exécution, il perd toute crédibilité. Si le gouvernement canadien va de l’avant et cause de réels préjudices aux intérêts américains, il pourrait bien encourir de douloureuses représailles. La notion d’interdépendance, souvent employée pour décrire la dynamique des rapports canado-américains ne signifie pas que les deux États soient mutuellement dépendants, le degré de vulnérabilité et de sensibilité (voir le chapitre 1, note 52) de chacun variant selon le domaine d’activité considéré. Lorsque l’on considère globalement ces rapports, force est de constater que le Canada dépend bel et bien – et largement – des États-Unis pour assurer sa sécurité et sa prospérité. Et non l’inverse.

98Le gouvernement canadien doit donc soigneusement évaluer les coûts que peut entraîner l’adoption de mesures de coercition contre son puissant voisin. Ottawa est très conscient que les États-Unis ont la capacité d’absorber n’importe quelle perte que le Canada tenterait de leur faire subir ; et, pire encore, qu’ils sont en mesure d’infliger au Canada des pertes encore plus lourdes en guise de représailles. Plus les enjeux pour les intérêts américains seront élevés, plus Washington sera enclin à utiliser des mesures contraignantes pour protéger ses intérêts. Comme le démontrent les péripéties du Programme énergétique national (PEN) instauré par le gouvernement Trudeau en 1980, le climat amical qui règne habituellement entre les deux pays peut facilement – et rapidement – être remplacé par des rapports plutôt rudes. Le choix des moyens qui permettent au Canada d’atteindre ses objectifs est donc, dans le contexte des relations canado-américaines, inévitablement soumis à la règle de la réaction anticipée. Les méthodes qui risquent de provoquer des représailles coûteuses, comme la coercition, ne s’appliquent donc pas dans le cas d’un État aussi puissant.

99Pourtant, il faut nuancer cette idée et ne pas surestimer la capacité des États-Unis à contraindre le Canada. En février et mars 2003, nombreux étaient ceux qui craignaient que l’attitude critique du Canada face à la volonté manifeste du gouvernement américain d’en finir avec le régime irakien de Saddam Hussein ne lui attire des représailles. Pourtant, celles-ci se font toujours attendre.

Encouragements et incitations

100L’usage de la force, les menaces, les sanctions ou la coercition constituent les différentes manifestations que l’on assimile au « bâton » en relations internationales. La catégorie « encouragements et incitations » désigne plutôt l’ensemble des moyens qui constituent la « carotte » : échange de bons procédés, réorientation des politiques pour les rendre conformes aux intérêts d’un autre gouvernement, promesses d’assistance, cadeaux ou encore pots-de-vin.

  • 121 J. L Granatstein et Robert Bothwell, Pirouette. Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toronto (...)

101Offrir des « présents » pour s’attirer les bonnes grâces d’un autre gouvernement n’est pas une approche qui peut être employée couramment par le Canada, quoique la méthode ait parfois été utile en certaines occasions. Elle a été utilisée en 1976, pour assurer la conclusion d’un accord économique avec la Communauté européenne (CE). Conformément aux termes de la « troisième option » (voir le chapitre 1), le gouvernement Trudeau cherchait à établir un lien contractuel avec la CE. Les Européens ont saisi l’occasion pour rappeler aux Canadiens l’importance qu’ils accordaient aux questions de défense et, plus spécifiquement, au renforcement de la contribution militaire canadienne à l’OTAN, contribution qui ne cessait de décliner depuis une quinzaine d’années. Le « présent » offert par le gouvernement Trudeau aux Européens prit alors la forme d’une commande de 128 chars Léopard I de fabrication allemande destinés à remplacer les vieux Centurions du contingent canadien stationné en Europe121.

102Les politiques d’encouragement peuvent aussi parfois s’avérer bien utiles pour convaincre des petits États en guerre d’entrer dans un processus de négociation. Des gouvernements peuvent ainsi persuader des belligérants de cesser les combats ou de conclure un accord de paix en échange d’une promesse d’aide à la reconstruction ou d’un appui politique. De même, cette méthode est parfois employée pour inciter des gouvernements à se plier aux normes de respect des droits de la personne. La Communauté européenne (puis l’Union européenne) a utilisé plusieurs fois ce stratagème – avec un succès limité, il faut l’admettre – au cours de la guerre en ex-Yougoslavie (1991-1995). Le Canada y a parfois aussi eu recours, mais généralement dans un cadre multilatéral.

  • 122 G. Bruce Doern et Brian W. Tomlin, Faith and Fear : The Free Trade Story, Toronto, Stoddart, 1991.

103Néanmoins, comme la coercition, les encouragements ne sont pas très utiles dans les relations avec les États-Unis. S’il faut plus de moyens financiers pour soudoyer un riche qu’un pauvre, il faut aussi plus de ressources que le Canada n’en possède pour acheter la collaboration d’un pays comme celui-là. Au cours des négociations sur l’accord de libre-échange qui eurent lieu en 1986 et 1987, les deux pays en vinrent bien à quelques compromis, mais comme Doern et Tomlin l’ont démontré, étant donné les capacités et les objectifs des deux parties, le Canada pouvait difficilement pousser les États-Unis à prendre des mesures favorables aux intérêts canadiens122. Une telle asymétrie se répercute forcément dans la capacité de négocier. Le gouvernement Mulroney cherchait à garantir aux entreprises canadiennes l’accès au marché américain. Le gouvernement de Ronald Reagan, à qui l’on demandait d’abandonner ses pratiques protectionnistes à l’égard du Canada, ne ressentait pas la même urgence d’ouvrir davantage le marché canadien aux produits et services américains. Et de fait, comme Washington continuait à appliquer des mesures protectionnistes sur les produits canadiens pendant les négociations, les diplomates canadiens ont dû abandonner leur demande – et se replier en présentant ces mesures comme preuve qu’un accord de libre-échange était nécessaire ! Par la suite, le Canada a dû faire d’autres concessions importantes dans le domaine des investissements étrangers et de l’énergie pour en arriver à une entente.

104La politique des « encouragements » présente aussi certaines faiblesses : les actions destinées à s’attirer les faveurs d’un autre État peuvent bien ne pas être perçues comme telles. Au début de 1982, le gouvernement Trudeau a accepté que certains essais du nouveau missile de croisière américain soient effectués au-dessus du Canada. L’un des motifs derrière cette décision – qui allait à l’encontre des politiques de contrôle des armements du Canada et qui devait soulever la colère parmi la population canadienne – consistait à amadouer le gouvernement Reagan, irrité par l’adoption du Programme énergétique national au lendemain des élections générales de 1980. Si l’on se fie aux réactions de Washington, le message n’a pas été perçu comme tel, et le Canada ne semble pas avoir retiré grand-chose de ce geste de bonne volonté.

  • 123 La destruction, par des chasseurs de l’armée de l’air cubaine, de deux Cessnas appartenant à un gro (...)
  • 124 Cité dans le Globe and Mail, 2 mars 1996.

105De même, en février 1996, le gouvernement Clinton n’a fait aucun lien entre la politique du Canada envers Haïti et le projet de loi Helms-Burton, qui visait à pénaliser les sociétés étrangères (y compris les sociétés canadiennes) faisant affaire à Cuba. Lorsque les troupes canadiennes ont pris le commandement des forces de maintien de la paix en Haïti, certains considéraient ce geste comme une faveur envers Washington : le maintien de la paix commençait à devenir impopulaire aux États-Unis, et le président tenait à ramener au pays les troupes américaines stationnées en Haïti avant que ne débutent les élections présidentielles. Et pourtant, au moment même où le Canada acceptait de prendre le commandement de la mission en Haïti, le gouvernement de Bill Clinton cessait de s’opposer au projet de loi Helms-Burton123. Art Eggleton, alors ministre du Commerce international, exprimait ainsi sa frustration : « Il ne fait aucun doute que les États-Unis s’attendaient à ce que nous les relevions de leurs obligations en Haïti, et je pense qu’ils devraient prendre en considération notre volonté d’entretenir des rapports de bon voisinage quand ils s’apprêtent à faire ce qu’ils font (avec la loi Helms-Burton)124. »

La persuasion

106Compte tenu des capacités limitées du gouvernement canadien, de sa vulnérabilité, et de l’importance de ses relations avec les États-Unis, le recours à la persuasion est sans doute l’approche la plus appropriée pour lui permettre d’atteindre ses objectifs internationaux. En relations internationales, l’art de convaincre un autre gouvernement de modifier ses positions ou ses politiques est appelé « diplomatie ». Les dossiers pour lesquels Ottawa devra user de persuasion sont aussi nombreux que diversifiés : convaincre le gouvernement britannique d’adopter des sanctions économiques contre l’Afrique du Sud, tout en tentant, au même moment, d’inciter Londres à abandonner un projet visant à étiqueter les fourrures en provenance du Canada pour dissuader les acheteurs ; persuader les membres du Congrès américain d’adopter un amendement à une loi sur le commerce dommageable pour les producteurs canadiens ; trouver des appuis, à l’Assemblée générale des Nations Unies, pour faire changer le libellé d’une résolution sur la non-prolifération nucléaire ; insister auprès d’un pays connu pour violer les droits de la personne pour qu’il libère tel ou tel prisonnier politique, etc.

  • 125 John W. Holmes, Canada: A Middle Aged Power, Toronto, McClelland and Stewart, 1976 ; Ulf Lindell et (...)

107Pour un État comme le Canada, un service extérieur prestigieux et jouissant d’une excellente réputation n’est pas qu’une simple composante de l’appareil d’État, mais probablement une des ressources les plus précieuses125. C’est une formidable source d’influence, comme en témoignent les états de service de la diplomatie canadienne dans les dix années qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale, période qualifiée « d’âge d’or de la diplomatie canadienne ». Il faut bien sûr reconnaître qu’une bonne partie de ces éloges relèvent plutôt du mythe. Mais, comme tous les mythes, celui-ci n’est pas dépourvu de tout fondement : entre 1946 et 1957, le gouvernement a réussi à atteindre la plupart de ses objectifs et à protéger les intérêts canadiens, tout particulièrement dans ses rapports avec les États-Unis. Les raisons de ce succès sont nombreuses. Sans doute, le fait que les dirigeants canadiens de l’époque ont été conscients des limites de ce qu’ils pouvaient accomplir, et qu’ils ont modelé leurs objectifs de politique étrangère en conséquence, y est pour beaucoup. Et on peut aussi attribuer ce succès à l’habileté diplomatique des deux ministres des Affaires extérieures, Louis Saint-Laurent (1946-1948) et Lester B. Pearson (1948-1957), aux hauts fonctionnaires du ministère (tels qu’Escott Reid, Norman Robertson ou Hume Wrong) et à l’appui donné à la diplomatie par les dirigeants politiques canadiens (Saint-Laurent devint premier ministre en 1948 ; Pearson, ministre des Affaires extérieures au même moment).

  • 126 Michael Tucker, op. cit. ; André P. Donneur, op. cit. (1988).

108En comparaison, les années 1970 ont été une époque de frustration et de contrariétés126. Si la plupart des initiatives du gouvernement Trudeau ont échoué, ce n’est pas seulement parce que l’environnement international était différent de celui des années 1950 et que les objectifs étaient parfois définis sans tenir compte des rapports de puissance, mais aussi parce que la pratique de la diplomatie a périclité après 1968. Comme nous le verrons au chapitre 8, tout au long des années 1970, la diplomatie a été publiquement dénigrée par le premier ministre et ses principaux conseillers. Contrairement aux politiciens des années 1950, Trudeau sous-estimait l’importance du corps diplomatique dans l’évaluation des ressources de l’État et son importance pour convaincre les autres gouvernements de respecter les intérêts du Canada.

  • 127 Selon le terme utilisé dans Alex Macleod, Evelyne Dufault et F. Guillaume Dufour, op. cit., p. 194.
  • 128 Notamment Joseph Nye, Bound to lead : the Changing Nature of American Power, New York, Basic Books, (...)
  • 129 Kim Richard Nossal, « Foreign Policy for Wimps », Ottawa Citizen, 23 avril 1998, p. A19 ; Kim Richa (...)
  • 130 Voir, à ce sujet, Wayne Nelles, « Canada’s Human Security Agenda in Kosovo and Beyond. Military Int (...)

109Malgré ces déconfitures, la persuasion demeure la principale, sinon la seule technique à la disposition d’un pays comme le Canada. Au cours des années 1990, un nouveau concept a fait son apparition dans le vocabulaire de la politique étrangère canadienne : celui de soft power, que l’on traduit par « puissance douce », « pouvoir souple » ou encore « capacité de ralliement127 », ce dernier terme étant probablement celui qui rend le mieux l’esprit du concept original. On peut le comprendre comme la capacité de certains gouvernements, tel celui du Canada, d’exercer une influence en ayant de bonnes idées, en utilisant à fond les moyens modernes de communications pour les faire connaître, et en prêchant par l’exemple. Le concept, fondé sur les travaux du théoricien américain Joseph Nye128, a surtout été utilisé par Lloyd Axworthy, ministre des Affaires étrangères de 1996 à 2000, qui le considérait comme un moyen privilégié pour mettre en œuvre sa politique de « sécurité humaine » (étudiée au chapitre 4). Le concept a cependant fait l’objet de critiques virulentes129. Le recours à la force armée pour faire cesser les exactions contre la population albanaise du Kosovo en 1999 a, par ailleurs, démontré que même la meilleure diplomatie ne parvient pas toujours à remplacer les manifestations de « puissance brute »130.

LES RELATIONS DE PUISSANCE ENTRE LE CANADA ET LES ÉTATS-UNIS

110Les relations avec les États-Unis sont naturellement devenues une préoccupation centrale de la politique étrangère canadienne, au point où elles se résument fondamentalement en une recherche constante d’un équilibre « entre les États-Unis et le monde ». Nous avons aussi vu que la plupart des méthodes pour transformer les attributs de puissance en influence ne sont que d’une utilité limitée dans les rapports avec les États-Unis. L’usage de la force est exclu, tout comme les sanctions ; la coercition est un jeu dangereux, quand on a affaire à un État qui dispose d’une grande capacité de représailles, et qui ne s’en priverait pas si on l’y poussait un peu trop. Le recours aux encouragements serait, par nature, plus susceptible de donner des résultats, mais là encore, l’asymétrie entre les deux États est trop grande pour que cette méthode puisse être utilisée régulièrement. Bref, la persuasion semble être le moyen le plus efficace – sinon le seul – dont dispose le Canada.

111Les Canadiens portent souvent un regard cynique et sévère à l’endroit des relations qu’entretient Ottawa avec Washington. L’image selon laquelle le Canada n’est qu’une excroissance des États-Unis, ou encore que le premier ministre canadien est le « chien de poche » du président américain, est presque systématiquement évoquée dès qu’une divergence survient, ou que Washington demande à Ottawa d’adopter une mesure impopulaire – comme la participation canadienne à la guerre du Golfe, en 1990-1991. Cette image est-elle justifiée ? Comment évaluer la capacité du Canada de se dissocier de la politique américaine ou, mieux encore, de l’influencer ?

112Comme l’ont mis en évidence les tenants de l’approche de la « dépendance périphérique » (selon lesquels le Canada est un « satellite des États-Unis »), il est vrai que le Canada doit compter avec certains désavantages : son économie est dépendante du commerce avec les États-Unis, ses activités militaires encadrées par des institutions souvent dominées par les États-Unis (l’OTAN et les accords bilatéraux) et sa culture perméable à l’influence de celle des États-Unis. Dans un tel contexte, il n’est pas étonnant que l’on perçoive l’influence canadienne comme minimale ou inexistante.

  • 131 Robert O. Keohane et Joseph S. Nye, op. cit., en particulier chapitre 7 ; Stéphane Roussel, The Nor (...)

113Toutefois, il faut apporter des nuances à ce portrait des relations canado-américaines. Si l’on compare ces rapports avec n’importe quelles autres relations entre une grande puissance et un voisin beaucoup plus faible, il faut admettre que les Canadiens s’en tirent relativement bien ! Comme l’ont démontré plusieurs auteurs, le Canada n’est pas systématiquement perdant dans ses négociations avec les États-Unis131.

  • 132 Stéphane Roussel, « Canada-U.S. Relations : Time for Cassandra ? », American Review of Canadian Stu (...)

114L’évaluation des rapports de puissance entre le Canada et les États-Unis donne donc lieu à l’expression de points de vue contradictoires, certains très cyniques et pessimistes, d’autres plus rassurants et optimistes132. L’examen de quelques cas de figure illustrant ces deux points de vue est révélatrice.

Les limites de l’influence canadienne à Washington

115En dépit des qualités certaines de son service extérieur, le Canada éprouve parfois de grandes difficultés à faire valoir son point de vue à Washington. Même les diplomates les plus habiles ne parviennent pas à obtenir la moindre concession du gouvernement américain sur certains enjeux. Deux exemples illustreront les limites de l’influence du Canada à Washington.

116La question des pluies acides, qui a empoisonné les relations canado-américaines pendant une quinzaine d’années, en est une bonne illustration. Au cours des années 1980, quatre premiers ministres canadiens (Joe Clark, Pierre Trudeau, John Turner et Brian Mulroney) ont tenté de secouer l’inertie du gouvernement américain face à ce problème. Compte tenu de l’importance des intérêts politiques et économiques (en particulier ceux de l’industrie du charbon et de l’acier) mis en cause par l’adoption de mesures efficaces pour lutter contre les pluies acides, les États-Unis étaient peu enclins à accéder aux demandes du Canada. Le gouvernement Trudeau utilisa différents types d’arguments : l’exposé rationnel et scientifique des conséquences, la « diplomatie tranquille », les protestations véhémentes et les supplications. Les libéraux arrivèrent à un point de frustration tel qu’ils utilisèrent ce que l’on peut assimiler à de la propagande pour convaincre les Américains de changer d’attitude : les malheureux touristes américains en visite au Canada recevaient des prospectus qui accusaient leur pays de polluer l’environnement canadien et leur recommandaient vivement de faire pression, dès leur retour au pays, sur leur gouvernement !

  • 133 Don Munton, « Conflict Over Common Property : Canada-U.S. Environmental Issues », dans Maureen Appe (...)

117Avec l’arrivée au pouvoir de Brian Mulroney et des conservateurs, les relations canado-américaines ont évolué de façon remarquable, tant dans le ton que dans l’esprit – ce qui eut des effets positifs dans un premier temps. Mulroney réussit ainsi à obtenir ce que Trudeau n’avait pu avoir : la reconnaissance par Ronald Reagan, au Sommet de Québec de 1985, de la responsabilité conjointe du Canada et des États-Unis dans la protection de l’environnement. Mais, par la suite, ni le président, ni le Congrès, ne se sont attaqués sérieusement aux causes des pluies acides. Les conservateurs essayèrent alors d’élaborer de nouvelles approches, mais se heurtèrent à la même inertie que leurs prédécesseurs. Finalement, tout comme les libéraux, le gouvernement Mulroney devait opter pour la diplomatie publique, teintée de propos acerbes. C’est dans ce contexte que Tom McMillan, le ministre conservateur de l’Environnement, rejeta un rapport du gouvernement américain qui prétendait que les dommages causés par les pluies acides n’étaient pas prouvés, en le qualifiant de « science vaudou133 ». Au cours de l’été 1988, les touristes américains furent à nouveau la cible d’une campagne d’information canadienne plutôt agressive.

  • 134 Don Munton, « Reducing Acid Rain, 1980 », dans Don Munton et John Kirton (dir.), Canadian Foreign P (...)

118Comme dans bien des cas semblables, il fallut attendre la relève de la garde à Washington pour que les choses évoluent dans le sens souhaité par Ottawa. En 1992, le leader de la majorité au Sénat, Robert Byrd, de Virginie – un État producteur de charbon –, fut remplacé par le sénateur George Mitchell, du Maine – un État affecté par les pluies acides. De plus, les membres du Congrès en provenance des États du Sud, eux aussi durement atteints par la pollution grandissante en provenance du Mexique, changèrent leur fusil d’épaule ; et enfin, George Bush fut élu président à la place de Reagan134.

  • 135 Voir le compte rendu de Peter Dobell dans Canada in World Affairs, vol. 17 : 1971-1973, Toronto, CI (...)

119Le deuxième exemple porte sur la capacité de rétorsion des États-Unis. Le 15 août 1971, le président Richard Nixon annonçait, sans consultation préalable, un ensemble de mesures destinées à soulager le déficit commercial croissant des États-Unis, incluant notamment une surtaxe de 10 % sur les importations. Toutes ces mesures touchaient directement le Canada. Le gouvernement de Pierre Trudeau présumait que le gouvernement Nixon les avait établies sans tenir compte du Canada et de ses liens économiques étroits avec les États-Unis, comme cela s’était produit en 1963, 1966 et 1968. Chaque fois, des fonctionnaires canadiens étaient allés à Washington pour demander que le Canada soit exempté de ces mesures. C’est avec surprise qu’ils découvrent que, non seulement il n’y avait pas d’exemption, mais que les mesures en question visaient tout particulièrement le Canada ! John Connally, le secrétaire d’État au Trésor, devait confirmer à Jean-Luc Pepin, ministre canadien de l’Industrie et du Commerce, que ces mesures étaient destinées « à ébranler le monde. Et ça, mon vieux, ça veut dire vous aussi ! » Manifestement, l’ex-gouverneur du Texas ne se préoccupait pas des sensibilités canadiennes135...

120Les Américains affirment de nouveau leur toute-puissance après l’investiture de Ronald Reagan, en janvier 1981. En 1980, le gouvernement Trudeau avait mis en place le Programme énergétique national, destiné à renforcer le contrôle de l’État sur l’économie canadienne. Ottawa n’avait pas pris la peine d’informer Washington des mesures envisagées, dont beaucoup auraient un effet défavorable sur les intérêts américains, si bien que le gouvernement du président Carter les accueillit avec « amertume et indignation ».

  • 136 Stephen Clarkson, Canada and the Reagan Challenge. Crisis and Adjustement, Toronto, Lorimer, 1985, (...)

121Mais ceci n’est rien en comparaison de la réaction des fonctionnaires qui accompagnent Reagan à la Maison-Blanche et qui sont qualifiés de « cowboys de Californie » par les hauts fonctionnaires canadiens. Durant toute l’année 1981 et une bonne partie de 1982, les « cow-boys » utilisèrent toute une panoplie de tactiques pour forcer le gouvernement Trudeau à revenir sur plusieurs éléments de son programme économique. Comme l’a démontré Stephen Clarkson136, les pressions étaient incessantes, souvent brutales. Par exemple, un fonctionnaire américain exposa dans ses grandes lignes un plan destiné à déstabiliser les bastions du Parti libéral, soit l’Ontario et le Québec, en « laissant courir le bruit à Wall Street que le Canada n’est pas un endroit où investir ». On espérait ainsi faire chuter le cours du dollar canadien, augmenter l’inflation et diminuer le niveau de vie au Canada. Il n’est donc pas étonnant que les pressions aient fini par atteindre leur objectif !

122De nombreux autres exemples, qui vont de la démarcation de la frontière de l’Alaska en 1903 jusqu’à la querelle du bois d’œuvre (qui a duré plus de 25 ans, de 1982 à 2006), pourraient être ajoutés à cette liste. Considérés indépendamment du contexte général des relations canado-américaines, ces exemples suffiraient à déprimer le plus pro-Américains des Canadiens. Néanmoins, il importe d’apporter d’importantes nuances à ce tableau.

Les facteurs d’influence

123Bien que frappants, ces événements sont, d’un point de vue historique, loin d’être représentatifs. De façon générale, les États-Unis ont évité de compromettre les relations entre les deux pays, relations qui reposent sur des liens d’amitié très étroits. Ceux-ci sont fondés, d’une part, sur des intérêts convergents et des valeurs communes, et, d’autre part, sur les liens économiques et culturels qui unissent profondément les deux sociétés. Mais la préservation de cette relation amicale repose aussi sur des considérations intéressées. Les États-Unis ont tout avantage à ne pas porter atteinte à une relation devenue tout à fait prévisible et peu susceptible de nuire aux intérêts américains. Par conséquent, le gouvernement américain est peu enclin, sauf en de rares exceptions, à s’engager dans une épreuve de force avec le Canada. Ainsi, le gouvernement canadien dispose, malgré une grande différence de puissance, d’une certaine marge de manœuvre pour protéger ses intérêts.

  • 137 Edelgard Mahant et Graeme S. Mount, Invisible and Inaudible in Washington: American Policies toward (...)

124Sur le plan tactique, le Canada ne manque pas d’atouts pour gérer ses relations avec les États-Unis. En premier lieu, Ottawa peut tirer avantage du fait qu’aux yeux des dirigeants américains, le Canada est insignifiant. La politique étrangère des États-Unis a une vocation mondiale, et les décideurs à Washington peuvent rarement se payer le luxe de consacrer beaucoup de temps et d’énergie à leurs voisins du Nord, d’autant que ces derniers sont peu turbulents. Les relations canado-américaines occupent donc rarement une position élevée dans l’ordre des priorités internationales de Washington137. C’est évidemment une arme à double tranchant, qui peut servir les intérêts du Canada lorsque certaines politiques établies par Ottawa, susceptibles d’engendrer des réactions négatives à Washington, passent inaperçues. Mais cela peut se révéler problématique si Ottawa a besoin d’une intervention du président et que l’attention de ce dernier est constamment accaparée par d’autres problèmes.

  • 138 Kim Richard Nossal, « The Imperial Congress : The Separation of Powers and Canadian-American Relati (...)
  • 139 John W. Holmes, Life With Uncle : The Canadian-American Relationship, Toronto, University of Toront (...)

125En second lieu, les dirigeants américains sont soumis à d’énormes contraintes dans leurs relations avec le Canada. Ils sont rarement en mesure de mobiliser les immenses moyens théoriquement à leur disposition pour faire pression sur le gouvernement canadien. Le caractère essentiellement pluraliste du système politique américain et le comportement parfois erratique du gouvernement résultant de ce pluralisme constituent à la fois un inconvénient et une source d’opportunité pour les dirigeants canadiens. La séparation des pouvoirs, qui favorise souvent le Congrès au détriment de la présidence, a souvent un impact direct sur la prise de décision en politique étrangère et, par conséquent, sur les rapports qu’entretiennent les États-Unis avec le monde extérieur138. L’Europe porte encore le poids de l’héritage laissé en 1919 par les divergences entre le président et le Sénat ; le refus de ce dernier de ratifier le traité de Versailles, est probablement l’une des causes indirectes de la Deuxième Guerre mondiale. Tous les partenaires commerciaux des États-Unis ont dû, à un moment ou à un autre, composer avec les tendances parfois schizophréniques de Washington, tendances qui se manifestent lorsqu’il y a désaccord sur la philosophie qui doit guider la politique étrangère ou la politique commerciale (par exemple, lorsque la présidence est en faveur du libre-échange et que le Congrès est plutôt protectionniste). Les Canadiens en ont fait amèrement l’expérience en 1979, lorsqu’Ottawa est enfin parvenu à conclure, avec le Département d’État, un traité sur les pêcheries dans l’Atlantique – pour le voir ensuite rejeté par le Sénat. Cet échec a provoqué l’exaspération de John Holmes, qui écrivit à ce sujet : « Les États-Unis sont de plus en plus incapables d’entretenir une relation rationnelle avec n’importe quel pays étranger, puisque l’administration fédérale est ligotée par un Congrès ergoteur, qui fait ce qu’il veut et qui ne respecte même pas les engagements internationaux139. »

  • 140 Allan E. Gotlieb, “I’ll be with You in a Minute, Mr Ambassador”. The Education of a Canadian Diplom (...)
  • 141 Kim Richard Nossal, « The Unmaking of Garrison : United States Politics and the Management of Canad (...)

126D’un autre côté, ce fonctionnement chaotique peut servir les intérêts du Canada. La pluralité du système américain ne permet pas la concertation nécessaire pour que Washington puisse adopter systématiquement la ligne dure envers le Canada. Même si un certain nombre d’Américains, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’appareil gouvernemental, font pression pour que soient adoptées des mesures plus strictes contre le Canada sur un sujet ou un autre, il s’en trouve toujours d’autres dont les intérêts coïncident avec ceux du Canada140. C’est, par exemple, le cas dans la querelle qui a opposé, de 1982 à 2006, les deux gouvernements sur la question du bois d’œuvre. Au milieu des années 1980, alors que les représentants de l’industrie et leurs partisans au Congrès protestaient vigoureusement contre la concurrence canadienne (qui offrait des produits similaires à meilleur marché), le gouvernement Mulroney parvint à s’assurer l’appui de l’industrie américaine de la construction, qui bénéficiait de cette baisse des prix, et de leurs sympathisants au Congrès. Dix ans plus tôt, le gouvernement Trudeau avait utilisé une tactique semblable pour faire échec au projet de détournement de la rivière Garrison dans le Dakota du Nord. Le projet, qui consistait à irriguer les terres arides du nord et du sud-ouest de l’État en pompant les eaux du Mississippi, risquait de provoquer un désastre environnemental au Manitoba, puisque les eaux ainsi détournées s’écouleraient désormais vers le Nord, dans la rivière Rouge et la rivière Souris. Ottawa a travaillé en étroite collaboration avec divers sympathisants américains, incluant le président Jimmy Carter, pour bloquer le projet. Bien entendu, ces Américains avaient leurs propres raisons pour s’opposer au détournement de la Garrison, dont bien peu concernaient la protection de l’environnement canadien, mais l’essentiel était que leurs intérêts coïncidaient avec ceux du Canada, et qu’ils soutenaient ce dernier141.

***

127Rares, très rares, sont les États qui peuvent ignorer les contraintes imposées par les rapports de puissance et passer outre au dicton selon lequel La politique est l’art du possible. Ceux-là doivent vivre en autarcie, coupés de toute relation avec la communauté internationale. Si, en vertu de quelques circonstances historiques, certains États ont pu vivre ainsi, ce n’est plus possible dans le monde contemporain. Plus personne ne se permet le luxe de l’autarcie et tous doivent se soumettre à un réseau complexe de relations transfrontalières. En tentant d’atteindre leurs objectifs internationaux, les États se heurtent bien souvent aux dures réalités des relations de puissance. Aussi puissant soit-il, aucun État ne peut garantir que ses actions seront conformes à ses préférences. Il en est ainsi pour le Canada : le gouvernement canadien ne peut pas faire exactement ce qui lui plaît. Pour être efficace – en d’autres mots, pour atteindre ses objectifs –, la politique étrangère doit être fondée sur une évaluation minutieuse de ce qui peut effectivement être réalisé.

128C’est pourquoi la question des ressources présente une importance considérable. Les rapports de puissance les plus importants pour le Canada sont ceux qu’il entretient avec les États-Unis, non seulement en raison des impératifs imposés par leur proximité et leur structure économique, mais aussi à cause de leur position en tant que puissance dominante du système international actuel. Lorsqu’on observe cette relation spécifique, l’utilité d’une approche telle que « l’analyse de la puissance » devient évidente, surtout si on la compare aux approches visant à déterminer le statut international du Canada. L’image du Canada qui se dégage de cette analyse n’est certainement pas celle d’une « puissance de premier plan », mais plutôt celle d’un État qui doit composer avec une distribution très asymétrique de la puissance sur le continent nord-américain. Cette approche permet non seulement de mesurer l’importance des disparités de moyens entre les deux États, mais aussi l’importance de la stratégie et la nécessité d’un calcul judicieux pour tirer le maximum d’avantages des attributs de puissance dont dispose le Canada et des méthodes pour les transformer en influence.

  • 142 Annette Baker Fox et William T. R. Fox, « Domestic Capabilities and Canadian Foreign Policy », Inte (...)

129Même s’il existe une très grande asymétrie entre les États-Unis et le Canada, ce dernier n’est pas dépourvu de ce que les analystes qualifient « d’attributs de puissance ». Cette disparité ne le relègue pas au rang des faibles, condamnés à plier systématiquement devant ceux qui disposent de grandes ressources économiques et militaires. Elle ne fait que montrer comment « un peu d’esprit et de petits moyens peuvent accomplir des merveilles, là où l’on ne peut faire usage de la force142 ».

Notes

1 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace (5e éd.), New York, Knopf, 1973, p. 27.

2 Maureen Molot, « Where Do We, Should We, or Can We Sit ? », International Journal of Canadian Studies, no 1-2, 1990, p. 86.

3 Même si elle date, la meilleure revue des différents modèles en politique étrangère canadienne demeure celle de Michael K. Hawes, Principal Power, Middle Power, or Satellite ?, Toronto, York Research Programme in Strategic Studies, 1984.

4 Pour une réflexion sur ce thème, voir Desmond Morton, « La guerre d’indépendance du Canada. Une perspective anglophone », dans Roch Legault et Jean Lamarre (dir.), La Première Guerre mondiale et le Canada, Montréal, Méridien, 1999, p. 11-34.

5 Sur l’émergence de la politique étrangère canadienne, voir Jean-Charles Bonenfant, « Le développement du statut international du Canada », dans Paul Painchaud (dir.), Le Canada et le Québec sur la scène internationale, Québec, CQRI-PUL, 1977, p. 31-49 ; André P. Donneur, Politique étrangère canadienne, Montréal, Guérin, 1994, p. 7-13 ; John Hilliker, Le ministère des Affaires extérieures du Canada (vol. 1 : Les années de formation, 1909-1946), Québec, Presses de l’Université Laval-Institut d’administration publique du Canada, 1990.

6 Cité dans J. L. Granatstein, The Ottawa Men. The Civil Service Mandarins, 1935-1957, Toronto, Oxford University Press, 1982, p. 73.

7 Les citations des différents premiers ministres sont tirées de C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict. vol. 1: 1867-1921, Toronto, Macmillan Canada, 1977, p. 244-248.

8 Lovell C. Clark (dir.), Documents relatifs aux relations extérieures du Canada, vol. 3 (1919-1925), Ottawa, Ministère des Affaires extérieures, 1970, p. 7. Depuis le Congrès de Vienne (1815), on compte quatre niveaux de représentation diplomatique : ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire (dont la mission est reconnue comme une ambassade) ; envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire (qui a la charge d’une légation) ; ministre résident ; et chargé d’affaires. Les autres rangs diplomatiques comprennent le haut commissaire, le commissaire, le délégué permanent, le représentant permanent, le chef de mission et le chef de délégation.

9 Au cours de la guerre, les forces canadiennes compteront 1 082 703 engagés, dont 42 000 seront tués ; la Marine sera dotée de plus de 400 bâtiments (dont trois porte-avions) tandis que l’ARC aura déployé 88 escadrilles de chasse et de bombardement, dont 48 outre-mer. Chiffres tirés de Jean Pariseau, « L’histoire militaire au Canada », dans A. P. Donneur et J. Pariseau (dir.), Regards sur le système de défense du Canada, Toulouse, Presses de l’Institut d’Études Politiques, 1989, p. 11-37 ; et de Desmond Morton, Une histoire militaire 1608-1991, Québec, Le Septentrion, 1992.

10 Il convient de noter que les buts de guerre du Canada resteront toujours flous, sinon en ce qui a trait à la volonté de mettre en place un ordre international stable. Voir Paul Létourneau, « Évaluation canadienne des perspectives ouvertes à l’Allemagne (1943-45) », Guerres mondiales et conflits contemporains, no 157, janvier 1990, p. 49-66.

11 Cité par James Eayrs, « Le Canada, puissance de premier plan », Perspectives internationales, vol. 4, no 3, mai-juin 1975, p. 22.

12 Sur le fonctionnalisme, voir John W. Holmes, The Shaping of Peace: Canada and the Search for World Order 1943-1957 (tome 1), Toronto, University of Toronto Press, 1979, p. 29-73; et A. J. Miller, « The Functional Principle in Canada’s External Relations », International Journal, vol. 35, 1980, p. 309-328.

13 Lionel Gelber, « A Greater Canada Among the Nations », Behind the Headlines (1944), cité dans Peter C. Dobell, Canada’s Search for New Roles: Foreign Policy in the Trudeau Era, Toronto, Oxford University Press, 1969, p. 134.

14 Débats de la Chambre des communes, 1944, vol. 6, p. 5909.

15 Cité par James Eayrs, op. cit. (1975), p. 21.

16 Cité dans C. P. Stacey, Canada and the Age of Conflict, vol. 2: 1921-1948 - The Mackenzie King Era, Toronto, University of Toronto Press, 1981, p. 380.

17 Lester B. Pearson, Words and Occasions, Toronto, University of Toronto Press, 1970, p. 63.

18 Sur la diplomatie canadienne à San Francisco, voir John W. Holmes, op. cit. (1979), p. 247-259 ; voir aussi John English, « “A Fine Romance” : Canada and the United Nations, 1943-1957 », dans Greg Donaghy (dir.), Le Canada et la Guerre froide, 1943-1957, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Ottawa, 1999, p. 73-89.

19 Carsten Holbraad, Middle Power in International Politics, Londres, Macmillan, 1984. Pour une revue des définitions récentes, voir Adam Chapnick, « The Canadian Middle Power Myth », International Journal, vol. 55, no 2, printemps 2000, p. 188-206.

20 Bien des États peuvent être qualifiés de « puissance moyenne ». Ainsi, en 1984, Carsten Holbraad, qui utilisait des indicateurs démographiques et économiques, en identifiait dix-huit dont plusieurs, comme la Chine, la France ou le Royaume-Uni, sont parfois perçus comme des « grandes puissances ». Carsten Holbraad, op. cit. (1984), p. 90 et 221-223. On peut comparer cette liste avec celle de Bernard Wood, qui compte 33 États, « Towards North-South Middle Power Coalitions », dans Cranford Pratt (dir.), Middle Power Internationalism. The North South Dimension, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1990. Étudiée à la lumière de tels indicateurs, la Russie de l’après-Guerre froide pourrait bien être classée comme une « puissance moyenne », ce qui en froisserait plusieurs à Moscou...

21 Annette Baker Fox, The Politics of Attraction: Four Middle Powers and the United States, New York, Columbia University Press, 1977, p. 88-91.

22 Paul Painchaud, « Middlepowermanship as an Ideology », dans J. King Gordon (dir.), Canada’s Role as a Middle Power, Toronto, Institut canadien des affaires internationales, 1966, p. 29-35; Andrew F. Cooper, Richard A. Higgott et Kim Richard Nossal, Relocating Middle Powers : Australia and Canada in a Changing World Order, Vancouver, University of British Columbia Press, 1993, en particulier chap. 1; également, David R. Black et Heather A. Smith, « Notable Exceptions ? New and Arrested Directions in Canadian Foreign Policy Literature », Revue canadienne de science politique, vol. 26, no 4, décembre 1993, p. 760-767.

23 John W. Holmes, « Is there a Future for Middlepowermanship? », dans J. King Gordon (dir.), op. cit., p. 29-35. Le terme a été forgé satiriquement par Holmes à partir du mot brinkmanship (bravade), employé par les représentants américains pour désigner leur attitude face à l’Union soviétique et la Chine.

24 Voir « The Geneva Protocol (Dandurand, 2 October 1924) », dans Walter A. Riddell (dir.), Documents on Canadian Foreign Policy, 1917-1939, Toronto, Oxford University Press, 1962.

25 Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, Environnement stratégique et modèles de défense. Une perspective québécoise, Montréal, Méridien, 1996, p. 91-95 ; Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, « Une espèce en voie de disparition ? La politique de puissance moyenne du Canada après la Guerre froide », International Journal, vol. 52, no 1, hiver 1996-1997, p. 39-68. D’autres traits de comportement, tel que l’engagement des puissances moyennes à l’égard des institutions multilatérales, seront abordés au chapitre 4.

26 Gregory A. Johnson et David A. Lenarcic, « The Decade of Transition: The North Atlantic Triangle during the 1920s », dans B. J. C. McKercher et Lawrence Aronsen (dir.), The North Atlantic Triangle in a Changing World. Anglo-American-Canadian Relations, 1902-1956, Toronto, University of Toronto Press, 1996, p. 93-94; David G. Haglund, The North Atlantic Triangle Revisited. Canadian Grand Strategy at Century’s End, Toronto, CIIA, 2000, p. 34-44 ; Robert Bothwell, « Les relations canado-américaines », dans La politique étrangère canadienne dans un ordre international en mutation. Une volonté de se démarquer ?, Québec, Centre québécois de relations internationales, 1992, p. 39-41.

27 King était, en effet, surtout chargé de relayer les propositions les plus explosives, comme celle de Roosevelt qui, en juillet 1940, souhaitait que les navires de la Royal Navy se replient dans des ports américains, de crainte qu’ils ne tombent aux mains des Allemands, ce que Churchill refusa catégoriquement.

28 C. P. Stacey op. cit. (1981) p. 334 ; pour un exemple de la façon dont les historiens colportent cette idée voir Paul-André Linteau, René Durocher, Jean-Claude Robert et François Ricard, Histoire du Québec contemporain. Le Québec depuis 1930, Montréal, Boréal, 1986, p. 133.

29 Pearson retrace ces événements dans ses mémoires, Mike : The Memoirs of the Right Honourable Lester B. Pearson. vol. 2 : 1948-1957, Toronto, University of Toronto Press, 1973, chap. 9. Voir aussi John English, The Worldly Years : The Life of Lester Pearson, vol. 2 : 1949-1972, Toronto, Knopf, 1992.

30 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, Canada as an International Actor, Toronto, Macmillan, 1979.

31 Sur ces différents épisodes, voir Denis Stairs, The Diplomacy of Constraint : Canada, the Korean War and the United States, Toronto, University of Toronto Press, 1974, en particulier le chap. 4 ; Greg Donaghy et Hector Mackenzie, « Le Canada et la sécurité collective, 1943-1950 : les Nations Unies, le traité de l’Atlantique Nord et la guerre de Corée », Relations Internationales, no 86, été 1996, p. 163-183 ; John W. Holmes et Jean-René Laroche, « Le Canada et la Guerre froide », dans Paul Painchaud (dir.), op. cit., 1977, p. 283-291 ; Robert Bothwell, « The Further Shore. Canada and Vietnam », International Journal, vol. 56, no 1, hiver 2000-2001, p. 89-114.

32 Voir les deux études de Frank R. Hayes sur le sujet: « South Africa’s Departure from the Commonwealth », International History Review, vol. 2, juillet 1980, p. 453-484, et « Canada, the Commonwealth and the Rhodesia Issue », dans Kim Richard Nossal (dir.), An Acceptance of Paradox. Essays on Canadian Diplomacy in Honour of John W. Holmes, Toronto, CIIA, 1982, p. 141-173 ; et David R. Black, « La politique du gouvernement Mulroney à l’égard de l’Afrique du Sud : Précurseur de la “sécurité humaine” », Études internationales, vol. 31, no 2, juin 2000, p. 291-310.

33 Jocelyn Coulon, Les Casques bleus, Montréal, Fides, 1994, p. 37-52.

34 Michel Fortmann, « Le Canada et le maintien de la paix », dans André P. Donneur et Jean Pariseau (dir.), op. cit. (1989), p. 105.

35 R. B. Byers, David Leyton-Brown et Peyton V. Lyon, « The Canadian International Image Study », International Journal, vol. 32, no 3, été 1977, p. 605-607 ; Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 57 et 79-93.

36 Cité dans Bruce Thordarson, Trudeau and Foreign Policy. A Study in Decision-Making, Toronto, Oxford University Press, 1972, p. 69.

37 Extrait d’une note produite par le bureau du premier ministre, citée par James Eayrs, op. cit. (1975), p. 24.

38 P. E. Trudeau, conférence de presse du 18 décembre 1969, cité dans Ibid., p. 25.

39 Canada, Ministère des Affaires extérieures, Politique étrangère au service des Canadiens, Ottawa, 1970, livret principal, p. 7.

40 Sous la direction de Trudeau, le Canada participera à six nouvelles missions de maintien de la paix.

41 Débat de la Chambre des communes, 1983-1984, 9 février 1984, p. 1211-1216. Sur l’initiative de paix, voir André P. Donneur, « La politique étrangère de Pearson à Trudeau : entre l’internationalisme et le réalisme », dans Yves Bélanger, Dorval Brunelle et al., L’ère des libéraux, le pouvoir fédéral de 1963 à 1984, Montréal, Presses de l’Université du Québec, 1988, p. 51-53 ; Pierre E. Trudeau, Mémoires politiques, Montréal, Le jour, 1993, p. 297-310.

42 Ivan L. Head et Pierre Elliott Trudeau, The Canadian Way : Shaping Canada’s Foreign Policy 1968-1984, Toronto, McClelland & Stewart, 1995, p. 310-319.

43 Canada, Secrétaire d’État aux Affaires extérieures, Compétitivité et sécurité ; orientations pour les relations extérieures du Canada, Ottawa, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, juin 1985 ; Canada, Parlement, Indépendance et internationalisme. Rapport du Comité mixte spécial sur les relations extérieures du Canada, Ottawa, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1986 ; Ministère des Affaires extérieures, Les relations extérieures du Canada. Réponse du gouvernement du Canada au rapport du Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes, Ottawa, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1987.

44 Canada, Chambre des Communes, Premier rapport : appui au Groupe des Cinq. Le Canada et le processus de pacification en Amérique centrale, Ottawa, Ministère des Approvisionnements et Services Canada, 5 juillet 1988. Voir aussi Harold P. Klepak (dir.), Canada and Latin American Security, Montréal, Méridien, 1993.

45 Canada, Sénat, Le Canada face au défi du maintien de la paix dans une ère nouvelle. Rapport du Comité sénatorial permament des Affaires étrangères, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, février 1993 ; Jocelyn Coulon, op. cit. (1994).

46 Notons cependant que, selon John Kirton, il s’agissait d’une contribution militaire plus importante que celle d’une « puissance moyenne », « Liberating Kuwait : Canada and the Persian Gulf War », dans Don Munton et John Kirton (dir.), Canadian Foreign Policy : Selected Cases, Scarborough, Prentice Hall Canada, p. 392. Kim Richard Nossal, « Lester Pearson : Warrior », Literary Review of Canada, mai 1994, p. 10-11. Pour une comparaison entre le débat au Canada et en Australie au cours de la guerre du Golfe, voir Kim Richard Nossal, « Quantum Leaping : the Gulf debate in Australia and Canada », dans Michael McKinley (dir.), The Gulf War : Critical Perspectives, Sydney, Allen and Unwin, 1994, p. 48-71.

47 André P. Donneur et Stéphane Roussel, « Le Canada : Quand l’expertise et la crédibilité ne suffisent plus », dans Alex Macleod et Stéphane Roussel (dir.), Intérêt national et responsabilités internationales : six États face au conflit en ex-Yougoslavie (1991-1995), Montréal, Guérin, 1996, p. 143-160 ; Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, op. cit., 1996-1997.

48 Andrew F. Cooper et Kim Richard Nossal, « The Middle Powers: Australia, Canada and Nordic Compared », dans Joseph Legpold, Andy Bennett et Danny Unger (dir.), Friends in Need: Burden-Sharing in the Gulf War, New York, St. Martin’s Press, 1996. Voir aussi Adam Chapnick, op. cit., p. 202-205.

49 Même les interventions en Corée (1950-1953) et dans le Golfe persique (1990-1991) étaient sanctionnées par une résolution du Conseil de sécurité.

50 John Kirton, « Promoting Plurilateral Partnership: Managing United States-Canada Relations in the Post-Cold War Period », American Review of Canadian Studies, vol. 24, no 4, hiver 1994, p. 453-472. Voir aussi John Kirton, « Une ouverture sur le monde : la nouvelle politique étrangère du gouvernement Chrétien », Études internationales, vol. 27, no 2, juin 1996, p. 257-279.

51 J. L. Granatstein (dir.), Canadian Foreign Policy since 1945 : Middle Power or Satellite ?, Toronto, Copp Clark, 1973 (3e éd.).

52 John Hutcheson, Dominance and Dependency. Liberalism and National Policies in the North Atlantic Triangle, Toronto, McClelland & Stewart, 1978, p. 44-45.

53 Cités dans Philip Resnick, « Canadian Defence Policy and the American Empire », dans Ian Lumsden (dir.), Close the 49th Parallel etc. The Americanization of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1970, p. 99.

54 James M. Minifie, Peacemaker or Powdermonkey : Canada’s Role in a Revolutionary World, Toronto, McClelland & Stewart, 1960, p. 52.

55 Michael K. Hawes, op. cit. (1984), p. 22.

56 Voir, par exemple, Stephen Clarkson (dir.), An Independent Foreign Policy for Canada, Toronto, McClelland & Stewart, 1968, p. 173-183; Walter Gordon, A Choice for Canada: Independence or Colonial Status, Toronto, McClelland & Stewart, 1966; Dave Godfrey, avec la coll. de Mel Watkins (dir.), Gordon to Watkins to You, A Documentary, Toronto, New Press, 1970.

57 Kenneth McNaught, « From Colony to Satellite », dans Stephen Clarkson (dir.), op. cit. (1968), p. 173-183 ; John W. Warnock, Partner to Behemoth : The Military Policy of a Satellite Canada, Toronto, New Press, 1970.

58 George Grant, Lament for a Nation. The Defeat of Canadian Nationalism, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2004 (1965).

59 George Martell, « What Can I Do Right Now ? Notes from Point Blank School on the Canadian Dilemma », dans Ian Lumsden (dir.), op. cit., p. 291.

60 Robert O. Keohane et Joseph S. Nye, Power and Interdependence. World Politics in Transition, Toronto, Little Brown, 1977, chap. 7 ; Annette Baker Fox, Alfred Hero et Joseph Nye (dir.), Canada and the United States : Transnational and Transgovernmental Relations, New York, Columbia University Press, 1976.

61 Lawrence Martin, Pledge of Allegiance : The Americanization of Canada in the Mulroney Years, Toronto, McClelland & Stewart, 1993, p. 272-273.

62 Marci McDonald, Yankee Doodle Dandy, Toronto, Stoddart, 1995.

63 James Eayrs, op. cit. (1975), p. 16, 26 et 27.

64 Norman Hillmer et Garth Stevenson (dir.), A Foremost Nation: Canadian Foreign Policy in a Changing World, Toronto, McClelland & Stewart, 1977, p. 2.

65 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 72. Laura Neack fait un constat semblable : « Empirical Observations on “Middle State” Behavior at the Start of a New International System », Pacific Focus, vol. 7, printemps 1992, p. 5-21.

66 David B. Dewitt et John J. Kirton, Canada as a Principal Power, Toronto, John Wiley and Sons, 1983, p. 38.

67 Ibid., p. 40.

68 Allan Gotlieb, Canadian Diplomacy in the 1980s: Leadership and Service, Toronto, Centre for International Studies, University of Toronto, 1979.

69 Allan Gotlieb, « Canada: A Nation Comes of Age », Globe and Mail, 29 octobre 1987, p. A7.

70 Stephen Harper, Discours prononcé devant l’Economic Club de New York, 20 septembre 2006, New York (NY), <http://www.pm.gc.ca>.

71 Don Munton, « Middle Power and Canadian Foreign Policy », communication présentée lors de la réunion de l’Association canadienne de science politique, Montréal, juin 1980.

72 Giovanni Botero, professeur de rhétorique, archevêque de Milan et auteur de Ragion di Stato (1589), cité par Carsten Holbraad, op. cit. (1984), p. 12.

73 Vincent Marissal, « Équipe Canada en Chine », La Presse, 17 février 2001.

74 James Eayrs, op. cit. (1975), p. 24.

75 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 72.

76 L’historien britannique John Keegan, invité à la Maison Blanche pour discuter avec Bill Clinton de la teneur du discours que ce dernier devait prononcer lors des cérémonies commémorant le 50e anniversaire du débarquement de Normandie, conseilla ceci au Président : « Rappelez la contribution canadienne [...] Je sais combien les Canadiens se sentent négligés », John Keegan, Warpaths. Travels of a Military Historian in North America, Toronto, Key Porter Books, 1995, p. 61.

77 Stanley Hoffmann, « Notes on the Elusiveness of Modern Power », International Journal, vol. 30, no 2, printemps 1975, p. 184-187.

78 Pour une courte revue des définitions, voir Hugo Loiseau, « Puissance », dans Alex Macleod, Evelyne Dufault et F. Guillaume Dufour (dir.), Relations internationales. Théories et concepts, Montréal, Athéna-CEPES, 2002, p. 140-143.

79 Robert A. Dahl, « The Concept of Power » dans Roderick Bell, David V. Edwards et R. Harrison Wagner (dir.), Political Power : A Reader in Theory and Research, New York, Free Press, 1969, p. 80; Stanley Hoffmann, op. cit., p. 188.

80 Steven Lukes, Power : A Radical View, Londres, Macmillan, 1974, p. 27.

81 Pour des exemples de cette conception, voir William C. Wohlforth, The Elusive Balance, Ithaca, Cornell University Press, 1993; John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, New York, W. W. Norton, 2001.

82 Peyton V. Lyon et Brian W. Tomlin, op. cit. (1979), p. 71. Pour un exemple récent d’une telle conception, voir William C. Wohlforth, « The Stability of a Unipolar World », International Security, vol. 24, no 1, été 1999, p. 5-41.

83 Sur le « paradoxe de la puissance virtuelle », voir David A. Baldwin, « Power Analysis and World Politics : New Trends Versus Old Tendencies », World Politics, vol. 31, janvier 1979, p. 163.

84 David A. Baldwin, « Money and Power », Journal of Politics, vol. 33, août 1971, p. 578-614 ; Robert O. Keohane et Joseph S. Nye, op. cit., en particulier chapitre 2.

85 Ce déménagement aurait constitué une reconnaissance, par le Canada, de la légitimité pour Israël d’avoir choisi cette ville comme capitale. George Takach, « Clark and the Jerusalem Embassy Affair: Initiative and Constraint », dans David Taras et David H. Goldberg (dir.), The Domestic Battleground : Canada and the Arab-Israeli Conflict, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1989 ; Charles Flicker, « Next Year in Jerusalem. Joe Clark and the Jerusalem Embassy Affair », International Journal, vol. 58, no 1, hiver 2002-2003, p. 115-138.

86 Voir André-J. Bélanger et Vincent Lemieux, Introduction à l’analyse politique, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1996, en particulier p. 29-39.

87 Robert A. Dahl, Modern Political Analysis, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1984 (4e éd.), p. 27.

88 Harold Sprout et Margaret Sprout, Foundations of International Politics, New York, D. Van Nostrand, 1962, p. 136-177.

89 David Baldwin, « Interdependence and Power : A Conceptual Analysis », International Organization, vol. 34, automne 1980, p. 497.

90 Kalevi J. Holsti, International Politics. A Framework for Analysis, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1983, p. 155-157. Certains textes de Kautilîya figurent dans Gérard Chaliand, Anthologie de la stratégie, des origines au nucléaire, Paris, Laffont, 1990, p. 407-452.

91 Steven Lukes, op. cit., p. 17-18 et 32; voir aussi Thomas Schelling, Arms and Influence, New Haven, Yale University Press, 1966.

92 Jack H. Nagel, The Descriptive Analysis of Power, New Haven, Yale University Press, 1975, p. 16.

93 Rod. B. Byers, « The Canadian Military and the Use of Force : End of an Era ? », International Journal, vol. 30, no 2, printemps 1975, p. 289-290.

94 Desmond Morton, « Defending the Indefensible: Some Historical Perspectives on Canadian Defence 1867-1967 », International Journal, vol. 42, no 4, automne 1987, p. 628.

95 Jocelyn Coulon, Les Casques bleus, Montréal, Fides, 1994 ; voir aussi Jocelyn Coulon (dir.), Guide du maintien de la paix, Montréal, Athéna, publication annuelle depuis 2003.

96 Michel Fortmann, Albert Legault et Stéphane Roussel, « De l’art de s’asseoir à la table. Le Canada et les négociations européennes sur l’Arms Control (1972-1986) », dans Paul Létourneau (dir.), Le Canada et l’OTAN après quarante ans, Québec, CQRI, 1992, p. 138-191.

97 Joseph T. Jockel et Joel J. Sokolsky, Canada and Collective Security : Odd Man Out, New York, Praeger, 1986.

98 Kim Richard Nossal, « Succumbing to the Dumbbell : Canadian Perspectives on NATO in the 1990s », dans Barbara McDougall, Kim Richard Nossal, Alex Morrison et Joseph T. Jockel, Canada and NATO : The Forgotten Ally ?, Washington, Brassey’s (U.S.), 1992, p. 17-32; Stéphane Roussel, « Amère Amérique... L’OTAN et l’intérêt national du Canada », Revue canadienne de défense, vol. 22, no 4, février 1993, p. 35-42.

99 Par exemple, Mario Fontaine, « L’Ambassadeur des É-U invite Ottawa à augmenter ses dépenses militaires », La Presse, 12 janvier 1999 ; Jeff Sallot, « NATO Head Hits Canada on Defence Spending », The Globe and Mail, 2 novembre 1999 ; George Robertson, « NATO to Canada : Pay the Price », The Globe and Mail, 10 décembre 1999 ; Bruce Cheadle, « Les États-Unis souhaitent une hausse du budget militaire… canadien », Le Devoir, 4 septembre 2002.

100 Paul Cellucci, Unquiet Diplomacy, Toronto, Key Porter, 2005, p. 75.

101 André P. Donneur et Stéphane Roussel, op. cit. (1996). Voir aussi Charles Létourneau, L’influence canadienne à travers les opérations de paix, 1956 à 2005, mémoire de maîtrise, Université du Québec à Montréal, mai 2006.

102 L’incident opposant le bateau de pêche américain Concordia et le NCSM Saguenay est relaté dans Canada, Chambre des Communes, La souveraineté maritime. Rapport du Comité permanent de la Défense nationale et des Affaires des anciens combattants, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1990, p. 55-56.

103 Donald Barry, « The Canada-European Union Turbot War », International Journal, vol. 53, no 2, printemps 1998, p. 252-284.

104 Ron Purver, « The Arctic in Canadian Security Policy, 1945 to the Present », dans David B. Dewitt et David Leyton-Brown (dir.), Canada’s International Security Policy, Scarborough, Prentice-Hall Canada, 1995, p. 81-110.

105 Michael Tucker, Canadian Foreign Policy. Contemporary Issues and Themes, Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1980.

106 Ministère de la Défense nationale, Défis et engagements. Une politique de défense pour le Canada, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1987, p. 23-24 et 52-55. Nathaniel French Caldwell Jr., « La souveraineté du Canada et le programme de sous-marins nucléaires », Défense nationale, vol. 47, no 3, mars 1991, p. 83-91.

107 Voir, par exemple, Franklyn Griffiths, « The Shipping News. Canada’s Arctic Sovereignty not on Thinning Ice », International Journal, vol. 53, no 2, printemps 2003, p. 257-282; Rob Huebert, « The Shipping News Part II. How Canada’s Arctic Sovereignty Is on Thinning Ice », International Journal, vol. 58, no 3, été 2003, p. 295-308; Franklyn Griffiths, « Pathetic Fallacy : That Canada’s Arctic Sovereignty Is on Thinning Ice », La politique étrangère du Canada, vol. 11, no 3, printemps 2004, p. 1-15. Voir aussi Andrea Charron, « Le Passage du Nord-Ouest », Revue militaire canadienne, vol. 6, no 4, hiver 2005-2006, p. 41-48.

108 Charles-Philippe David et Stéphane Roussel, op. cit. (1996), p. 176-184; Desmond Morton, « “No More Disagreeable or Onerous Duty”: Canadian and Military Aid to the Civil Power, Past, Present and Future », dans David B. Dewitt et David Leyton-Brown (dir.), op. cit., p. 129-152.

109 Officiellement, les troupes auraient été dépêchées à la demande du maire de Montréal, Jean Drapeau. Le FLQ ne comptait en fait qu’une poignée de membres peu expérimentés en matière de terrorisme. Les dirigeants souverainistes, René Lévesque en tête, se sont empressés de condamner ces méthodes violentes. Rétrospectivement, il semble que le gouvernement fédéral cherchait à déstabiliser l’ensemble du mouvement souverainiste. La Loi sur les mesures de guerre, invoquée alors par Ottawa, a été remplacée, en 1988, par la Loi sur les mesures d’urgence. Sur la Crise d’octobre, voir Marc Laurendeau, Les Québécois violents : la violence politique, 1962-1972, Montréal, Boréal, 1990 (3e éd.).

110 Le 11 juillet 1990, la Sûreté du Québec mena une opération visant à démanteler une barricade érigée par des représentants de la communauté Mohawk, pour protester contre l’agrandissement d’un terrain de golf sur des terres qu’ils considéraient comme sacrées. L’opération se solda par la mort d’un policier et l’érection de nouvelles barricades, en particulier sur le pont Mercier, l’une des principales voies d’accès à l’île de Montréal. Aidés par des sympathisants, les Warriors mohawks purent soutenir un long siège au cours duquel les autorités québécoises durent faire appel aux forces armées. Sur les opérations des FC, voir Jocelyn Coulon, En première ligne. Grandeurs et misères du système militaire canadien, Montréal, Le jour, 1991, chap. 2 ; Armand Roy, « Opération Salon », Revue canadienne de défense, vol. 20, no 5, avril 1991, p. 15-19.

111 C. P. Stacey, op. cit. (1981), p. 180-188.

112 Voir notamment David A. Baldwin, « The Sanctions Debate and the Logic of Choice », International Security, vol. 24, no 1, hiver 1999-2000, p. 80-107; Robert A. Pape, « Why Economics Sanctions Do Not Work », International Security, vol. 22, no 2, automne 1997, p. 90-136; Robert A. Pape, « Why Economics Sanctions Still Do Not Work », International Security, vol. 23, no 1, été 1998, p. 66-77; Daniel W. Drezner, « Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When is Cooperation Counterproductive? », International Organization, vol. 54, no 1, hiver 2000, p. 73-102.

113 David R. Black, op. cit. (2000).

114 Kim Richard Nossal, Rain Dancing : Sanctions in Canadian and Australian Foreign Policy, Toronto, Toronto University Press, 1994.

115 T. A. Keenleyside, « Development Assistance », dans Robert O. Matthews et Cranford Pratt (dir.), Human Rights in Canadian Foreign Policy, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1988, p. 187-208.

116 Donald Macintosh et Micheal Hawes (avec la coll. de Donna Greenhorn et David Black), Sport in Canadian Diplomacy, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994.

117 Kim Richard Nossal, « International Sanctions as International Punishment », International Organization, vol. 43, no 2, printemps 1989, p. 301-322.

118 Voir Jocelyn Coulon, L’agression. Les États-Unis, l’Irak et le monde, Montréal, Athéna, 2004.

119 Sur les problèmes d’éthique posés par les sanctions, voir Joy Gordon, « A Peaceful, Silent, Deadly Remedy : The Ethics of Economic Sanctions », Ethic and International Affairs, 1999, p. 123-142.

120 Lyne Sauvageau et Gordon Mace, « Les relations extérieures du Québec avec l’Afrique et le Moyen-Orient », dans Louis Balthazar, Louis Bélanger et Gordon Mace (dir.), Trente ans de politique extérieure du Québec (1960-1990), Québec, Septentrion-CQRI, 1993, p. 257-259. Voir aussi Robin S. Gendron, « Educational Aid for French Africa and the Canada-Quebec Dispute Over Foreign Policy in the 1960s », International Journal, vol. 56, no 1, hiver 2000-2001, p. 34.

121 J. L Granatstein et Robert Bothwell, Pirouette. Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toronto, University of Toronto Press, 1990, p. 158-177 et 253-256 ; Charles Pentland, « L’option européenne du Canada dans les années’80 », Études internationales, vol. 14, no 1, mars 1983, p. 47.

122 G. Bruce Doern et Brian W. Tomlin, Faith and Fear : The Free Trade Story, Toronto, Stoddart, 1991.

123 La destruction, par des chasseurs de l’armée de l’air cubaine, de deux Cessnas appartenant à un groupe d’émigrés cubains anti-Castro de Miami, avait en effet placé le gouvernement Clinton dans une position difficile dans le dossier des relations avec La Havane.

124 Cité dans le Globe and Mail, 2 mars 1996.

125 John W. Holmes, Canada: A Middle Aged Power, Toronto, McClelland and Stewart, 1976 ; Ulf Lindell et Stefan Persson, « The Paradox of Weak States Power and a Research and Litterature Overview », Cooperation and Conflict, vol. 2, 1986, p. 88.

126 Michael Tucker, op. cit. ; André P. Donneur, op. cit. (1988).

127 Selon le terme utilisé dans Alex Macleod, Evelyne Dufault et F. Guillaume Dufour, op. cit., p. 194.

128 Notamment Joseph Nye, Bound to lead : the Changing Nature of American Power, New York, Basic Books, 1990.

129 Kim Richard Nossal, « Foreign Policy for Wimps », Ottawa Citizen, 23 avril 1998, p. A19 ; Kim Richard Nossal, « Pinchpenny Diplomacy. The Decline of “Good International Citizenship” in Canadian Foreign Policy », International Journal, vol. 54, no 1, hiver 1998-1999, p. 28-47. Voir aussi la réponse du minister : Lloyd Axworthy, « Why Soft Power Is the Right Policy for Canada », Ottawa Citizen, 25 avril 1998, p. B6.

130 Voir, à ce sujet, Wayne Nelles, « Canada’s Human Security Agenda in Kosovo and Beyond. Military Intervention versus Conflict Prevention », International Journal, vol. 52, no 3, été 2002, en particulier p. 462.

131 Robert O. Keohane et Joseph S. Nye, op. cit., en particulier chapitre 7 ; Stéphane Roussel, The North American Democratic Peace, Montréal/Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2004.

132 Stéphane Roussel, « Canada-U.S. Relations : Time for Cassandra ? », American Review of Canadian Studies, vol. 30, no 2, été 2000, p. 135-157.

133 Don Munton, « Conflict Over Common Property : Canada-U.S. Environmental Issues », dans Maureen Appel Molot et Brian W. Tomlin (dir.), Canada Among Nations 1987. A World of Conflict, Toronto, James Lorimer, 1988, p. 178-197. Il s’agit d’un clin d’œil aux critiques, généralisées aux États-Unis à l’égard des politiques économiques du gouvernement de Ronald Reagan, que les Américains appelaient « la politique économique vaudou ».

134 Don Munton, « Reducing Acid Rain, 1980 », dans Don Munton et John Kirton (dir.), Canadian Foreign Policy : Selected Cases, Scarborough, Prentice-Hall Canada, 1992, p. 376-378.

135 Voir le compte rendu de Peter Dobell dans Canada in World Affairs, vol. 17 : 1971-1973, Toronto, CIIA, 1985, p. 13-29. Voir aussi Osvaldo Croci, « L’ami américain. L’image de la “relation particulière” et le processus de prise de décision au Canada pendant la crise monétaire de 1971 », Études internationales, vol. 30, no 3, septembre 1999, p. 493-519 ; Bruce Muirhead, « From Special Relationship to Third Option : Canada, the U.S., and the Nixon Shock », The American Review of Canadian Studies, vol. 34, no 3, automne 2004, p. 439-462.

136 Stephen Clarkson, Canada and the Reagan Challenge. Crisis and Adjustement, Toronto, Lorimer, 1985, p. 23-49. Christina McCall et Stephen Clarkson, Trudeau and Our Times, vol. 2 : The Heroic Delusion, Toronto, McClelland & Stewart, 1994, p. 196-197 et 215-216.

137 Edelgard Mahant et Graeme S. Mount, Invisible and Inaudible in Washington: American Policies toward Canada, Vancouver, UBC Press, 1999.

138 Kim Richard Nossal, « The Imperial Congress : The Separation of Powers and Canadian-American Relations », International Journal, vol. 44, no 4, automne 1989, p. 863-883 ; sur le fonctionnement du système politique des États-Unis, voir Edmond Orban et Michel Fortmann (dir.), Le système politique américain. Mécanismes et décisions, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 1994 (2e éd.).

139 John W. Holmes, Life With Uncle : The Canadian-American Relationship, Toronto, University of Toronto Press, 1981.

140 Allan E. Gotlieb, “I’ll be with You in a Minute, Mr Ambassador”. The Education of a Canadian Diplomat in Washington, Toronto, Toronto University Press, 1991.

141 Kim Richard Nossal, « The Unmaking of Garrison : United States Politics and the Management of Canadian-American Boundary Waters », Behind the Headlines, vol. 37, décembre 1978 ; Kim Richard Nossal, « Le Congrès américain et la Commission mixte internationale », Perspectives internationales, novembre-décembre 1978, p. 15-19.

142 Annette Baker Fox et William T. R. Fox, « Domestic Capabilities and Canadian Foreign Policy », International Journal, vol. 39, no 1, hiver 1983-1984.

Notes de fin

1 Ne sont pas incluses les missions de maintien de la paix ni la participation volontaire de certains individus à la guerre civile espagnole (1937-1939).

© Presses de l’Université de Montréal, 2007

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