1En avril 2005, le gouvernement libéral de Paul Martin rendait publique sa « politique internationale », c’est-à-dire les grandes orientations des politiques canadiennes dans un ensemble de domaines d’activités connexes essentiellement tourné vers l’extérieur : la diplomatie, le commerce, la défense et l’aide internationale. L’idée centrale qui teinte les cinq documents constituant cette politique internationale est clairement résumée par le premier ministre :

Notre sécurité, notre prospérité et notre qualité de vie risquent toutes de subir les influences et les effets des transformations globales et des défis qui les accompagnent – qu’il s’agisse du spectre du terrorisme international ou des menaces posées par les maladies virulentes, les changements climatiques et la disparition des stocks de poissons1.

2Ce qui frappe, c’est d’abord le côté réactif de cette politique, qui met l’accent sur la perméabilité du Canada face aux influences venues de l’extérieur. Dans ce document, la dynamique externe semble plus importante que la dynamique interne du pays. Ce faisant, il rompt avec une idée qui revenait de façon presque constante dans le discours sur la politique étrangère canadienne.

3Dix ans plus tôt, en novembre 1994, un comité parlementaire chargé par le nouveau gouvernement libéral de réviser les fondements de la politique étrangère canadienne concluait dans son rapport qu’

on ne fait guère plus de distinction entre la politique étrangère et la politique intérieure de nos jours, puisque chacune a une incidence sur l’autre. La politique étrangère doit reposer sur de solides assises intérieures. En même temps, ces assises domestiques dépendent de la projection à l’étranger des éléments clés de la vie nationale. [...] En ce sens, la politique extérieure est politique intérieure2.

4Les deux gouvernements précédant celui de Jean Chrétien (excluant les éphémères gouvernements Clark, Turner et Campbell) se sont également livrés à une réflexion en profondeur sur la politique étrangère, et sont parvenus à des conclusions similaires. En 1985, le livre vert sur la politique étrangère du gouvernement Mulroney offrait le constat suivant :

Nos questions intérieures sont inévitablement liées aux événements internationaux. C’est pourquoi toutes les politiques que nous élaborerons devront tenir compte à la fois des réalités « intérieures » et des réalités « internationale ». Ces deux dimensions constituent en effet des composantes indissociables d’une politique véritablement nationale3.

5De même, en 1970, le Livre blanc produit par le gouvernement de Pierre Elliott Trudeau faisait valoir que la politique extérieure n’était que « l’extension à l’étranger des politiques nationales4 ».

6On peut remonter encore plus loin. En janvier 1948, Lester B. Pearson, alors sous-secrétaire d’État aux Affaires extérieures – le plus haut poste de fonctionnaire du ministère – raisonnait ainsi :

En fin de compte, la politique intérieure chapeaute tout simplement la politique extérieure. Mettre un couvre-chef pour sortir ne change pas en soi notre nature, notre force et nos qualités. La politique extérieure du Canada, s’il s’agit bien d’une politique canadienne, est en fait largement la conséquence de facteurs internes, dont certains demeurent constants et d’autres sont difficilement modifiables5.

7Pearson faisait écho aux idées d’Oscar Douglas Skelton, le doyen de la Faculté des Arts de l’Université Queen’s appelé à occuper, en 1925, les fonctions de sous-secrétaire d’État auprès du premier ministre Mackenzie King. Après avoir assisté à une conférence de Skelton en janvier 1922, King écrit dans son journal qu’il s’agissait d’un « excellent discours, qui démontre que la politique extérieure était l’extension de la politique intérieure6 ».

8Prise au sens propre, cette affirmation ne signifie pas grand-chose. Le gouvernement ne peut tout simplement pas tenter d’atteindre ses objectifs internationaux comme il le ferait sur le plan interne, là où son autorité n’est pas contestée. En politique étrangère, l’autorité d’un gouvernement ne dépasse pas ses frontières et sa capacité d’imposer sa volonté est beaucoup plus aléatoire. Ceci est dû, entre autres, à la nature essentiellement anarchique du système international, où nombre d’États indépendants poursuivent chacun leurs propres objectifs, sans que leurs rapports soient arbitrés ou réglementés par une autorité politique supérieure souveraine. De plus, les phénomènes de transnationalisation et de mondialisation contribuent à réduire le contrôle que peuvent exercer les gouvernements sur les échanges7. Il semble maintenant évident que le système international ne peut plus être décrit adéquatement par la seule référence à l’image de l’« état de la nature », imprévisible et brutal, proposée par Thomas Hobbes au XVI^e siècle, et encore largement employée par les théoriciens néoréalistes. La « société anarchique », comme le rappelle Hedley Bull, est beaucoup plus ordonnée qu’elle ne le laisse paraître de prime abord8. Mais il n’en demeure pas moins que, en fin de compte, chaque État conserve son libre arbitre : nul n’a l’autorité pour commander, et nul n’est tenu d’obéir.

9Identifier ses intérêts et définir ses objectifs – comme peut le faire tout État souverain – est une chose. Mais atteindre ces objectifs en est une autre. Tous les gouvernements découvrent que leur faculté d’atteindre leurs objectifs se heurte rapidement à de sérieux obstacles, en raison non seulement de l’existence des autres États, qui poursuivent également leurs propres intérêts, mais aussi de l’irrésistible phénomène de mondialisation. Les dirigeants canadiens ne peuvent pas façonner un monde idéal, en éludant tout bonnement les réalités de l’économie politique internationale. Leurs objectifs doivent donc toujours être définis en fonction des opportunités. Les moyens adoptés pour atteindre ces objectifs doivent être adaptés à un contexte politique où le succès s’obtient par la puissance et l’influence, et non par l’autorité. Ce chapitre a pour objet d’explorer l’ensemble des contraintes et des pressions exercées par le système international sur la politique extérieure canadienne.

LES CONSTANTES IMPOSÉES PAR LE MILIEU INTERNATIONAL

10Pour évoluer dans le système international, les dirigeants canadiens doivent tenir compte de plusieurs facteurs, que R. J. Sutherland a qualifiés de « constantes9 ». Ce sont des facteurs que les gouvernements sont, en général, incapables de modifier. Il serait cependant plus approprié de considérer ces facteurs comme des « constantes relatives », dans la mesure où, bien qu’étant peu susceptibles de changer, ils ne sont pas complètement immuables et peuvent malgré tout évoluer ou changer de signification. Par exemple, le caractère bipolaire du système international, apparu en 1945, constituait une donnée relativement stable de l’environnement externe, sur laquelle les analystes pouvaient, avec assurance, construire leur prévision, jusqu’à ce que l’effondrement inattendu de l’Union soviétique en 1991 bouleverse cette donnée.

La situation géographique

11La situation géographique d’un État est l’une des principales contraintes avec laquelle les responsables de la politique extérieure doivent compter. La géographie ne détermine pas seulement la position stratégique, mais aussi son voisinage, c’est-à-dire les pays avec lesquels un État doit entretenir des relations suivies parce qu’ils partagent des frontières communes.

La menace américaine

12De la Confédération (1867) jusqu’au début de la Deuxième Guerre mondiale (1939), le Canada est demeuré à l’écart des axes de rivalité des grandes puissances en Europe. Contrairement aux petits États européens sans cesse menacés par leurs puissants voisins, le Canada n’a pas fait face à de sérieux problèmes de sécurité nationale, ceci en grande partie grâce à l’isolement que lui procurait la géographie. Bien que les États-Unis aient attaqué, à deux reprises, l’Amérique du Nord britannique – pendant la Révolution américaine et la guerre de 1812 –, les relations canado-américaines ont, depuis 1867, été somme toute pacifiques. En 1817, l’Accord Rush-Bagot instaure des mesures limitant le déploiement de navires de guerre sur les Grands Lacs, ce qui constitue l’un des plus anciens traités de contrôle des armements. Au cours des décennies qui suivent, Britanniques et Américains cessent graduellement d’entretenir leurs fortifications, ce qui faire naître l’image de la « frontière sans défense10 ». La ligne de démarcation entre le Canada et les États-Unis est, encore aujourd’hui, la plus longue frontière démilitarisée du monde.

13Les relations avec les États-Unis n’ont cependant pas été exemptes de tension, causées parfois par des querelles sur le tracé des frontières terrestres (entre le Maine et le Nouveau-Brunswick en 1839-1842, entre l’Oregon et la Colombie-Britannique en 1843-1846 et entre le Yukon et l’Alaska en 1903) et maritimes. Mais dans la plupart des cas, les difficultés venaient de facteurs ou de circonstances qui ne relevaient pas directement des rapports entre le Canada et les États-Unis, mais qui étaient plutôt le fait des relations anglo-américaines (comme les crises survenues au cours de la guerre civile américaine, en 1861-1863, ou au Venezuela, en 1898) ou encore des activités de groupes « rebelles », tels les Patriotes (1837-1838), les Confédérés (1861-1864) et les Fenians (1866)11. Les menaces d’invasion américaine s’estompent à partir du moment où les frontières entre les deux pays sont clairement établies et, surtout, lorsque Britanniques et Américains parviennent à vider la plupart de leurs contentieux lors de la signature du traité de Washington en 1871.

14Ainsi, après 1814, une longue paix s’installe entre les deux gouvernements. De nombreux facteurs peuvent expliquer cette situation. L’existence d’une forme d’équilibre des puissances entre les États-Unis et l’Angleterre, dont la puissance navale permet, en théorie, de contrebalancer la supériorité des Américains sur terre, est certainement l’un de ces facteurs. L’établissement d’une situation d’interdépendance économique et la proximité culturelle de deux États anglo-saxons peuvent aussi avoir contribué à réduire les sources de tension. Enfin, la convergence de valeurs politiques – en particulier le fait que les deux États soient des démocraties libérales – a probablement permis aux deux gouvernements de développer une tolérance, une compréhension et une sympathie mutuelle, et donc de les convaincre de renoncer à la guerre comme moyen de résoudre leurs différends. En ce sens, les relations canado-américaines constitueraient une manifestation du phénomène de « paix démocratique » cher aux théoriciens libéraux des Relations internationales12.

15Toutefois, au XIX^e siècle, beaucoup d’Américains entretiennent toujours des projets expansionnistes, attitude que reflète parfaitement la réflexion savoureuse d’un éditeur américain de l’époque, John Louis O’Sullivan. C’était, écrit-il en 1845, « l’accomplissement de la destinée manifeste de l’Amérique de s’étendre sur le continent que nous a attribué la Providence, pour permettre en toute liberté le développement de notre nation, qui croît chaque année par millions13 ». Cette idée fascinante fut pompeusement reprise en 1853 par le Public Ledger de Philadelphie, qui publiait ces propos, après la fête de l’Indépendance : les États-Unis sont bornés « à l’est par le soleil levant, à l’ouest par le soleil couchant, au nord par les expéditions arctiques et au sud, aussi loin que cela nous chante14 ». L’attrait pour le continentalisme a diminué tout au long du XIX^e siècle, mais l’idée est tout de même restée. Plusieurs y croient toujours après 1867, mais estiment que l’annexion s’opérera par des moyens pacifiques, à la demande même des citoyens canadiens, las de la tutelle de l’Empire britannique. Ainsi, en 1911, Champ Clark, président de la Chambre des représentants, fait la déclaration suivante : « J’espère voir le jour où le drapeau américain flottera sur chaque pied carré des possessions de l’Amérique du Nord britannique jusqu’au pôle Nord15. » L’idée demeure séduisante pour bien des Américains, même encore de nos jours. Pat Buchanan, candidat républicain aux présidentielles de 1996, avait écrit quelques années plus tôt que si le Canada éclatait, les États-Unis devraient ramasser les morceaux : « Il n’y a rien de mal à ce que les Américains rêvent d’une nation qui, d’ici l’an 2000, engloberait les Maritimes et les provinces de l’Ouest (et) les Territoires du Nord-Ouest, jusqu’au pôle Nord. » Manifestement, Buchanan cherchait à provoquer, mais ce genre de réflexion montre à quel point la tendance est enracinée chez les Américains16.

16Si, au XIX^e siècle, les gouvernements des États-Unis agissaient à leur guise au sud, force est de constater qu’ils étaient singulièrement prudents avec leurs voisins du nord. La puissance militaire de la Grande-Bretagne et le besoin de conserver de bonnes relations avec Londres expliquent sans doute pourquoi les présidents américains ont renoncé à toute tentative de prendre l’Amérique du Nord britannique par la force. Comparant le règlement du différend frontalier en Oregon avec les prétentions américaines sur le Texas qui se trouvent à l’origine de la guerre du Mexique – des événements simultanés –, un sénateur aurait conclu, en 1846 : « Pourquoi la totalité du Texas, et seulement une partie de l’Oregon ? Parce que la Grande-Bretagne est puissante et le Mexique faible17. » En quelques occasions, des incidents aux frontières ont risqué de dégénérer en conflit armé, mais il s’est toujours trouvé à Washington des têtes froides pour calmer les plus virulents. Cette volonté de vivre en bon voisinage était, il faut bien le dire, partagée non seulement par les Canadiens, mais aussi par le gouvernement impérial de Londres. Ce dernier n’a d’ailleurs pas hésité à brader les intérêts canadiens pour conserver de bonnes relations avec Washington, en deux occasions au moins, soit lors de la signature du traité de Washington de 1871 et lors du règlement du litige sur le tracé de la frontière de l’Alaska en 1903. Nous y reviendrons au chapitre 2.

L’alliance américaine et le serment de Kingston

17De la fin du XVIII^e jusqu’au milieu du XX^e siècle, les guerres entre grandes puissances se sont toujours déroulées loin du Canada. Les Canadiens y ont parfois participé, dans le sillage des troupes britanniques, en raison de leurs liens politiques et culturels avec l’Empire. Des Canadiens ont combattu au Soudan (1884-1885), lors de la guerre des Boers en Afrique du Sud (1899-1901) et, surtout, au cours de la Première Guerre mondiale (1914-1918). Des Québécois catholiques se sont enrôlés volontairement pour servir dans les troupes pontificales en 1868-1870, au cours du processus d’unification de l’Italie. Mais le Canada lui-même n’a jamais été menacé directement. Si ce pays a eu une quelconque importance stratégique pour les grandes puissances de l’époque, c’était en raison de son éloignement géographique, loin du tumulte européen. Sa principale utilité consistait à approvisionner l’Angleterre en soldats, en matériel et en nourriture, à l’abri de toute menace d’attaque directe. En 1938, Mackenzie King remarquait de façon très pragmatique que « le risque d’une attaque contre le Canada est mineur et résiduaire18 ».

18La position stratégique du Canada change brutalement au début de la Deuxième Guerre mondiale et l’inquiétude ressentie par les dirigeants est palpable. Pendant l’été 1940, les forces allemandes s’emparent en quelques semaines de Blitzkrieg (la guerre éclair), de la France, de la Belgique et des Pays-Bas. Le risque d’une invasion de l’Angleterre devient alors très réel, ce qui aurait fait du Canada l’un des derniers pays en guerre contre l’Allemagne nazie. Malgré la sympathie manifestée ouvertement par le président Franklin Delano Roosevelt pour la cause de l’Angleterre et de ses alliés, les États-Unis demeurent, pour l’heure, officiellement neutres. Cette série d’événements entraîne, au Canada, une réévaluation complète des orientations stratégiques.

19Dix ans plus tôt, l’établissement de liens étroits de coopération militaire avec les États-Unis aurait été impensable ; en 1927, le premier ministre Mackenzie King avait rejeté comme une « fichue absurdité » l’idée que le Canada puisse envoyer un attaché militaire à Washington. Ce n’est qu’à partir de 1938, alors que les risques de guerre en Europe se font de plus en plus sérieux, que débute la coopération de la défense de l’Amérique du Nord. Le président Roosevelt et le premier ministre Mackenzie King posent alors, en quelques mots, les principes fondamentaux de la relation entre les deux pays en ce domaine. Leurs déclarations, qui forment ce que l’on peut appeler le « serment de Kingston »19, définissent les engagements des deux États l’un vis-à-vis de l’autre.

20Ainsi, lors d’une allocution faite à Kingston (Ontario) le 18 août 1938, Roosevelt affirme « que les États-Unis ne sauraient rester indifférents si le Canada devait être menacé » et s’engage donc implicitement à protéger leur voisin en cas d’agression ou de menace d’agression20. Du point de vue du président, il s’agit d’une considération de sécurité nationale, dans la mesure où le contrôle du territoire canadien par une puissance étrangère potentiellement hostile constituerait une menace pour les États-Unis. Le premier ministre canadien semble l’avoir fort bien compris, comme l’indique sa réponse au discours de Roosevelt, réponse qui constitue la contrepartie canadienne du serment de Kingston.

Nous avons, nous aussi, des obligations à titre de bons voisins, et l’une d’elles consiste à veiller, de notre propre initiative, à ce que notre pays soit, aussi efficacement possible, mis à l’abri de toute attaque ou invasion et que, l’occasion survenant, nulle force ennemie ne puisse attaquer les États-Unis par terre, par mer ou par air, en passant par le territoire canadien21.

21Le serment de Kingston a d’importantes conséquences pour le Canada. En premier lieu, il signifie que ce pays bénéficie d’un niveau de sécurité plus élevé qu’il ne pourrait jamais atteindre avec ses seules ressources ou grâce à l’appui d’une puissance européenne. En second lieu, si cette garantie américaine permet aux Canadiens de faire du resquillage (ou free-riding) sur le dos de leurs voisins, elle ne les dispense pas de tout effort en matière de défense. La déclaration de Roosevelt peut être interprétée comme contenant une menace implicite. Si les Canadiens se révèlent incapables d’assurer leur propre sécurité, les Américains le feront à leur place – qu’Ottawa le veuille ou non ! Par conséquent, le seuil minimal des ressources que les Canadiens doivent consacrer à la défense correspond à ce que les États-Unis jugent nécessaire. Dans la mesure où les deux gouvernements ne partagent pas systématiquement la même perception de la menace, le seuil fixé par les États-Unis pourrait bien se révéler plus élevé que celui que les Canadiens jugent suffisant. Les Canadiens doivent donc articuler leurs politiques de sécurité non seulement en fonction des menaces dirigées contre eux (si tant est qu’il y en ait), mais aussi de celles qui pèsent sur les États-Unis. Bref, selon le serment de Kingston, les Canadiens doivent désormais accepter la définition de la menace et des moyens de s’en prémunir élaborés par Washington, même s’ils n’y croient pas22 !

22Deux ans plus tard, en août 1940, alors que la France vient de capituler face à l’Allemagne et que l’Angleterre semble sur le point de tomber à son tour, Roosevelt invite King à Ogdensburg, dans l’État de New York. Au terme de cette rencontre, les deux chefs d’État publient un communiqué annonçant la création d’une institution de défense conjointe, la Commission permanente canado-américaine de défense (CPCAD, mieux connue sous son appellation anglaise Permanent Joint Board on Defence [PJBD]). En avril 1941, la Déclaration de Hyde Park pose des règles de coopération entre les deux États pour la production de matériel de guerre23. Bien qu’elles ne contiennent aucune disposition formelle d’assistance mutuelle en cas d’agression, ces deux ententes jettent les fondements d’une alliance militaire et politique entre le Canada et les États-Unis.

23Les bouleversements stratégiques survenus à cette époque ont, à long terme, des répercussions d’une portée considérable. Le sentiment de sécurité entretenu par les distances faussées des cartes en projection Mercator et l’importance stratégique relativement faible du Canada disparaissent avec l’établissement d’un nouvel équilibre des puissances et l’évolution de la technologie militaire. D’une part, avec l’émergence, après 1945, de deux superpuissances – l’Union soviétique et les États-Unis –, la position géostratégique du Canada prend un nouveau sens : jusque-là isolé des conflagrations entre grandes puissances, voilà qu’il se retrouve coincé entre deux rivaux. D’autre part, les progrès de la technologie militaire – en particulier l’invention des armes nucléaires et le développement de vecteurs à grande portée (bombardiers, puis missiles) – marquent le début d’une nouvelle ère stratégique24.

24Les termes du serment de Kingston continuent de s’appliquer tout au long de la Guerre froide : les États-Unis continuent de protéger le Canada, mais celui-ci doit faire sa part. Dès 1946, les militaires américains commencent à percevoir l’Arctique comme un secteur-clé du système de défense du continent et se mettent à redouter une attaque transpolaire par l’Union soviétique. Dans la décennie qui suit, les États-Unis cherchent à s’assurer que les systèmes de surveillance et d’interception des bombardiers soviétiques soient installés aussi près que possible des frontières de l’URSS, et donc éloignés des centres industriels américains25. Pour les aviateurs américains (qui ont l’appui de leurs collègues canadiens), la solution appropriée passe par la mise en place d’un réseau de stations radars et de bases d’avions d’interception tout au long du Nord canadien et américain – ce que le Financial Post a appelé « la ligne Maginot de l’ère atomique » –, au grand dam de Mackenzie King26. Au cours des années 1950, les exigences américaines vont croissantes, les projets de lignes de radars se succédant, toujours plus élaborés. Mais le Canada n’a ni les ressources ni la volonté d’installer ce type de défense, ce qui place les dirigeants politiques devant un dilemme. D’une part, ni King ni Louis Saint-Laurent, son successeur à partir de 1948, ne sont prêts à puiser dans le Trésor pour financer ce genre de projet. D’autre part, les responsables à Ottawa savent que le Canada doit satisfaire à certaines des exigences formulées par les Américains, de crainte de voir ces derniers entreprendre unilatéralement, dans le Nord canadien, des projets qu’ils jugent essentiels à leur sécurité. En d’autres termes, il s’agit, pour le Canada, autant (sinon plus) d’une question de souveraineté que de sécurité27. La solution en fut une de compromis : le Canada paye le tiers des coûts de construction et d’entretien de la Ligne Pinetree (en 1951) et la totalité de ceux de la Ligne Mid-Canada (en 1954), mais les frais de la Ligne d’alerte avancée (Distant Early Warning - DEW, 1954) sont entièrement payés par les États-Unis28.

25La signature, en 1957, de l’Accord NORAD (Commandement conjoint pour la défense aérienne de l’Amérique du Nord - North American Air Defence) constitue le point culminant de l’évolution de la coopération canado-américaine en matière de défense. Cette entente marque l’intégration de la défense aérienne de l’Amérique du Nord, dans la mesure où l’ensemble du continent est désormais considéré comme un seul territoire et que les forces aériennes des deux pays sont placées sous un commandement unifié. Même après le développement des missiles intercontinentaux (lesquels, contrairement aux bombardiers, ne peuvent être interceptés par des avions de chasse), NORAD est demeuré partie intégrante du système de défense nord-américain. Le changement de vocation du système de détection a d’ailleurs été officialisé en 1981, lorsque fut modifié le sens de l’acronyme NORAD, qui devait désormais signifier « Commandement de la défense aérospatiale (plutôt qu’aérienne) de l’Amérique du Nord ».

26Malgré les critiques dont il a fait l’objet29, le NORAD a probablement permis de trouver un compromis acceptable pour les deux parties. L’Accord apportait aux Américains la sécurité qu’ils recherchaient, tout en donnant aux Canadiens l’assurance que les États-Unis ne seraient pas tentés de violer leur souveraineté pour assurer leur propre défense. Il a aussi permis de donner une voix au chapitre pour le Canada en matière de défense continentale et a ainsi légitimé la pleine participation canadienne dans une relation fondamentale inégale. Comme le souligne John W. Holmes, « les [institutions canado-américaines] permettent de protéger les intérêts canadiens, au sein d’un continent déséquilibré. Le continentalisme est une force de la nature qui exige que l’on impose ensuite la discipline des institutions et des règlements30. » Et surtout, cette stratégie de défense n’a pas eu pour effet d’imposer au Trésor le fardeau financier qu’aurait nécessité un système de détection et d’interception entièrement canadien.

27Le NORAD a été renouvelé à plusieurs reprises au cours de la Guerre froide (1968, 1973, 1975, 1980 et 1986), comme nous le verrons au chapitre 9. La création et le fonctionnement du NORAD illustrent bien la dynamique des rapports entre le Canada et les États-Unis en matière de défense. Le Canada n’a guère le choix de coopérer avec son voisin, mais il peut tout au moins tenter d’en gérer les modalités – et donc d’en circonscrire les conséquences négatives, surtout en ce qui a trait aux coûts financiers et à la souveraineté. Paul Létourneau et Michel Fortmann décrivent ces interactions de la façon suivante : « En face d’un Pentagone qui définit presque unilatéralement la nature de la menace, le Canada essaie essentiellement de limiter les ambitions américaines tout en préservant le caractère amical des échanges31. » La crainte de voir les États-Unis suppléer unilatéralement aux carences de la défense du Canada semble si bien ancrée à Ottawa que, même après la fin de la Guerre froide, un document du ministère de la Défense affirmait, en 1992, que « les États-Unis s’attendent également que nous ferons un effort raisonnable pour assurer notre propre défense. Sans quoi ils pourraient avoir des exigences difficilement compatibles avec les notions d’indépendance et de souveraineté canadiennes32. »

La fin de la Guerre froide et le 11 septembre 2001

28La coopération canado-américaine pour la surveillance de l’espace aérien de l’Amérique du Nord s’est poursuivie après la chute de l’Union soviétique, presque comme si de rien n’était. Le contexte stratégique a pourtant changé radicalement, et cela, en deux temps. Dans un premier temps, la dissolution de l’Union soviétique en 1991 a mené, en l’espace de quelques années, au démantèlement et à la destruction d’un grand nombre d’armes nucléaires, tant en Russie qu’aux États-Unis. Puis, Moscou et Washington en sont venus à l’accord de se « décibler » mutuellement : dès 1994, les armes nucléaires russes et américaines n’étaient plus programmées pour attaquer l’autre. Dans ce contexte, le NORAD a perdu, apparemment, une grande partie de sa raison d’être, et le territoire canadien n’a plus la même importance stratégique — même s’il s’est vu confier de nouvelles responsabilités, comme la lutte contre le trafic de stupéfiants, en 1991. Le système est cependant maintenu par les deux gouvernements pour des raisons de prudence, comme le spécifie le livre blanc sur la Défense de 1994 :

Alors même que l’on procède à la réduction des opérations à des niveaux appropriés au temps de paix, le gouvernement est, en effet, convaincu qu’il demeure prudent pour le Canada et les États-Unis de conserver les moyens de reconstituer leurs forces advenant une menace stratégique pour le continent – et donc de disposer d’un minimum de matériel, d’infrastructure et de savoir-faire33.

29La fin de la Guerre froide a pourtant entraîné une réduction de l’importance stratégique du territoire canadien – preuve éloquente qu’un facteur apparemment immuable comme la position géographique d’un pays n’est en aucun cas une constante absolue.

30Deux facteurs allaient cependant relancer le débat sur l’avenir du NORAD. D’une part, tout au long des années 1990, les États-Unis continuent de mener des recherches sur un système de défense antimissile, ceci malgré l’abandon, par le gouvernement du président Reagan (1980-1988), de l’Initiative de défense stratégique (IDS), soit un système de défense basé dans l’espace. Poursuivis avec plus ou moins d’entrain sous le gouvernement de Bill Clinton (1992-2000), ces travaux permettent au gouvernement de George W. Bush d’autoriser, en décembre 2002, le déploiement des premiers éléments, basés au sol, du système, ce qui sera effectivement fait en 2004. Dans ce contexte, il fallait déterminer si le NORAD, avec toutes ses capacités de surveillance et de détection, allait faire partie du système de défense antimissile – ce qui, dans les faits, aurait signifié que le Canada y participait aussi.

31Dans ce dossier, le gouvernement canadien a tergiversé pendant des années, car la question divisait tant le Cabinet que l’opinion publique – surtout au Québec34. Et lorsque vinrent finalement les décisions, elles se révélèrent contradictoires et susceptibles de mécontenter tout le monde. D’une part, le 5 août 2004, les deux gouvernements ont annoncé la formulation d’un amendement à l’entente, lequel « permet au NORAD de rendre sa fonction d’alerte antimissile […] disponible pour les commandements américains chargés de la défense antimissile balistique35 ». En d’autres mots, le NORAD communiquera des informations au commandant du système antimissile – et donc participera à son fonctionnement. D’autre part, en février 2005, le ministère des Affaires étrangères a affirmé que le Canada ne participerait pas au système, sans cependant remettre en question l’amendement du 5 août. Bref, le Canada ne participe pas officiellement, mais dans les faits, il y participe à travers le NORAD.

32L’autre facteur ayant relancé la réflexion sur l’avenir du NORAD est, évidemment, le risque d’une nouvelle attaque terroriste utilisant les mêmes moyens employés par ceux qui ont agi le 11 septembre 2001, c’est-à-dire en précipitant des avions civils détournés vers une cible. Dans les mois qui ont suivi ces événements, le nombre d’avions de patrouille dirigés depuis le NORAD a augmenté considérablement, de manière à pouvoir intercepter des avions que l’on suspecte d’être pilotés par des terroristes36. Pour un temps en tout cas, les missions d’interception aériennes sont redevenues prioritaires.

33Enfin, ces attentats semblent avoir démontré que les termes du Serment de Kingston sont toujours d’actualité. Ils ont en effet rappelé au gouvernement canadien ses responsabilités en matière de défense et de sécurité de l’Amérique du Nord, notamment celle qui veut que le Canada ne permette pas à des ennemis des États-Unis de se servir de son territoire comme base pour opérer de l’autre côté de la frontière. Ce principe, qui s’appliquait aux forces militaires au cours de la Deuxième Guerre mondiale et de la Guerre froide, s’applique maintenant aux terroristes. C’est dans cette optique que le gouvernement canadien a dû, dans les mois qui ont suivi les attentats de New York et Washington, adopter un certain nombre de lois pour lutter contre le terrorisme37, augmenter les budgets des différents organismes de sécurité et de défense, et conclure plusieurs accords avec les États-Unis, notamment sur la sécurité aux frontières, créant implicitement ainsi ce que l’on a appelé le « périmètre de sécurité nord-américain38 ». Depuis avril 2005, les dirigeants politiques préfèrent parler de « communauté de sécurité nord-américaine » qui englobe aussi le Mexique. Mais l’établissement d’une relation de sécurité plus étroite à trois pays demeure encore une possibilité lointaine.

Le voisinage

34Bien que les frontières terrestres et maritimes du Canada soient contiguës au territoire de quatre pays (États-Unis, Russie, France, Danemark/Groenland), ce sont les relations avec les États-Unis qui, pour des raisons démographiques, culturelles, économiques et idéologiques évidentes, constituent le centre des préoccupations de la politique étrangère canadienne, au point où celle-ci se résume fondamentalement en une recherche constante de l’équilibre entre le continentalisme et l’internationalisme ou, pour reprendre le titre d’un ouvrage sur le sujet, « entre les États-Unis et le monde39 ». Même si certains affirment que le Canada est une nation arctique40, les Canadiens sont, en fait, tournés vers le sud. L’essentiel de la population occupe une mince bande de 300 kilomètres le long de la frontière américaine – aussi loin que possible de l’immensité arctique. La société canadienne est, par conséquent, perméable à l’influence de son voisin du sud (culture, médias, société et économie). Les trois quarts des Canadiens parlent la même langue que les Américains, et qui plus est, la majorité écrasante de Canadiens – anglophones et francophones – partage les valeurs libérales qui prédominent en Amérique du Nord. Tous ces facteurs engendrent une homogénéisation sociopolitique qui transcende les barrières linguistiques et nationales propres au Canada. La structure de l’activité économique est aussi axée sur le Sud – en particulier le volume des échanges et des investissements entre le Canada et les États-Unis.

35Ces données sur la structure, la nature et la répartition géographique de la société canadienne méritent une certaine attention, ne serait-ce que pour comprendre pourquoi la politique étrangère du Canada a toujours été axée sur les États-Unis. Cette tendance est déjà perceptible dans les années 1770, lorsque les loyalistes, qui fuient la Révolution américaine, émigrent vers le nord. Elle se renforce tout au long du XX^e siècle, alors que les États-Unis s’imposent comme la puissance dominante du système mondial, que se propage sa culture et que s’accroît son pouvoir économique. Et elle se confirme au début du XXI^e siècle, alors que les Canadiens découvrent combien tous les aspects de leur vie sont dépendants de l’ouverture de leur frontière avec les États-Unis.

36Tout ceci met en relief une autre particularité de la situation géographique du Canada : son isolement. Malgré les efforts répétés pour renforcer les relations du Canada avec les pays d’Amérique latine (notamment sous les gouvernements Trudeau et Mulroney), ceux-ci ne sont « voisins » que de nom41. Mais, même si le commerce et les autres échanges avec l’Amérique centrale et l’Amérique latine se sont développés sur une base régulière depuis 1968, et en dépit du fait que l’Amérique latine a pris de plus en plus d’importance dans l’économie de l’hémisphère Sud, il faut bien admettre que, malgré le potentiel qu’ils recèlent, les liens entre les Canadiens et leurs voisins au sud du Rio Grande demeurent ténus42. D’autres efforts ont été faits pour permettre un rapprochement avec les États circumpolaires, les pays scandinaves et la Russie – comme la tenue d’une réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique en septembre 1998 –, mais la réalité démographique de la société canadienne limite ces relations à un niveau purement symbolique. Cet isolement présente des inconvénients et des avantages. Contrairement à d’autres petits États vivant à l’ombre d’une grande puissance, le Canada n’a aucun autre voisin pour faire contrepoids au rôle prépondérant des États-Unis. Par contre, les relations canado-américaines sont toujours demeurées exceptionnelles (si bien que, au début du XX^e siècle, certains commentateurs utilisaient le terme « exceptionnalisme » pour désigner la dynamique entre les deux États43), et bien peu de pays situés dans l’entourage immédiat d’une grande puissance ont pu instaurer cette qualité de relation.

La structure économique

37Pendant la plus grande partie de leur histoire, les Canadiens ont pu bénéficier des bienfaits que leur procurait leur position au sein du « triangle nord-atlantique44 ». Ils pouvaient exporter des matières premières et des produits agricoles, et importer des produits manufacturés, d’abord de l’Angleterre, puis des États-Unis.

38Un trait caractéristique de la structure économique du Canada est que, depuis la révocation des Lois sur les grains en 1846 (Corn Laws), il n’a jamais été autosuffisant. L’économie canadienne dépend largement, aujourd’hui encore, du commerce avec l’étranger. Environ un tiers du produit national brut (PNB) est généré par les exportations. « La nécessité de commercialiser cet énorme surplus de matières premières doit toujours être la principale préoccupation de la politique extérieure du Canada », écrivait F. R. Scott en 193245. Il en a toujours été ainsi, et il en sera probablement toujours ainsi. Car, comme le déclara Rodney de C. Grey en 1981, la politique étrangère d’un petit pays qui dépend énormément du commerce « devrait être, en majeure partie, une politique de relations commerciales46 ». Roy MacLaren, ministre du Commerce international dans le premier gouvernement Chrétien, se montre encore plus direct : « [L]a politique extérieure [du Canada] est une politique commerciale47. »

39La structure du commerce du Canada a évolué d’une façon qui en préoccupait plusieurs. Tout au long du XX^e siècle, les échanges commerciaux se sont progressivement étendus vers un seul marché, celui des États-Unis. Les relations commerciales Canada/États-Unis sont ainsi devenues les plus importantes du monde. À la fin des années 1930, seulement 37 % des exportations canadiennes étaient destinées aux États-Unis, et 43 % au marché britannique. En 1950, les États-Unis recevaient 65 % des exportations canadiennes, alors que la part destinée à la Grande-Bretagne avait fondu à 15 %. En 1970, les exportations vers les États-Unis se situaient autour de 70 %, et grimpent jusqu’à 75 % en 1985. En 1993, environ 80 % des exportations étaient destinées aux États-Unis, alors qu’elles se limitaient à 7 % vers l’Europe de l’Ouest48. Et au début des années 2000, la part du commerce canadien absorbé par le commerce américain est de l’ordre de 87 % ! Le Canada n’est pas seulement devenu dépendant de son commerce extérieur pour assurer sa prospérité, mais de plus en plus dépendant d’un marché unique pour assurer cette prospérité.

40Quelles sont les conséquences d’une telle structure économique sur la politique extérieure canadienne ? En premier lieu, les intérêts politiques et la sécurité du Canada sont, évidemment, tributaires de ses relations commerciales, comme le faisait valoir Gerald Helleiner devant un comité parlementaire sur la politique extérieure en 1985 :

La première priorité pour un pays comme le Canada, qui dépend dans une si large mesure de la stabilité et de la prévisibilité du système économique international, doit assurément être la stabilité et l’ordre du système international. [...] Ça devrait être la toute première priorité de la politique étrangère canadienne49.

41Les gouvernements canadiens ont toujours reconnu ce lien entre la paix et la croissance économique. Et cette particularité, plus que toute autre sans doute, explique pourquoi les gouvernements d’Ottawa ont, depuis 1945, été préoccupés par le maintien de la paix internationale et les moyens d’éviter les conflits majeurs.

42En second lieu, le fait que les exportations canadiennes se concentrent de plus en plus vers les États-Unis rend Canada extrêmement « vulnérable et sensible50 ». Washington – comme n’importe quel autre gouvernement – cherche avant tout à protéger et à promouvoir les intérêts de l’État et de la société américaine. L’économie canadienne peut parfois faire les frais des poussées de fièvre protectionnistes américaines, comme ce fut le cas dans les années 1930. Une proposition visant à augmenter substantiellement les tarifs douaniers sur les importations, déposée au Congrès par le sénateur Reed Smoot et le représentant Willis Hawley juste avant le krach de 1929, fut ratifiée par le président Herbert Hoover en juin 193051. Mackenzie King, puis son successeur conservateur Robert B. Bennett, durent, en guise de représailles, augmenter les tarifs douaniers canadiens, ce qui eut pour effet de faire dégringoler les échanges commerciaux entre les deux pays. Les conséquences de cette guerre commerciale, survenue en pleine dépression, furent catastrophiques, tant sur le plan de la production que de l’emploi. Déterminé à éviter un nouveau conflit, le gouvernement Bennett, soutenu par l’opposition libérale, réagira, en 1933, comme l’on fait la plupart des gouvernements canadiens se trouvant dans une telle situation, en cherchant la conclusion d’un accord de libre-échange avec les États-Unis.

43Les mesures protectionnistes des Américains ne sont pas toutes dirigées contre le Canada. Car, même en étant le principal partenaire des États-Unis, le Canada ne compte que pour 22 % des échanges commerciaux américains. Par conséquent, les dirigeants américains ont tendance à ignorer le Canada dans leurs tentatives auprès de l’Union européenne et du Japon pour en arriver à des pratiques commerciales plus équitables. Cependant, certaines politiques menées par Washington visent délibérément le Canada, et tout particulièrement les initiatives canadiennes qui peuvent nuire aux intérêts américains.

44Le conflit sur la question de la télédiffusion transfrontalière, au cours des années 1970, illustre bien cette tendance des dirigeants américains, surtout au Congrès, de défendre vigoureusement les intérêts américains, quitte à exercer des représailles. En 1976, le gouvernement Trudeau adoptait le projet de loi C-58, lequel visait à amender la Loi de l’impôt sur le revenu pour promouvoir le financement de la télévision canadienne. Désormais, les entreprises canadiennes faisant de la publicité sur les ondes des stations de télévision américaines ne pourraient plus déduire ces dépenses de leurs impôts. Les réseaux de télévision américains, voyant fondre leurs revenus de source canadienne, n’ont pas tardé à faire des pressions sur les membres du Congrès pour obtenir compensation. L’occasion s’est présentée en 1977, alors que le Sénat étudiait une série d’amendements à la loi de l’impôt sur le revenu. L’une des propositions consistait à exclure des déductions admissibles les dépenses encourues lors de congrès ou conférences tenus à l’étranger, ce qui affectait directement l’industrie touristique des Caraïbes, du Mexique et du Canada. Un sous-amendement fut alors proposé pour exempter ces pays de la nouvelle législation, lequel fut bloqué par les sénateurs des États touchés par le projet de loi C-58. Entre 1978 et 1980, date à laquelle on parvint enfin à une solution, les pertes encourues par l’industrie touristique canadienne et les organisateurs de congrès s’élevèrent à 200 000 000 $, tandis que les pertes en publicité pour les réseaux de télévisions américains furent estimées à 20 000 000 $52.

45Le commerce du bois d’œuvre offre un autre exemple de représailles américaines. Pendant plus de vingt-cinq ans, les relations canado-américaines ont été empoisonnées par la question des exportations canadiennes de bois de charpente. Grâce à ses prix compétitifs que ne pouvaient égaler les Américains, l’industrie canadienne du bois d’œuvre avait réussi à pénétrer le marché américain et, au début des années 1980, un bon tiers du bois sur le marché des États-Unis provient du Canada. L’industrie américaine du bois d’œuvre n’a pas à demander la protection de Washington, en alléguant qu’elle était défavorisée par les droits de coupe imposés par Ottawa sur le bois de construction. L’argument tenait au fait que ces droits étaient si minimes qu’ils équivalaient, pour les Canadiens, à une subvention à l’exportation. En 1982, les producteurs américains, réunis en un groupe de pression nommé Coalition for Fair Lumber Imports (CFLI), adressaient une pétition au Département du Commerce des États-Unis réclamant un droit compensatoire sur les importations canadiennes de bois de construction. La pétition a été rejetée, mais l’industrie est revenue à la charge en mai 1986. La Commission des États-Unis sur le commerce international devait alors statuer que les politiques des provinces canadiennes avaient, en effet, causé grand tort à l’industrie américaine du bois de construction. Le gouvernement Mulroney, convaincu de perdre la cause, parvint à négocier un compromis : il imposerait lui-même une taxe de 15 % sur ses exportations, si l’industrie du bois de construction américaine acceptait de retirer sa pétition, laquelle exigeait des droits compensatoires de 32 %. À l’expiration de cette entente en 1991, la Coalition redoubla d’efforts pour obtenir de nouvelles concessions. Finalement, en février 1996, sous la menace d’autres mesures de représailles, le gouvernement Chrétien négocia avec Washington un accord de cinq ans : le Canada acceptait de réduire ses exportations de bois d’œuvre contre une promesse de ne pas intenter de nouvelles poursuites avant mars 200153. Dès l’expiration de l’entente, la CFLI revint à la charge, ce qui incita le Département du commerce à imposer des droits de 19 % au bois en provenance du Canada, d’abord de façon temporaire puis, en mai 2002, de façon permanente. La querelle fut alors portée devant les principales institutions internationales chargées de régir le commerce, comme l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et un groupe spécial de l’ALENA. Malgré de nombreuses victoires du Canada, la Coalition ne lâcha pas prise et força le gouvernement américain à continuer d’appliquer des droits compensateurs. Une entente est finalement intervenue en 2006, et pour sept ans, selon laquelle le Canada adopte des droits à l’exportation dont l’importance variera selon plusieurs facteurs, dont le prix du bois. En échange, les États-Unis cesseront de percevoir des droits compensatoires et rembourseront une partie des sommes retenues depuis 2002.

46Ainsi, lorsqu’ils estiment que le commerce canadien leur porte préjudice, les Américains cherchent à protéger leurs intérêts, parfois à l’aide de lois américaines pour contester, auprès des tribunaux américains, les politiques et les programmes du Canada. Dans bien des cas, les querelles commerciales découlent des pratiques différentes, dans les deux pays, en matière d’assistance sociale. Par exemple, l’industrie halieutique de la côte est américaine réclamait des droits compensatoires sur les importations de poisson canadien, en faisant valoir que le Canada subventionnait ses pêcheurs par son programme d’assurance-chômage. Dans ce cas, l’Agence du commerce international des États-Unis (ITA) devait estimer que pas moins de 54 programmes canadiens constituaient une forme de subvention et appliqua un droit compensatoire sur les importations de poisson canadien54. En d’autres occasions, comme dans le conflit de la télédiffusion transfrontalière, ou encore lors du recul du gouvernement Trudeau sur le Programme énergétique national en 1980 et en 198155, les Américains n’ont eu qu’à s’appuyer sur le poids de leur économie pour protéger leurs intérêts commerciaux contre ce qu’ils perçoivent comme des pratiques commerciales « injustes » venant du Canada. Depuis 2002, le discours commercial américain s’est enrichi d’une nouvelle dimension, puisque les pratiques perçues comme injustes sont désormais imbriquées dans une logique de « sécurité », ce qui justifie d’autant plus l’usage de mesures draconiennes à l’égard des États qui, aux yeux de Washington, ne se conforment pas aux règles du jeu56.

47La dépendance à l’égard du marché américain va forcer les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa à élaborer des politiques propres à réduire la vulnérabilité de l’économie canadienne. À la fin des années 1960 et au début des années 1970, les libéraux optent pour une approche qui doit réduire la dépendance du commerce canadien, en formulant des politiques visant à encourager le développement de nouveaux marchés (Europe, Asie, Amérique latine). Cette politique de diversification commerciale, dite « troisième option57 » sera complétée par des mesures destinées à renforcer le contrôle, par des intérêts locaux, de certains secteurs de l’économie canadienne largement contrôlés par des firmes étrangères. Le Programme énergétique national mis en place en octobre 1980, par exemple, entre dans cette catégorie d’initiatives.

48Au début des années 1980, il apparaît cependant évident que les politiques de diversification commerciale ne peuvent donner les résultats attendus. L’intégration des économies canadienne et américaine, et la dépendance de la première à l’égard de la seconde, sont une « tendance lourde » qu’Ottawa peut difficilement freiner. À la fin des années 1970 et au début des années 1980, le renforcement des pratiques protectionnistes aux États-Unis et ses conséquences dramatiques sur l’économie canadienne scellent l’échec de l’approche par la diversification. Les conservateurs, qui arrivent au pouvoir en 1984, adoptent une approche diamétralement opposée à celle des libéraux. Selon eux, plutôt que de chercher vainement à réduire la dépendance de l’économie canadienne face au marché américain, il vaut mieux tenter de la gérer et d’en réduire les effets néfastes, ce qui, concrètement, signifiait deux choses. D’une part, il faut garantir aux entreprises canadiennes un libre accès au marché américain. D’autre part, il est impératif de limiter la propension du Congrès et du gouvernement américain à imposer des mesures protectionnistes qui, ajoutées les unes aux autres, finissent par devenir insoutenables pour l’économie canadienne. Le gouvernement Mulroney ouvre donc, en 1986, une ronde de négociations qui aboutissent, en janvier 1988, à la signature de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Il sera complété, le 1^er janvier 1994, par l’entrée en vigueur d’un accord trilatéral comprenant le Mexique58. Au début des années 2000, cependant, le projet de création d’une zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) échoue, marquant ainsi un coup d’arrêt dans le processus d’intégration économique régionale.

49La vulnérabilité économique du Canada a également des conséquences sur certaines questions de politique étrangère, parfois apparemment éloignées des relations bilatérales canado-américaines. Certaines décisions prises par Ottawa sont, en effet, adoptées en fonction des répercussions possibles sur ces relations bilatérales. La condamnation des violations des droits de la personne à Cuba, l’achat de nouveaux appareils par Air Canada, ou encore la participation canadienne à la guerre en Afghanistan, sont autant de décisions qui tiennent largement compte des relations canado-américaines. Le Canada n’est pas le seul gouvernement à agir ainsi. En fait, tous les États sont forcés d’en arriver là, parce que les intérêts, la puissance et l’influence des États-Unis sont omniprésents à l’échelle planétaire. Comme l’exprime si bien l’ambassadeur du Canada à Washington, Charles Ritchie, dans son journal intime, en 1963 : « Ils sont partout, ils se mêlent de tout – un mariage au Népal, une grève en Guinée britannique, sur la plus perdue des îles grecques, dans le havre le plus reculé de Donegal, sur les rives du Limpopo. Les affaires privées et internes de tous les pays intéressent les Américains59. » Le gouvernement canadien doit, dans tous ses calculs, tenir compte des intérêts américains. Ignorer cette dimension entraînerait des conséquences très lourdes, sans doute plus lourdes pour le Canada que pour la plupart des autres États. En juillet 1967, le premier ministre Lester B. Pearson devait avoir recours à ce type d’argument pour justifier la position du Canada à l’égard de l’intervention américaine au Viêt-nam :

Ce n’est pas la considération primordiale pour déterminer notre propre politique, bien sûr, mais nous ne pouvons ignorer le fait qu’un désaccord manifeste avec les États-Unis sur la question du Viêt-nam, désaccord qu’ils percevraient comme injuste ou inamical, aurait comme conséquence immédiate que Washington regarderait d’un œil plus critique certains aspects de notre relation, qui nous profite autant qu’à eux. Ce n’est pas très rassurant, mais, dans le domaine économique, quand votre commerce dépend à 60 % d’un seul pays, vous vous retrouvez dans une position de dépendance considérable60.

50Si Pearson était inquiet d’une possible bévue d’Ottawa, ce n’était pas par crainte de représailles immédiates contre l’économie canadienne. La riposte aurait été plus subtile, selon J. W. Holmes :

Que cela plaise [aux Canadiens] ou non – et ça ne leur plaît pas –, ils sont vulnérables au mécontentement des Américains. Il y a peu de chances pour que ce mécontentement s’exprime par une action punitive ou de viles représailles ; cela se ferait plutôt ressentir par la disparition soudaine de la bonne volonté des États-Unis, qui jusqu’à maintenant les a retenus de profiter de leur puissance économique et militaire pour faire du tort au Canada61.

51Il n’est donc pas surprenant que les dirigeants canadiens ménagent les susceptibilités des États-Unis, lorsqu’ils doivent réagir ou prendre des initiatives à l’étranger. Les politiques canadiennes, sans être totalement tributaires des humeurs de Washington, ont, en de nombreuses occasions, été élaborées en fonction des risques de détérioration des relations canado-américaines. Le cas de la reconnaissance de la République populaire de Chine (RPC) en est un bon exemple. En 1949, et pendant près de vingt ans, le Canada reconnaît comme seul gouvernement légitime celui de Jiang Jieshi (Tchang Kaï-Chek), réfugié dans l’île de Taiwan, et ce, malgré la victoire des forces communistes de Mao Zedong sur le continent et l’antipathie qu’une grande partie de l’élite politique canadienne éprouvait pour les autorités de Taipei, jugées incapables et corrompues. Ce refus de reconnaître les autorités de Beijing ne peut être associé à une manifestation de haine pour les communistes de Mao, la révolution apparaissant comme légitime aux yeux de bon nombre d’observateurs en raison des conditions économiques et sociales du peuple chinois. Cette attitude découle plutôt d’une volonté de ne pas heurter de front la politique asiatique des États-Unis. Les conséquences à long terme d’une tel « manque de solidarité » ou de loyauté étaient, en effet, jugées beaucoup trop graves par Ottawa, en termes non pas tant économiques que politiques.

52Il ne s’agit toutefois pas d’un principe immuable. À de nombreuses reprises, les dirigeants canadiens ont accepté de croiser publiquement le fer avec Washington sur des questions délicates qui vont bien au-delà des rapports bilatéraux, quitte à en subir les conséquences. Ce qu’a fait John Diefenbaker pendant la crise des missiles de Cuba en 1962 ; et également Pierre Trudeau à plusieurs reprises – depuis le bombardement d’Hanoi et d’Haiphong en décembre 1972, jusqu’à l’invasion de Grenade par les troupes américaines en octobre 1983. Il en va de même pour Jean Chrétien, qui a surpris tous les observateurs le 17 mars 2003 en déclarant que le Canada ne se joindrait pas à la coalition menée par les États-Unis contre l’Irak – ceci en dépit des prophètes de malheur qui prédisaient que la vengeance économique des Américains allait être terrible62. Enfin, son successeur, Paul Martin, a annoncé, en février 2005, que le Canada ne participerait pas au système américain de défense antimissile.

53Si certains gouvernements nouvellement élus se montrent parfois déterminés à améliorer les relations avec les États-Unis, ils finissent généralement par trouver matière à critiquer certains aspects de la politique étrangère américaine. C’est le cas de Lester Pearson, moins de deux ans après son arrivée au pouvoir, qui prononce un réquisitoire incendiaire à l’Université Temple de Philadelphie contre l’intervention américaine au Viêt-nam (traité au chapitre 5). Brian Mulroney aussi, lui qui s’était juré qu’il donnerait toujours aux États-Unis le « bénéfice du doute » et qu’il se montrerait moins critique à l’égard de Washington, doit se distancier du gouvernement Reagan sur un certain nombre de questions, telles que l’aide aux contras du Nicaragua, l’interprétation du libellé du Traité sur les missiles antibalistiques (ABM) de 1972, la militarisation de l’espace ou la politique américaine en Afrique du Sud63. Paul Martin, qui avait pourtant fait de l’amélioration des relations avec les États-Unis un élément important de son programme, en est finalement venu à critiquer si durement le gouvernement Bush que le 13 décembre 2005, en pleine campagne électorale, l’ambassadeur américain au Canada, David Wilkins, s’est permis de semoncer le chef libéral.

54En certaines occasions, le gouvernement canadien peut décider de soutenir certaines initiatives américaines, aussi peu judicieuses qu’elles semblent. Ce fut le cas le 15 avril 1986, lorsque les États-Unis menèrent un raid aérien contre la Libye, en réponse aux attentats terroristes perpétrés en Europe à l’instigation du chef d’État libyen, Mouammar al-Kadhafi. Malgré la remise en question, par les députés libéraux et néo-démocrates, du bien-fondé de ces représailles, le gouvernement Mulroney ne retira pas son appui à Washington. Le premier ministre et son ministre de la Défense, Erik Nielsen, firent valoir qu’ils acceptaient les explications du gouvernement Reagan et considéraient ces attaques aériennes comme une réponse adéquate aux attentats.

55Les réserves, bien réelles, qu’entretenaient certains dirigeants et hauts fonctionnaires à l’égard de l’opération américaine n’ont pas été exprimées publiquement. Au moment où le président Reagan autorisait les frappes aériennes sur la Libye, le Comité des finances du Sénat américain entreprenait ses délibérations sur l’ouverture des négociations sur le libre-échange entre les deux pays. Le 11 avril, plusieurs sénateurs avaient clairement exprimé leur volonté de s’opposer à la tenue d’un vote rapide (procédure dite du fast-track) sur l’approbation des négociations. Le 16 avril, ils déposaient une motion mettant un veto au projet. Le vote sur le veto fut reporté trois fois, pendant que, dans les coulisses, se poursuivaient des négociations effrénées entre la Maison-Blanche et le Capitole pour arriver à une obtenir une majorité au comité. Finalement, le 23 avril, le veto fut rejeté, par un vote serré de 10 contre 10 – ce qui obligea le gouvernement Reagan à consentir des compromis aux sénateurs, en échange de leur appui. Compte tenu des circonstances, le gouvernement canadien estimait plus prudent d’appuyer l’attaque américaine contre la Libye, non par servilité, mais bien parce qu’une attitude hésitante, sinon ouvertement critique, aurait pu faire basculer le vote de quelques sénateurs sur la question du libre-échange64.

Les liens multilatéraux

56Le Canada, comme beaucoup d’autres petits États, est un partisan enthousiaste du multilatéralisme, généralement considéré comme plus avantageux et moins dangereux que les relations bilatérales65. Il n’est donc pas étonnant de le voir se joindre à de nombreuses institutions et coalitions internationales. Dans la mesure où le multilatéralisme est, depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, une voie privilégiée par les dirigeants canadiens pour conduire la politique étrangère, et où ce choix impose un certain nombre de contraintes à cette politique, il convient de l’examiner en détail.

57La plupart des analystes de ce phénomène font généralement peu de distinction entre les différents types de liens multilatéraux qu’entretient le gouvernement canadien66. Il existe pourtant de nombreuses typologies, fondées sur des critères très variés, tels l’étendue géographique (les organisations universelles comme l’ONU et les organisations régionales, comme l’OTAN), les buts et les activités (économiques, militaires, politiques, humanitaires, environnementaux, etc.), les structures (organisation formelle ou informelle, permanente ou temporaire) ou les compétences67. Nous retiendrons ici une classification basée sur le degré d’ouverture de l’institution, car celui-ci a un impact sur la formulation de la politique étrangère. On distingue ainsi les organisations ouvertes (tous les États qui le souhaitent peuvent en faire partie, moyennant des critères minimaux), les organisations conditionnellement ouvertes (tous ceux qui le souhaitent et qui répondent à certains critères plus spécifiques peuvent en faire partie) et les organisations restreintes (qui ne s’adressent qu’à certains États et auxquelles ils n’adhèrent que sur invitation)68.

58Les institutions internationales ont un impact sur la formulation de la politique étrangère des États. Elles prescrivent des normes et des règles de comportement, elles comportent des obligations financières et matérielles, et elles obligent souvent les gouvernements à modifier leurs lois nationales pour les rendre conformes aux principes de l’organisation. Mais chaque institution comporte des obligations particulières et impose des contraintes différentes à ses membres. De façon générale, les organisations ouvertes sont beaucoup moins contraignantes que les organisations restreintes. Par ailleurs, les États membres de ces institutions tirent des bénéfices parfois substantiels de leur participation. Ces bénéfices varient également selon le type d’organisation, mais certains avantages s’appliquent à la plupart d’entre elles : elles constituent une source d’information importante ; elles offrent une tribune où les gouvernements peuvent exposer leurs préoccupations et échanger leurs points de vue ; elles peuvent servir à légitimer certaines politiques ; elles facilitent l’établissement de processus de coopération entre les États, et donc réduisent les obstacles aux échanges ; enfin, et surtout, elles permettent aux États d’atteindre collectivement des objectifs impossibles à réaliser individuellement69.

Les organisations ouvertes

59Les Nations Unies constituent le meilleur exemple d’organisation ouverte. Tous les États souverains peuvent en faire partie, à condition qu’ils s’engagent à respecter la Charte des Nations Unies et à verser une contribution financière, soit des critères assez peu contraignants et qui, dans les faits, sont loin d’être toujours respectés. Il en va de même pour les agences spécialisées de l’ONU et bon nombre d’organisations fonctionnelles (c’est-à-dire des institutions dont le champ de compétence se limite à un secteur d’activités précis), telles la Cour internationale de justice, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), l’Organisation internationale du travail (OIT), l’Organisation mondiale de la santé (OMS), ou encore l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Plusieurs organisations régionales peuvent aussi être considérées comme ouvertes, dans la mesure où tous les États de la région qu’elles couvrent peuvent y adhérer. C’est le cas de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), le Forum de coopération économique en Asie-Pacifique (APEC) et l’Organisation des États américains (OEA). D’autres institutions peuvent être qualifiées d’ouvertes, même si elles imposent certains critères d’admission assez précis. L’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) est ouverte à tous les États pour peu que la culture nationale ait été influencée par la langue française (ce qui explique pourquoi des États tels que la Roumanie et le Viêt-nam en sont membres). Le Commonwealth – qui a pu longtemps être considéré comme une institution conditionnellement ouverte – est devenu une organisation ouverte à tous les États qui prêtent allégeance à la Couronne britannique.

60Les organisations ouvertes visent généralement à favoriser la coopération entre leurs membres pour atteindre des buts collectifs, qu’il s’agisse de promouvoir la paix et la stabilité (comme l’ONU et l’OSCE), la prospérité économique (l’APEC), le développement (la FAO) ou encore la culture (l’OIF). Bien que les conditions d’admission et de participation soient peu exigeantes, il peut arriver qu’un État qui ne respecte pas les normes de comportement prescrites ou qui, pour une raison ou une autre, est mis au ban de la société internationale (les États « parias »), soit suspendu ou expulsé. Ce fut, par exemple, le cas de la République fédérale de Yougoslavie, qui a été suspendue de l’OSCE au cours de la guerre en Croatie et en Bosnie, de 1991 à 1995.

61Le Canada est membre de presque toutes les organisations universelles, c’est-à-dire celles qui sont ouvertes à tous les États du monde. Deux d’entre elles, l’OACI et le Secrétariat permanent de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, ont d’ailleurs leur siège à Montréal. Le Canada est également membre de plusieurs organisations régionales ouvertes, telles l’OSCE, l’OEA, l’APEC, ainsi que l’OIF et le Commonwealth. Nous reviendrons sur ces deux dernières institutions au chapitre 6.

62Il est difficile de qualifier l’incidence de la participation à ce type d’organisations sur la politique étrangère du Canada. Dans l’ensemble, les représentants canadiens sont enclins à collaborer avec les gouvernements dont le Canada se sent proche, en appuyant leurs initiatives et en défendant leurs points de vue. Quelquefois, ils prennent des initiatives importantes, tentent de rallier les appuis nécessaires et cherchent à convaincre les gouvernements plus réticents. Ce fut, par exemple, le cas lors de la convention d’Ottawa sur les mines antipersonnel, la Convention sur les droits des enfants ou la reconnaissance de la spécificité de la violence faite aux femmes en temps de guerre. Par ailleurs, la participation à ces institutions n’entraîne généralement que des obligations mineures. En général, le gouvernement canadien accepte et appuie la plupart des décisions de ces organisations et les met en pratique, quitte à modifier les lois canadiennes si nécessaire70. En quelques occasions cependant, les diplomates canadiens se sont opposés à des mesures qui mettaient en péril la position d’Ottawa sur certaines questions. Ainsi, le Canada émit une « réserve » sur la question de l’extension de la juridiction canadienne dans l’Arctique. Le gouvernement Trudeau avait alors refusé de reconnaître la juridiction de la Cour internationale de justice sur toute demande visant à contrer l’élargissement, par le Canada, d’une zone de prévention contre la pollution, dans les eaux internationales71. Enfin, la participation à ces institutions permet aussi au gouvernement canadien de légitimer certaines de ses politiques (internes ou externes), en invoquant une décision ou un principe adopté par l’une ou l’autre de ces organisations.

63La participation aux Nations Unies entraîne enfin d’autres types d’obligations, quoique moins formelles. Depuis 1948, le gouvernement canadien a accepté de participer à la quasi-totalité des missions d’observation ou de maintien de la paix parrainées par l’ONU. Rien n’oblige le Canada à répondre positivement à toutes les demandes que lui adresse, en ce sens, l’organisme international. Toutefois, la « tradition » est si bien ancrée dans la politique de sécurité canadienne qu’il est devenu difficile pour le gouvernement de refuser.

Les organisations conditionnellement ouvertes et les coalitions

64Certaines institutions sont, théoriquement, ouvertes à tous les États du monde, mais les conditions d’admission sont beaucoup plus strictes, au point où de nombreux candidats ne peuvent (ou ne veulent) s’y conformer. Ce qui les différencie des organisations conditionnellement ouvertes tient au fait que ces institutions n’ont pas seulement pour objectif de promouvoir la coopération entre ses membres, mais aussi (et parfois, surtout) d’empêcher les non-membres de jouir des avantages qui découlent de cette coopération. Ces institutions permettent à un groupe plus ou moins limité d’États partageant un intérêt commun de s’entendre entre eux, sans qu’interfèrent ceux qui, pour une raison ou une autre, ne sont pas en mesure de participer au processus de coopération, ou qui s’opposent à certains principes véhiculés par l’institution. L’Union européenne (dont le Canada n’est évidemment pas membre) est le meilleur exemple de ce type d’organisation. Les États d’Europe centrale ou du Sud qui posent leur candidature pour y être admis doivent répondre à des critères politiques très sévères. Beaucoup d’organisations économiques répondent aussi à cette définition, comme l’OMC, la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international (FMI). Ces institutions imposent à leurs membres des contraintes beaucoup plus importantes que les précédentes. Les gouvernements doivent nécessairement ajuster leurs politiques et la législation en fonction des décisions adoptées au sein de ces institutions. Par exemple, les règles de l’OMC limitent la capacité du gouvernement canadien à imposer des barrières tarifaires aux produits étrangers et à subventionner certains secteurs de son économie. À l’inverse, Ottawa peut invoquer ces mêmes règles pour forcer un autre gouvernement à modifier ses pratiques commerciales.

65La plupart des coalitions, c’est-à-dire ces ententes plus ou moins informelles et temporaires entre un certain nombre d’États et constituées pour atteindre un objectif précis, appartiennent aussi à la catégorie des institutions conditionnellement ouvertes. Les coalitions fonctionnent rarement au bénéfice immédiat de ses membres et sont plutôt formées pour convaincre, voire contraindre, un gouvernement non membre à modifier certaines de ses politiques. Si elles regroupent généralement des États qui ont certaines affinités, elles peuvent aussi être composées d’États qui n’en ont guère, mais qui acceptent de mettre temporairement de côté leurs différends pour atteindre un objectif donné. On doit également noter que les coalitions peuvent parfois se créer à l’intérieur des institutions formelles telles que l’ONU, l’OTAN, l’OMC ou l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Cela advient lorsque quelques-uns des membres se réunissent temporairement, souvent pour modifier l’institution de l’intérieur et adopter une approche commune face aux autres membres opposés aux réformes proposées.

66Le Canada fait partie, ou a déjà fait partie, de bon nombre de ces coalitions. Notamment le Groupe de contact occidental, qui comprenait les États-Unis, l’Angleterre, la France, l’Allemagne et le Canada, et qui était chargé de trouver une solution à l’occupation du Sud-Ouest africain (la future Namibie) par l’Afrique du Sud ; le Groupe des Douze, un groupe de puissances moyennes partageant des valeurs semblables (les like-minded countries) qui se concertaient au cours des négociations sur le droit de la mer dans les années 197072 ; le Groupe Australie, comprenant 22 États souhaitant un meilleur contrôle international des armes chimiques ; le Groupe des Like-Minded Countries, qui, réuni en caucus à l’OCDE, travaillait à réformer les relations Nord-Sud73 ; et le Groupe de Cairns, créé à l’initiative de l’Australie au début du cycle de l’Uruguay ; dans le cadre des négociations du GATT en vue d’obtenir une plus grande libéralisation du commerce agricole74.

67Certaines coalitions ont un caractère non officiel. Dans les années 1980, Ottawa s’est rallié à la coalition antisoviétique des États de l’Asie-Pacifique, coalition créée de facto pour freiner la poussée de l’Union soviétique et de ses alliés, notamment le Viêt-nam, dans la région. Elle rassemblait la République populaire de Chine, les États-Unis, l’Angleterre, la France, l’Australie, le Canada, et les membres de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) : Brunei, l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande. Il s’agissait donc d’un groupe très hétérogène, sans véritable affinité autre qu’une aversion ou une crainte face à l’URSS. En fait, les représentants de ces pays ne se sont jamais rencontrés en groupe. Les pays de l’ANASE se méfiaient tout autant des visées de Beijing que de Moscou ; et les pays occidentaux tels l’Australie, le Canada et les États-Unis n’étaient pas très à l’aise d’avoir à faire front commun avec un pays comme la Chine, ce qui les liait indirectement à ses alliés, les Khmers rouges du régime Pol Pot, responsables des exterminations massives au Cambodge dans les années 1970.

68Depuis le début du siècle, le Canada a participé à quatre grandes coalitions militaires ad hoc réunissant un grand nombre d’États sans autre véritable intérêt commun que de repousser une agression (à l’exception des opérations au Kosovo en 1999 et en Afghanistan depuis 2002, menées dans le cadre de l’Alliance atlantique). En 1914, le Canada s’est joint, à titre de membre de l’Empire britannique, aux Alliés en guerre contre les Empires centraux (Allemagne, Autriche-Hongrie et Empire ottoman). En 1939, il participe, cette fois comme État souverain, à ce qui deviendra, en 1941, la Grande Alliance, réunissant notamment les États-Unis, l’Angleterre et l’Union soviétique en guerre, contre l’Allemagne d’Hitler et ses alliés. En 1950, des soldats canadiens se battent en Corée, aux côtés des troupes provenant d’une trentaine d’autres États, contre les forces nord-coréennes soutenues par l’URSS et la Chine de Mao. Cette coalition, formée à l’instigation des États-Unis (qui ont d’ailleurs fourni la grande majorité des troupes), puisait sa légitimité dans une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU – votée en l’absence du représentant soviétique – condamnant l’agression perpétrée contre la Corée du Sud75.

69La coalition mise sur pied par le président George Bush (père), à la suite de l’invasion du Koweït par l’Irak en août 1990, ressemblait beaucoup à celle qui s’est battue en Corée. Plus de trente États ont participé à la coalition, certains ont envoyé des forces terrestres, aériennes ou navales (le Canada, par exemple, y a dépêché des avions CF-18 et trois navires), d’autres ont fourni du matériel médical, une assistance financière ou technique. Tous ces États étaient loin d’entretenir des relations cordiales, mais chacun avait des raisons de s’opposer à l’invasion irakienne76. Même si la coalition visait à faire respecter une résolution du Conseil de sécurité, elle s’est constituée à l’initiative des États-Unis, tout comme celle qui a envahi l’Irak en 2003, et à laquelle le Canada a refusé de participer.

70Se joindre à une coalition a des conséquences non négligeables sur la marge de manœuvre politique du Canada, et dépend généralement de la composition du groupe, notamment de la présence ou de l’absence d’une grande puissance. Ainsi, le désir d’appuyer les grandes puissances occidentales devait inciter toute une succession de gouvernements canadiens à fermer les yeux sur les violations des droits de la personne en Indonésie77, à accepter l’invasion et l’occupation de la colonie portugaise du Timor oriental par l’Indonésie78, et à maintenir une politique de représailles envers le Viêt-nam79.

71Au cours de la deuxième guerre du Golfe (1990-1991)80, les membres de la coalition formée contre l’Irak ont rapidement réalisé que leur marge de manœuvre se réduisait... à leur décision d’adhérer à cette coalition et au choix du type de contribution qu’ils y apporteraient. Le reste devait, en définitive, être dicté par les États-Unis. La coalition formée en août 1990 pour imposer des sanctions contre l’Irak et dissuader ses dirigeants de lancer une attaque sur l’Arabie saoudite – l’opération Desert Shield (Bouclier du désert) – s’est bientôt transformée en une coalition offensive : l’opération Tempête du désert. Cette réorientation des objectifs est principalement le fait des États-Unis. Les petits États, qui s’étaient associés à une opération purement défensive, se retrouvaient coincés dans ce que le président français François Mitterrand devait décrire comme « une logique de guerre ». Même s’ils n’avaient aucune envie de participer à une offensive contre l’Irak, ils n’avaient guère le choix. Le fait de briser la solidarité de la coalition aurait probablement entraîné des conséquences diplomatiques et politiques extrêmement lourdes. À la lumière de ces événements, il n’est pas étonnant qu’aucun membre de la coalition n’ait quitté le mouvement, malgré la décision unilatérale des États-Unis d’en changer le mandat81. La plus récente coalition à laquelle le Canada a participé est la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS), qui s’est déployée en Afghanistan pour lutter contre le régime taliban en décembre 2001. Au cours de l’été 2003 seulement, à l’insistance d’États comme le Canada, la mission sera placée sous la direction de l’Alliance atlantique.

72Par contre, lorsqu’une coalition est composée exclusivement de puissances moyennes ou de petits États, le gouvernement canadien conserve une plus grande marge de manœuvre et se montre moins enclin à subordonner ses préférences politiques à l’intérêt commun du groupe. Ainsi, Ottawa n’a pas hésité à rompre la solidarité du Groupe des Like-Minded Countries, en refusant de suivre la ligne réformiste adoptée par la Norvège, les Pays-Bas et la Suède, et en insistant pour que les mesures protectionnistes destinées à protéger les industries canadiennes contre la concurrence des États en développement soient maintenues. Il en fut de même dans le Groupe de Cairns, où le gouvernement canadien a maintenu une position ambivalente sur la question de commerce agricole. D’une part, il défendait les principes de libre-échange dans les secteurs où l’économie canadienne était compétitive et fondée sur l’exportation, comme celui des céréales. D’autre part, il défendait des principes protectionnistes quand il s’agissait de secteurs non compétitifs et dont la production était destinée au marché intérieur, tels ceux des produits laitiers et de l’industrie légère82.

Les organisations restreintes et les alliances

73Les organisations « restreintes » sont des institutions qui ressemblent aux organisations conditionnellement ouvertes, dans la mesure où elles cherchent non seulement à faciliter la coopération entre leurs membres, mais aussi à coordonner leurs actions vis-à-vis des tiers. Mais elles sont encore plus difficiles d’accès que les organisations conditionnellement ouvertes, puisqu’on y adhère uniquement en tant que membre fondateur ou sur invitation. Elles sont aussi encore plus contraignantes et comportent des obligations parfois très lourdes. Elles ont ainsi une profonde influence sur les grandes orientations de la politique étrangère et de sécurité. Enfin, contrairement aux organisations ouvertes et certaines coalitions, elles ne regroupent généralement que des États qui ont non seulement des intérêts communs, mais aussi de fortes affinités (bien qu’il existe certaines exceptions).

74Le Canada est membre de plusieurs de ces « clubs sélects ». Certains ont une vocation économique, comme l’OCDE. D’autres, comme le G8 (les États-Unis, le Japon, l’Angleterre, la France, l’Allemagne, l’Italie et le Canada, auxquels s’est jointe la Russie83) ont une double vocation, politique et économique. Nous reparlerons du G8 au chapitre 6. Concentrons-nous, pour l’instant, sur les alliances qui constituent un autre type d’institution restreinte et ont une vocation militaire et politique. Une alliance est essentiellement un accord entre un certain nombre d’États de se prêter assistance mutuelle en cas d’agression. Depuis la Deuxième Guerre mondiale, les alliances tendent à donner naissance à des structures permanentes complexes, destinées à mieux coordonner les politiques de sécurité des États membres84. Le Canada est membre d’une seule alliance, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) qui est, avec les accords bilatéraux signés avec les États-Unis (mais qui ne constituent pas une « alliance » au sens strict du terme), l’une des institutions qui ont le plus fortement orienté sa politique de sécurité contemporaine.

75Le principal bénéfice que retirent les membres d’une alliance est, bien entendu, une plus grande sécurité. La participation à une alliance pose cependant deux contraintes majeures sur la politique extérieure et la sécurité. D’une part, en retour de ces avantages (qu’il serait impossible à chaque membre d’obtenir seul, sinon à un prix très élevé), les alliés acceptent d’absorber une partie des coûts de la défense collective, en mettant à la disposition de l’alliance des ressources financières, des troupes, des bases militaires ou d’autres facilités.

76D’autre part, chaque membre s’engage à renoncer à toute action unilatérale ou indépendante, à consulter ses partenaires sur les questions touchant à la défense collective, et à établir ses politiques de sécurité en fonction de celles des autres alliés. Le respect des principes de solidarité et d’unité est essentiel au maintien de la cohésion de l’alliance. Les alliés doivent éviter les divisions qui peuvent miner l’effort collectif et permettre à un adversaire potentiel d’en tirer profit. Ainsi, au cours de la Guerre froide, les alliés occidentaux ont toujours considéré avec méfiance les offensives diplomatiques de l’Union soviétique susceptibles de faire naître des divergences de vues entre eux. C’est pour cette raison que l’Alliance atlantique dispose de mécanismes élaborés de consultation et d’échange d’informations. Toutefois, la qualité de cette concertation demeure tributaire de la distribution de la puissance entre les alliés. Les États-Unis, de loin l’allié le plus puissant et le plus influent de l’OTAN, se sont souvent contentés d’informer (et non pas de « consulter ») leurs alliés de leurs initiatives en matière de sécurité, même lorsque celles-ci pouvaient affecter la sécurité de l’ensemble de l’Alliance. L’évocation du principe de solidarité devient alors un moyen, pour Washington, de s’assurer de l’appui de ses alliés. Plus encore, considérés de fait comme le chef de file de l’OTAN, les États-Unis ont souvent défini unilatéralement les grandes lignes de la politique de l’Alliance. Une telle approche est, bien entendu, impensable pour les alliés plus faibles comme le Canada, qui doivent généralement se contenter d’exprimer leurs points de vue et se rallier aux décisions adoptées par les plus puissants.

77Le Canada est un membre fondateur de l’Alliance atlantique, créée le 4 avril 1949 lors de la signature du traité de Washington, et de l’organisation militaire (l’OTAN) qui en découle, mise sur pied en 195185. Tous les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa ont été écartelés entre les avantages et les obligations résultant de la participation du Canada à l’Alliance atlantique. Si les Canadiens en ont retiré des bénéfices importants sur les plans stratégique, économique et politique, ils ont aussi dû accepter les contraintes qu’implique le statut d’allié.

78Du point de vue stratégique, le Canada a pu bénéficier, au cours de la Guerre froide, de la stabilité engendrée par cette alliance. La Deuxième Guerre mondiale ayant clairement démontré que la sécurité et la prospérité du Canada étaient intimement liées à celles des États d’Europe occidentale, les Canadiens avaient tout avantage à encourager la formation d’une alliance qui garantirait la stabilité européenne. Deux problèmes se posaient en 1949 : comment dissuader l’Union soviétique, dont les visées expansionnistes semblaient manifestes depuis le coup d’État communiste en Tchécoslovaquie (février 1948), de s’en prendre aux États d’Europe de l’Ouest ? Et comment réintégrer l’Allemagne de l’Ouest dans le giron occidental sans qu’elle pose, à nouveau, une menace pour ses voisins. La solution consistait à obtenir le maintien d’un engagement militaire américain significatif sur le vieux continent. La participation canadienne devait servir d’encouragement à l’égard des Américains et de moyen de renforcer le caractère transatlantique de l’Alliance.

79Mais, pour les Canadiens, le pacte devait être bien plus qu’une alliance militaire. La conception qu’ils se faisaient de l’Alliance atlantique se reflète dans le libellé de l’Article II du traité de Washington, inséré à la demande du Canada. Cet article – que l’on surnomme parfois l’« article canadien » – appelle les signataires à renforcer leur coopération dans les domaines politiques et économiques. En fait, les Canadiens espéraient que l’Alliance donnerait lieu à la formation d’une « communauté nord-atlantique86 ». Malgré l’échec de ce projet, Ottawa a pu tirer certains bénéfices politiques de sa participation à l’OTAN.

80En premier lieu, faire partie d’un tel groupe présentait des avantages indéniables87. Pour reprendre les mots employés par certains diplomates, il permettait au Canada d’avoir « un siège à la table », c’est-à-dire d’être présent lors des concertations entre alliés, de participer au processus de prise de décision, d’avoir la possibilité de faire valoir son point de vue et d’obtenir des informations difficilement accessibles autrement. Les représentants canadiens ont pu ainsi participer à l’élaboration de la stratégie militaire et politique de l’Alliance tout au long de la Guerre froide, notamment en ce qui concerne les armes nucléaires et les relations avec l’Union soviétique. De plus, le fait d’être membre de l’OTAN consacrait le statut du Canada de « puissance intéressée par la sécurité européenne », et donc son droit d’être consulté et de participer aux discussions touchant aux problèmes de sécurité en Europe. C’est à ce titre que les diplomates canadiens ont pu participer aux travaux de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe et aux négociations sur le contrôle des armements conventionnels88.

81Au moment de la création de l’OTAN, les diplomates espéraient aussi que cette alliance transatlantique permettrait au Canada d’échapper à l’attraction grandissante des États-Unis. Il s’agissait, dans leur esprit, d’esquiver un dialogue bilatéral exclusif avec les États-Unis en matière de défense. En créant une institution multilatérale comprenant aussi des puissances européennes, les Canadiens souhaitaient éviter de se retrouver seuls face aux Américains lorsque ceux-ci étaient appelés à prendre des décisions qui pouvaient affecter la sécurité du Canada89. Il est cependant difficile d’évaluer le succès de cette stratégie de contrepoids à l’influence américaine, en partie parce que Washington a toujours été soucieux de marquer une distinction entre la défense de l’Europe et celle de l’Amérique du Nord.

82Si la mise en œuvre des dispositions de l’Article II sur la coopération politique (auxquelles se sont ajoutées en 1956 celles du « Rapport des Trois Sages ») a visiblement servi les intérêts du Canada, les bénéfices économiques sont moins évidents. L’adhésion du Canada à l’OTAN a eu peu d’impact sur ses échanges commerciaux avec les autres pays membres. Les avantages économiques, s’il y en eut, ont été indirects, dans la mesure où l’Alliance permit de maintenir un contexte économique international stable, favorable au commerce.

83Les Canadiens étaient bien conscients de ces avantages tout au long de la Guerre froide, comme en témoignent les sondages d’opinion, qui confirmaient leur appui indéfectible à l’adhésion à l’OTAN. L’« atlantisme » est d’ailleurs toujours demeuré une composante importante de l’identité canadienne, tant parmi la population que chez l’élite politique canadienne90. Mais la participation à une alliance entraîne aussi des coûts, que ce soit en termes militaires ou politiques. De 1951 à 1991, Ottawa a, en effet, dû se résigner à stationner, en permanence, une part importante des forces terrestres et aériennes du Canada en Europe. Plus encore, cette contribution devait entraîner une « déformation » de la structure des forces canadiennes, dans la mesure où elle obligeait le ministère de la Défense à acquérir des systèmes d’armes tels que des chars ou de l’artillerie lourde, efficaces dans les plaines d’Europe centrale, mais de peu d’utilité pour la défense du territoire canadien. Toutefois, comme l’a exprimé John Halstead, il en coûtait bien moins de stationner des troupes canadiennes en Europe, dans le cadre de l’OTAN, que d’avoir à les renvoyer là-bas pour la troisième fois en un siècle, si un conflit avec l’URSS avait éclaté91.

84La participation à l’OTAN a eu aussi pour conséquence de pousser le gouvernement canadien à prendre certaines décisions controversées. Par exemple, en 1982, le gouvernement Trudeau s’est résigné à accepter que les États-Unis puissent tester leur missile de croisière au-dessus du territoire canadien. Ottawa, pourtant confronté à un mouvement pacifiste bien organisé, a pris cette décision en invoquant ses engagements vis-à-vis de ses alliés de l’OTAN et la nécessité de contribuer à la défense commune.

85La participation canadienne à l’OTAN a cependant fait naître une tendance très difficilement modifiable par la suite. Pendant la Guerre froide, la contribution militaire à l’Alliance atlantique est devenue une constante ou un élément apparemment immuable de la politique de défense du Canada, au même titre que l’accord NORAD avec les États-Unis. Au cours des années 1960, plusieurs observateurs, qui considéraient l’Alliance comme un instrument de domination américaine, se sont mis à réclamer le retrait du Canada92. L’une des premières décisions de Pierre Trudeau, une fois élu, aura ainsi été de rapatrier la moitié des forces canadiennes stationnées en Europe93. Cette décision devait provoquer un tollé de protestations dans les capitales européennes (où l’on redoutait que ce geste n’incite les États-Unis à faire de même) et soulever des réserves parmi l’establishment militaire canadien, si bien qu’Ottawa dut, par la suite, adopter une attitude très prudente sur cette question. Le débat sur la neutralité canadienne s’est poursuivi tout au long des années 198094, mais ce n’est qu’en 1990-1991 que le gouvernement Mulroney, éprouvant de sérieuses difficultés budgétaires, a finalement annoncé le retrait des Forces canadiennes en Europe. Toutefois, le Canada demeure membre à part entière de l’OTAN et s’engage à mettre des troupes à la disposition de l’Alliance si le besoin s’en fait sentir.

86La position ambiguë qui fut celle du gouvernement canadien face aux obligations militaires qu’entraînait sa condition de membre de l’OTAN au cours des vingt dernières années de la Guerre froide illustre bien le problème des petits États engagés dans une alliance. Les alliés plus puissants peuvent parfois exercer des pressions très vives sur les petits États qui tentent de quitter une alliance (les interventions soviétiques en Hongrie et en Tchécoslovaquie, en 1956 et 1968, représentent ici des cas extrêmes), parce qu’ils craignent que ce geste n’entraîne d’autres défections. Si la France a pu quitter l’organisation militaire de l’Alliance atlantique en 1966 (tout en prenant bien soin de rester partie au traité de Washington), c’est grâce à sa capacité de résister aux pressions américaines et d’assurer seule l’essentiel de la défense de son territoire et de ses intérêts outre-mer.

87L’ouverture du mur de Berlin en novembre 1989, la réunification des deux Allemagnes en octobre 1990, l’effondrement du pacte de Varsovie (l’alliance créée par l’Union soviétique en 1955 pour contrecarrer l’admission de l’Allemagne occidentale à l’OTAN) en juillet 1991, puis l’éclatement de l’URSS en décembre 1991 ont profondément modifié les données de la sécurité européenne. L’Alliance atlantique, privée de sa raison d’être originelle, allait, en moins d’un an et demi (de la Déclaration de Londres en juillet 1990 au Sommet de Rome en novembre 1991) se donner de nouvelles fonctions. Outre la défense collective de ses membres et le maintien des liens transatlantiques, l’OTAN aurait désormais pour tâche de favoriser la coopération avec ses anciens adversaires. La création du Conseil de coopération nord-atlantique en 1991, puis du Partenariat pour la paix en 1994, répondaient à cette préoccupation. Une autre étape importante a été franchie en 1999, lorsque trois anciens membres du pacte de Varsovie – la Hongrie, la Pologne et la République tchèque – ont été admis au sein de l’Alliance. Entre-temps, cette dernière s’est vu confier une nouvelle fonction, soit la gestion des crises en Europe. Cette tâche a pris une importance grandissante au cours des dernières années, alors que l’OTAN a été appelée à rétablir et maintenir la paix en Bosnie, puis au Kosovo. Enfin, en novembre 2002, à l’occasion du Sommet de Prague, les membres de l’Alliance atlantique invitaient sept nouveaux États (la Bulgarie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie) à se joindre à eux. Ils donnaient également à l’Organisation un mandat de lutte contre le terrorisme.

88Tous ces événements ont, inévitablement, eu un impact sur la politique de sécurité européenne du Canada. Malgré la disparition de la « menace soviétique », l’Alliance est restée l’un des principaux piliers de la politique de défense du Canada. Outre l’importance de maintenir un lien transatlantique solide (qui sert toujours aussi bien les intérêts politiques du Canada), Ottawa a su reconnaître le potentiel de l’institution, tant comme forum de dialogue avec les États d’Europe orientale que comme instrument de gestion des crises et d’instrument de lutte contre le terrorisme95.

89Mais l’évolution de l’Alliance n’a pas épargné au Canada les coûts associés à son statut d’allié. Si, en 1991, le gouvernement Mulroney a décidé de rapatrier les Forces canadiennes stationnées en Europe, les événements se sont chargés de les y ramener. De 1992 à 1995, le Canada a maintenu plus de 2000 soldats en Croatie et en Bosnie, dans le cadre de la FORPRONU. Lorsque l’IFOR (la Force d’interposition, devenue la SFOR en 1996) de l’OTAN a finalement relayé la FORPRONU au lendemain de la conclusion des Accords de Dayton en novembre 1995, le gouvernement canadien a décidé d’y affecter plus de 1000 soldats. Ils y étaient toujours en mars 1999, lorsque l’Alliance a entrepris ses opérations aériennes contre la Serbie, lors du conflit du Kosovo. La vingtaine d’avions canadiens envoyés dans la région à cette occasion effectueront près de 600 sorties de combat. Par la suite, 1 300 militaires canadiens ont été affectés à la KFOR, la force de l’OTAN déployée au Kosovo, au cours de l’été 1999. Enfin, en 2003, le Canada contribuera largement à ce que la force d’intervention en Afghanistan, la FIAS, soit placée sous le commandement de l’Alliance atlantique.

90Toutes ces missions ont entraîné des coûts politiques et humains, et ont révélé la position parfois précaire du Canada. Les opérations menées par l’Alliance dans les Balkans ont aussi démontré que la capacité du Canada d’influencer le processus de décision interallié demeure faible. En janvier 1994, le gouvernement canadien s’est opposé en vain au recours aux frappes aériennes contre les Serbes de Bosnie, craignant des représailles contre les Casques bleus engagés sur le terrain96. Par ailleurs, les opérations au Kosovo ont placé Ottawa devant une contradiction. Fervent défenseur des Nations Unies et membre élu du Conseil de sécurité (1999-2000), le Canada devait pourtant participer à une opération de maintien de la paix qui n’avait pas reçu l’aval de l’ONU. Quant à la mission en Afghanistan, elle pourrait bien s’avérer l’une des plus coûteuses, en termes de nombre de soldats canadiens tués au combat, depuis la guerre de Corée.

Les ressources de la politique étrangère

91Le dernier facteur à considérer pour évaluer la marge de manœuvre de dirigeants canadiens est constitué des ressources dont dispose l’État. Hans Morgenthau et, plus tard, Kenneth Waltz, ont proposé d’évaluer la puissance d’un État à partir des moyens dont il dispose, c’est-à-dire en utilisant des critères tels que le potentiel industriel et économique, la population et la superficie, les ressources naturelles, la capacité militaire, la stabilité politique et le niveau de compétence de la population97. D’autres, comme Michael Handel, suggèrent une définition fondée sur des indicateurs tels que la population, la superficie, le PNB (global et par habitant), l’importance des forces armées, les dépenses militaires, de même que les réserves de ressources stratégiques, dont le pétrole, le gaz, le charbon et l’uranium98.

92D’autres auteurs, cherchant à expliquer pourquoi certains petits États parviennent parfois à exercer une influence sans commune mesure avec leur puissance mesurée selon ces critères, ont raffiné ces listes d’indicateurs en y ajoutant certaines ressources plus difficiles à quantifier. Ils estiment que la crédibilité, le savoir-faire, la spécialisation dans des champs d’action bien précis ou encore l’activisme diplomatique sont autant de facteurs qui contribuent à accroître l’influence internationale d’une puissance secondaire99. Comme nous le verrons au chapitre suivant, plusieurs de ces critères sont associés aux « puissances moyennes ». Certains auteurs, qui utilisent de tels indicateurs, en sont même venus à la conclusion que, sous certains aspects, le Canada peut être considéré comme une « puissance principale » !

93Le Canada est une puissance relativement faible si on le compare à d’autres États dans le système international. S’il s’étend sur un territoire bien plus vaste que n’importe quel autre pays (excepté la Russie), et s’il est généreusement pourvu en ressources naturelles, il demeure, avec près de 33 000 000 d’habitants, comparativement peu peuplé. Et même s’il compte parmi les États dont l’économie est bien développée, sa puissance industrielle est limitée. De plus, l’économie canadienne, dans son ensemble, est vulnérable aux fluctuations économiques extérieures. Les Forces canadiennes sont peu importantes, en valeur relative et absolue – 62 000 militaires réguliers en 2006. En dépit d’acquisitions importantes à la fin des années 1980, elles demeurent mal équipées. Ces faiblesses sont difficilement compensées par la qualité de l’entraînement qui permet aux soldats canadiens d’être souvent salués comme parmi les meilleurs du monde.

94Comme bien d’autres puissances moyennes, le gouvernement canadien a tenté de surmonter cette faiblesse relative en s’appuyant sur d’autres types de ressources. Ainsi, les diplomates canadiens font parfois preuve d’un grand activisme, par exemple dans les domaines du maintien de la paix ou du contrôle des armements. De même, la crédibilité du Canada joue un rôle important en certaines occasions, comme lorsqu’il est question de promotion de la démocratie ou des droits de la personne. Enfin, le fait que les Canadiens aient développé un savoir-faire technique en certains domaines (comme les télécommunications ou l’hydroélectricité) leur confère parfois une influence inattendue. Ainsi, les compétences des Canadiens dans le domaine du droit international, de la détection sismique et des communications satellite ont pu être mises à profit dans les négociations sur le contrôle des armements100. De là à promouvoir l’adoption d’une politique étrangère « spécialisée » dans certaines « niches » – c’est-à-dire qui se concentre dans les secteurs d’activités où le Canada dispose le plus d’avantages comparatifs –, il n’y a qu’un pas, que plusieurs commentateurs franchissent explicitement101. Ce débat est particulièrement intense en ce qui a trait à la politique de défense. Pour faire face à la réduction du budget de la Défense et pour mieux s’adapter au contexte engendré par la fin de la Guerre froide, quelques analystes ont suggéré, au milieu des années 1990, que les Forces canadiennes se spécialisent dans certains types de missions, telles que le maintien de la paix102. Bien que le ministère de la Défense préfère maintenir des forces polyvalentes et aptes à remplir une grande variété d’engagements103, le débat demeure ouvert.

95Dans l’ensemble cependant, le Canada est un État dont les ressources sont limités. Comme nous le verrons plus loin, cette fragilité relative contribue à définir le type des objectifs que peuvent poursuivre les dirigeants canadiens, l’ampleur des moyens dont ils peuvent disposer pour atteindre ces objectifs, et la nature des relations qu’ils entretiennent avec les autres gouvernements. La lecture que font les dirigeants (comme les analystes) des indicateurs de puissance a aussi un impact déterminant sur la conception qu’ils se font de la place du Canada dans le système international.

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96Tous les éléments abordés dans ce chapitre peuvent être considérés comme des « constantes », dans la mesure où ils peuvent être rarement modifiés, même par le gouvernement le plus ambitieux ou le plus déterminé, sinon en faveur de circonstances extraordinaires. Il n’est pas possible de modifier la géographie et la géopolitique du Canada, si bien que tous les gouvernements canadiens doivent se plier aux contraintes qu’elles imposent. Mais ce qui prévaut à une époque donnée ne s’applique pas nécessairement à une autre. Les données géographiques n’ont pas le même sens en 1919, en 1939, en 1959 et en 1989. La configuration du système international ainsi que les progrès de la technologie ont largement contribué à déterminer l’importance stratégique du territoire canadien. De même, les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa ne sont jamais parvenus à remanier la structure économique du pays. Les contraintes imposées par le fédéralisme, la dépendance à l’égard de l’économie américaine ont empêché l’adoption de mesures pouvant réduire la vulnérabilité économique du Canada. La participation aux institutions internationales constitue une autre constante à laquelle un gouvernement canadien peut difficilement échapper, tant les contraintes qui y sont associées sont fortes. Enfin, aucun gouvernement à Ottawa ne peut modifier les fondements de la puissance du Canada, si ce n’est de façon lente et progressive.

97Tous ces éléments contribuent à structurer les objectifs de la politique extérieure et de la politique de défense du Canada, comme les stratégies pour les atteindre. Ils limitent considérablement la marge de manœuvre du gouvernement, en déterminant ce qu’il devrait faire, quand ce n’est pas ce qu’il doit faire et comment il le fera. Ces constantes – qu’elles apparaissent comme des contraintes, des obligations ou des opportunités – encadrent la prise de décision, mais elles n’expliquent pas l’aptitude du gouvernement à atteindre les objectifs qu’il se fixe ou à défendre les intérêts internationaux des Canadiens. Cette capacité ne repose pas directement sur les attributs du Canada, mais sur sa puissance. Ce qui constitue le thème du chapitre suivant.