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Les inégalités sociales de santé au Québec

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Katherine Frohlich
, 
Maria De Koninck
, 
Andrée Demers
, 
et al.

III. De la théorie à l'action

13. L’itinéraire québécois des politiques scolaires d’intervention en milieux défavorisés

Marc-André Deniger et Gilles Roy

Note de l’auteur

Ce chapitre est une version remaniée de « Les politiques d’intervention auprès des milieux scolaires défavorisés : enjeux historiques et perspectives contemporaines », publié dans L. DeBlois (dir.), La réussite scolaire : comprendre et mieux intervenir, Québec, Presses de l’Université Laval, 2005 (avec l’autorisation de l’éditeur).

Texte intégral

1Le système scolaire québécois recherche depuis longtemps les orientations et les moyens qui lui permettraient de garantir l’« égalité des chances pour tous » et de minimiser l’influence de l’origine sociale sur la réussite scolaire. Déjà, certaines recommandations du rapport Parent visaient à corriger des « inégalités de statut » attribuées aux régions et aux quartiers défavorisés (MEQ, 1963, p. 84). Ce même rapport multipliait les recommandations relatives aux élèves en difficulté d’apprentissage ou encore connaissant des problèmes d’adaptation, promouvant par ce fait même l’établissement de mesures et de filières destinées à accueillir et à accompagner nombre de jeunes issus de milieux défavorisés.

  • 1 Le Ministère de l’éducation du Québec, devenu le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport.

2Depuis, différentes politiques adoptées aux plans tant national (MEQ, puis MELS1) que régional (commissions scolaires, conseils scolaires) ont cherché à prendre le relais des intentions réparatrices déjà présentes dans le rapport Parent. Ces politiques, s’appuyant sur une certaine conception de la pauvreté et des dynamiques sociales qui l’accompagnent, ont donc visé à mobiliser des ressources afin de favoriser la réussite scolaire de jeunes défavorisés. Elles ont, chacune à leur manière, suggéré une explication des principaux facteurs en cause dans l’échec scolaire, et cherché à fixer des objectifs et des moyens d’intervention susceptibles d’améliorer la situation.

3Afin d’approfondir la compréhension des enjeux à l’origine de ces politiques éducatives, nous avons interprété l’ensemble nos sources documentaires en fonction des questions suivantes :

  • Quelles sont les populations visées par les politique ? Qui les définit et comment les définit-on ? Comment pose-t-on le « problème » de la pauvreté et de ses conséquences quant à l’égalité des chances en éducation ?
  • Quelles sont les orientations générales, les objectifs et les mesures d’action promus et réalisés dans le cadre de ces politiques ? Observe-t-on une conformité entre la lettre et l’esprit des politiques et leur traduction en matière d’action concrète ?
  • Quel mode de gestion (centralisé ou décentralisé) s’associe à l’application de ces mesures ?
  • Quels sont les rôles et les pouvoirs attribués aux différents acteurs touchés par l’application de ces mesures ?
  • Quelles évaluation a été faite des politiques et des mesures d’action que les fondent ? Qui a conduit ces évaluations et quelles sont les principales recommandations qui s’en dégagent ?

4L’analyse critique de la documentation nous a permis de dégager ce qui nous semble constituer les principaux enjeux historiques de la formulation et de la mise en œuvre des politiques étudiées, soit : 1) la conception du problème de la pauvreté et de l’égalité des chances en éducation ; 2) les objectifs et les moyens d’action des politiques ; 3) le mode de gestion de l’intervention ; 4) la répartition des rôles et des responsabilités entre les acteurs concernés ; et 5) l’évaluation des interventions entreprises. Notre itinéraire critique proposera, dans un premier temps, une analyse de ces enjeux et de leur évolution à travers quatre périodes historiques allant du début des années 1960 à nos jours. Par la suite, nous tracerons un bilan critique des politiques qui ont été menées afin de formuler, en nous inspirant des enseignements du passé, certaines suggestions susceptibles d’alimenter la réflexion sur l’avenir de ces politiques.

Analyse rétrospective des enjeux

5L’analyse rétrospective des politiques, programmes et pratiques d’intervention en milieu scolaire défavorisé au cours des quarante dernières années au Québec nous permet d’inscrire les changements récents dans un horizon plus vaste que celui de l’actualité immédiate. Cette réflexion historique et politique se fonde sur l’analyse exhaustive de la documentation relative aux politiques et aux périodes étudiées ; on trouvera en annexe la liste des documents analysés selon les périodes que nous avons circonscrites.

Un début : mesures compensatoires et adaptation des milieux à l’école (1965-1974)

6Deux conceptions idéologiques de la relation école/milieux défavorisés peuvent être dégagées de cette première période. La première se fonde sur une « idéologie de la déficience », les milieux défavorisés regroupant des individus « déficients » pouvant bénéficier de l’intervention de professionnels spécialisés. La deuxième conception, dite de « guerre à la pauvreté », invoque une explication plus collective et plus mobilisatrice, expliquant le fort niveau d’échec scolaire observé en milieu populaire par les inégalités liées à l’origine sociale. Bien qu’opposées, ces deux conceptions se côtoient dans les principaux documents de l’époque dont la première politique de la Commission des écoles catholiques de Montréal (CECM, 1970) en milieux défavorisés, l’Opération renouveau.

7Cette politique se fonde toutefois davantage sur une philosophie qui attribue des déficiences aux individus provenant de ces milieux. Elle établit également une gradation dans le niveau de défavorisation des écoles, certaines devant alors faire l’objet de mesures intensives. Cette politique cherche à compenser les déficiences des enfants issus de milieux défavorisés, à ajouter aux équipements disponibles et à appuyer le travail des enseignants. Elle veut aussi assurer la coordination des ressources et favoriser la participation des parents et des chercheurs universitaires.

8Bien que plusieurs acteurs soient conviés à participer à l’Opération renouveau, tous ne se voient pas accorder une place équivalente. Le rôle principal est tenu par les administrateurs scolaires (conception et encadrement des programmes) et par les professionnels (interventions individuelles), alors qu’un rôle plutôt effacé, voir subalterne, est réservé au personnel enseignant. L’ensemble implique une profonde remise en question de leurs attitudes, de leurs modes de travail et du type de pédagogie qu’ils auront à mettre en œuvre ; il est donc prévu qu’une formation additionnelle devra leur être offerte.

9Les travailleurs sociaux deviennent, eux, des agents scolaires chargés de tâches spécialisées réalisées à l’intérieur de l’école. Les familles, présentées comme ayant un rôle dynamique, sont en réalité davantage l’objet d’interventions et peuvent difficilement agir sur leurs conditions et la réalité de l’école. Les universitaires sont appelés à valider les modèles d’organisation, à former le personnel ou à mener des études pouvant aider à mieux répondre aux besoins du milieu.

10Les termes clés de cette période politique étant la planification, la coordination, la rentabilité et l’efficacité de l’intervention, on accorde une importance considérable aux instances institutionnelles les mieux placées pour exercer ces opérations. Cette concentration de pouvoirs à l’extérieur des mains des acteurs plus proches de l’action est rapidement taxée de centralisatrice et de bureaucratique. Elle va d’ailleurs être battue en brèche, tant la volonté d’autonomie des écoles et de décentralisation des pouvoirs était grande : on observe un rééquilibrage avant même que le plan quinquennal n’ait été complété. C’est ainsi que dès 1974, des « projets locaux » prenant appui sur l’action des directions d’école et du personnel ont vu le jour, s’imposant rapidement comme la « voie du succès ».

11Bien que la politique scolaire qui sous-tend l’Opération renouveau ne comporte pas de cadre formel d’évaluation, les observations faites à l’époque ont conduit à modifier les programmes, à revoir le modèle idéologique (de la « déficience » à la « différence ») et à modifier le rôle de l’institution scolaire (canalisatrice de l’action en partenariat). Trois recherches importantes doivent être signalées ici.

12La première (Caouette et Bourbeau, 1976) conteste les supposées carences des jeunes issus des milieux défavorisés : ils ne présentent pas de déficience cognitive particulière en termes de capacités linguistiques d’ordre expressif ou réceptif, de complexité du langage, de capacité d’attention, d’opérations de sériation et de classification, ou de compréhension des opérations mathématiques. Cependant, on relève que les élèves de milieux défavorisés réagissent différemment aux stimulations sociales, ce qui les conduirait, notamment, à s’auto-évaluer de manière beaucoup plus sévère et à se croire promis à un moins grand succès que leurs pairs.

13La seconde étude, conduite par un groupe de travail de la CECM, souligne également les limites de l’idéologie de la déficience et recommande un changement dans la philosophie et dans les stratégies d’intervention ; recommandation qui sera appliquée par la suite. De l’avis des auteurs, si certaines mesures ont rencontré des difficultés, elles n’en méritent pas moins d’être reconduites et améliorées (mesures prévues auprès des familles et des jeunes enfants, prévention de l’effet d’étiquetage, etc.).

14Une troisième recherche (Bonnier-Tremblay, 1977), vient porter un jugement plus sévère quant à l’adéquation entre les objectifs poursuivis et les effets de l’intervention. Elle confirme l’absence de fondements de l’idéologie de la déficience et conclut que la majorité des enfants de milieux défavorisés se développent aussi normalement que ceux de milieux moyens ; on ne peut donc pas attribuer l’échec scolaire en milieux défavorisés à une plus grande incidence d’enfants présentant des retards de développement. Ce même rapport démontre que les mesures préscolaires compensatoires favorisées à l’époque ne parvenaient pas à influencer favorablement le développement des enfants. Cette conclusion, aussi mal accueillie par l’administration scolaire que par les enseignants, n’en confirmait pas moins les résultats des nombreuses recherches américaines, anglaises, françaises et québécoises qui mettaient alors en doute la pertinence des programmes d’éducation compensatoire, les effets de ceux-ci étant soit inexistants, soit peu durables.

L’ancrage : respect des différences, adaptation de l’école à son milieu et projets locaux (1975-1987)

15La seconde période de cette rétrospective historique est caractérisée par une inversion de la philosophie et du système d’action observés dans la période précédente. Les facteurs sociaux à la base de la marginalisation de certaines populations sont maintenant reconnus. L’école se présente alors comme un partenaire actif dans sein d’une lutte plus globale à contre la pauvreté. Les politiques mises sur pied au cours de cette période émanent de trois niveaux distincts : l’État québécois, les instances régionales et les commission scolaires.

16Les orientations générales de ces politiques sont fondées sur le respect des différences, sur la discrimination positive en faveur des plus démunis et sur le pouvoir d’agir des communautés locales. L’école doit s’adapter à son milieu et servir d’instrument de promotion – plutôt que de sélection – sociale. On s’entend toutefois pour reconnaître le fait que les taux d’absentéisme, de retard, de décrochage et d’échec scolaire sont plus élevés en milieux défavorisés. Ces politiques admettant en même temps le non respect par l’institution scolaire, des différences propres aux enfants issus de ces milieux, il convient à la fois d’adapter l’école à son milieu et d’y allouer des ressources supplémentaires.

17C’est donc le milieu (ou la communauté), plutôt que l’individu, qui est conçu comme le principal médiateur des actions à entreprendre afin de favoriser l’apparition de conditions sociales promouvant l’égalité des chances en matière scolaire. L’école publique est appelée à permettre l’expression des milieux et à favoriser le développement et l’épanouissement des personnes qui l’habitent. Cette adaptation se traduirait autant en matière de « rapprochement » auprès d’élèves acceptés dans leurs différences que d’« ouverture » auprès des groupes et des organisations actifs en milieux défavorisés.

18Ce recentrage sur le lien entre l’école et son milieu a pour première conséquence l’éclatement du continuum des âges. Ainsi, les politiques de cette époque s’adressent-elles autant aux enfants qu’aux adolescents et aux adultes. De plus, ne seront plus visés les seuls pauvres en zone urbaine, mais également ceux de milieux ruraux. L’allocation de ressources supplémentaires visant des populations de tous les âges et de tout le territoire n’est pas sans entraîner des dépenses additionnelles qu’il faut planifier. La tâche en revient, sur le territoire montréalais, au Conseil scolaire de l’île de Montréal (CSIM), chargé d’identifier les milieux défavorisés, d’effectuer un classement des écoles en fonction de leur niveau de défavorisation et de partager les budgets en fonction des plans d’intervention. Les sommes sont allouées aux écoles des territoires les plus marqués par la pauvreté, en proportion du nombre d’élèves qu’elles accueillent.

19Sur le reste du territoire québécois, l’allocation des ressources est décidée par le ministère de l’Éducation (MEQ). Ce dernier fait aussi porter sa stratégie d’action sur des territoires où la pauvreté est davantage concentrée, découpés en fonction des indicateurs suivants : revenu (y compris la concentration de la pauvreté), instruction, logement et travail. Le ministère se différencie cependant du CSIM : autant en regard de ses critères d’identification que de sa stratégie de diffusion, le MEQ privilégie davantage une gestion décentralisée.

20Si cette seconde période historique renverse la philosophie précédente, il en va autrement des moyens de l’intervention qui, eux, prolongent les mesures encouragées dès 1970. Ce décalage entre les orientations et les moyens n’est pas exclusif à la situation montréalaise ; il caractérise l’ensemble des interventions de l’époque. Il existe une distance réelle entre des orientations, les objectifs généraux, prônant l’adaptation au milieu et le respect des différences, et des moyens d’action qui, eux, se centrent principalement sur des facteurs de nature individuelle et scolaire.

21Comme les différentes politiques de cette période reconnaissent la distance culturelle qui sépare l’école de l’élève en milieu défavorisé – distance perçue comme un obstacle à l’égalité des chances en éducation – il importait aussi de changer l’école. Ce changement devait toucher le personnel scolaire, ainsi que les parents d’élèves, et permettre l’adaptation des ressources pédagogiques et des outils d’évaluation. On demande maintenant aux enseignants de comprendre les valeurs du milieu social défavorisé et de composer avec les acquis des enfants de ce milieu. On leur propose d’adopter les ressources pédagogiques et les outils d’évaluation les mieux adaptés aux caractéristiques de ces enfants. À cette fin, l’État s’engage à aider au développement de ressources didactiques et d’instruments d’évaluation et à financer des projets de perfectionnement de l’équipe-école. Ces engagements ont contribué au développement de pratiques pédagogiques adaptées au contexte socioculturel des milieux défavorisés (Drolet, 1990).

22Les parents, quant à eux, sont appelés à s’impliquer davantage dans la vie de l’école et de leur commission scolaire, ce qui suppose un effort particulier de soutien étant donné la distance considérable séparant les parents défavorisés de l’école. Cet effort a pris la forme d’interventions favorisant la complémentarité de l’action éducative des parents et de celle de l’école de même que la participation des parents au fonctionnement de l’école et aux décisions prises en son sein. Cependant, la politique ministérielle, aussi « sociale » puisse-t-elle paraître, n’en portait pas moins un jugement sévère sur la capacité des parents des milieux défavorisés de soutenir la réussite scolaire de leurs enfants.

23Bien que les groupes communautaires et leurs relais au sein de l’école, souvent les travailleurs sociaux, soient aussi invités à contribuer, l’ensemble des politiques étudiées ont peu cherché à spécifier leurs rôles et pouvoirs respectifs. Par contre, la place de la direction de l’école est appelée à gagner en importance. L’apparition de projets locaux amène la reconnaissance du rôle central joué par la direction quant à la traduction dans les faits des principes et des orientations des politiques (CECM, 1977).

24Cette logique de décentralisation exige que des contrôles et des supervisions continuent d’être menés par les autorités supérieures. Ces contrôles auront des conséquences quant au choix des interventions favorisées localement. Une décision locale suppose également une bureaucratisation. Ainsi, la marge de liberté et d’action concédée est soumise à de nombreux contrôles et paramètres. La CECM est soumise au contrôle du CSIM en matière de financement, de surveillance, de représentation, d’orientation, de coordination et de soutien aux projets existants. Le CSIM doit rendre des comptes au MEQ au sujet de l’utilisation des sommes octroyées et de l’application des politiques et des orientations ministérielles. Il produit annuellement des bilans d’activité qui présentent des mesures de contrôle des objectifs généraux poursuivis par les programmes, en lien avec les moyens mis en œuvre et leurs conditions d’implantation. Une analyse de ces bilans révèle que l’argent investi dans l’intervention poursuit les buts visés et atteint les résultats souhaités. Cette lecture de la situation tranche avec le bilan réalisé par une chercheure externe ayant reçu un mandat du CSIM. En effet, Hohl (1983, 1985) souligne que l’adaptation de l’école aux besoins du milieu est devenue graduellement une adaptation de l’école aux besoins de l’équipe-école, et que les formalités bureaucratiques ont favorisé une homogénéisation des actions et un rapport périphérique des enseignants et enseignantes au projet pédagogique de leur école. Une absence d’initiative au plan local, doublée d’une logique de « saupoudrage » de fonds qui n’accorde aucune valeur particulière aux projets pédagogiques les mieux articulés ou encore aux écoles réussissant le mieux le maillage avec les organismes de la communauté, empêcherait ainsi l’éclosion de solutions de rechange qui auraient pu modifier la donne de l’enseignement en milieux défavorisés.

25Le MEQ valorise l’adoption de pratiques évaluatives à trois niveaux : la réalisation des objectifs de la politique, l’impact des programmes et la réalisation des programmes ; le ministère effectue les évaluations aux deux premiers niveaux, tandis que celles du troisième niveau sont faites localement. À notre connaissance, seule l’analyse de l’impact des programmes a abouti, et les résultats à ce chapitre se sont avérés mitigés. Les études menées (MEQ, 1981a ; MEQ, 1981b ; Legault, 1993) avancent que les retards pris par les jeunes des milieux défavorisés auraient été pires encore que ceux observés si l’on s’était contenté de les laisser dans leur milieu d’origine. Aussi recommandent-elles que les mesures mises de l’avant soient intensifiées avec l’apport de certains correctifs (une plus grande continuité, plus de cohésion et de concertation entre les milieux et entre les responsables des mesures). La publication d’évaluations ministérielles qui contredisent les grandes lignes de la politique aura comme conséquence d’en miner la validité générale. C’est ainsi que peut s’interpréter le fait que le MEQ ait peu cherché à consolider les lignes d’action qui auraient pu permettre de rattacher l’école à son milieu.

26Le deuxième plan d’action de la CECM préconise pour sa part une évaluation scientifique externe (Montmarquette et al., 1985 ; Montmarquette et Houle, 1989) et une évaluation de terrain à l’interne. L’évaluation menée par le responsable du développement et de l’évaluation du plan d’action de la CECM fait ressortir, d’après les perceptions des intervenants, le caractère « globalement positif malgré réserves » des moyens pris pour atteindre les objectifs d’intervention définis localement et avalisés par la CECM.

27Pour leur part, Montmarquette et son équipe en viennent à n’attribuer qu’une efficacité modeste aux mesures encouragées, reconnaissant plutôt le caractère déterminant de variables sur lesquelles l’école n’a aucune prise (comme le fonctionnement intellectuel de l’enfant ou la scolarisation de la mère). On estime que ces mesures n’ont pas été très efficaces pour améliorer les résultats dans les matières de base et que des interventions, représentant approximativement 60 % du budget (pré-maternelles, enseignants ressources) n’ont pas produit les effets escomptés. Ces résultats conduiront les auteurs à proposer d’investir dans des programmes structurés et d’intervenir pendant les premières années du primaire. Cette recommandation fonde l’orientation générale du troisième plan d’action de la CECM. L’acceptation des résultats de cette évaluation par les autorités de la CECM va vite soulever une controverse. Le fait de ne pas considérer les perceptions des intervenants du milieu, de ne pas porter une attention particulière aux conditions de réalisation de l’implantation des programmes et de ne pas tenir compte des effets indirects des mesures appliquées allait vite être dénoncé. Le fait que le troisième plan d’action de la CECM ait réduit les intentions mobilisatrices et « respectueuses des différences » présentes dans le plan précédent allait également soulever des critiques.

28Par la suite, les services de recherche de la CECM ont été seuls chargés de procéder à des évaluations internes, qui cherchent à répondre aux exigences d’une évaluation fondée à la fois sur des indices objectifs et sur les perceptions des principaux acteurs de l’intervention.

Le rattrapage : pédagogies efficaces et mesures d’appoint en milieux défavorisés (1988-1994)

29Les missions de l’école de milieu défavorisé au cours des deux périodes historiques qui ont été évoquées correspondent peu aux finalités qui lui seront attribuées au milieu des années 1980. En effet, la politique ministérielle de 1980 fut largement critiquée. Son coût élevé allait également mal s’agencer aux politiques de rigueur budgétaire imposées par le gouvernement à l’ensemble du système public. Cette période se prêtait bien davantage au désengagement de l’État, au retour à l’« école de l’excellence » et à la domination de l’idéologie individualiste. Signe de cette désaffection, les intellectuels se sont désintéressés du champ des inégalités sociales en éducation. Qui plus est, les actions conduites en milieux défavorisés l’ont été sur une base locale et peu intégrée, ce qui a engendré la diversification des expériences et des projets scolaires sans que l’on ne sache trop jusqu’où celles-ci étaient réellement neuves, utiles ou encore efficaces.

30Ainsi, il n’existe pas, pour cette période, une politique spécifique ou un document phare. Les documents de l’époque s’inscrivent en continuité avec les politiques antérieures. On cherche surtout à mobiliser les ressources et les moyens d’intervention afin de réduire les écarts existant entre milieux favorisés et défavorisés. L’école en milieu défavorisé est une école comme les autres, mais à laquelle il convient d’allouer des ressources additionnelles. Cette aide est conçue comme un soutien pour atteindre des objectifs mesurables (résultats scolaires, taux d’échec, de diplomation et d’absentéisme) similaires à ceux des écoles d’autres milieux. Cette nouvelle mission uniformisante naît dans un contexte néolibéral qui met en question l’efficacité et la rentabilité des interventions correctrices menées par un État centralisateur.

31Au début des années 1990, on observe une intention de remobiliser les acteurs collectifs et d’intervenir à plusieurs niveaux à la fois. La vaste campagne de la Centrale de l’enseignement du Québec sur la réussite éducative (CEQ, 1991) a contraint l’État et la société civile à agir devant une situation perçue comme un grave problème social. Ce passage de l’action locale à l’action globale peut aussi être situé en continuité avec le rapport Un Québec fou de ses enfants (Bouchard, 1991) et avec d’autres projets ambitieux concernés par l’exclusion grandissante de larges pans de la jeunesse québécoise. Cette mobilisation met en évidence la nécessité d’une concertation à tous les échelons pour mener la lutte contre la pauvreté (MEQ, 1991). Cette intention de mobilisation se vérifiera cette fois-ci à l’aune de résultats mesurables (baisse du décrochage, de l’échec scolaire, des retards cumulés, de l’absentéisme) et d’un refinancement dans le domaine de l’éducation. Les politiques de cette période s’inscrivent donc dans un esprit de rattrapage. Il s’agit, à partir de mesures correctrices appliquées en bas âge, d’habiliter l’élève au succès scolaire. Les statistiques officielles s’attardant aux effets de la pauvreté (problèmes de santé physique et mentale, criminalité, drogue, prostitution, suicide) conduiront à l’adoption de mesures qui amèneront un décloisonnement de la notion de pauvreté. Ces données permettent aussi de chiffrer les écarts entre les élèves de milieux défavorisés et ceux des autres milieux (rendement scolaire, taux d’abandon scolaire, passage au collégial), le rattrapage de ces écarts devenant autant d’objectifs mesurables auxquels l’intervention sera dorénavant soumise.

32Le quatrième plan d’action de la CECM énonce des objectifs qui visent pour l’essentiel : 1) à augmenter le pourcentage d’élèves qui maîtriseront les objectifs obligatoires d’apprentissage (mathématiques, langue maternelle) ; 2) à réduire les écarts de rendements en mathématiques et en langue maternelle ; 3) à augmenter le niveau d’implication des parents ; 4) à augmenter le pourcentage des élèves qui seront promus au secondaire en classes ordinaire ou d’enrichissement ; 5) à augmenter, chez les enseignants, le niveau d’acquisition des connaissances et des habiletés rattachées à une pratique pédagogique adaptée aux élèves de milieu socio-économiquement faible ; et 6) à augmenter le nombre d’élèves qui poursuivront leurs études d’une manière continue au secondaire (CECM, 1989, p. 13-14).

33Au plan national, le ministère se fixe un objectif ambitieux : « Il faut que d’ici cinq ans 80 % de ces jeunes obtiennent leur diplôme d’études secondaires. » (MEQ, 1992, p. 3). Par une grande implication financière, on entend soumettre l’ensemble des écoles québécoises à des mesures déjà valorisées ou expérimentées en milieux défavorisés. Les trois lignes de force, qui concernent au premier chef l’élève et ses relations avec l’institution scolaire, consistent : 1) à accompagner l’enfant dans sa démarche éducative et à le soutenir dans ses difficultés, ses réussites et ses projets d’avenir, de sorte que la relation entre l’école et l’enfant soit la plus personnelle, la plus humaine possible ; 2) à varier la pédagogie de façon à tenir compte du rythme d’apprentissage, des besoins et des intérêts de chacun ; et 3) à rendre attrayante la vie scolaire (MEQ, 1992, p. 5). Des mesures additionnelles seront appliquées aux écoles de milieux défavorisés : soutien au parents, service d’animation télévisuel, maternelle plein temps à 5 ans, maintien des maternelles 4 ans existantes ou soutien alimentaire, etc. (MEQ, 1992, p. 37)

34La formulation de ces mesures révèle certains glissements de sens. Les milieux défavorisés y sont par exemple décrits comme des milieux à risque, ce qui n’est pas sans rappeler l’ère de l’idéologie de la compensation. D’autres passages du plan ministériel tendent aussi à accuser les parents de ne pas avoir les ressources, les connaissances et le temps nécessaires à la stimulation de leurs enfants (MEQ, 1992). Signalons que la notion de milieu devient synonyme du terme école plutôt que de celui de communauté, cette dernière n’étant plus conviée à contribuer à la réussite des élèves.

35Par ailleurs, on n’observe pas de modifications importantes de l’équilibre des acteurs. L’équipe-école demeure l’acteur principal des interventions entreprises. L’importance des directions d’école et l’influence toujours grandissante du corps enseignant chargé de conduire les principales actions correctrices se confirment. Le personnel enseignant est appelé à jouer un rôle central : analyse des résultats scolaires, établissement d’un diagnostic, recherche de moyens pour améliorer la situation, mise en place de stratégies et évaluation des actions entreprise (CECM, 1989). En fait, l’exercice du métier d’enseignement en milieux défavorisés n’aura jamais été aussi bien défini. En outre, le rôle des spécialistes de l’éducation prend une importance singulière et une forte coloration « pédagogique ». Ces derniers sont ainsi appelés à travailler avec les enseignants afin d’améliorer les résultats scolaires dans les matières de base. Soulignons également le caractère de plus en plus effacé de la contribution attendue des parents. ceux-ci sont désormais définis comme des participants consultés ou encore comme des spectateurs ou des objets de l’intervention. On leur demande ainsi d’amener leurs enfants à la bibliothèque, de les aider dans leurs devoirs, de veiller à leur saine alimentation, toutes activités comprises comme étant un prolongement du rôle de l’enseignant.

36La séparation entre l’école et la communauté se confirmera dans les différents projets émanant de la politique ministérielle. Baby et son équipe, dans une analyse des projets soumis par les commissions scolaires de l’île de Montréal, dégagent comme première tendance que 82 % de ces projets sont de nature psychopédagogique et font abstraction du contexte et du milieu ; elles ne considèrent donc que très peu les facteurs familiaux, sociaux et environnementaux de la réussite (Baby et al., 1994, p. 233).

37Le projet de l’équipe-école demeure soumis aux contrôles d’organismes qui tendent également à se spécialiser et à se professionnaliser. D’où une inflation certaine des structures chargées de régir l’intervention. On s’assure qu’un soutien additionnel sera donné aux projets locaux par le biais d’une structure de concertation d’organisations (associations de cadres, de directeurs d’école, de professionnels, etc.) qui cherchera à optimiser le financement des mesures et des services inclus dans la formulation des projets locaux. Ainsi, une nouvelle structure de gestion est implantée à la CECM. Celle-ci comporte trois niveaux : le conseil central de coordination, les comités locaux et le service des études. Une fois établie cette concertation entre les membres de l’équipe-école, leurs alliés locaux et les différents niveaux de gestion, il reste encore à inscrire cet organigramme complexe dans la relation qui lie la CECM au CSIM, qui conserve son rôle d’allocation des sommes et de surveillance des projets. Le MEQ annonce également son intention de participer à l’animation et au soutien des projets éducatifs de l’équipe-école. Cette « configuration locale » s’ajoutera aux structures d’orientation et de contrôle déjà existantes et conduira à d’importantes luttes qui façonneront la politique ministérielle qui verra le jour en 1997.

38Au chapitre de l’évaluation, rappelons que les travaux de Montmarquette et collègues (1985, 1989) et de Bonnier-Tremblay (1977) avaient été assez mal reçus par les instances locales. L’écart entre les bilans maison et les évaluations universitaires a conduit à des changements. Pour sa part, la CECM privilégie des évaluations internes alors que le MEQ ne se dote d’aucun plan d’évaluation particulier. Seul le CSIM a continué de favoriser une stratégie d’évaluation qui laisse une place aux chercheurs universitaires. Trois documents doivent ici être mentionnés.

39Le premier rapport de recherche présenté au Conseil québécois de la recherche sociale et au Conseil scolaire de l’île de Montréal, est composé de trois études (Tremblay et al., 2000). La première examine le lien entre les programmes d’éducation préscolaire et la performance et l’adaptation de l’enfant à l’école (p. 3). Les résultats, très mitigés, ne démontrent pas une amélioration de la performance, du rendement et de l’adaptation des élèves qui ont fréquenté la maternelle à plein temps. De même, aucune différence n’est relevée entre les élèves ayant fréquenté une pré-maternelle dès quatre ans et ceux qui ont fréquenté la maternelle à cinq ans seulement. La deuxième étude évalue la contribution de différentes variables à la réussite scolaire d’enfants de milieux défavorisés ayant complété le programme de maternelle à plein temps. L’âge à l’entrée à la maternelle et le sexe semblent affecter la performance des élèves. Les écoles de petite taille, les enseignants qui ont un niveau d’attente élevé à l’égard des élèves et un sentiment d’efficacité professionnelle ont une influence positive. Par contre, les variables reliées au niveau d’expérience de l’enseignant, à la perception du climat scolaire, au degré de satisfaction face aux ressources disponibles et aux politiques face aux problèmes de discipline n’apparaissent pas avoir d’impact significatif sur le rendement des élèves (p. 4-5). La troisième étude, qui cherche à identifier les pratiques éducatives favorisant la réussite des élèves, ne permet guère d’identifier des modes de fonctionnement particuliers aux écoles très performantes, plus ou moins performantes ou encore peu performantes. Ceci illustrerait le fait que les interventions éducatives sont peu différenciées d’un établissement à l’autre.

40Un deuxième document, intitulé L’évaluation des mesures alimentaires en milieux défavorisés (Houde-Nadeau et al., 1995), conclut que ces mesures ont réussi à réduire la prévalence des risques de déficits nutritionnels. Des effets relatifs à l’amélioration des rendements scolaires ont également été dégagés.

41Le troisième document porte sur les études dirigées au primaire (McAndrew, 1993). L’auteure recommande « le maintien du service de soutien scolaire et le respect de l’autonomie des milieux en ce qui concerne la définition des modalités d’application de la mesure ». Elle recommande également « la poursuite et l’intensification d’interventions visant la sensibilisation des responsables d’étude et des enseignants à l’égard des habiletés à viser lors de la réalisation régulière des devoirs et l’apprentissage quotidien des leçons, notamment le développement chez l’élève des habiletés de gestion plus complexes et de diverses dimensions cognitives que suppose la réussite scolaire à plus long terme ».

Les bonnes intentions : la réforme de l’éducation et les changements récents (1995-2002)

42Le seuil visé par la politique ministérielle, 80 % de diplomation au secondaire dans un horizon de cinq ans, n’était pas en voie d’être atteint. La réussite scolaire et la lutte contre l’inégalité des chances en éducation paraissaient commander un renouvellement des pratiques. Plus encore, il s’agissait de définir un nouveau modèle démocratique pour l’éducation. Cette demande d’une réflexion globale sur l’éducation sera principalement portée par les organisations syndicales de l’éducation (Berthelot, 1999) et par la directrice du journal Le Devoir, Lise Bissonnette (1992, 1993). C’est ainsi que fut créée la Commission des États généraux sur l’éducation, dont les travaux s’échelonneront sur une période de plus de 18 mois (1995-1996). Le rapport final de la commission proposera de rénover notre système d’éducation en mettant en œuvre dix chantiers prioritaires, dont plusieurs concernent l’éducation en milieux socio-économiquement faibles (Commission des États généraux sur l’éducation, 1996b).

43Le plan d’action ministériel pour la réforme de l’éducation, partiellement inspiré du rapport de la Commission, a tôt fait de bousculer tant l’équilibre des pouvoirs existants que la manière par laquelle les moyens et les objectifs de l’intervention en milieux défavorisés avaient été définis jusque-là. L’accès aux diplômes pour le plus grand nombre est compris comme l’objet de la communauté éducative dans son ensemble, plutôt que de renvoyer aux seules mesures compensatoires. Il faut rappeler que cette période est marquée par un discours néolibéral qui n’est pas sans conséquence sur l’éducation et sur les milieux socio-économiquement faibles (libre choix de l’école, concurrence entre établissements, accent mis sur les responsabilités individuelles, publication annuelle d’un palmarès). Jamais l’école n’est considérée comme un facteur clé dans l’explication du faible taux de diplomation. Le fait qu’elle crée de la compétition entre les élèves, qu’elle privilégie certains contenus curriculaires, ou qu’elle valorise certains types de comportement n’est jamais souligné. Jamais l’école n’est présentée comme exerçant, en milieux défavorisés, une fonction de sélection. La pauvreté est plutôt comprise comme une donnée sociodémographique. La politique ministérielle consiste donc à consacrer simplement plus de ressources là où les besoins paraissent être les plus criants. Les milieux défavorisés sont définis comme des milieux à risque, alors que les jeunes issus de ces milieux sont perçus comme ayant plus de difficultés à exercer leur métier d’élève.

  • 2 La Commission des écoles catholiques de Montréal (CECM) est devenue la Commission scolaire de Mont (...)

44Pour sa part, la CSDM2 revient à l’heure de son premier plan d’action, à ceci près que les problèmes vécus par les individus provenant de milieux défavorisés s’exprimeraient aujourd’hui davantage en termes psychorelationnels (démotivation, isolement social, difficultés personnelles, etc.) qu’en termes médicaux et cognitifs. Seul le CSIM se démarque d’une telle approche en s’attardant à la pauvreté comme telle (CSIM, 1995). C’est l’appauvrissement des villes centres et l’exode vers les banlieues, la pauvreté des familles et la déqualification sociale s’y associant qui sont ici dénoncés, et non le fait que des enfants de familles pauvres puissent éprouver des difficultés lors de leur intégration à l’école. Aussi convient-il, selon le Conseil, de porter une attention prioritaire à la situation des populations connaissant en situation de pauvreté et de déqualification sociale.

45À bien des égards, les plans d’action et politiques adoptés durant cette période plus récente ressemblent à ceux qui les ont précédés. Il s’agit de lutter contre l’échec et l’abandon scolaires et de permettre au plus grand nombre possible d’élèves d’obtenir des diplômes. Cependant, des variantes peuvent être observées, notamment dans la manière dont le rôle des familles est défini, dans l’importance accordée aux facteurs de coordination et de cohésion, et dans le type de partenariat annoncé entre l’école et la communauté. L’autonomie de l’école et l’ouverture à sa communauté sont les orientations à privilégier.

46La politique ministérielle de 1997 définissait deux voies d’action qui visaient plus spécifiquement les milieux défavorisés. La première, visant à « Intervenir dès la petite enfance », propose cinq mesures d’action, dont quatre avaient déjà été préconisées auparavant : maternelles cinq ans à plein temps et quatre ans à demi-temps (étendues à l’ensemble du territoire québécois), programme d’animation Passe-Partout et activités offertes aux parents d’enfants de quatre ans qui fréquentent la maternelle à demi-temps. La cinquième mesure innove en proposant des services éducatifs gratuits couvrant l’autre demi-journée d’activité des enfants de quatre ans inscrits en maternelle à demi-temps. Sa seconde priorité, ayant pour but de « Soutenir l’école montréalaise », propose huit stratégies, chacune accompagnée de mesures particulières : 1) petite enfance (ex. : maternelle 5 ans temps plein, maternelle 4 ans à demi-temps), 2) primaire et premier cycle du secondaire (ex. : soutien à l’apprentissage, récupération), 3) élèves de familles immigrantes (ex. : élaboration de nouveaux modèles de soutien parental), 4) préparation à l’emploi (ex. : accroissement des services en insertion, stages enrichis en milieu de travail), 5) formation professionnelle (ex. : information, activités d’exploration professionnelle dès la 1re secondaire), 6) collaboration de l’école et de son milieu (ex. : affectation d’agents de liaison), 7) actions complémentaires en matière d’éducation, de santé et de services sociaux (ex. : meilleure concertation des intervenants, meilleures harmonisation des actions) et 8) accès aux ressources culturelles (ex. : faciliter l’accès aux programmes éducatifs et culturels).

47Ces stratégies ne paraissaient soumises à aucune orientation directrice particulière. Un travail de conceptualisation et de structuration s’est alors imposé et deux grandes orientations ont été énoncées : favoriser chez les élèves un cheminement scolaire qui tienne compte de leurs caractéristiques et de leurs besoins et favoriser l’ouverture de l’école sur sa communauté.

48Les choses changent également au plan de la répartition des responsabilités. Auparavant, les différents acteurs oeuvrant dans les milieux défavorisés étaient encouragés à conduire des actions ponctuelles et correctrices. Cette spécialisation des interventions avait conduit à éloigner les groupes communautaires et les familles de l’école. De plus, les mesures lancées précédemment avaient conduit à une superposition des acteurs. Celle-ci, ainsi que les conflits qu’elle a pu entraîner, commandait une reconfiguration du système et une clarification des zones de pouvoirs dévolus aux différents acteurs en présence.

49L’État québécois s’est chargé de réduire la sphère d’influence des institutions intermédiaires en éducation, notamment par la diminution du nombre de commissions scolaires et par la modification de leurs fonctions. Cette simplification des structures s’est traduite par une plus grande implication de l’État et par un autonomie accrue des écoles. Aussi voit-on se profiler un enjeu d’importance : une politique de déconcentration des pouvoirs (Trottier, 2000) valorisant la responsabilisation locale a été promue par un pouvoir central animé par des exigences d’efficacité et d’efficience de plus en plus marquées.

50La politique ministérielle de 1997 propose donc de donner plus de pouvoirs aux écoles. L’équipe-école est ainsi clairement identifiée comme étant porteuse des initiatives qui pourront conduire à la diplomation du plus grand nombre. En ce sens, l’accentuation du leadership pédagogique des directions d’école suppose un accroissement important de leur tâche, ce qui crée une nécessité de perfectionnement. De même, l’adoption d’une nouvelle structure de démocratie scolaire, le conseil d’établissement, accorde des pouvoirs nouveaux à l’ensemble des membres de la communauté éducative ; le conseil étant ici compris comme un instrument mis sur pied afin de consolider l’autonomie de l’école et de renforcer ses liens avec la communauté.

51Pour leur part, les enseignants sont appelés à connaître une modification importante de leur rôle, qui nécessite aussi un apprentissage : nouveau curriculum, nouvelles méthodes, nouveau matériel pédagogique, nouveaux modes d’évaluation, nouveau classement des élèves, nouvelle grille de répartition du travail au sein de l’équipe enseignante, nouvelle structure de pouvoir (conseils d’établissement). On insiste particulièrement sur le fait que les enseignants doivent se doter de moyens qui leur permettront autant d’adapter leur enseignement aux profils des jeunes qu’ils instruisent que d’évaluer la portée de leur intervention pédagogique sur ces jeunes (innovation et évaluation continue). De plus, le personnel enseignant est invité à travailler en concertation, et parfois en collaboration, avec des personnes-ressources. Quant au personnel non enseignant, son rôle demeure peu défini, quoiqu’il soit incité à participer à la culture de formation continue et qu’il obtienne un droit de vote au conseil d’établissement.

  • 3 Les résultats de l’enquête que nous avons nous-mêmes conduite en 2000-2001 laissent cependant crai (...)

52C’est par le biais du conseil d’établissement que les parents de milieux défavorisés sont invités à participer à la vie de leur école. Les parents élus représentent l’ensemble des parents de l’école et se prononcent par vote sur des décisions susceptibles d’influer sur la vie à l’école3. Toutefois, les parents de milieux défavorisés, particulièrement sur l’Île de Montréal, semblent sont surtout compris comme les « objets » de l’intervention (comme le programme de soutien aux compétences parentales). On leur demande de suivre de manière régulière les activités scolaires de leur enfant. On souligne que ce suivi pourra être dynamisé par la contribution de groupes communautaires spécialisés dans le domaine du soutien aux familles qui, eux, ne sont pas conviées à participer activement à la politique scolaire. Le rôle de ces groupes est également reconnu dans la voie d’action Soutenir l’école montréalaise (MEQ, 1997). Il est cependant difficile de saisir si leur intervention doit être originale ou se limiter à des tâches (aide aux devoirs, garderie scolaire) auparavant assurées, en partie du moins, par le personnel de l’école.

53On ne saurait trop insister sur la place prise par les chercheurs et sur la faible importance accordée aux savoirs émanant des milieux de pratique. Critiquées pour la sévérité de leurs constats quant aux effets des actions correctives conduites en milieux défavorisés, les principales études universitaires menées à ce jour (Montmarquette et al., 1989 ; Bonnier-Tremblay, 1977) ont entraîné la parution de travaux beaucoup plus positifs, qui se sont concentrés sur les perceptions et sur les analyses des intervenants. Cette tension trouva, au cours des quinze dernières années, un agent modérateur, le CSIM, pilotant à l’interne des évaluations de plus en plus objectives et commandant à l’externe des évaluations soucieuses des caractéristiques des milieux et capables de proposer des recommandations concrètes et utiles aux milieux de pratique. C’est ce type de partenariat qui caractérisera les principales recherches évaluatives parues ces dernières années. Nous nous contenterons ici de recenser trois exemples récents.

54Trois constats ressortent de la première étude (Terrisse et al., 2000). D’abord, la présence d’un sérieux décalage entre l’intention de départ des interventions éducatives précoces et la réalité des actions conduites. Ensuite, le fait que le lien entre le degré de défavorisation et la performance scolaire n’a pas, à moyen terme, été rompu par la présence d’une intervention correctrice. Enfin, l’importance de facteurs aggravants extérieurs à l’intervention éducative (sentiment de contrôle externe, attitudes éducatives parentales défiantes).

55La deuxième étude (Crespo et al., 1998) analyse l’impact de la mesure enseignant-ressource (spécialiste des troubles d’apprentissage) en milieux défavorisés. Les résultats de l’étude paraissent très positifs : on réhabilite cette mesure populaire, malmenée lors d’études précédentes (Montmarquette et al., 1989) ; on confirme le caractère raisonnable des dépenses encourues ; on révèle certains résultats syndicalement intéressants (« plus le travail de l’enseignant-ressource tend vers le plein temps, plus le travail est associé à des rendements supérieurs en mathématiques »). Ces résultats doivent cependant être accueillis sous certaines réserves, notamment à cause des problèmes d’ordre méthodologique soulevés par les auteurs.

56La troisième recherche (Janosz et al., 2001), traite d’interventions conduites à l’ordre secondaire. Cette étude a démontré que les programmes de prévention du décrochage sont assez efficaces pour accroître la motivation et le rendement scolaires. Cependant, ils le sont beaucoup moins pour réintégrer les jeunes au secteur régulier. En outre, les effets bénéfiques de ces programmes semblent être de courte durée. Qui plus est, après un an, les élèves inscrits dans les programmes d’intervention étaient plus nombreux à décrocher que les élèves à risque du secteur régulier (groupe contrôle).

  • 4 Il s’agit d’une stratégie d’intervention destinée aux 200 école secondaires les plus défavorisées (...)

57Sans présumer de l’influence de ces divers travaux, leurs conclusions concordent avec une réorientation de l’intervention gouvernementale qui s’amorce en 2002, avec le lancement de la Stratégie d’intervention agir autrement (SIAA)4. Elles concordent également avec la confirmation d’un changement de cap significatif au plan de la régulation du système éducatif. L’obligation de résultat en éducation devient le leitmotiv qui détermine de plus en plus les pratiques éducatives et évaluatives. Par l’adoption de la Loi sur l’administration publique en mai 2000, le gouvernement du Québec a imposé aux organismes publics un nouveau cadre de gestion axé sur l’atteinte des résultats attendus et sur une imputabilité accrue. S’il y a consensus sur le principe, les oppositions sont nombreuses à l’imposition par le MELS de façons de faire qui devraient relever des écoles. De ces contraintes pourraient découler des effets pervers, qui constituent un nouvel enjeu de l’évaluation des politiques éducatives et des institutions scolaires.

Bilan critique et perspectives

Une conception à revoir

58On cherche depuis bientôt quarante ans à intervenir sur l’inégalité des chances en éducation, reconnaissant par le fait même le caractère délétère de la pauvreté sur la trajectoire scolaire des élèves. Les politiques ont visé, tout au long de cette période, à favoriser une action planifiée et coordonnée qui, afin de ne pas dilapider les fonds publics, serait mise en œuvre tôt, massivement et de manière efficace auprès des populations considérées à risque, les enfants d’âge préscolaire et au premier cycle du primaire provenant de milieux défavorisés.

59Mais au-delà de cette continuité, on dénote une tension historique entre deux conceptions philosophiques et théoriques de la relation entre l’école et les milieux défavorisés. La première, que nous qualifions « d’idéologie de la déficience » se fonde sur une approche compensatoire des carences ou des déficits individuels et vise l’adaptation de l’enfant aux normes, attentes et mode de fonctionnement de l’institution scolaire. Cette conception, ayant pris plus récemment la forme d’une approche épidémiologique (Lesemann, 1994), s’oppose à celle de « la guerre à la pauvreté », qui tient davantage compte des déterminants structurels de la pauvreté et préconisant plutôt l’adaptation de l’institution scolaire, de ses normes et de ses pratiques aux milieux défavorisés.

60Dans une perspective historique, il est manifeste que l’idéologie de la déficience tient le haut du pavé. L’idéologie de la différence et de l’adaptation de l’école à son milieu fut moins largement préconisée, et surtout très faiblement opérationnalisée.

61Cette prédominance du paradigme de la déficience mériterait d’être remise en cause à plusieurs égards. D’abord, elle doit être jugée à l’aune de ses résultats, qui demeurent mitigés, et des effets de stigmatisation que comportent les interventions. On peut également penser que cette prédominance a longtemps contribué à affranchir l’institution scolaire de sa contribution à la sélection sociale et à la production ou à la reproduction des inégalités, et à déresponsabiliser cette même institution quant aux solutions à apporter. En contrepartie, si tant est qu’une alternative davantage centrée sur l’adaptation de l’école à son milieu soit possible et souhaitable, la traduction de ce second paradigme en des formes concrètes de pédagogie, de pratiques éducatives et d’organisation et de gouvernance scolaires demeure une perspective complexe et fort peu explorée.

Une cohérence à assurer

62Cette opposition des conceptions de la pauvreté et de l’intervention en milieu scolaire défavorisé porte sur les fondements de l’intervention (comment définir et diagnostiquer le problème), mais aussi sur les priorités et les cibles d’intervention à privilégier. À ce chapitre, certaines grandes tendances peuvent être dégagées. D’abord on dénote, non sans un certain étonnement, que certains moyens d’action (enseignant-ressource, prématernelle et maternelle temps plein, Passe-Partout) perdurent à travers le temps, malgré des changements majeurs sur le plan des orientations des politiques, comme si ces mêmes manières de faire pouvaient convenir à toutes les fins, indépendamment du fait que ces orientations soient davantage individuelles ou communautaires.

63On constate aussi une difficulté persistante à définir de façon opérationnelle, au delà du discours d’intentions, les orientations politiques favorisant une ouverture de l’école à son milieu.

64De plus, la comparaison historique fait apparaître une oscillation continue de la philosophie des politiques d’intervention entre une approche spécialisée (par exemple centrée sur un problème spécifique des élèves) et une approche multimodale (qui tienne compte de l’élève, de sa famille, de l’école, de la communauté, des micro-, macro-, exo-systèmes, etc.).

65En outre, notre rétrospective permet d’identifier certains problèmes de cohérence des politiques. Ainsi, on dénote dans certains cas l’absence d’un cadre théorique éprouvé (Comment le problème est-il posé et compris ? Sur quel diagnostic repose l’intervention proposée ? Cette conception s’appuie-t-elle sur des connaissances scientifiques éprouvées ?) ou de cadre directeur des politiques d’intervention (Quelles sont les caractéristiques d’un bon projet ? Quels sont les résultats escomptés, les indicateurs et les critères retenus pour l’évaluation ?).

66Plus fréquemment, il existe un décalage entre les orientations et les moyens privilégiés pour agir, y compris l’attribution des ressources, entraînant des problèmes d’efficacité et d’efficience. Sur le plan de la cohérence externe, la principale lacune des politiques d’intervention qui ont été analysées est l’absence de liens et de stratégies intégrant des mesures politiques dans d’autres domaines d’intervention de la politique publique susceptibles d’améliorer les conditions socioéconomiques des familles à faible revenu et de leurs enfants (comme l’emploi, le revenu, le fiscalité, le logement ou la politique familiale). Ce manque de cohérence entre les domaines pertinents de l’action publique surinvestit l’école dans sa mission de lutte contre la pauvreté et de promotion de l’égalité des chances.

67Plusieurs réflexions et actions s’imposent pour augmenter la cohérence et combler les lacunes des politiques et des programmes. À l’étape de l’élaboration, il conviendrait d’abord de clarifier les théories fondatrices, les objectifs, les priorités et les résultats attendus des politiques. Des choix s’imposent aussi au plan des orientations fondamentales des politiques (tout n’est pas conciliable). Par exemple : les interventions sont-elles prioritairement centrées sur l’adaptation de l’école à son milieu ou, à l’inverse, sur l’adaptation de l’élève au monde scolaire ? Privilégie-t-on une approche spécialisée ou multimodale de l’intervention ? Quel équilibre entre le pouvoir central et les autres instances du système éducatif sert le mieux les visées de la politique ?

68Il faut également s’assurer du caractère opérationnel des objectifs mis de l’avant par la politique, expliciter les résultats escomptés et prévoir les mécanismes et les indicateurs nécessaires à l’évaluation de l’atteinte de ces objectifs. À ce chapitre, une réflexion s’impose sur la nature des résultats attendus et sur les priorités sous-jacentes : sont-ils strictement quantitatifs ou également qualitatifs ? Visent-ils exclusivement l’augmentation du rendement scolaire et des taux de diplomation ou revêtent-ils d’autres dimensions du métier d’élève, de l’insertion socioprofessionnelle ou de l’adaptation psychosociale ?

69Au niveau pratique, la mise en œuvre réussie des politiques scolaires d’intervention en milieux défavorisés requiert une gestion du changement, un contrôle de l’implantation et une reddition de comptes qui évite la bureaucratisation excessive. Il convient également d’être clair et précis quant aux moyens. Quelles sont les ressources nécessaires à la réalisation des objectifs et des résultats visés ? Les moyens sont-ils suffisants et appropriés ? Correspondent-ils aux fins poursuivies ? Comment attribuer et contrôler les ressources ? On doit également se préoccuper des dédoublements et de la dispersion des ressources (par exemple, un trop grand nombre d’écoles mises en concurrence pour l’appropriation des ressources).

70Il faut enfin réfléchir aux effets pervers potentiels des interventions et y remédier le cas échéant. On ne peut cependant pas demander à l’école de régler tous les problèmes, ni même d’être efficace dans la promotion de l’idéal d’égalité des chances en éducation si rien n’est fait hors de ses murs pour combattre la pauvreté, ou si ce qui y est entrepris s’avère inefficace.

Un meilleur équilibre à trouver

71Il existe une tension historique entre la conception et la gestion centralisée et décentralisée des interventions et des ressources. Bien qu’elles reconnaissent le rôle central du MELS dans la conception des politiques éducatives, les instances régionales et locales revendiquent leur juste part des responsabilités et des pouvoirs en matière de sélection des projets et de gestion des ressources. On fait également valoir l’importance des expertises du milieu pour adapter les formules proposées par le cadre politique général aux besoins spécifiques de l’école et de la région. En contrepartie, l’engouement renouvelé pour une valorisation de l’intervention locale fait souvent fi des risques associés à une gestion déconcentrée de l’intervention (peu de preuves de son efficacité réelle, danger de dispersion des ressources, concurrence indue entre les établissements, multiplication des projets spéciaux qui peuvent faire double emploi, etc.). De même, la valorisation répétée de stratégies innovantes laisse craindre une approche improvisée et peu soucieuse de canaliser au mieux les acquis du passé ainsi que les compétences souvent déjà présentes dans les milieux.

72La relation entre l’autorité centrale et les pouvoirs locaux implique un régime de concurrence politique qui oppose entre eux les acteurs du monde éducatif pour le contrôle du développement de pratiques éducatives et des ressources. Le choix d’une approche sélective dans l’attribution des ressources fait de la définition de la méthode de désignation des écoles défavorisées un enjeu de cette concurrence politique. On pourra ainsi observer l’existence de pressions pour accroître le nombre des écoles désignées (par exemple, une nouvelle méthode de calcul réduisant le nombre des écoles pauvres dans les grands centres urbains et l’accroissant en région), ce qui risque d’engendrer la dilapidation des ressources ou des problèmes d’équité. Et il semble bien que cette concurrence entre les régions et les acteurs pour l’appropriation des ressources en matière d’intervention auprès des milieux défavorisés se soit exacerbée à la suite de la rationalisation des commissions scolaires, et avec la déconcentration des pouvoirs de ces dernières vers les écoles.

73Cet enjeu d’appropriation des ressources s’exprime également dans le processus de désignation des écoles qui fut de tout temps l’objet de multiples débats (Saint-Jacques, 1991). À ce titre, l’un de défis majeurs de la gouvernance du système éducatif consiste à créer puis à conserver un équilibre entre, d’une part, une attribution centralisée des ressources en fonction de critères sociodémographiques qui garantiraient une régulation équitable du système éducatif et d’autre part, la reconnaissance des meilleures initiatives locales, des pratiques les plus efficaces et efficientes. Cela implique une connaissance approfondie de l’éventail des projets mis en œuvre dans les écoles et une évaluation de leurs effets et de leurs impacts, afin de distinguer les « approches gagnantes » et d’éviter de tomber dans le piège de la décentralisation excessive ou de répéter l’erreur consistant à « faire toujours plus la même chose ».

74Il ressort également de l’analyse que cette tension politique entre la centralisation et la décentralisation des décisions et de la gestion a donné lieu à la multiplication et à la superposition des paliers d’expertise, de contrôle et d’intervention, contribuant ainsi à une bureaucratisation de ce champ d’intervention des politiques éducatives. Cette bureaucratisation a engendré une certaine confusion dans le partage des rôles et des pouvoirs entre les divers acteurs du système ; cette confusion se traduit par certaines incohérences de coordination et par l’absence de mécanismes clairs et efficaces de reddition de comptes. La bureaucratisation s’est accompagnée d’une multiplication des intervenants dans le domaine de la prise en charge des problèmes liés à la pauvreté, d’une professionnalisation du champ, et de la montée d’un pouvoir technoscientifique (Hohl, 1983 ; Lesemann, 1994).

75L’arène politique semble donc caractérisé par un certain néocorporatisme (Stoetz, 1983 ; Offe, 1985). Cette constatatios d’ensemble ouvre sur de multiples voies de réflexion. Nous en retenons trois. D’abord, indépendamment de l’approche privilégiée (plus ou moins décentralisée), une « dé-bureaucratisation » de ce champ d’intervention et une simplification de l’organigramme s’imposent. En particulier, il convient de clarifier le partage des rôles, des pouvoirs et des responsabilités entre les acteurs du monde de l’éducation (ministère, directions régionales, commissions scolaires, directions d’école, personnel scolaire, parents, élèves et conseils d’établissement) ainsi que les mécanismes de reddition de comptes.

76La prégnance de ce néo-corporatisme suggère également qu’il est impératif de soulever de nouveau une épineuse question de nature politique, question qui n’a pas fait l’objet d’une grande attention au cours des dernières années : Comment faire en sorte que le bien commun (la lutte contre la pauvreté et contre les inégalités scolaires et la promotion de l’égalité des chances en éducation) motive les actions des acteurs et prime sur les intérêts particuliers ?

77La concurrence politique influence aussi la mise en œuvre des politiques. À ce chapitre, la primauté du bien commun sur les intérêts particuliers nous convie à nous appuyer sur les connaissances éprouvées en ce domaine pour rechercher un équilibre renégocié entre les initiatives émanant de l’autorité centrale (top-down) et celles émergeant des milieux locaux (bottom-up). L’établissement d’un tel nouvel équilibre de la gouvernance scolaire requiert une certaine sagesse inspirée des connaissances acquises sur les facteurs contribuant au succès de l’implantation des politiques éducatives. Citons, à titre d’exemples, ces constatations inspirées des travaux de Odden (1991) :

  • les réformes ambitieuses réussissent généralement mieux que les efforts ciblés ;
  • la gestion du processus de changement au niveau local est un élément clé de la réussite ;
  • les approches ayant déjà fait leurs preuves et celles qui ce fondent sur les connaissances scientifiques éprouvées donnent toujours de meilleurs résultats que des initiatives relevant du sens commun ;
  • les approches centralisées (top-down) fonctionnent bien si, et seulement si, certaines conditions sont réunies, en particulier l’adhésion des acteurs aux finalités de la politique, l’implication des enseignantes et des enseignants dans l’élaboration des stratégies d’implantation au niveau local, le soutien suffisant et continu fourni aux écoles et aux enseignantes et enseignants, et le leadership des directions d’école et des commissions scolaires ;
  • l’adoption de modes de gestion et d’allocation des ressources visant à soutenir l’implantation locale ;
  • l’engagement des acteurs dans le changement, fondé sur leur implication dans la planification et le processus de changement ;
  • les connaissances et le savoir-faire (craftmanship) des enseignantes et des enseignants sont des facteurs importants du succès et, en ce sens, la formation initiale et continue de même que le soutien en classe constituent des conditions sine qua non de la réussite de l’implantation d’une politique éducative.

Une évaluation à renforcer

78En ce qui a trait à l’évaluation des diverses politiques et mesures mise en œuvre jusqu’à tout récemment, un bilan relativement négatif s’impose. On s’étonne en effet du manque d’efforts systématiques consentis à ce chapitre, et de l’absence d’une culture d’évaluation dans le domaine pourtant prioritaire des politiques éducatives.

79Malgré des réserves quant à la méthodologie de certains travaux, les évaluations existantes – en particulier les évaluations externes – s’avèrent assez sévères et n’attribuent que peu d’impacts substantiels aux programmes analysés. Les résultats d’ensemble, très similaires à ceux que l’on retrouve dans les recherches conduites sur le continent nord-américain, sont mitigés et font preuve de la persistance du poids associé à la défavorisation (Brais, 1998). Ce dur verdict externe semble avoir entraîné un repli défensif des milieux de pratique. Cette résistance des acteurs du monde scolaire s’est surtout traduite par la promotion d’évaluations internes. L’engouement pour l’autoévaluation semble, dans plusieurs cas, avoir donné lieu à une confusion entre l’évaluation de la satisfaction des intervenants à l’égard des projets auxquels ils participent et l’évaluation des effets des politiques sur l’école, les élèves et leur famille. On peut parler ici d’un détournement de l’objet d’étude ou, plus spécifiquement, d’une redéfinition du référentiel d’évaluation à des fins stratégiques institutionnelles (exemples de comportements : refuser de s’engager, masquer ses échecs, protéger ses ressources et se prémunir contre les critiques).

80L’absence, la faiblesse ou le manque d’objectivité des évaluations entretiennent une vacuité historique qui fait en sorte qu’on répète certaines erreurs ou reproduit des formules d’intervention dont l’efficacité n’est pas éprouvée ou, pire encore, dont l’inefficacité est démontrée. Cette « amnésie historique » exacerbe les problèmes récurrents de conception et d’implantation des politiques ; on peut se demander si les nouvelles approches innovent et tiennent compte des enseignements des initiatives précédentes, ou si elles ont davantage tendance à reproduire les erreurs du passé.

81Cette vacuité historique au plan de l’évaluation a malheureusement des implications pratiques significatives. La méconnaissance des approches et des stratégies pédagogiques efficaces en matière d’intervention auprès des élèves issus de milieux défavorisés, malgré l’importance accordée à cet aspect des solutions au cours des trente dernières années, constitue un véritable mystère. On sait déjà que de nombreux jeunes décrocheurs issus de milieux défavorisés disposent des capacités suffisantes pour réussir. On sait aussi que des pratiques efficaces ont été élaborées et appliquées ces trente dernières années. Ce que l’on sait moins bien, c’est pourquoi ces pratiques ne sont pas davantage connues, et pourquoi ces jeunes décrocheurs demeurent si difficiles à joindre et à soutenir. Les connaissances scientifiques et les pratiques « gagnantes » étant bien connues, leur diffusion et le soutien aux milieux de pratique apparaissent comme des voies d’action à privilégier.

82En outre, alors qu à une vision institutionnelle ou experte du problème est favorisée, le peu de cas qui est fait de la parole des premiers concernés et du rapport à l’école des familles et des enfants pauvres laisse perplexe. Comment faire émerger une explication du problème de la pauvreté à l’école qui s’enracinerait dans la perspective des milieux défavorisés ? Cet élément devrait être l’une des assises de tout projet d’une école qui serait à la fois adaptée à son milieu et tenue à des standards de qualité.

83Reste enfin l’épineux problème des résistances engendrées par l’évaluation dans les milieux scolaires. Il faudrait que les acteurs du monde éducatif se dotent d’une culture commune de l’évaluation des politiques, des programmes et des pratiques qui atténuerait les craintes, engendrerait un climat de confiance et encouragerait l’engagement des acteurs. L’étude des politiques scolaires d’intervention auprès des milieux défavorisés québécois suggère à cet égard quelques préceptes :

  • Fonder l’évaluation sur les notions d’efficacité, d’efficience et d’équité qui cibleraient la qualité de l’éducation, plutôt que la performance
  • Préconiser une participation active des divers acteurs du monde éducatif
  • Diffuser adéquatement les connaissances pertinentes et soutenir les acteurs dans la dynamique des changements
  • Opter pour la mixité des méthodes (quantitatives et qualitatives) d’évaluation des impacts et effets des interventions
  • Évaluer ces effets dans une perspective de pilotage et d’ajustement des politiques et des programmes pour en favoriser le succès, plutôt que mesurer la seule performance

Bibliographie

Références

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Berthelot, J. (1999), « La réforme de l’éducation de base : des origines connues, des résultats incertains », Options CEQ, no 18, p. 9-25.

Bissonnette, Lise (1992), « Pauvreté et décrochage, le cercle », Le Devoir, 29 juin, p. 12.

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Annexes

Annexe : Documentation relative aux politiques d’intervention selon les périodes étudiées

Mesures compensatoires et adaptation des milieux à l’école (1965-1974)

Opération Renouveau social. Stratégie en vue de réduire les inégalités socioéconomiques dans les zones défavorisées de Montréal – Conseil des œuvres de Montréal, 1966.

Opération Renouveau – CECM, 1970.

Respect des différences, adaptation de l’école à son milieu et projets locaux (1975-1987)

L’école québécoise, énoncé de politique et plan d’action – MEQ, 1979.

L’école s’adapte à son milieu : énoncé de politique sur l’école en milieu économiquement faible – MEQ, 1980.

Une école communautaire et responsable – MEQ, 1982.

Vers une politique du Conseil scolaire de l’île de Montréal concernant les interventions scolaires en milieu sociéconomiquement faible – CSIM, 1977.

Deuxième plan d’action de l’Opération Renouveau (1977-1982) – CECM.

Troisième plan d’action de l’Opération Renouveau (1984-1987) – CECM.

Pédagogies efficaces et mesures d’appoint en milieux défavorisés (1988-1994)

Quatrième plan d’action de l’Opération renouveau (1988-1992) – CECM.

Cinquième plan d’action de l’Opération Renouveau (1993-1998) – CECM.

Chacun ses devoirs : plan d’action sur la réussite éducative (Plan Pagé) – MEQ, 1992.

Mémoire sur la situation des enfants de milieux défavorisés et ceux des communautés culturelles – CSIM, 1991.

La réforme de l’éducation et les changements récents (1995-2002)

Rapport synthèse de la Commission des États généraux sur l’éducation – MEQ, 1996.

Prendre le virage du succès (Intervenir dès la petite enfance) – MEQ, 1997.

Plans d’action du programme de soutien à l’école montréalaise – MEQ, 1997, 1998, 1999, 2000.

Plan d’action du programme de l’école orientante – MEQ, 2000.

Stratégie d’intervention Agir autrement – MEQ

Opération Solidarité – CSDM

Notes

1 Le Ministère de l’éducation du Québec, devenu le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport.

2 La Commission des écoles catholiques de Montréal (CECM) est devenue la Commission scolaire de Montréal (CSDM) suite à la déconfessionnalisation des commissions scolaires.

3 Les résultats de l’enquête que nous avons nous-mêmes conduite en 2000-2001 laissent cependant craindre que les parents peu instruits, sous-employés et peu rémunérés, tout comme les familles monoparentales, siègent rarement au sein de ces conseils, et ce, même dans les écoles qui admettent une forte proportion d’élèves issus de milieux défavorisés. Voir Roy et Deniger (2001).

4 Il s’agit d’une stratégie d’intervention destinée aux 200 école secondaires les plus défavorisées du Québec. Elle est caractérisée par l’ampleur des moyens investis (250 millions sur 5 ans), par l’approche décentralisée qu’elle préconise et par le rôle crucial qu’elle accorde à l’évaluation des effets de la politique et de la qualité de son implantation.

© Presses de l’Université de Montréal, 2008

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