Les discontinuités spatiales font partie de la mémoire des systèmes spatiaux. Il est difficile de les effacer, notamment lorsqu’elles relèvent des conduites ou des relations sociales, comme c’est le cas de nombreuses frontières, car l’écart s’avère considérable entre les réalités politiques et les conduites des individus.
Jean-Christophe Gay, Les discontinuités spatiales, 1995

1Ce chapitre change d’échelle pour analyser les effets des dynamiques frontalières observées dans les deux chapitres précédents sur l’ensemble du territoire polonais. La déconstruction politique de la frontière occidentale, combinée à la reconstruction politique de la frontière orientale, affectent profondément le développement régional en Pologne à différentes échelles, de l’économie locale de la frontière, jusqu’à l’orientation générale du commerce international (pour prendre l’exemple du commerce). Dans un premier point, nous verrons que cette double dynamique est amplifiée par l’émergence, depuis 1990, des frontières réticulaires comme la façade balte ou les hubs aériens. Nous nous intéresserons ensuite, dans un deuxième point, aux effets des politiques régionales de la Pologne et de l’UE sur le territoire polonais. Nous verrons dans le troisième point de ce chapitre que ces politiques et les dynamiques frontalières contribuent, en dépit des effets escomptés, à creuser les inégalités territoriales, et notamment à réactiver la discontinuité marquée sur les anciennes frontières de la période des partages. Ce « jeu des frontières » s’affirme ainsi toujours un peu plus comme une composante majeure du développement régional en Pologne.

1 L’essor des frontières réticulaires

2Nous avons observé, aux cours des précédents chapitres, l’émergence de nouvelles formes de frontières, qui complètent ou concurrencent la forme « traditionnelle » de la frontière terrestre. La volonté est parfois de repousser la frontière, comme le fait l’UE pour sa politique migratoire (externalisation des politiques migratoires, notamment de la demande d’asile, multiplication et externalisation des camps de réfugiés). À l’inverse, elle peut être de rapprocher la frontière, comme dans le cas de la « ligne sidérurgique large », permettant d’éviter la barrière logistique représentée par la frontière ukrainienne.

3Nous allons voir dans ce chapitre que ces frontières réticulaires tendent à prendre de l’importance avec l’ouverture de la Pologne sur le monde depuis 1990 (Reitel, 20041 ; Arbaret-Schultz et alii, 20042). Ces lieux où se matérialisent des frontières multidirectionnelles (vers plusieurs États à la fois), nous amènent de plus en plus à réfléchir à la frontière en tant que points au sein d’un réseau, et plus seulement selon la distinction classique de frontière linéaire ou zonale. Nous incluons ici, par les aspects réticulaires qu’elles présentent, les frontières maritimes et aériennes, dont nous ferons l’étude ci-après.

1.1 Des flux dirigés vers et par l’UE

1.1.1 Le degré d’ouverture physique des frontières

4Nos recherches ont montré, dans les chapitres iv et v, que le degré d’ouverture et l’effet-barrière formé par une frontière dépendent en grande partie de son statut politique. Ce degré d’ouverture d’une frontière est aussi largement affecté par d’autres facteurs, physiques (barrière naturelle, points de franchissements limités) et culturels (langue, religion, histoire...). Nous pouvons estimer un premier « degré d’ouverture matérielle » en calculant le nombre de points de passages pour 100 kilomètres de frontière3 (tableaux 10 et 11). Le tableau 10 montre de grandes disparités entre les sept dyades polonaises. Le facteur politique apparaît déterminant, puisqu’on dénombre plus de 10 points de passages pour 100 kilomètres sur les frontières internes de l’UE, contre seulement 2,5 pour 100 kilomètres sur les frontières externes. Cette conclusion est renforcée par le fait que seules certaines frontières internes de l’UE présentent une barrière naturelle (relief, cours d’eau) et que cet écart s’est largement accru depuis le rapprochement avec l’UE. En 1994, on comptait ainsi 4,4 points de passages pour 100 kilomètres sur les frontières internes de l’UE, contre 2,3 sur les frontières externes. Alors que 111 points de passage ont été ouverts sur les frontières internes entre 1994 et 2007, seulement deux l’ont été sur les frontières externes (tableau 10).

Tableau 10 – Caractéristiques des points de passages frontaliers par pays.

Tableau 11 – Caractéristiques des points de passages routiers frontaliers par pays.

1.1.2 L’orientation des flux frontaliers

5L’évolution de l’orientation des flux frontaliers, d’une part de personnes, d’autre part en unités de transport routier des marchandises (poids lourds), nous permet d’apprécier l’effet des barrières migratoires et douanières sur les dyades polonaises. Depuis le début des négociations d’adhésion (1^er janvier 1998), les flux se concentrent en grande partie vers les pays de l’UE et les autres pays candidats, avec lesquels les contrôles frontaliers sont simplifiés et les barrières douanières progressivement levées.

6À l’inverse, les flux avec les voisins orientaux commencent à être entravés par la mise en place de visas et de barrières douanières plus lourdes, requises par la politique de contention frontalière de l’UE. Le 1^er mai 2004 marque l’amplification de cette dynamique, avec la levée des barrières douanières sur les nouvelles frontières internes de l’UE (fig. 30 page suivante). Concernant la circulation des personnes, les contrôles sont également simplifiés puisqu’une simple carte d’identité suffit désormais pour franchir ces frontières. Depuis 2008, l’intégration politico-économique est devenue complète avec l’élargissement de l’espace Schengen aux NEM de 2004 : la circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux est désormais presque sans entraves au sein de l’UE. Les flux de personnes, même s’ils ne sont plus recensés intégralement par la Straź graniczna (police des frontières polonaise, SG) depuis cette date, ont incontestablement connu une nette inflexion à la hausse, à en juger par nos observations et nos entretiens.

Figure 30 – Flux de poids lourds aux frontières polonaises de 1994 à 2007.

7L’augmentation générale du trafic commercial routier de 1994 à 2008 s’est effectuée de façon largement asymétrique. La réduction des délais de contrôle, puis la levée complète des barrières douanières a permis une plus grande intensification du trafic de poids lourds avec les pays membres de l’UE. Le nombre de poids lourds traversant ces frontières a été multiplié par 4,8 sur la période 1994-2008 (de 2,12 millions à 10,19 millions), alors que celui traversant les autres frontières polonaises a été multiplié par 2,8 (de 0,53 million à 1,52 million) (fig. 30). Il convient de noter qu’une grande partie de ce trafic concerne le transit, notamment sur la dyade avec la Lituanie (sur laquelle il a été multiplié par 9,4), qui est devenue au cours de la période un corridor entre les pays baltes et le reste de l’UE. En conséquence de l’augmentation de ces flux, les grands axes de transports polonais ont été réorganisés au cours de la période. D’importants travaux de rénovation, et le doublement par une voie d’autoroute, ont été entrepris sur les deux axes principaux ouest-est (Berlin-Poznań-Varsovie-Minsk et Dresde-Wrocław-Katowice-Cracovie-Lviv). Ces deux grands axes historiques, établis depuis le haut Moyen Âge sur des voies de circulation naturelles et densément peuplées (piémont, chenaux glaciaires) (Ancel, 1938, p. 57), présentent aujourd’hui une asymétrie qui reflète ce jeu des frontières. D’ouest en est, la qualité des infrastructures routières, leur niveau d’équipement, et l’importance du trafic sont décroissants (Lepesant, 2007 ; carte 26 p. 255).

Figure 31 – Flux de personnes par frontière (1995, 2001, 2007).

Tableau 12 – Évolution de la part du commerce extérieur avec les principaux partenaires, par zone économique (1995-2006).

1.1.3 Le commerce international

8Depuis les années 1990, le commerce international de la Pologne s’est redirigé vers l’Europe de l’Ouest, l’Allemagne étant devenue de loin le premier partenaire économique, avec à elle seule plus d’un quart des exportations et des importations polonaises en 2006 (fig. 32 et 33). Les liens économiques avec l’ex-Bloc de l’Est ont rapidement diminué après 1990, puis se sont stabilisés de 1995 à 2006. Les échanges avec l’ex-URSS restent importants, en partie car la Russie reste le premier fournisseur de gaz naturel et de pétrole (tableau 12). Plus des deux tiers des échanges se font désormais avec l’UE, les deux autres pôles de la « Triade » (Japon et USA) restant des partenaires commerciaux marginaux, relativement moins importants que la Russie ou la Chine (Source : GUS). Cette dernière s’est imposée à la Pologne, comme au reste de l’Europe, en tant que premier fournisseur de produits manufacturés. Il est intéressant de noter que l’augmentation de la part des échanges avec l’UE se fait grâce à l’intensification des liens avec les NEM, la part relative des échanges avec l’UE-15 étant en légère diminution sur la période.

Figure 32 – Importations en provenance des pays frontaliers (1994, 2000 et 2006) (Absence de données pour le Bélarus).

Figure 33 – Exportations vers les pays frontaliers (1994, 2000 et 2006) (Absence de données pour le Bélarus).

Carte 25 – Flux de poids lourds avec les États frontaliers en 1997.

1.2 La façade maritime

1.2.1 Une délimitation récente et incomplète des gradients frontaliers

9L’acception du mot « frontière » est souvent liée à l’idée de frontière terrestre (Arbaret-Schultz, 2004). Pourtant, une façade maritime présente de nombreuses propriétés similaires aux frontières terrestres. À la fois lignes4 et espaces, cette frontière maritime a longtemps été convoitée et protégée au cours de l’histoire polonaise. Elle n’a pas toujours constitué une frontière solide (invasions des Vikings, d’origine danoise ou suédoise, puis plus tard des Suédois), mais a aussi été une interface, propice aux échanges entre ses rivages (âge d’or du commerce du grain sur la Vistule, ligue hanséatique). Depuis 1945, la Pologne dispose d’une large façade maritime correspondant à peu de choses près à l’interfluve entre l’Oder à l’ouest et la Vistule à l’est. Jusqu’en 1990, la mer Baltique retrouve sa fonction de frontière, entre les deux camps se faisant face pendant la guerre froide. Elle a aujourd’hui presque retrouvé son statut de « lac européen », pouvant servir d’interface entre ses rives, puisque seules les côtes des oblasts russes de Kaliningrad et de Saint-Pétersbourg ne font pas partie du même espace économique de libre-échange.

Carte 26 – Flux de poids lourds avec les États frontaliers en 2007.

10Le système de délimitation actuel des espaces maritimes date de la troisième convention des Nations unies sur le droit de la mer, signée en 1982 à Montego Bay (Jamaïque) par 117 États, dont les 27 membres actuels de l’UE-27. Ce système prévoit plusieurs gradients frontaliers retenant une souveraineté dégressive, en allant vers le large : les eaux intérieures5, la mer territoriale6, la zone économique exclusive7 et le plateau continental8 (carte 27). Les frontières maritimes entre les États situés au contact de la discontinuité entre les deux blocs antagonistes de la guerre froide sont caractérisées par une délimitation moins fréquente des zones sous souveraineté (eaux intérieures et mers territoriales) et de la zone économique exclusive (ZEE). Pour la Pologne, c’est le cas avec l’État danois (île de Bornholm), avec lequel elle n’a toujours pas signé d’accord au sujet de leurs zones économiques exclusives. Dans le cas de la Pologne, ces accords bilatéraux de délimitation datent souvent de l’époque de la guerre froide et ont été confirmés après 1990.

Carte 27 – Gradients frontaliers sur la frontière maritime polonaise.

11La mer Baltique fait face, depuis les années 1980, à d’importants problèmes de pollution et de raréfaction des ressources halieutiques. Le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), créé en 1992 et regroupant tous les États riverains ou dont le réseau hydrographique se jette dans cette mer, n’a pour l’instant pas suffisamment d’influence pour pouvoir agir efficacement contre ces problèmes. En 2005, les pays riverains ont obtenu de l’Organisation maritime internationale la création d’une Zone maritime particulièrement vulnérable (ZMPV) (Ortolland, Pirat, 2010, p. 67). Cette ZMPV permet aux États qui le souhaitent de prendre des mesures de protection plus restrictives que celles prévues à Montego Bay dans leurs ZEE, élargissant de facto la souveraineté étatique sur ces zones.

12Ces mesures de protection ont été utilisées par la Pologne au cours du projet de construction du gazoduc « Nord-Stream9 », reliant la Russie, par le golfe de Finlande, à la partie orientale de la côte allemande en mer Baltique (carte 27). Ce gazoduc, dont les travaux ont commencé en 2009 (ibid. p. 68), permet à la Russie d’approvisionner directement l’ouest de l’Europe via l’Allemagne. Pour cette raison, il a suscité les protestations de la Pologne et des pays baltes, ces États jugeant cette construction comme une menace économique potentielle en cas de désaccord politique. En effet, en l’état des choses en 2008, ce sont ces pays qui sont en situation de force, le gaz russe vendu en Europe de l’Ouest transitant sur leurs territoires. Avec le gazoduc Nord-Stream, la Russie possède désormais un moyen de pression économique avec la menace de court-circuitage par le nord, ce qui lui permettra d’être en position favorable en cas d’éventuel conflit sur la vente de gaz, comme elle en a connu avec l’Ukraine et le Bélarus dans les années 2000. La Pologne et les pays baltes ont, dès le lancement du projet en 2005, émis des réserves pour des raisons aussi bien environnementales10 que stratégiques. Devant les réticences de la Pologne et des pays baltes, le tracé, qui devait initialement passer sur la ZEE de la Pologne, a été modifié pour l’éviter.

1.2.2 L’augmentation des flux commerciaux

13Les flux commerciaux par poids lourds ont largement augmenté sur la période 1994-2007, passant de 60 000 au début des années 1990 à près de 300 000 en 2007 (fig. 34 page suivante), à la faveur du rapprochement économique avec les États du nord de la Baltique et de l’abolition des barrières douanières avec ces pays depuis 2004. Compte tenu de l’importance relative des flux économiques routiers en Pologne, la généralisation de la conteneurisation, grâce à son effet logistique bénéfique, a également permis une intensification générale du trafic commercial sur cette frontière, qui redevient une interface favorable aux échanges.

14Les flux migratoires enregistrés sur la frontière maritime montrent une augmentation significative de ceux-ci au tournant des années 2000, puis une diminution qui atteint, à peu de choses près, le niveau initial du début des années 1990 (fig. 35 p. 259). En 2007, l’essentiel de ces flux est concentré dans les ports de Świnoujście (42 % du total), Gdynia (31 %) et Gdańsk (11 %). Ce mode de transport vers les pays baltes et scandinaves, reste marginal (1,2 % du total des flux frontaliers en 2007 ; fig. 31 p. 251) car il est de plus en plus concurrencé par le transport aérien, plus rapide, et dont les prix se sont rapprochés de ceux du ferry. La façade maritime polonaise, dans ses flux à la fois commerciaux et migratoires, pâtit de la faible accessibilité routière vers le reste du pays. Les gouvernements polonais successifs ont en effet choisi de développer dans un premier temps les grands axes autoroutiers est-ouest (carte 26 p. 255), au détriment de l’autoroute nord-sud reliant Gdańsk à la Silésie. Ce choix stratégique, qui peut se comprendre car l’essentiel des flux sont dirigés vers l’Allemagne, contribue cependant à accentuer la dépendance de la Pologne vis-à-vis de ce pays, alors que la façade balte pourrait lui apporter une plus grande diversification de ses partenariats économiques.

Figure 34 – Flux de poids lourds sur la frontière maritime.

1.3 Les frontières aériennes

15En matière de flux vers l’étranger, c’est le trafic aérien qui a le plus progressé au cours de la période 1994-2007, passant de 2,6 millions de passagers en 1994 (1,2 % du total) à 17,7 millions de passagers en 2007 (7,9 % du total) (cf. fig. 31 p. 251 et 36 p. 260). Dans les années 2000, le développement en Europe des compagnies aériennes à bas coût et l’entrée de la Pologne dans l’UE ont incité ce type de compagnies à investir massivement l’espace aérien polonais, entraînant une augmentation particulièrement marquée du trafic à partir de 2004. Les nouvelles connections aériennes ont attiré de nombreux touristes d’Europe de l’Ouest, notamment du Royaume-Uni, pour de courts séjours. Très orienté vers les grands hubs de l’Europe de l’Ouest (Londres, Francfort, Paris), le trafic comprend une part croissante de ressortissants polonais (47 % en 1994, 64 % en 2007). Ce trafic aérien, qui a concerné des vols de plus en plus courts sur la période 1994-2007, s’est ensuite stabilisé, tant sur la distance moyenne des vols, que sur le nombre total de passagers (20,6 millions de passagers en 2008, 18,9 millions en 200911).

Figure 35 – Flux migratoires sur la frontière maritime.

16La seconde évolution majeure de la frontière aérienne concerne la régionalisation de ses flux. En 1994, l’aéroport de Varsovie représentait à lui seul plus de 90 % des flux transfrontaliers aériens. En 2007, sa part ne représentait plus que 47 % du total. L’aéroport de Varsovie est très concurrencé par les aéroports régionaux, notamment ceux de Cracovie, Katowice, Gdańsk, Wrocław et Poznań, qui représentent 48 % du trafic en 2007 (carte 28 page suivante). Le développement des aéroports régionaux est encouragé par la perspective de l’Euro 2012 de football, organisé conjointement avec l’Ukraine12. Cela concerne particulièrement les aéroports de Wrocław, Poznań et Gdańsk, qui se trouvent dans une ville hôte.

17L’usage de l’expression network barriers s’est répandu à partir des États-Unis, surtout depuis les attentats du 11-Septembre, pour faire allusion à toutes ces frontières autres que terrestres (Foucher, 2007, p. 27). L’importance de ces frontières réticulaires est grandissante, aussi bien en matière de volume des flux que de représentations symboliques. Pourtant, les frontières terrestres sont encore le lieu de la majorité des flux observés, comme aux USA13. En Pologne, 91 % des flux aux frontières sont encore observés sur les frontières terrestres14.

Figure 36 – Flux de personnes sur la frontière aérienne.

Carte 28 – Trafic international de 2004 à 2007 dans les principaux aéroports.

2 L’intégration à l’UE : vers une plus forte cohésion des territoires polonais ?

18En juin 1993, le rapprochement avec l’Union européenne se concrétise lors du Conseil européen de Copenhague, au cours duquel est donné un accord de principe en vue de la future adhésion à l’UE de certains pays d’Europe centrale et orientale et sont définis les critères d’adhésion. Moins d’un an plus tard, en avril 1994, la Pologne se porte candidate à l’entrée dans l’UE et entame les réformes politiques et économiques qui devront lui permettre de répondre aux critères d’adhésion.

2.1 Recompositions territoriales

19Parmi ces réformes, une refonte complète du maillage politico-administratif du pays est mise en œuvre pour passer d’un système de gouvernance extrêmement centralisé, hérité du socialisme, à un autre permettant de prendre en compte les principes de décentralisation et de gouvernement local. L’enjeu de cette réforme consiste également à harmoniser les découpages politico-administratifs avec ceux de l’UE, en respectant les seuils critiques de taille et de population de chacun des échelons de la nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS), déjà en vigueur dans l’UE-15.

20La réforme entre en vigueur le 1^er janvier 1999, après cinq ans de débats politiques et publics animés, et conduit à un nouveau découpage territorial en trois niveaux, ayant chacun un gouvernement local : la voïvodie, qui correspond à l’échelle NUTS-2, le powiat, à l’échelle L’U-1 et la gmina (commune), à l’échelle L’U-2. À l’échelle NUTS-1, la region15 est constituée par un regroupement de voïvodies ; de même, à l’échelle NUTS-3, la podregion, est un regroupement de powiats* (tableau 13 p. 263). Cette organisation en trois niveaux affirme également la continuité de l’État polonais avec la Pologne de l’entre-deux-guerres et celle d’avant les partages, où existaient déjà de telles structures administratives16.

21Un des attendus de cette réforme territoriale est d’harmoniser le système politico-administratif polonais avec ceux en vigueur dans les États de l’Union européenne. La nouvelle configuration des voïvodies et leurs nouvelles compétences rapprochent effectivement sur ce plan l’État polonais de ses voisins occidentaux. En ce qui concerne la décentralisation des compétences et le poids politique, il est évident que les voïvodies polonaises et les Länder allemands constituent toujours des partenaires très inégaux dans les projets de coopération transfrontalière, la Pologne restant, à l’image de la France, un pays très centralisé, et dont le processus de décentralisation ne fait que commencer. À l’inverse, les disparités se sont créées avec les systèmes politiques de ses voisins orientaux, dont les subdivisions sont avant tout des découpages administratifs, vides de compétences politiques.

2.1.1 L’échelle régionale (NUTS-2)

22En termes de « gouvernance européenne », c’est l’échelle NUTS-2 (correspondant en Pologne aux 16 voïvodies) qui sert le plus souvent17 de base légale à l’attribution des fonds européens. Le découpage de ces nouvelles voïvodies a donc donné lieu à de nombreux débats et tractations politiques lors de la réforme administrative. Il est intéressant de constater qu’in fine, leur tracé s’appuie fréquemment sur celui des frontières de la période des partages (à titre d’exemple : frontière entre la voïvodie de Varmie-Mazurie et celles de Mazovie et de Podlasie) ou de la Pologne de l’entre-deux-guerres (frontière entre voïvodie de Grande-Pologne et celles d’Opole, de Basse-Silésie et de Lubusz ; carte 28 p. 260), frontières qui elles-mêmes s’appuyaient souvent sur des limites territoriales plus anciennes. En effet, dans le but de créer des régions fortes, les tracés des voïvodies établies en 1923 et en 1946 ont été réutilisés comme support du nouveau découpage. Ces tracés s’appuyaient sur d’anciens découpages hérités de la période précédant les partages (tracé de 1923), puis tenaient compte des frontières étatiques de l’entre-deux-guerres (tracé de 194618). La conscience historique et l’attachement des habitants de ces régions à leurs territoires (régionalismes silésien ou poméranien) ont donc décidé, autant que les raisons économiques ou statistiques (critères de la NUTS), du découpage régional ayant abouti en 1999. Ce phénomène de reclassement d’une frontière internationale en frontière administrative interne n’est pas un phénomène original : certaines limites départementales de la Lorraine ont été tracées au même endroit que l’ex-frontière allemande d’avant la première guerre mondiale, en se servant des bornes encore en place sur le terrain.

2.1.2 Les échelles supra-locale et locale (LAU-1 et LAU-2)

23Plus ancien échelon politico-administratif de Pologne (apparu au xiv^e siècle), le powiat, qui avait été supprimé en 1975 par le régime communiste, a été rétabli avec la réforme territoriale de 1999. Le découpage distingue 65 powiats urbains19 et 314 powiats ruraux, qui reprennent parfois le tracé d’anciens powiats historiques. Contrairement aux voïvodies, qui sont souvent la base statistique des critères d’attribution des aides européennes, le powiat ne dispose pas d’un pouvoir économique fort, ni des larges compétences des gminas (communes). Un peu plus de dix ans après la réforme territoriale, cet échelon intermédiaire apparaît comme celui ayant les pouvoirs les plus limités : hormis l’éducation secondaire, ses compétences sont surtout administratives, comme la délivrance des plaques d’immatriculation ou des permis de construire aux étrangers.

Tableau 13 – Découpages administratifs de la Pologne depuis 1999.

Carte 29 – L’héritage géopolitique des territoires polonais modernes depuis 1815.

24Contrairement aux powiats et aux voïvodies, l’échelon communal a bénéficié de la décentralisation dès 1990. Le système communal institué en 1999 distingue trois types de communes selon leur degré de ruralité (ou d’urbanité) : communes rurales, communes mixtes et communes urbaines (ces dernières reprennant souvent les limites communales de l’époque médiévale). Ces trois types de communes ont des pouvoirs et des compétences divers, les communes urbaines et mixtes ayant le plus grand nombre d’attributions. En raison de la répartition spatiale de ces différents types de communes, cette diversité des pouvoirs politiques entraine des différenciations régionales (cf. infra).

25Dans le cas des communes comme des powiats, on peut se demander si ces collectivités locales suivent, selon la théorie de la path dependence20 (Dobry, 2000), des trajectoires différenciées au vu de leurs héritages divers en matière de gouvernement local (les powiats avaient par exemple été vidés de leur sens dans le cadre de la partition russe, alors que dans la partition prussienne, les Kreis qui leur faisaient suite présentaient déjà de nombreux aspects de gouvernance locale). Marie-Claude Maurel et Maria Halamska, en étudiant trois gminas situées dans les trois territoires des anciennes partitions, n’ont pas déterminé de rapport de causalité directe, hormis en matière de géographie électorale, où une « identification politique prenant ses racines dans les traditions historiques régionalement différenciées » peut s’observer (Halamska, Maurel, 2006, p. 106). En termes de coopération transnationale, nous pouvons cependant remarquer un clivage est-ouest en ce qui concerne les communes liées à un partenariat avec une commune étrangère (jumelage...) ; les communes des voïvodies occidentales étant généralement les plus concernées par ce genre de partenariat (carte 30 page suivante). Les pays ayant noué le plus de partenariats communaux avec la Pologne sont l’Allemagne (604 jumelages en 2002), la France (216), les Pays-Bas (149) et la Grande-Bretagne (117) (Kaczmarek, 2006, p. 67). Les partenariats polono-allemands sont les 4^e plus nombreux en Europe, derrière les partenariats franco-allemands (2115), franco-britanniques (1050) et franco-italiens (627). Contrairement aux États d’Europe de l’Ouest, qui ont noué leurs partenariats dans les années 1950 et 1960, la plupart des partenariats polonais datent de l’après-1990. Ceux précédant cette date ne représentent plus que 4 % du total en 2002, dont la plupart sont des jumelages avec des ex-pays socialistes (idem). La répartition spatiale des jumelages effectués par les communes polonaises s’explique par trois facteurs principaux : la plus grande présence de communes urbaines à l’ouest, traditionnellement plus intéressées par ce genre de partenariats ; la proximité géographique des pays ciblés par ces partenariats ; les liens historiques et culturels que les communes de l’ouest de la Pologne ont gardé avec les communes allemandes (ibid., p. 69).

Carte 30 – Partenariats des communes avec l’étranger en 2002.

2.1.3 Les eurorégions

26Les « eurorégions » sont une structure administrative transfrontalière dont le cadre spatial s’étend sur le territoire de subdivisions territoriales contiguës de plusieurs États européens. Les eurorégions visent à créer un espace transfrontalier intégré, en promouvant la coopération dans des domaines variés (réseaux de transports, activités culturelles, protection de l’environnement...) (Sanguin, 2007). La Commission européenne, par le biais de la politique régionale, soutient les eurorégions, qui participent à la cohésion des territoires européens en tentant de diminuer les effets-barrière qui s’observent sur les frontières étatiques.

27Les premières « eurorégions » ont été constituées au sein de la Communauté économique européenne (CEE) entre l’Allemagne, les Pays-Bas, la France et la Belgique21 pour encourager la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales des pays membres. Sur le modèle de ces premières eurorégions sont apparues des structures du même type sur les frontières externes de la CEE au début des années 1990, afin de mieux préparer les élargissements à venir. La première eurorégion polonaise ainsi créée est celle de Neisse-Nisa-Nysa (Neisse »), constituée avec l’Allemagne et la Tchécoslovaquie en 1991. Depuis cette date, 15 autres eurorégions ont vu le jour sur les frontières polonaises, la dernière étant celle de Łyna-Ława entre la Pologne et la Russie en 2003 (tableau 14 page suivante). Les eurorégions sont avant tout un cadre politico-administratif qui rend possible l’approfondissement et l’institutionnalisation d’une coopération transfrontalière locale et régionale. Cependant, la création d’eurorégions relève aussi souvent d’une volonté politique locale d’affichage des bonnes relations transfrontalières, qui peut parfois s’apparenter à une « lubie22 ».

28Les objectifs de ces eurorégions sont très larges puisqu’ils vont de la promotion des échanges culturels au développement du tourisme, en passant par la réduction du chômage. Leur statut juridique est également très varié, puisqu’il peut être « de droit privé (associatif), de droit public ou même sans statut ni personnalité juridique, constituant de simples communautés d’intérêts » (Audéout, 2006, p. 3). Sur ce dernier point, on observe une distinction très claire entre les eurorégions formées avec l’Allemagne, la République tchèque et la Slovaquie et celles formées avec l’Ukraine, le Bélarus et la Russie. Les premières sont constituées par les structures de gouvernement local (gminas, Gemeinde...), alors que les secondes, qui ne peuvent s’appuyer sur de telles structures dans les pays voisins de la Pologne, sont constituées par des structures politico-administratives régionales (oblasts, raïons*...). Au final, le principal facteur de différenciation en termes d’impact politique des eurorégions polonaises est leur localisation sur les frontières — internes ou externes — de l’UE (Koter, 2002, p. 288).

29Les eurorégions situées sur les frontières polono-allemande et polono-tchèque sont le plus souvent formées par des communes de ces trois États. Leur constitution, basée sur le principe du volontariat et sans critères géographiques restrictifs, fait que leurs territoires présentent de nombreux saillants, exclaves ou communes non participantes enclavées (carte 31 p. 269). Dans la majorité des cas, les communes choisissent de rejoindre une eurorégion pour anticiper de possibles retombées financières européennes, puis ont une attitude passive au sein de la structure (Stryjakiewicz, Kaczmarek, 2000, p. 59). Les territoires des eurorégions ont aussi été soumis à évolution, au gré des élections locales, qui amènent de nouvelles communes à les rejoindre, ou plus rarement à les quitter. Si elles n’ont pas de pouvoir politique, ces eurorégions représentent cependant parfois un bon prétexte pour enclencher un dialogue transfrontalier entre les autorités locales constituantes. Ces eurorégions accompagnent (plus qu’elles n’impulsent) les projets de coopération transfrontalière entre les pays voisins, dans le domaine scolaire notamment (financement de cours de langues, de journées d’échanges linguistiques...). La plupart du temps, elles ont une identité territoriale assez faible s’appuyant sur des régions existantes (Poméranie) ou le milieu naturel (Neisse-Nisa-Nysa). L’eurorégion de Silésie de Cieszyn, dont les limites reprennent approximativement celles de la région historique éponyme, est une exception à cette règle. Profitant du particularisme régional et de la position centrale et dominante sur le plan démographique du doublon urbain de Cieszyn/Český Těšín, elle possède une identité historique et culturelle forte, qui favorise son émergence politique.

Tableau 14 – Principales caractéristiques des 16 eurorégions¹ à participation polonaise (2007).

Carte 31 – Les eurorégions à participation polonaise23.

30Dans la lancée des créations d’eurorégions sur les frontières occidentale et méridionale, d’autres ont vu le jour sur la frontière orientale avec l’Ukraine et le Bélarus (eurorégion Carpates en 1993, Bug en 1995, Niémen en 1997, Baltique en 1998 et Puszcza Białowieska en 2002). L’eurorégion Carpates, qui a connu des élargissements successifs jusqu’en 1999 (à la Roumanie en 1997 et à la Slovaquie en 1999), s’étend en 2010 sur cinq États et comporte autant d’unités administratives différentes. Initialement, cette eurorégion était composée des unités administratives régionales de chaque État (quatre ou cinq voïvodies, régions ou oblasts par pays en moyenne) pour permettre une meilleure discussion. Cependant cette architecture a été remise en cause en 1999 avec la réforme territoriale polonaise qui a vu la disparition des voïvodies « socialistes ». Les nouvelles voïvodies, beaucoup plus étendues, ne purent pas être intégrées entièrement dans l’eurorégion Carpates et ce sont les gminas des quatre anciennes voïvodies qui leur ont succédé. Les autres entités constituantes de cette eurorégion (quatre oblasts ukrainiens, deux régions slovaques, cinq districts hongrois et sept oblasts roumains) ont donc eu après 1999 comme partenaires polonais les 180 communes issues des anciennes voïvodies participantes. Pour remédier à ce problème, les communes participantes se sont ensuite réunies en association afin de n’inclure qu’un partenaire polonais dans cette eurorégion Carpates (Audéout, 2006). En 2010, c’est la voïvodie de Basses Carpates qui est l’unique membre polonais de cette eurorégion (qui a donc vu son territoire polonais largement modifié). Cette instabilité rend évidemment délicat tout projet de gouvernance dans cette eurorégion « géante » de 141 000 km² et 15 millions d’habitants. En 2002, l’eurorégion Puszcza Białowieska a été créée dans la forêt de Białowieza (formée de douze gmina polonaises et trois raïons ukrainiens), c’est à dire sur une portion du territoire de l’eurorégion Niémen, créée cinq ans plus tôt. La même situation s’observe pour l’eurorégion Łyna-Ława, située intégralement à l’intérieur de l’eurorégion Baltique. Certains territoires polonais sont même impliqués dans deux ou trois eurorégions à la fois, comme entre les eurorégions Baltique, Niémen et Łyna-Ława. D’une manière générale, la fermeture de la frontière orientale depuis 1998 a également compliqué la mission des six eurorégions à participation polonaise implantées sur les frontières externes de l’UE. L’intérêt que leur portent les habitants qui en font partie ne s’est donc pas développé, ce qui entrave le développement de ces eurorégions.

31Autant sur le plan territorial que juridique, les eurorégions n’affichent donc pas de stabilité, de continuité ou d’homogénéité. Au total, 36 % du territoire et 31 % de la population de la Pologne se trouvent à l’intérieur d’une eurorégion. Le décalage est grand entre le positivisme affiché au sein de ces institutions politiques et la réalité du terrain, où nos discussions avec les habitants ont montré que peu d’entre eux ont connaissance de leur existence, notamment à l’est. Le relatif succès initial des eurorégions tenait également au fait que les États participants souhaitaient afficher leur volonté de rejoindre l’UE, en présentant ces eurorégions comme des « laboratoires » à un élargissement. Cela explique en partie pourquoi la dynamique de ces eurorégions apparaît ralentie, que ce soit sur les versants internes des frontières de l’UE, ou sur le versant externe, sur lequel l’élargissement n’agit plus comme stimulant politique.

2.2 Les politiques communautaires

32Nous pouvons identifier trois grandes politiques de l’UE dont les effets peuvent modifier significativement l’équilibre économique entre — et au sein — des pays membres : la politique agricole commune, la politique régionale et la « politique frontalière ». Pour la période de programmation 2007-2013, la majorité du budget de l’UE, comme dans la période de programmation précédente, est alloué à la PAC (41,3 % du budget total) et à la politique régionale (32,5 %24). La « politique frontalière » s’appuie sur un budget moins important, mais est l’une des politiques de l’UE où le transfert de compétence des États membres vers l’UE est le plus complet.

2.2.1 La politique frontalière

33La « politique frontalière » n’est pas une politique communautaire de l’UE à part entière, c’est à dire instituée et dotée d’un budget propre comme la PAC ou la politique régionale. Elle est de ce fait souvent sous-estimée en matière de développement régional, car ses effets sont plus difficilement perceptibles et qu’elle est budgétairement moins importante que la PAC ou que la politique régionale. Elle a pourtant profondément bouleversé, depuis la procédure d’adhésion, l’équilibre des forces économiques en Pologne. En entrant dans l’UE, la Pologne entérinait par la même occasion le transfert de ses compétences en matière de politique frontalière ainsi que son entrée dans l’espace Schengen, devenue effective en mars 200825.

34La CEE a défini, en 1960, une « zone frontalière », située entre 15 et 25 km de profondeur de part et d’autre des frontières étatiques. La notion de « région frontalière » est apparue dans les années 1980 « de manière à permettre l’instauration et l’intensification de la coopération transfrontalière qui pose le problème des collisions de niveaux » (Gay, 1995, p. 23), c’est-à-dire pour la gouvernance d’espaces de niveaux administratifs variés soumis à des règles étatiques différentes. Toutefois, dans un premier temps, aucune disposition supplémentaire n’est prise en faveur des frontières externes de la CEE, pourtant soumises à des contraintes politiques plus handicapantes pour leur développement. Au contraire, les premières réalisations de coopération transfrontalières encouragées par les institutions européennes se trouvent toutes sur des frontières internes de cet espace politique. À partir des années 1990, la politique frontalière de l’UE vise également à préparer les futurs élargissements en encourageant la coopération transfrontalière sur ses frontières externes. La logique est cependant différenciée : selon qu’il s’agisse de frontières avec des États candidats ou non, les fonds alloués ne proviennent pas du même programme et n’ont pas la même importance.

35Soulignant l’importance des questions frontalières, le PIC Interreg est devenu l’un des trois piliers de la politique régionale pour la période de programmation 2007-2013. La politique frontalière correspond donc pour la Pologne à deux instruments distincts : la « coopération territoriale » pour les frontières internes de l’UE, la Politique européenne de voisinage pour les frontières externes. Nos relevés de terrain, exposés dans les deux chapitres précédents, ont montré que les effets de la politique frontalière de l’UE étaient largement différenciés selon qu’on se situe sur les frontières internes ou externes de ce vaste ensemble territorial.

2.2.2 La politique régionale

36En 2005, la politique régionale représentait 36,4 % du total du budget européen, soit 38,6 milliards d’euros26 ; à ce titre, elle était le deuxième poste de dépense budgétaire de l’UE, immédiatement après la PAC. Principal levier de l’UE en vue de l’harmonisation du développement des régions en Europe, ses critères d’attribution sont définis aux échelles NUTS-2 et NUTS-3. Lors de la première période de programmation ayant concerné la Pologne en tant que membre de l’UE (2000-2006), les 16 voïvodies polonaises étaient ainsi éligibles à l’objectif de convergence27 économique et sociale des territoires. Cet objectif représentait à lui seul 70 % du budget de la politique régionale. Plusieurs études ont montré que l’efficacité de l’aide régionale au cours de cette période, en vue d’un développement économique sur le long terme, a été fortement différenciée entre les voïvodies polonaises, « les régions les plus riches étant aussi celles qui ont pu le mieux bénéficier des aides européennes » (Churski et Stryjakiewicz, 2006). En raison de la spécificité du tracé des voïvodies polonaises, ces différenciations dans les effets de la politique régionale ont donc pu contribuer à réactiver les discontinuités issues d’anciennes frontières.

37Pour la période de programmation 2007-2013, l’ensemble des 16 voïvodies polonaises est toujours éligible à l’objectif de convergence qui représente désormais plus de 81 % du budget de la politique régionale. Les nouvelles règles concernant l’attribution des fonds28, leur concentration sur des projets ayant vocation à être des leviers du développement économique (innovation, infrastructures) et l’expérience accumulée de 2004 à 2006 par les réseaux d’acteurs intervenant dans le processus de sélection et d’attribution pourraient contribuer, pour 2007-2013, à rendre plus efficace la politique régionale à l’échelle polonaise. Pour limiter l’effet amplificateur de cette politique sur les disparités régionales, la Commission européenne a établi pour la Pologne un Cadre de référence stratégique national (CRSN), qui prévoit une attribution des aides basée en plus grande partie sur des critères socio-économiques, au bénéfice des régions orientales. Un autre point primordial est la plus grande importance donnée au cours de cette période de programmation à la question des frontières externes de l’UE. Problématique traitée par l’ancien PIC INTERREG29 de 2000 à 2006, elle est directement intégrée à la politique régionale pour 2007-2013 au titre de l’objectif 3 « Coopération territoriale européenne ». Cet objectif est doté de 2,5 % du budget total de la politique régionale. Cette prise en compte de la spécificité des régions situées aux frontières externes de l’Union européenne pourrait profiter aux régions orientales de la Pologne, si des mesures sont prises pour limiter les effets négatifs liés à la sécurisation de cette nouvelle frontière externe de l’UE.

2.2.3 La politique agricole commune

38Les années précédant l’adhésion à l’Union européenne laissaient présager un scénario dans lequel une agriculture industrielle se développerait sur l’ensemble du territoire national à la suite de l’intégration à l’UE. En vertu de la loi du marché, cette tendance aurait conduit à une brutale restructuration foncière dans l’est du pays, constamment repoussée depuis deux siècles. La première conséquence de ce scénario aurait été l’augmentation du nombre des exploitations de taille supérieure à 50 ha et leur répartition plus homogène sur le territoire du pays. L’amélioration de la productivité au sein du marché européen et l’établissement d’une agriculture intensive auraient également entraîné une forte augmentation du chômage et causé des problèmes environnementaux nuisant à la biodiversité (Kołodziejczak, 2006). Ce scénario, redouté par de nombreux petits agriculteurs, ne s’est pas déroulé, principalement en raison de la nature des aides agricoles européennes allouées à la Pologne.

39Depuis les accords du GATT30 de 1994, la politique de soutien des prix, qui était un des piliers de la PAC est devenue illégale ; pour la contourner, les aides directes aux exploitants s’y sont substituées. Question épineuse lors des négociations d’adhésion, les aides directes de la PAC ont finalement été obtenues par les nouveaux entrants après un compromis : elles n’atteindront le niveau de l’UE-15 qu’en 2013 et seront progressivement augmentées jusqu’à cette date31. En 2006, ces aides directes ont représenté pour la Pologne 1,8 milliard d’euros32, auxquels il faut ajouter d’autres aides comme le soutien aux investissements pour la modernisation des fermes. Cette manne européenne a eu deux conséquences principales : elle a d’abord radicalement changé l’opinion des agriculteurs concernant l’UE, ceux-ci devenant la catégorie socioprofessionnelle de loin la plus europhile du pays (cf. infra). L’autre conséquence est que ces paiements directs, en offrant un complément de revenu non négligeable aux propriétaires de petites et très petites exploitations, sont aussi un élément favorisant le statu quo structurel de l’agriculture polonaise. Le compromis trouvé devrait donc contribuer à préserver la structure duale de l’agriculture polonaise, au moins jusqu’à la fin de la période de programmation actuelle. Cette évolution consacrant une agriculture à deux vitesses est en marche depuis 1990 et elle est maintenant amplifiée par le jeu des frontières, conséquence de l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen depuis mars 2009. Ce scénario devrait donc se poursuivre au moins jusqu’en 2013 et augmenter le contraste entre l’Est et l’Ouest. À l’ouest devraient se développer des exploitations toujours plus grandes et plus compétitives, intégrées jusqu’aux fonctions de transformation et de commercialisation des produits et profitant pleinement des fonds européens pour moderniser leurs structures. À l’est, de petits domaines ruraux devraient pouvoir subsister, subventionnés par les aides directes de la politique agricole commune. Ces domaines possèdent une haute qualité environnementale et paysagère, mais le faible apport des revenus agricoles contraint leurs exploitants à une pluriactivité peu rentable. Ce mode de redistribution des crédits de la PAC est plébiscité par les Polonais, qui jugent plus positivement le rôle et les résultats de la PAC que le reste des habitants de l’UE, notamment en ce qui concerne le fait de « protéger les exploitations familiales » (39 % contre 29 %), ou « d’assurer un niveau de vie correct aux agriculteurs » (42 % contre 32 %) (Commission européenne, 2010, p. 52-54). Dans sa tentative de rééquilibrage du développement rural des voïvodies polonaises et de réforme agraire, l’UE se heurte donc plus à la perspective d’une importante crise sociale qu’à des difficultés financières, logistiques ou structurelles.

3 La nouvelle donne du développement régional

40La libéralisation de l’économie, les nouveaux partenariats commerciaux établis depuis 1990 et l’effet des politiques de l’UE ont profondément affecté la répartition des richesses et la croissance économique en Europe, ainsi qu’au sein de l’État polonais. Ces changements entrevus dans les deux premières parties de ce chapitre sont à l’origine de nouvelles dynamiques de développement régional, que nous allons tenter de mettre en évidence dans cette troisième partie. Chacune de ces dynamiques entraine une différenciation spatiale des territoires polonais selon les forces qu’elle met en jeu et les territoires sur lesquels elle intervient . Ainsi, la carte des investissements allemands en 1994 (carte 21 p. 144), nous avait montré une répartition de ces investissements concentrée dans les anciens territoires allemands d’une part, dans la capitale d’autre part. L’étude, à l’échelle régionale, de ces forces économiques majeures (croissance du PIB, investissements étrangers, effets des politiques communautaires...) nous conduira à présenter une carte de synthèse (p. 299) montrant l’effet cumulé de toutes ces « couches » de différenciations spatiales. Nous utiliserons pour cela comme indicateur principal le PIB par habitant exprimé en parité de pouvoir d’achat (PP) et en prix courants. Celui-ci est plus utile que le strict PIB par habitant pour comparer des espaces présentant des niveaux de vie très hétérogènes. S’il existe incontestablement de meilleurs indicateurs de richesse économique, celui-ci présente néanmoins l’avantage d’être disponible, sur une durée suffisamment longue, dans des bases de données européennes (FMI33) et polonaises (GUS) comparables.

3.1 Évolution des disparités régionales en Europe et en Pologne

3.1.1 La situation de la Pologne et de ses voïvodies dans l’UE

41Les cartes 32 et 33 p. 276-277 présentent l’évolution des discontinuités économiques à l’échelle européenne, de 1993 à 200834. La carte de 1993 révèle une cassure économique majeure à l’endroit de l’ancien rideau de fer. Les pays du Bloc de l’Est connaissent, jusqu’en 1994, des difficultés importantes dues à la transition brutale de leurs économies collectivisées vers l’économie de marché. Les États de l’ex-URSS (hors pays baltes) sont les plus durement touchés, puisqu’ils ne retrouvent la croissance qu’à partir de 1994, avant d’être à nouveau touchés par la crise financière russe de 1998 (Gresh, Radvanyi, Rekacewicz, et alii, 2006, p. 79). Les autres États de l’ex-Bloc de l’Est connaissent un redémarrage économique plus rapide. Certains d’entre eux ont, en 1993, déjà entamé leur rattrapage économique sur l’Europe de l’Ouest (République tchèque, Slovénie). En 1997, la Pologne est le premier État de ce groupe à retrouver son niveau de production de 1990. À la faveur du rapprochement avec l’Union européenne, ces NEM connaissent une croissance économique soutenue sur la période 1993-2008. La discontinuité économique avec l’UE-15 se résorbe, en même temps qu’une autre se creuse avec les nouveaux voisins de l’UE élargie (Russie, Bélarus, Ukraine, Moldavie, Turquie). Les quatre États situés sur les marges orientales de l’UE apparaissent dès lors comme un « espace tiers » enclavé entre l’UE et la Russie, caractérisé par sa relative pauvreté économique et une croissance faible (carte 33). La Pologne présente la particularité d’avoir de longues frontières sur chacune de ces deux discontinuités majeures.

Carte 32 – Richesse économique en Europe en 1993.

42Depuis 2008, la crise financière mondiale a accentué la dynamique décrite précédemment. La Pologne, qui était un des NEM affichant les moins bons résultats économiques lors de la décennie précédant l’adhésion (fig. 37 p. 278), est l’État d’Europe qui a le mieux résisté à la crise économique mondiale. Le pays accélère son rattrapage sur l’Europe de l’Ouest, et continue de creuser l’écart économique avec ses voisins orientaux35. Les raisons de ces bons résultats économiques sont multiples. La Pologne profite d’abord de sa prudence financière observée pendant les années de forte croissance. Son plus faible degré d’ouverture aux capitaux étrangers, et le rôle prépondérant de l’État dans les investissements, sont également d’autres facteurs importants. De fin 2008 à début 2009, le pays a pu, après avoir renoncé à adopter la monnaie unique en 2012, laisser sa monnaie se dévaluer de plus de 30 % de sa valeur par rapport à l’euro. Cette dévaluation a immédiatement eu des effets positifs sur les investissements étrangers et les exportations. Enfin, les investissements publics (polonais et européens) massifs, notamment dans les infrastructures de transport, permettent de limiter le chômage et d’engager un cycle vertueux de croissance. L’organisation de l’Euro 2012 de football, conjointement avec l’Ukraine, a été en cela une aubaine pour les deux États. En Pologne, l’Euro 2012 représente 25 milliards d’euros d’investissements, dont 85 % pour des infrastructures de transport (autoroutes, aéroports, réseaux de transports en commun urbains). Sur les 25 milliards d’euros prévus pour ces chantiers, 20 % environ proviennent des fonds européens (Source : Gazeta Wyborcza).

Carte 33 – Richesse économique en Europe en 2008.

Figure 37 – Richesse et croissance économique dans les pays de l’UE.

43À l’échelle européenne, la figure 37 montre bien le rattrapage économique effectué par les NEM par rapport à l’UE-15, sur la décennie précédant leur adhésion. En 2004, parmi les NEM ayant rejoint l’UE en 2004, la Pologne présente le deuxième plus faible PIB par habitant (48,4 % du niveau de l’UE-25), derrière la Lettonie (44,5 %). Au contraire de cet État, la Pologne combine ce chiffre avec un taux de croissance annuel moyen sur la période 1995-2004 plus faible que la moyenne des NEM (6,4 %) la plaçant en dessous de la droite d’ajustement36. Ces résultats économiques moyens, au cours de la décennie précédant l’élargissement de 2004, peuvent en partie s’expliquer par d’importantes disparités entre les voïvodies polonaises (carte 35 et fig. 38 p. 281-280). En matière de PIB par habitant en PPA, les écarts entre les voïvodies polonaises sont en effet importants et globalement basés sur une distinction est-ouest. Seule la région métropolitaine de Mazovie, de loin la plus riche de Pologne, fait exception, avec un PIB/hab. égal à 76,8 % du niveau de l’UE-27, chiffre déjà supérieur à certaines des régions les plus pauvres de l’UE-15 situées en Grèce, au Portugal, au sud de l’Espagne et de l’Italie, ou dans l’Est de l’Allemagne37. Hormis la Mazovie, les voïvodies les plus riches de Pologne comme la Silésie (57 % du niveau de l’UE-27), la Grande Pologne (54,5 %), la Basse-Silésie (51,7 %), la Poméranie (49,6 %), et la Poméranie occidentale (47,2 %) sont situées dans la partie occidentale du pays. De l’autre côté, les voïvodies orientales de Varmie-Mazurie, de Podlasie, de Lublin, de Basses-Carpates et de Sainte-Croix, parfois appelées péjorativement « mur de l’est38 » en Pologne, sont les cinq plus pauvres régions NUTS-2 de l’UE-25, avec un PIB/hab. compris entre 35,2 % et 39,4 % de la moyenne européenne39.

3.1.2 Les disparités régionales en Pologne

44La concentration des richesses et de la croissance économique dans la région de la capitale étatique est une observation courante dans les pays d’Europe, et plus particulièrement dans les États postsocialistes. Dans ces pays, la « région capitale » attire typiquement une grande partie des investissements étrangers (pour la Pologne, carte 34 page suivante) ; c’est la plus dynamique en termes d’activité économique et d’emploi.Ainsi la situation économique dominante de la Mazovie en Pologne est loin d’être une exception en Europe. En revanche, la diversité des taux de croissance économique entre les régions polonaises est plus inhabituelle. La figure 38 page suivante montre une tendance inverse à la situation européenne : les disparités entre les régions les plus riches, connaissant la plus forte croissance, et les plus pauvres, ayant un développement plus ralenti sont en train de s’accroître dans le pays. La permanence de cette dynamique, ainsi que ses bases géographiques en font un trait particulier de l’économie polonaise. Il convient également de noter que la droite d’ajustement aurait pu avoir un angle plus fort sans la croissance relativement faible de la voïvodie industrielle de Silésie. Deuxième voïvodie la plus riche de Pologne, à la fois en termes de PIB et de PIB par habitant, elle a été durement affectée par la restructuration industrielle des années 1990, ce qui a freiné sa croissance dans les premières années de la période considérée ici.

3.1.3 Les disparités polonaises comparées à celles d’autres États européens

45Il est délicat de comparer les disparités régionales observées en Pologne avec celle des autres États européens, car les pays d’Europe présentent des découpages régionaux d’une grande hétérogénéité, qui s’appuient sur des systèmes politiques et des héritages historiques différents. À l’échelle NUTS-2, certaines régions sont ainsi presque exclusivement urbaines (comme par exemple l’Île-de-France, Hambourg ou Prague), et d’autres presque exclusivement rurales, rendant les comparaisons difficiles en terme de richesse. Cette difficulté est renforcée par l’hétérogénéité de la taille moyenne des NUTS observée entre les États européens, et les grandes différences de taille des régions dans certains de ces États. En Pologne, l’histoire du pays, qui a légué d’importants contrastes régionaux dans la distribution des zones urbaines et rurales (voir infra), tend à augmenter les disparités statistiques précédemment observées concernant le PIB par habitant. Hormis cela, la Pologne possède des régions NUTS-2 dont la taille est homogène et proche de la moyenne européenne, nous permettant de tenter une comparaison des disparités économiques régionales (NUTS-2) avec d’autres États de l’UE, sur la base du coefficient de Gini40. Ce coefficient s’élève à 0,129 pour la Pologne, ce qui est un indice de concentration relativement élevé en Europe. Il est par exemple supérieur à celui de la Grèce (0,107) ou de la France (0,124). Il convient de noter que dans le cas de la France, la valeur est artificiellement augmentée par la configuration de l’Île-de-France, qui est une des plus petites régions, n’incluant que des zones urbaines très riches ; alors que la Mazovie est de loin la plus grande région polonaise, constituée d’une majorité de zones rurales. Avec un découpage relativement comparable à celui de la Pologne, l’Italie, connue pour ses contrastes économiques entre le Nord et le Sud du pays, présente un coefficient de Gini légèrement supérieur à celui de la Pologne (0,146). Cependant, ce chiffre pourrait rapidement être dépassé par la Pologne si la tendance observée dans la décennie 1995-2004 se poursuit durablement. Une autre différence à noter est, que dans le cas italien, la discontinuité spatiale entre le Nord et le Sud s’apparente à un espace de transition, parfois appelé « Troisième Italie ». En Pologne, la discontinuité, beaucoup plus nette, s’établit sur l’ancienne frontière de la période des partages entre la Prusse d’un côté et l’ Autriche et la Russie de l’autre.

Carte 34 – Répartition spatiale des sociétés à capitaux étrangers en 2004.

Figure 38 – Richesse et croissance économique dans les voïvodies polonaises.

Carte 35 – Le PIB par habitant des voïvodies polonaises.

3.2 Concentration urbaine et centralisation

46La structuration du réseau urbain est représentative de la diversité des héritages des territoires polonais. Au Moyen Âge, l’influence allemande et hanséatique a laissé un réseau urbain dense à l’ouest dont Szczecin, Gdańsk, Toruń, Poznań, Wrocław, Opole et Katowice sont les principaux nœuds. L’héritage des partages se retrouve dans

la polynucléarité de l’armature urbaine polonaise [...], au moment où s’affirmait en Europe la croissance urbaine : Cracovie dans la partie autrichienne, Varsovie et Łódź dans la région de contrôle russe, Poznań, Wrocław, Katowice et Gdańsk, à l’architecture hanséatique, dans les régions allemandes.
(Foucher, 1991, p. 500)

47L’influence du socialisme représente également un héritage majeur, dans l’industrialisation à outrance des centres miniers (Katowice et la Silésie), navals (Gdańsk) ou textiles (Łódź) et avec la centralisation importante du système politique (Varsovie). À partir de 1990, la transition rapide vers l’économie de marché a entraîné une nouvelle donne du développement régional, dont la conséquence spatiale la plus marquée est la concentration des richesses dans les grands centres urbains les plus diversifiés ou les mieux connectés à l’ouest de l’Europe (Varsovie, Poznań, Wrocław, Szczecin) (Stryjakiewicz, 2007). Ces centres urbains profitent également de l’ouverture complète de la frontière depuis 2007, qui voit les flux se concentrer sur les points de passages les plus importants et se diriger directement vers les grandes villes (« effet de tunnel ») . Avec la fin de l’économie socialisée, les grands centres industriels de l’ère communiste entrent dans une phase de restructuration économique profonde, synonyme de baisse générale de l’activité et d’augmentation du chômage.

48Pour tenter de remédier à ces inégalités spatiales, le gouvernement polonais a instauré, à partir de 1994 des zones économiques spéciales (ZES) (pour plus de détails sur leur mise en place voir Barys, 2003, p. 42-44). Situées sur des territoires en difficulté économique (restructuration, faible réseau urbain), les 14 ZES retenues offrent des conditions d’implantation privilégiées pour les investisseurs (conditions matérielles et logistiques attrayantes, exonérations d’impôts). Ces ZES ont été maintenues par le gouvernement polonais jusqu’en 2017. Après plus de 15 années d’existence, le bilan des zones économiques spéciales est pourtant contrasté. Elles ont localement permis d’accompagner de façon positive des situations de crise (restructurations industrielles, chômage important en milieu rural) qui s’annonçaient socialement catastrophiques (Katowice, Mielec, Łódź). Sur le plan national, elles ont permis d’attirer de nombreux investisseurs étrangers, en rendant les territoires polonais plus compétitifs. Nous avons, dans les deux chapitres précédents, étudié quelques cas de ZES, et observé que leur réussite était variable en fonction de leur position géographique. Lydia Coudroy de Lille a démontré que les ZES les plus dynamiques sont celles implantées sur l’axe silésien, et plus généralement dans l’ouest du pays ; celles les moins dynamiques au nord et à l’est (2007). Les ZES polonaises, au lieu de réduire les inégalités régionales, les ont finalement amplifiées. Les dérogations accordées aux ZES pour s’étendre au-delà de leur territoire initial41 leur ont fait perdre leur logique territoriale et ont souvent bénéficié aux agglomérations déjà compétitives (ZES de Kostrzyn-Słubice à Poznań, ZES de Łódź à Varsovie...) ; renforçant de fait la concentration des richesses dans les grands centres urbains.

3.3 Une dichotomie des frontières européennes

3.3.1 Un modèle d’intégration politico-économique ?

49Nos recherches nous ont conduit à observer différents types d’activités sur les frontières polonaises (commerce de valise, bazars frontaliers, flux de travailleurs) qui paraissent dépendre de deux facteurs principaux : la discontinuité économique observée sur la frontière et son « degré d’ouverture politique ». L’observation des phénomènes commerciaux sur la frontière polono-allemande nous a permis de dégager une logique dans la progression de ces activités, en fonction de l’évolution de ces deux facteurs (ouverture de la frontière et réduction de la discontinuité économique). Sur la frontière orientale, nous avons observé une régression de ces activités, alors que la discontinuité économique se creuse. Il nous paraît alors intéressant de pouvoir modéliser les trajectoires des différentes dyades polonaises au vu de ces deux critères structurants. Pour cela, nous proposons de représenter sur un graphique orthogonal, en ordonnée la « discontinuité économique relative42 » et en abscisse un « indice d’ouverture politique43 » (fig. 39). Ce dernier indice est constitué par nos soins, sur la base de critères concernant les principaux aspects de la politique frontalière que nous avons analysé dans les deux chapitres précédents : la politique migratoire, la politique douanière et la coopération transfrontalière. L’extrémité inférieure gauche du graphe correspond à une situation de discontinuité économique et politique forte, dont l’exemple-type est la frontière étasuno-mexicaine. Le pôle opposé correspond à une frontière économique et politique dévaluée, soit le modèle vers lequel tend l’UE pour ses dyades internes. La droite reliant ces deux pôles représente un modèle d’intégration politico-économique reprenant les principales étapes de développement des activités commerciales que nous avons observées sur le terrain. L’évolution des dyades polonaises au cours de la période 1990-2010 permet d’observer une distinction selon leur situation dans l’UE. Les frontières avec l’Allemagne, la République tchèque, la Slovaquie et la Lituanie tendent toutes vers « l’intégration politico-économique », qui leur permet donc d’envisager la gouvernance de leurs territoires frontaliers. La trajectoire de la dyade allemande paraît ainsi éviter un scénario « étasuno-mexicain », après s’en être rapproché dans les années 1995. Les dyades avec la Russie, le Bélarus et l’Ukraine, qui présentent des trajectoires relativement parallèles, s’éloignent au contraire, depuis le début du processus d’intégration de la Pologne à l’UE de ce « modèle d’intégration politico-économique ». Ces trois dyades en situation de « repli » par rapport au modèle défini présentent cependant des dissemblances : alors que l’Ukraine s’éloigne du modèle surtout en raison de sa situation économique, pour le Bélarus c’est la situation politique qui est en cause.

3.3.2 Quels gradients économiques sur le territoire polonais ?

50L’intégration européenne de la Pologne a conduit à une distinction de ses frontières basée sur leurs fonctions migratoires et douanières, selon qu’elles se trouvent sur le versant interne ou externe de l’UE. Nous avons précédemment analysé les effets de cette « dichotomie frontalière » sur les régions frontalières. Les transformations économiques, en termes de développement régional, que nous venons de présenter dans ce chapitre, nous permettent de nous interroger sur le rôle des frontières dans ce développement. Le modèle centre-périphérie, souvent appliqué aux régions frontalières, peut nous mener à plusieurs observations. À l’échelle des régions polonaises, ce modèle peut aussi bien se vérifier, dans le cas des frontières orientales ; ou s’infirmer, lorsque l’on considère la frontière occidentale, qui peut s’apparenter à un gradient de développement positif.

Figure 39 – Trajectoires politico-économiques des dyades polonaises (1990 à 2010).

51À l’échelle européenne, ce « gradient » est traditionnellement observable d’ouest en est, marquant généralement des seuils plus importants sur les frontières étatiques (Grasland, p. 190). La logique de cohésion territoriale de l’UE ainsi que sa politique frontalière font que les frontières nationales sont de moins en moins marquées en son sein. Nous pouvons ainsi observer, sur la carte 36, la réduction du différentiel économique entre la Pologne et l’Allemagne au cours de la période 1993-2008. À l’inverse, la logique territoriale de l’UE fait que ses frontières externes sont de plus en plus marquées, ce qui contribue à creuser la discontinuité économique qui s’y observe. Au final, le gradient économique que représente d’ouest en est la Pologne est donc de plus en plus marqué.

52Cette remarque nous conduit à nous interroger sur l’aspect et la localisation de ce gradient au sein de l’espace économique polonais. Nous avons déjà vu, dans les chapitres précédents, qu’il peut prendre la forme d’un « talus » ou d’une « dépression » économique sur les régions frontalières. Nous venons également de montrer qu’au niveau régional s’observe nettement le modèle centre-périphérie au niveau des voïvodies orientales, appelées en Pologne le « mur de l’est ». Une discontinuité majeure traverse également le territoire polonais, calquée sur l’ancienne frontière de la période des partages. L’accentuation des inégalités économiques à l’échelle continentale, entre les voisins occidentaux et orientaux de la Pologne, contribue à réactiver et à amplifier cette nette discontinuité héritée.

3.4 Rémanence d’anciens tracés frontaliers

53Des discontinuités spatiales engendrées par des frontières étatiques peuvent subsister après la disparition ou le déclassement en limites internes de celles-ci. Ce phénomène d’hystérésis*, qui peut s’avérer très durable en matière frontalière, est nommé par Stéphane Rosière la « rémanence frontalière » (Rosière, 2007b, p. 118). Dans le cas du territoire polonais, nous avons eu l’occasion de détailler l’origine de certains cas de rémanence frontalière, notamment issus de la période des partages (chapitre ii) ou de la « translation vers l’ouest » de l’État (chapitre iii). La répartition des lignes de chemin de fer dans la Pologne contemporaine apparaît fortement liée à l’implantation initiale de ces réseaux, qui s’est effectuée durant la période des partages (cf. cartes 12 p. 102 et 37 p. 288).

Carte 36 – Discontinuités économiques avec les États frontaliers en 2008.

3.4.1 En milieu urbain

54La discontinuité issue de la période des partages la plus visible concerne la répartition des zones rurales et urbaines dans le pays (carte 38 p. 289). La rupture se situe à l’endroit des anciennes frontières impériales entre la Prusse (puis l’Allemagne) d’une part, la Russie et l’ Autriche de l’autre. Alors que la Prusse avait fondé son expansion territoriale sur la création d’un réseau urbain très dense, Autriche et Russie n’ont pas modifié le caractère déjà très rural des territoires sous leur autorité. En 2007, la population urbaine représente moins de 50 % dans les régions situées à l’est de cette discontinuité, alors qu’elle atteint plus de 70 % dans celles de l’Ouest.

55Dans le cas de l’agglomération silésienne, écartelée entre les trois empires pendant la période des partages, les anciennes frontières, ou plutôt les anciennes différenciations « ressurgissent dans l’espace urbain, mais aussi en imprègnent la société », comme l’a montré Frédéric Durand dans le cas de l’agglomération silésienne entre Katowice (partition prussienne) et Sosnowiec (partition russe). Cette observation, concernant la période suivant 1990, semble même se renforcer après 2004 (Durand, 2007, p. 17).

Carte 37 – Les lignes de chemin de fer en 2007.

56À l’échelle de la Pologne, cette rémanence est si importante qu’elle semble gravée comme une marque indélébile sur le territoire. Cet état de fait est dû au processus de différenciation des territoires de part et d’autre de cette frontière, qui relève de données lourdes de l’aménagement du territoire. Au cours de la période des partages, les réseaux de transports, le niveau d’urbanisation, la taille et l’équipement des parcelles agricoles se sont inscrits dans des logiques étatiques bien distinctes. L’héritage reçu, en termes de réseau urbain, d’équipements et plus encore de structure foncière agricole, apparaît dans certains domaines presque aussi nettement que lorsque cette frontière étatique venait de disparaître (cartes 38 à 42).

57Nombreuses sont les études qui ont montré les différences entre d’un côté les régions anciennement sous le contrôle de la Prusse et de l’autre celles contrôlées par l’Autriche-Hongrie et la Russie, en matière d’architecture, de développement économique et agricole, mais aussi de comportement des populations, comme celle de Leszek Kozlowski et Roman Rudnicki (2002). Ces mêmes auteurs, grâce à un « indice de différenciation historique », ont démontré que le legs de la période des partages sur les disparités régionales en Pologne reste beaucoup plus prononcé dans le domaine agricole que dans d’autres comme la démographie, la culture, l’économie ou même celui des transports (ibid. p. 226).

Carte 38 – Population urbaine par powiat.

3.4.2 En milieu rural

58L’espace rural polonais est encore marqué par la prépondérance de sa fonction agricole, en dépit de l’importante restructuration opérée depuis la chute du système socialiste. En 1990, le secteur agricole représentait 14,9 % du PIB polonais pour 26 % des emplois. En 2003, ce même secteur ne comptait plus que pour 3,8 % du PIB, mais toujours pour 19,6 % du total des emplois du pays44. Ce dernier taux est l’un des plus hauts de l’Union européenne et reste considérablement élevé si on le compare à ceux d’autres pays d’Europe centrale et orientale entrés dans l’UE en même temps que la Pologne, comme la Hongrie (6 %) ou la République tchèque (4,5 %). Une autre particularité de l’espace rural polonais est de présenter de fortes disparités régionales, notamment entre l’est et l’ouest du pays.

59La carte de l’emploi agricole dans les régions rurales (carte 39 p. 292) fait apparaître une discontinuité majeure à l’endroit des anciennes frontières étatiques entre la Prusse d’une part, l’ Autriche-Hongrie et la Russie d’autre part. Ainsi, au-delà de la traditionnelle distinction villes/campagnes, les anciennes frontières des partages apparaissent comme le facteur le plus important de compréhension de la distribution des emplois actifs du pays :

la distribution spatiale du secteur primaire suit fidèlement les limites historiques de l’ancienne zone de partage relevant de l’Empire russe, le Royaume du Congrès, ainsi qu’une partie de l’ancienne Galicie autrichienne.
(Maurel, 2009b, p. 55)

60À l’est de cette ligne de partage, les emplois du secteur primaire dans les zones rurales dépassent souvent 59 % du total des emplois. La plupart des powiats ruraux qui y affichent un taux inférieur à 32,7 % correspondent à des espaces périurbains (Varsovie, Łódź, Częstochowa). À l’ouest de cette ligne, ce même taux est très rarement supérieur à 43,2 % et se situe en-deçà de 25,1 % dans la majorité des powiats issus des « territoires recouvrés ».

61En ce qui concerne la productivité agricole, nous avons vu que la période des partages a aggravé les déséquilibres qui pouvaient à l’époque s’observer entre l’Est et l’Ouest du pays. Au cours de cette période, le dégradé ouest-est, qui existait avant 1772, s’est transformé en une nette ligne de rupture établie sur les frontières politiques en vigueur à cette époque. La structure foncière agricole s’en est trouvée fortement différenciée dans les trois partitions, notamment la surface moyenne des parcelles. De la même façon, la répartition par secteurs d’activité a peu évolué à l’Est, où la population est restée en majorité rurale et paysanne, alors qu’à l’Ouest, la révolution industrielle et l’exode rural l’ont profondément modifiée (chapitre ii). Nous avons ensuite démontré que les tentatives de l’État socialiste pour réduire cette discontinué foncière avaient finalement contribué à la préserver (chapitre iii).

62Nous allons maintenant tenter de déterminer si la brutale transition économique entamée en 1990, puis l’intégration de la Pologne dans l’UE, ont remis en cause l’organisation duale de l’espace rural polonais. Nous envisagerons enfin plusieurs évolutions possibles, selon l’orientation que prendra la PAC dans les prochaines périodes de programmation. Certaines cartes présentées dans cette partie sur l’espace rural polonais (38 à 42) ont été réalisées à partir de données statistiques recensées à l’échelle du powiat (LAU-145) ; ce qui nous a permis d’extraire uniquement les powiats ruraux46 pour les besoins de cette étude. Les chiffres proposés excluent donc les 65 plus grandes unités urbaines du pays, soit le tiers environ de la population polonaise présentant un caractère principalement urbain. Nous avons représenté sur certaines de ces cartes actuelles les tracés des anciennes frontières étatiques ayant traversé le territoire polonais depuis 181547, qui permettent de mieux mettre en évidence leur rémanence.

63À partir de 1990, la transition brutale entre deux modèles économiques radicalement opposés prive de leurs débouchés traditionnels de nombreux paysans, qui voient les coûts de production augmenter en même temps que diminuent ceux de leurs produits agricoles. Les fermes d’État sont dissoutes et sont souvent transformées en grandes exploitations capitalistes. Ces évolutions ne font qu’aggraver le clivage déjà existant entre l’Ouest et l’Est, où les petits agriculteurs ne sont pas armés pour résister à la concurrence. L’attachement à la terre y reste cependant fort, d’autant plus qu’une part croissante de la production est destinée à l’autoconsommation. Dans le Sud-Est, où la terre sert de refuge aux exclus de la transition postsocialiste, la « partition des fermes prend un caractère pathologique » (Głebocki, 2005b, p. 82), et de nombreuses fermes sortent des circuits commerciaux traditionnels, pour se limiter au troc ou à l’autoconsommation. À l’Ouest, et notamment dans les anciens territoires allemands à caractère rural (Lubusz, Poméranie, Varmie-Mazurie), la dissolution des grandes fermes d’État permet la progression d’une agriculture compétitive sur le marché européen, mais entraîne en contrepartie une importante hausse du chômage dans les années 1990. En 2002, le taux de chômage moyen dans ces trois voïvodies est supérieur de plus de huit points à la moyenne nationale (26,1 % contre 17,6 %48) ; en 2006, les powiats issus des territoires recouvrés sont encore ceux affichant les taux les plus forts du pays (carte 41 p. 295). Dans le même temps, les disparités démographiques continuent de se creuser dans l’espace rural polonais : les régions du Nord et de l’Ouest sont aussi celles qui affichent les taux les plus forts d’accroissement naturel et le solde migratoire le plus important (Łodyga, 2005). Le vieillissement de la population rurale orientale se poursuit, notamment dans les limites de l’ex-partition russe (carte 40 p. 293).

64Ces quinze années de transition sont également marquées par la mise en œuvre des instruments de préadhésion à l’UE, dont fait partie le programme SAPARD49. Selon certains observateurs (Bafoil, 2003), ce programme a parfois contribué à accroître les inégalités entre des exploitations performantes, surtout présentes dans l’Ouest du pays et la majorité des petites et très petites exploitations, qui sont nombreuses dans l’Est. En effet le programme SAPARD, destiné à la mise aux normes de l’Agriculture polonaise, a surtout profité aux exploitations déjà compétitives et s’est révélé inadapté pour les autres. Pour diverses raisons liées à la complexité du montage de ces projets de cofinancements (pilotage du programme centralisé au ministère de l’Agriculture, complexité technique du montage, obligation d’avancer 50 % du budget), il a été plus difficile pour les petits agriculteurs d’y avoir accès. Pour certaines mesures, les règles d’éligibilité, basées sur des statistiques au niveau national, ont, en raison des grandes diversités régionales, exclu de fait des powiats tout entiers (Bafoil, 2001).

Carte 39 – Emplois du secteur primaire dans les powiats ruraux.

65Le jeu des frontières, marquant de fait le retour de la Pologne « à l’Ouest », entraîne un fort développement économique dans les anciennes régions prussiennes, grâce à l’ouverture de la frontière occidentale et aux liens historiques et économiques que ces régions ont pu garder avec l’Allemagne. Pour des raisons évidentes de proximité, mais aussi structurelles (taille des parcelles plus importantes, meilleur état des exploitations, terres des fermes d’État sur le marché), les investisseurs allemands, français ou néerlandais s’orientent principalement vers les régions occidentales (Rudnicki, 2005, p. 110-111). Dans les voïvodies orientales, on observe, au contraire, un ralentissement général car ces régions se trouvent désormais coupées de leurs partenaires historiques et de facto marginalisées sur les nouvelles périphéries de l’UE.

66À la veille de son adhésion à l’UE, l’espace rural polonais présente donc des disparités encore plus fortes qu’en 1945, les disparités héritées ayant été aggravées pendant la période socialiste puis au cours de l’ouverture brutale à l’économie de marché. La cicatrice historique coupant le territoire polonais en deux suivant le tracé des anciennes frontières étatiques entre Russie et utriche-Hongrie d’une part et Prusse puis Allemagne d’autre part, est par endroits toujours clairement discernable sur le terrain, jusqu’à une échelle très fine. La différenciation concerne en premier lieu la taille moyenne des parcelles agricoles (fig. 40 page suivante), la répartition entre zones rurales et urbaines et le pourcentage de population agricole des zones rurales ; elle atteint par ricochet d’autres domaines comme le taux de chômage, le niveau de revenu ou le comportement électoral (Kozlowski et Rudnicki, 2002 ; Głebocki, 2005b). Dans les zones rurales, l’emploi agricole s’élevait à plus de 45 % à l’Est alors qu’il était de moins de 25 % à l’Ouest.

Carte 40 – Population à l’âge de la retraite dans les powiats ruraux.

67Cette rémanence des frontières héritées de la période des partages est également clairement visible dans la géographie électorale. Le résultat du référendum sur l’adhésion de la Pologne à l’UE en juin 2003 dans les powiats ruraux illustre bien l’euroscepticisme des campagnes polonaises, dont le vote en faveur du « oui » est largement inférieur au résultat national (77,5 %), notamment dans l’Est. Une nouvelle fois, le monde rural polonais apparaît divisé, selon les frontières de l’époque des partages, et dans une moindre mesure, celles des « territoires recouvrés » (carte 42 page suivante). Cependant, ce résultat s’explique plus par la répartition des agriculteurs dans le pays, qui ont voté « non » à 65 %50, que par les divergences de point de vue politique entre les ruraux de l’Est et ceux de l’Ouest. Outre l’importance démographique des agriculteurs à l’Est, les changements géopolitiques impliqués par la future adhésion de la Pologne à l’UE et la réorientation économique qu’elle a entraîné (ouverture de la frontière occidentale et fermeture de la frontière orientale) ont aussi pesé dans ce vote, mais de manière moins significative. Certains observateurs ont également avancé comme facteur déterminant la « mémoire des populations » des territoires anciennement prussiens et russes. La première avait en effet déjà connu, dans le courant du xix^e siècle, une intégration à un marché commun de type capitaliste avec le Zollverein, ainsi que l’instauration d’une monnaie unique avec le thaler prussien ; la seconde, le protectionnisme de l’Empire russe. Cet élément explicatif nous paraît cependant très marginal au vu de l’important brassage des populations qui s’est effectué au lendemain de la seconde guerre mondiale. L’élément qui nous paraît déterminant pour expliquer la rémanence de cette discontinuité majeure est la grande inertie de la structure foncière, qui a résisté aux politiques mises en œuvre pour l’uniformiser. De par sa structure duale, cette structure foncière contribue à préserver une agriculture à deux vitesses, elle-même synonyme de fortes disparités régionales en termes économique, politique ou social (Stryjakiewicz, 2007).

Figure 40 – Photographies aériennes de l’ancienne frontière entre Russie et Prusse.

Carte 41 – Taux de chômage dans les powiats ruraux.

Carte 42 – Résultat du référendum sur l’UE dans les powiats ruraux.

68La rémanence de certaines frontières historiques est un élément important de la compréhension actuelle de l’espace rural polonais. À l’échelle régionale, elle permet souvent d’expliquer, mieux que les conditions naturelles, les particularités de la répartition spatiale de l’agriculture polonaise. Certains des héritages sont très anciens et font référence à une période très longue, comme la frontière entre monde germanique et Pologne en vigueur entre les xiv^e et xvii^e siècles. D’autres sont très récents comme la translation vers l’ouest des frontières du pays. La donnée qui paraît la plus profondément inscrite sur le territoire et qui marque une des discontinuités spatiales les plus durables entre l’Est et l’Ouest, est probablement la partition de la Pologne de 1795 à 1918. C’est au cours de cette période qu’ont pu avoir lieu, à la faveur des révolutions agricole et industrielle, les transformations structurelles importantes (notamment la division foncière) qui sont à la source de la différenciation de ces territoires. Le cas de cette rémanence frontalière illustre parfaitement la définition que donne Michel Foucher de la frontière, cette « butte-témoin du passé » (2007), d’autant plus importante qu’elle s’est constituée au contact d’entités politiques en tous points opposées. La rémanence frontalière qui apparaît la plus marquée est celle s’établissant au contact entre l’ancienne Prusse orientale et les territoires orientaux polonais. Historiquement très stable, elle est devenue une frontière interne, ou catadyade*, puisqu’elle marque la limite entre la voïvodie de Varmie-Mazurie et de celles de Mazovie et de Podlasie.

69Nous avons précédemment démontré que les effets de la PAC durant les deux premières périodes de programmation auxquelles participait la Pologne en tant que membre (2000-2006 et 2007-2013), n’ont pas profondément modifié les inégalités régionales relatives à la structure foncière de l’agriculture polonaise. Ils ont même, dans certains domaines, aggravé les déséquilibres existant entre l’est et l’ouest du pays. La Pologne, première bénéficiaire de la PAC parmi les nouveaux pays membres de l’UE, en profite pleinement jusqu’en 2013. Après cette date, le budget de la PAC et le montant des aides directes ont été revus à la baisse au profit d’autres domaines de la politique communautaire telle la politique de cohésion. La nouvelle orientation de cette politique de cohésion pourrait donc donner jour au scénario menant à une agriculture intensive sur l’ensemble du territoire polonais, ou au contraire, conforter la situation actuelle d’une agriculture à deux vitesses et régionalement déséquilibrée. Pour l’instant, l’opinion européenne, et à plus forte raison polonaise, n’est pas prête à un changement d’orientation de la PAC ; seulement 6 % des Polonais sont opposés au maintien des aides directes (le taux est de 12 % dans l’UE-27), et 50 % sont favorables à une augmentation du soutien financier aux agriculteurs (contre 39 % dans l’UE-27) (Commission européenne, 2010, p. 163 et 176). L’évolution des disparités régionales en milieu rural dépendra également des résultats du FEADER51 sur la période 2007-2013 (notamment des possibilités des petits exploitants à en profiter ou non) et de la suite qui lui sera donnée pour la prochaine période de programmation. En attendant, on peut déjà observer un début de spécialisation régionale, avec par exemple le développement de la culture du colza dans les régions du Nord, l’essor de l’agrotourisme dans les régions à fort potentiel touristique (Mazurie, Beskides) et la progression de l’agriculture biologique dans de nombreuses petites exploitations de l’Est.

Conclusion

70La donne actuelle du développement régional résulte de dynamiques économiques dont les différents effets spatiaux s’additionnent sur le territoire polonais. Certaines de ces dynamiques, plus anciennes, sont avec le temps effacées, modifiées, ou réactivées par d’autres phénomènes plus récents, dont les plus importants sont liés à l’intégration de la Pologne dans l’UE. La politique agricole commune, qui concerne uniformément le territoire polonais, a ainsi réactivé d’anciennes dynamiques territoriales internes. La politique frontalière et la politique régionale impliquent des forces qui sont antagonistes sur certains territoires. La carte de synthèse présentée ci-après se veut être la représentation simplifiée de ces principales forces qui caractérisent le développement régional polonais. Pour la construire, nous avons donc tenté de faire la synthèse des données économiques concrètes présentées dans les documents de ce chapitre, comme les flux transfrontaliers ou la croissance économique régionale. Lors de la période communiste, le territoire polonais était organisé selon une logique nord-sud, tenant de la répartition des activités industrielles, jugées comme prioritaires. Le trois pôles industriels développés par le pouvoir socialiste : la Silésie (extraction minière et sidérurgie), Łódź (textile) et Gdańsk (chantiers navals), étaient les nœuds de la structuration, avec Varsovie, de l’espace collectivisé, organisant un axe principal nord-sud. Cette trame était de surcroît amplifiée par la relative fermeture des frontières terrestres. En 1990, cette logique spatiale a été complètement remise en cause avec la restructuration du secteur industriel. Depuis cette date, l’espace polonais s’est réorganisé en suivant un gradient ouest-est, qui s’appuie sur les deux grands axes de communication naturels et historiques décrits précédemment.

71Pour la Pologne, le jeu des frontières a profondément modifié les dynamiques économiques en matière de développement régional. La libéralisation et l’amplification des échanges commerciaux avec les autres membres de l’UE favorise une croissance rapide de l’économie du pays, mais en réactivant d’importants déséquilibres spatiaux hérités de l’histoire du pays. Les voïvodies occidentales, plus urbanisées et économiquement plus dynamiques, bénéficient d’une relative proximité et d’une bonne connectivité avec les zones les plus riches de l’Union. Ce sont, avec les grands centres urbains, les principaux bénéficiaires de cette intégration à laquelle ils étaient mieux préparés. À l’inverse, les voïvodies orientales, plus rurales et en difficulté économique structurelle, voient leurs possibilités de développement avec leurs partenaires traditionnels limitées par la fermeture de la nouvelle frontière externe de l’UE. Elles se retrouvent de ce fait en marge du développement économique entraîné par l’adhésion. De l’autre côté de la balance, les aides régionales et la politique agricole commune de l’UE tentent en partie de rééquilibrer ces dynamiques de développement. En l’état actuel des choses, la synthèse de ces forces contribue donc à accroître les déséquilibres régionaux en Pologne.

Carte 43 – Synthèse des dynamiques du développement économique régional.