La frontière ne se contente pas d’entraver les mouvements et les connaissances. Elle apparaît aussi comme un filtre déformant. [...] La frontière se présente donc comme un instrument d’optique qui éloigne les lieux observés à travers lui.
Jean-Christophe Gay, Les discontinuités spatiales, 1995

1Ce chapitre s’intéresse aux trois dyades avec l’Ukraine, le Bélarus et la Russie, qui sont devenues, en 2004, l’enveloppe externe, ou anadyade, de l’Union européenne et sur lesquelles s’érigent, depuis la fin des années 1990, de nouvelles barrières. Celles-ci, qui prennent la forme de protections policières, douanières et migratoires, sont censées assurer la sécurité du territoire de l’Union européenne face à la pression migratoire et aux flux illicites que ce vaste espace de prospérité engendre sur ses marges. Dès 1990, la Pologne s’est activement rapprochée de ses voisins ukrainiens et bélarusse. Cette démarche de « politique orientale polonaise », en renouant avec l’intérêt pour les « confins orientaux », les minorités polonaises présentes dans ces États, et les possibilités économiques représentées par l’ouverture des frontières, a également pour objectif de contribuer à rétablir le statut de puissance régionale auquel prétend la Pologne. Cette politique de rapprochement, soutenue par les US, est largement remise en cause avec le processus d’intégration à l’UE dans lequel s’est engagée la Pologne en 1994. À partir de 1998, celle-ci se voit contrainte, en devenant officiellement candidate, d’anticiper la sécurisation de la future frontière externe de l’UE, devenue de fait une « frontière en reconstruction ».

1 Réévaluation politique des frontières sur le versant externe de l’UE

2Lorsque débutent les négociations d’adhésion avec l’Union européenne, en mars 1998, la Pologne entame les réformes qui lui permettront de répondre aux « critères d’adhésion » définis lors des conseils européens de Copenhague (1993) et de Madrid (1995). Ces réformes prévoient notamment l’intégration dans le marché unique, avec la prise en compte du tarif douanier commun (TDC). Institué depuis 1968, celui-ci prévoit, avec l’abolition des droits de douane internes, un tarif extérieur unique, appliqué par l’ensemble des États membres lors d’une importation d’origine extracommunautaire. Les figures 23, 25 et 27 (p. 217, p. 219 et p. 227) montrent dans l’ensemble une augmentation moins rapide du volume des flux de poids lourds entre la Pologne et ses voisins orientaux au cours de la décennie 1998-2007, contrairement à ce que nous avons observé dans le chapitre précédent avec les NEM et l’Allemagne.

Tableau 6 – Immigration et émigration permanentes de 2004 à 2009.

3Un an après le début des négociations, les accords de Schengen entrent dans l’acquis communautaire ; les futurs États membres doivent donc « adhérer » à l’espace Schengen en même temps qu’à l’UE. La frontière externe de l’espace Schengen est d’abord doublée progressivement sur ses futures bases, avant que l’ancien rideau de protection ne soit retiré. La Pologne doit donc se préparer, dès 1999, à mettre en place les deux barrières — douanière et migratoire — sur sa frontière orientale, qui est la plus longue frontière externe terrestre de l’UE (1 155 km). Après les attentats du 11 septembre 2001, le niveau de sécurité sur la frontière externe de l’UE est globalement renforcé pour faire face à la menace terroriste et lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine. Depuis décembre 2007, cette frontière est la seule où s’opèrent des contrôles migratoires systématiques entre l’Atlantique et le Pacifique ; elle a depuis cette date acquis un très fort caractère sécuritaire.

1.1 La sécurisation de la frontière externe de l’UE

4Entre 1990 et 2010, les préoccupations de la Pologne se sont complètement inversées en matière de flux migratoires : terre historique d’émigration depuis la période des partages, la Pologne, avec son entrée dans l’UE, est en train de redevenir une terre d’accueil, le solde migratoire en 2009 étant proche de l’équilibre (tableau 6).

5En 2005, le Conseil européen a adopté une approche globale des migrations visant à organiser l’immigration légale dans l’UE, à lutter contre l’immigration irrégulière, à renforcer l’efficacité des contrôles sur les frontières, à définir une politique européenne de l’asile et à créer un partenariat avec les pays d’origine prônant la régulation des migrations par le développement. Certains aspects de cette politique, qui est déclinée par le programme « Solidarité et gestion des flux migratoires » sont détaillés dans les paragraphes suivants. Son principe est de mettre en place un mécanisme de solidarité entre les États membres pour assurer un contrôle migratoire efficace de leurs frontières communes.

1.1.1 Mise en place d’une politique de visas

6En accord avec la convention de Schengen, la circulation des étrangers sur le territoire de l’UE relève de la politique commune des visas. Dès le début du processus de négociation, la Pologne doit introduire des visas obligatoires pour la Russie et le Bélarus, qui n’ont pas signé les accords européens de réadmission. En conséquence, les flux migratoires avec ces deux États connaissent une forte baisse en 1998 (fig. 22 p. 217 et 24 p. 219). À la suite de protestations des frontaliers, ces visas ont cependant été remplacés l’année suivante par un « petit visa » qui peut s’acheter sans autre formalité, directement dans un poste-frontière. Dans l’ensemble, cette possibilité permet au commerce de la frontière de se perpétuer (cf. infra).

7En 2001, le Conseil européen définit la liste des pays exemptés de visas Schengen pour les courts séjours (trois mois et moins). Parmi ces États, seule la Croatie est située en Europe, les autres étant soit des pays occidentaux (USA, Canada, Japon, Australie...) ou d’Amérique centrale et latine. Cette politique d’obligation de visas pour les pays frontaliers vise à réduire la pression migratoire sur les frontières externes de l’UE et à déplacer les contrôles vers les consulats. Appliquée à partir du 1^er juillet 2003 pour les voisins orientaux de la Pologne, elle contribue à faire diminuer les flux migratoires avec les trois voisins orientaux de la Pologne. Dans un premier temps, le visa est délivré gratuitement pour les voisins orientaux de la Pologne, mais les contraintes administratives (demande à déposer dans un consulat, délai de réponse fluctuant...) dissuadent les migrants. Avec l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen, le prix des visas de court séjour est relevé sur le standard Schengen (soit 35 euros), ce qui constitue un frein important aux migrations ponctuelles (visite à des proches...) ou inhérentes au petit commerce frontalier (navettes occasionnelles). Au cours de la période, on observe nettement une inflexion à la baisse des flux migratoires en 1998 et 2004, coïncidant au durcissement des conditions d’entrée en Pologne, avec l’ouverture des négociations d’adhésion, puis l’entrée dans l’UE (fig. 22 p. 217, 24 p. 219 et 26 p. 227).

1.1.2 La mise en place d’un contrôle migratoire commun

8La sécurisation de la frontière externe de l’Union européenne en Pologne est l’un des principaux points débattus lors des négociations d’adhésion. Au cours de celles-ci, la Pologne donne de nombreuses garanties sécuritaires, dont celle d’avoir des gardes-frontières allemands sur sa frontière orientale pour « former et épauler » leurs collègues polonais. La coopération entre les deux corps remonte à la fin des années 1990 sur l’Oder-Neisse (cf. chapitre iii). Face aux craintes européennes, les douaniers polonais assurent maîtriser la situation et organisent régulièrement des visites guidées bien rodées de la zone frontière pour des observateurs européens1. La protection de cette frontière demande des effectifs considérables et malgré le déplacement des gardes-frontières de l’Oder-Neisse, le gouvernement polonais a du former plus de 5 000 nouveaux gardes-frontières entre 2003 et 20072. La police des frontières polonaise bénéficie sur la frontière orientale du même matériel de pointe que celui déployé sur l’Oder-Neisse avant 2004 pour traquer les clandestins : véhicules tout-terrain, hélicoptères, jumelles nocturnes, caméras thermiques. Les aides conséquentes de l’UE pour compléter cet arsenal font de cette frontière une barrière électronique comme l’était l’Oder-Neisse il y a moins de dix ans. Les gardes-frontières polonais bénéficient également de l’expérience de leurs collègues de la BGS, qui avaient mis au point des méthodes efficaces s’appuyant sur les populations locales pour lutter contre les clandestins (interdiction légale d’aider une personne en situation irrégulière3, incitations à la dénonciation, recrutement d’informateurs).

9De 2007 à 2013, le fonds européen pour les frontières extérieures (FFE), le plus doté des quatre instruments financiers du programme général « solidarité et gestion des flux migratoires » (1820 millions d’euros), a pour objectif d’assurer une mise en œuvre uniforme, efficace et solidaire des frontières élargies de l’espace Schengen. La Convention de Schengen prévoit une coopération policière qui repose notamment sur un fichier d’information des données policières, le système d’information Schengen (SIS). Au nom de la lutte contre le terrorisme et l’immigration clandestine, ce fichier a été transformé (on parle depuis 2006 de SIS II) et contient depuis 2009 des données biométriques4. Le fichier a également été généralisé ; il concerne désormais tous les demandeurs de visas et les détenteurs de passeports européens biométriques depuis 2009.

10L’agence Frontex (Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures) est créée en 2004 par l’UE pour répondre à la problématique de la communautarisation de la sécurisation des frontières externes de l’UE. Les missions de Frontex concernent l’analyse des « risques5 » sur les frontières, la mise en place de formations, la coordination d’actions de sécurisation et la mise à disposition d’une force de réaction rapide composée de gardes-frontières européens. Au final, cette agence, qui a mis quelques années avant d’acquérir un réel poids sur le terrain (surtout au sud de l’UE), se révèle être un instrument permettant à certains pays en situation de « front », d’exercer pleinement leurs prérogatives souveraines et de façon coordonnée en matière de protection de leurs frontières. Les États participant le plus aux activités de Frontex sont la Grèce, l’Espagne, l’Italie et dans une moindre mesure la France et le Portugal.

1.1.3 « L’externalisation de la frontière »

11En ce qui concerne les contrôles frontaliers, la logique de l’UE tend à une délocalisation des opérations vers l’extérieur de ses frontières. Cette externalisation s’exprime dans un premier temps par la conclusion d’accords de réadmission avec des pays tiers. Les mesures prises par l’Allemagne puis les États de l’espace Schengen en vue de nouer des accords de réadmission avec des pays tiers « sûrs » comme l’est devenue la Pologne, forcent désormais ceux-ci à faire de même avec leur voisinage, formant une réaction en chaîne au sein de ces réseaux d’accord de réadmission. Pour encourager la signature de tels accords avec des pays tiers, l’UE propose, en contrepartie, une politique de visa plus souple, assortie de l’octroi d’aides financières (Migreurop). Cette même logique conduit, depuis 2001, la législation européenne à prévoir des sanctions pénales contre les compagnies de transport acheminant vers son territoire des passagers n’étant pas en règle6.

12Depuis 2007, la Pologne est devenue le PECO qui compte le plus grand nombre de demandes d’asile effectuées sur son territoire (10 047, contre 4 589 en 2000) (Source : Migreurop). La directive européenne de 2001, prévoyant la solidarité des États de l’UE en la matière (répartition des demandes d’asile vers les États « de l’intérieur », selon le profil des migrants) n’ayant jamais été appliquée, les « États membres ont préféré [...] privilégier les mesures restrictives et dissuasives afin d’éviter d’accueillir les demandeurs d’asile » (Clochard, 2009, p. 52). Ainsi, un « visa de transit aéroportuaire » (VTA), est exigé de la part de certains pays dont sont issus la plupart des demandeurs d’asile. Afin de gérer cet afflux de demandeurs d’asile7, les États de l’espace Schengen ont mis en place sur leur territoire des centres d’hébergement, qui s’apparentent à des « camps d’enfermement » (ibid., p. 66). Ils sont au nombre de 40 environ en Pologne, la plupart près de l’aéroport de Varsovie ou le long de la frontière orientale. Par le biais de la PEV, l’UE finance également des camps situés de l’autre côté de la frontière polonaise, en Ukraine (15 environ au total), en vertu des accords de réadmission signés avec celle-ci. Tout migrant en situation irrégulière étant arrêté en UE, et ayant transité par l’Ukraine, peut y être renvoyé directement. De nombreux observateurs et ONG dénoncent l’arbitraire des arrestations et les conditions d’enfermement inhumaines dans les camps (durée souvent plus longue que la durée légale — 12 mois en Pologne —, conditions sanitaires déplorables, surpopulation, confusion entre les centres destinés aux demandeurs d’asile et ceux destinés aux clandestins). Toutes ces actions visent à bloquer les migrations à leur point de départ, en externalisant la frontière ou en « sous-traitant8 » le phénomène migratoire aux États limitrophes ou à des acteurs privés.

13Au niveau des institutions de l’UE, nous avons observé, au cours de cette période, une parlementarisation de la politique frontalière, de laquelle a découlé une criminalisation de la traversée illégale. Pour lutter contre les migrations clandestines, l’UE incite les pays tiers, moyennant des aides économiques ou une politique de visas plus tolérante, à signer des accords bilatéraux de réadmission, d’externalisation des demandes d’asile et de maîtrise de leur émigration et de leurs frontières. Le but est bien de « repousser » la frontière dans les consulats, les camps d’enfermement et sur les autres frontières des pays tiers.

14Au-delà de leur effet de barrière* logistique, la pratique des contrôles douaniers renforce le sentiment de méfiance et la fonction de séparation symbolique de la frontière. À ce titre, la politique frontalière de l’UE, avec le renforcement des contrôles et la politique des visas, contribue à éloigner les peuples vivant de part et d’autre de ses limites.

1.2 L’exclave* russe de Kaliningrad, entre avant-poste et fenêtre sur l’Europe

15Le territoire de la Prusse orientale, qui était en position d’exclave pour l’État allemand de l’entre-deux-guerres, fut à ce titre source de tensions. Celles-ci contribuèrent au déclenchement de la seconde guerre mondiale. Colonisé par les Allemands depuis le Moyen Âge, ce territoire (ayant pour capitale Königsberg), est convoité par Staline à l’issue de la seconde guerre mondiale, car il représente un accès libre de glace en toutes saisons à la mer Baltique, qui fait défaut à l’URSS. Il n’est revendiqué ni par la Pologne ni par la Lituanie, ni par les alliés qui excluent de recréer une Allemagne sans continuité territoriale. Sous l’insistance de Staline, il est finalement cédé à l’URSS lors de la Conférence de Potsdam. Staline choisit d’en faire un oblast de la RSS de Russie, avec laquelle il n’a pourtant pas de continuité territoriale, ni historique, ni économique, ni culturelle. Renommés « Kaliningrad », ce territoire et sa capitale éponyme passent donc sous la souveraineté de l’URSS. La Pologne, la RSS de Lituanie, la RSS de Lettonie et la RSS du Bélarus forment alors un écran entre ce territoire et le reste de la RSS de Russie. Au demeurant, cette situation ne pose pas de problème particulier à la fédération soviétique. près l’implosion de l’URSS en 1990, ce territoire se trouve de fait coincé entre la mer Baltique, la Lituanie et la Pologne. Depuis 2004, cet oblast de 15 000 km², qui compte environ 900 000 habitants (dont 435 000 vivent dans la ville de Kaliningrad) est enclavé dans l’Union européenne. Pour rejoindre Kaliningrad depuis les villes russes les plus proches (Pskov ou Smolensk), il faut franchir trois frontières et parcourir 600 kilomètres.

1.2.1 Une fonction militaire prépondérante

16Pour la Russie, la CEI, puis le « proche étranger » délimitent une aire d’influence pouvant passer pour un « domaine réservé », dans le registre de la politique étrangère. La « fonte » du glacis soviétique et l’existence d’une Russie ne contrôlant plus ses marges impériales est un élément explicatif de la diplomatie russe souvent sous-estimé par les gouvernements d’Europe de l’Ouest. Le sentiment d’encerclement de la Russie, au moins au sein des élites politiques, est suffisamment fort pour que le pays se sente menacé, et réagisse diplomatiquement, à chaque nouvelle tentative d’élargissement de l’OTAN sur ses marges. Ces élargissements successifs, d’abord aux États anciennement membres du pacte de Varsovie (Hongrie, République tchèque, Pologne en 1999), puis à ceux de l’URSS (pays baltes en 2004) est vécue comme un prolongement de la politique du « containment » (Brzezinski, 1997). L’intégration à l’OTAN des pays baltes s’est par exemple assortie de réticences fortes, puis de répercussions diplomatiques et économiques. Par la suite, le rapprochement de l’Ukraine avec l’OTAN ou le projet de bouclier anti-missile étasunien basé en Pologne et République tchèque ont à nouveau ravivé le sentiment d’agression présent en Russie. La Russie se positionne volontiers en situation de concurrence avec l’Union européenne vis-à-vis des États situées entre leurs deux aires d’influence :

la réintégration du Service des 220 000 gardes-frontières dans le Service fédéral de sécurité, le FSB, en 2003, renouant avec la tradition soviétique, signale que cette régularisation participe d’une stratégie d’ensemble mais différenciée, selon qu’il s’agit d’États ayant déjà adhéré à l’Union européenne ou d’États qu’elle entend conserver dans sa zone d’influence via des accords d’intégration sécuritaire et économique. (Foucher, 2007, p. 143)

17Le territoire de l’oblast de Kaliningrad, qui n’est russe que depuis quelques décennies, garde dans ce jeu stratégique une importance majeure pour la Russie. Le territoire comporte des ressources naturelles (90 % des réserves mondiales d’ambre, ainsi que du pétrole off-shore). C’est surtout le seul port russe à être libre de glace l’hiver : depuis la perte de six autres bases situées dans les pays baltes, Baltiisk est devenue cruciale pour la flotte russe en Baltique. L’accès à la pleine mer de la lagune de la Vistule étant situé intégralement dans les eaux intérieures russes (cf. carte 27 p. 256), le port polonais d’Elbląg se retrouve de facto sans débouché sur la mer.

18Stratégiquement, cet oblast est aussi un avant-poste russe au cœur de l’OTAN (Tétart, 2008). En 2008, en réponse au projet étasunien d’installation de missiles d’interception en Pologne et d’une station radar en République tchèque, le président russe Dmitri Medvedev avait répliqué, en annonçant son intention de déployer à Kaliningrad « en cas de nécessité, un système de missiles Iskander [...] pour neutraliser le bouclier antimissile américain en Europe9 ». L’abandon du projet par les US en septembre 2009 apparaît en Russie comme la conséquence directe de cette pression.

1.2.2 Un laboratoire de la coopération entre la Russie et l’Union européenne ?

19La Russie a souvent hésité quant à la politique économique à mener dans son exclave : elle craint qu’en dynamisant l’économie de son oblast celui-ci ne développe des velléités séparatistes. De fait, la Russie louvoie toujours entre une politique visant à faire de l’oblast une « zone franche » russe au cœur de l’UE, sorte de « Hong-Kong de la Baltique » et une politique visant à maintenir un fort lien de dépendance économique avec la métropole (Tétart, 2005, p. 186). Depuis 1996, le statut de « zone économique spéciale » accordé à l’oblast a favorisé l’essor industriel, notamment dans la construction automobile. La zone offre une exonération de droits de douane à l’exportation dans le cas où au moins 30 % de la valeur du produit provient de l’oblast. Dix ans plus tard, ce régime spécial a été renouvelé pour 25 ans. Toujours en 2006, le gouvernement fédéral a lancé un plan de développement touristique dans l’oblast. À Kaliningrad, ce plan prévoit la restauration du centre-ville, dont le château des chevaliers teutoniques, et la construction d’un quartier commercial et hôtelier. La petite localité d’Iantarny, sur le littoral, connue pour sa mine d’ambre et le trafic illégal dont elle fait l’objet (notamment vers la Pologne), va être transformée en centre de tourisme lié au jeu. Elle est l’une des quatre villes de Russie à avoir obtenu le droit d’ouvrir des casinos et des salles de jeu. Le régime de visas, nécessitant une invitation pour les personnes souhaitant se rendre à Kaliningrad depuis l’espace Schengen, est un frein majeur à cette politique touristique. Les acteurs politiques et économiques régionaux ont demandé à de nombreuses reprises aux autorités fédérales plus de souplesse pour l’entrée des citoyens de l’UE dans l’oblast, sans succès jusqu’à présent. Pour désenclaver Kaliningrad et réduire sa dépendance vis-à-vis de la Pologne et de la Lituanie en matière de déplacements, la Russie a décidé de favoriser le transport aérien. L’aéroport a été entièrement rénové en 2008 ; des vols réguliers relient Kaliningrad à dix villes européennes (dont cinq en Allemagne). Pour encourager ce mode de transport, une politique tarifaire spéciale s’applique pour cet oblast, qui vise à aligner les prix des vols aériens sur ceux du train.

20Depuis l’élargissement de l’UE, puis l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen, les tensions se sont accrues entre la Russie et l’UE, concernant les déplacements de citoyens russes entre l’oblast et le reste de la Russie. Les propositions de « corridors » autoroutier ou ferroviaire (de triste mémoire dans cette région), ont été catégoriquement refusés par la Pologne et la Lituanie. Pendant un temps, un accord a été trouvé pour des trains, circulant portes verrouillées entre Kaliningrad et la Russie, via la Lituanie (avec tout de même l’obligation pour les passagers de demander un visa de transit). Fin 2009, la Russie et la Lituanie ont consulté la Commission européenne pour la mise en place d’un visa de « petit trafic frontalier » ; avec la Pologne, les négociations en sont encore au stade informel en 2010 (cf. infra). Radosław Sikorski et Sergueï Lavrov, ministres polonais et russe des Affaires étrangères se sont entretenus sur la question en novembre 2009, ainsi que sur celle du désenclavement de la lagune de la Vistule. Alors que la base militaire de Kaliningrad a ouvert ses portes à des excursions touristiques en 2005, le détroit est toujours verrouillé par la Russie pour des raisons de sécurité militaire, bloquant ainsi pour la Pologne l’accès à la mer Baltique par la lagune de la Vistule (Gazeta Wyborcza).

Figure 22 – Flux migratoires avec la Russie (1994-2007).

Figure 23 – Flux de poids lourds avec la Russie (1994-2007).

1.3 Le Bélarus : une involution soviétique

21En 1991, Alexander Loukachenko (l’actuel président du Bélarus), alors député, est, selon ses affirmations, le seul de ses pairs à voter contre le démembrement de l’URSS et son remplacement par la CEI. À la suite de l’éclatement de l’URSS, le Bélarus connaît une évolution comparable aux autres pays d’Europe centrale et orientale : une transformation politique rapide, marquée par le rapprochement avec l’occident et une transition économique brutale, caractérisée par la baisse du niveau de vie et la montée du chômage. En 1994, Alexander Loukachenko est élu président avec une écrasante majorité (plus de 80 % des voix au second tour), après avoir contribué à faire destituer le président en place pour une affaire de corruption. Dès son arrivée au pouvoir, le président réinstaure le monopole d’État sur l’information. Ses premières actions sont de maintenir ou de rétablir le système économique hérité de l’URSS en stoppant les privatisations et en rapprochant le pays de la Russie. Moins d’un an après sa prise de fonctions, de nouvelles mesures sont adoptées par voie référendaire10 : le russe devient langue officielle aux côtés du bélarusse et un rapprochement avec la Russie est approuvé bilatéralement (politique de défense commune et union monétaire).

1.3.1 Un État au ban de l’Union européenne

22En raison de sa dérive autoritaire et du non-respect des droits de l’homme, le Bélarus est devenu, depuis 1994, de plus en plus isolé en Europe. En 1997, il est suspendu du Conseil de l’Europe (la seule institution politique européenne de laquelle il était membre depuis 1992), en raison du non-respect de la démocratie. Les 21 et 22 novembre 2002, à l’occasion du sommet sur l’élargissement de l’OTAN, à Prague, le président Alexander Loukachenko est déclaré persona non grata par la République tchèque11, qui a refusé de lui remettre un visa. La plupart des autres pays d’Europe ont depuis soutenu puis imité la décision tchèque . Alexander Loukachenko a été facilement réélu en 2001 et 2006, lors de scrutins qui ont été largement dénoncés comme anti-démocratiques en Europe (Conseil de l’Europe, OSCE, fondation Robert Schuman). Entre-temps, un référendum avait renforcé ses pouvoirs et surtout supprimé la limite de deux mandats consécutifs pour les élections présidentielles (2004). Les relations avec la Pologne sont également tendues, principalement à cause des atteintes portées par le pouvoir à la minorité polonaise12. Souvent assimilée à une opposition pro-occidentale, elle est régulièrement privée de ses droits (arrestations de membres d’associations, fermeture d’écoles) (Source : Rzeczpospolita).

Figure 24 – Flux migratoires avec le Bélarus (1994-2007).

Figure 25 – Flux de poids lourds avec le Bélarus (1994-2007).

23De toutes les dyades polonaises, la dyade polono-bélarusse est celle dont le degré de fermeture politique est le plus fort (cf. également fig. 39 p. 285). La frontière était déjà fermée, côté bélarusse, avant l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen ; cette entrée n’a fait que rajouter un rideau supplémentaire de fermeture. La fermeture de cette dyade dans le contexte européen, ne fait pas l’objet de la part des États riverains de demandes de dérogations pour la retarder ou l’assouplir. Rien n’est fait pour faciliter les traversées ou permettre aux frontaliers d’avoir un statut particulier. L’arsenal militaire de protection de la frontière persiste même par endroits : barbelés, miradors et no man’s land sont là pour rappeler la fonction de barrière de la frontière (photos 34 et 35). Les flux migratoires ne connaissent pas d’augmentation depuis 1994, et apparaissent très marqués par les élargissements de l’UE puis de l’espace Schengen (fig. 24 page précédente). Ils se caractérisent également par des flux de transit très importants, au vu de la faiblesse relative des ressortissants polonais dans le total. Si l’on considère la même période, les flux de poids lourds avec le Bélarus sont de loin ceux qui ont le moins progressé par rapport aux flux établis entre la Pologne et ses autres voisins. Ce constat est d’autant plus significatif que le Bélarus se trouve sur les principales routes commerciales existant entre l’Europe occidentale et la Russie : les flux continentaux contournent de plus en plus cette frontière.

1.3.2 Un État tourné vers la Russie

24Après 1994, l’UE, la Banque mondiale et le FMI ont progressivement coupé leurs liens économiques avec le Bélarus. Dans le même temps, le Bélarus s’est rapproché de la Russie, qui reste son seul véritable partenaire politique et commercial. En raison de sa situation d’enclavement terrestre, le Bélarus, encore plus que l’Ukraine, a un besoin vital d’alliance économique régionale avec l’un de ses deux grands voisins. Les relations avec l’UE étant actuellement coupées, la Russie se trouve dès lors en situation favorable. Ainsi la Russie

dispose, comme pays de transit, d’un pouvoir de désenclavement qu’elle utilise pleinement dans les négociations sur les tarifs de transport, dans les accords de stationnement de troupes, de gardes-frontières et plus généralement comme vecteur d’influence politique. (Foucher, 2007, p. 155)

Photo. 34 – Brest, à 300 m de la frontière polonaise. Sur la droite de la route, un panneau indique qu’il est interdit de pénétrer dans la zone sans autorisation spéciale. À gauche, un corridor protège la voie ferrée sur trois kilomètres. Un mirador permet de surveiller le point de passage. Cliché : Q. Mackré, 2004.

Photo. 35 – Frontière polono-bélarusse aux alentours de Brest. Deux rideaux de barbelés matérialisent la frontière, sur laquelle la militarisation soviétique est encore visible. Cliché : Q. Mackré, 2007.

Tableau 7 – Principaux partenaires commerciaux du Bélarus en 2003 et 2009.

25Malgré les liens historiques et la proximité culturelle évidents, l’alliance stratégique entre le Bélarus et la Russie s’apparente plus à un rapprochement pragmatique de circonstance, dans lequel la Russie est le maître du jeu. Les deux États connaissent des phases de grand rapprochement, comme par exemple lors de la réélection d’ Alexander Loukachenko en 2001 ou de l’élargissement de l’OTAN ; mais également de fortes tensions comme en 2006, lors de la crise du prix du gaz russe vendu jusqu’alors à un tarif préférentiel au Bélarus. En 2009, le Bélarus conserve les mêmes relations économiques privilégiées avec la Russie que celles qui existaient sous l’URSS (tableau 7).

26Le Bélarus participe à toutes les institutions régionales de l’Ex-URSS, politiques ou économiques : CEI, Communauté économique eurasiatique (CEEA), et Organisation du traité de sécurité collective (OTSC). Depuis 1994, un projet de « confédération » panslave entre la Russie et le Bélarus est en gestation. En 1999, un traité d’Union de la Russie et du Bélarus », est conclu, prévoyant, entre autres, une union politique, économique, militaire, douanière et monétaire entre les deux États. Dans la pratique, cette union prend beaucoup de retard, puisqu’elle n’est, en 2010, toujours pas réalisée sur bien des points. L’union monétaire, qui devait voir le jour en 2005, est toujours reportée sine die ; pourtant les deux États continuent d’affirmer qu’elle est toujours d’actualité.

27Culturellement, le rapprochement du Bélarus avec la Russie est plus avancé : le président Loukachenko mène une politique de russification — nous pourrions même parler de « soviétisation13 » — très active, qui concerne avant tout le domaine linguistique. La langue bélarusse, qui a survécu à 45 années de soviétisme et était devenue seule langue officielle en 1990, est en train de s’effacer. En 1995, un référendum redonne au russe le statut de langue officielle. Le russe devient la langue de l’administration, des médias et de l’enseignement. À Minsk, en 1993, 58 % des écoles primaires ont comme langue d’enseignement le bélarusse, contre seulement 7 % en 1998. Le Bélarus, dont l’identité repose depuis les origines « nationales » du Moyen Âge, sur la langue bélarusse, alors pivot entre le russe et le polonais, représente aujourd’hui une frontière linguistique plus nette avec la Pologne. Alors que la frontière économique, politique et culturelle avec la Pologne devient de plus en plus marquée, de l’autre côté du pays, la frontière avec la Russie reste globalement ouverte depuis 1990. L’union douanière entre les deux États, prévue de longue date est entrée en vigueur en 201014.

28Le régime mis en place par Alexander Loukachenko est le premier obstacle au développement d’une coopération transfrontalière avec la Pologne, dans le cadre de la politique frontalière européenne. En ce sens, la position de l’UE consistant à rompre les liens politiques et économiques avec cet État a été contre-productive, puisque Loukachenko s’en est servi pour légitimer sa politique anti-européenne. Pour rester en place, le « dernier dictateur d’Europe » s’appuie sur ses résultats économiques et la stabilité qu’il apporte (chômage inexistant, services publics efficaces, sécurité sociale) autant que sur ses critiques des « ingérences » européennes dont son pays est selon lui victime.

1.4 L’Ukraine, entre Est et Ouest

29Tout comme pour la Pologne, le territoire moderne de l’Ukraine s’est formé récemment, sur des bases composites et à la suite d’une histoire tiraillée entre Est et Ouest. Depuis le traité de Pereïaslav en 1654, ses frontières se sont inscrites à l’intérieur de l’aire dominée par la Russie, puis l’URSS (après une brève indépendance au lendemain de la première guerre mondiale, de 1917 à 1920). Le territoire ukrainien formé à l’issue de la première guerre mondiale s’est agrandi en 1920, lorsque la Russie a cédé à la RSS d’Ukraine le Donbass minier, pour assurer à cette république une solide base de développement pour l’industrie lourde et la construction durable d’un prolétariat nécessaire à la stabilité du régime communiste. En 1945, à la faveur de la « translation vers l’ouest », le territoire de l’Ukraine s’est agrandi à l’ouest à la Ruthénie subcarpatique et à une grande partie de la Galicie. En 1954, à l’occasion du tricentenaire du traité de Pereïaslav, l’Ukraine a reçu la Crimée comme « cadeau » de la Russie. L’aspect composite de ce territoire se retrouve à chaque scrutin électoral, héritage d’un double tropisme territorial. Lors des élections présidentielles de 2004 par exemple, le clivage entre la moitié nord-occidentale et la moitié sud-orientale, est le principal facteur déterminant le résultat. Le pays semble, à la fin des années 2000, complètement écartelé entre l’Est et l’Ouest (carte 22 page suivante).

1.4.1 La tentation de l’adhésion à l’Union européenne

30Dès le début des années 1990, l’Ukraine, qui était l’un des membres fondateurs de la CEI, a pris ses distances avec cette institution, dont elle est depuis 1993 simple « État participant », c’est à dire n’en ayant pas ratifié la charte. Elle ne participe donc pas aux deux plus importants volets de cette organisation, à savoir l’économique (CEEA) et le militaire (OTSC).

Carte 22 – Résultats du deuxième tour de l’élection présidentielle de novembre 2004.

31Des trois voisins orientaux de la Pologne n’étant pas encore entrés dans l’UE, l’Ukraine est celui qui a, depuis 1990, montré la plus grande volonté pour se rapprocher de cet ensemble continental. Le soutien de la Pologne a toujours été entier, l’intérêt polonais étant bien évidemment de voir un rapprochement avec l’Ukraine sur les modèles franco-allemand et polono-allemand. L’implication de la Pologne dans ce rapprochement a atteint un point culminant lors des élections présidentielles ukrainiennes de 2004. Les présidents polonais (Kwasniewski) et lituanien (Adamkus) ont alors joué sur place le rôle d’observateurs et parfois de médiateurs entre les parties prenantes. Le résultat de ces élections présidentielles de 2004 (carte 22) a montré, comme lors des scrutins précédents, de fortes disparités régionales entre l’est et l’ouest du pays, attisées par l’étiquette « pro-occidentale » ou « pro-russe » donnée aux deux principaux candidats par les médias. Le résultat du deuxième tour de novembre 200415 montre que les régions comprenant une minorité polonaise16 (Galicie) ou russe (Donbass, Crimée) sont nettement celles présentant les écarts à la moyenne les plus forts pour l’un ou l’autre des candidats.

32À la suite de ces élections, qui portent au pouvoir le leader de la « révolution orange17 », l’Ukraine déclare en 2005, par la voix de son nouveau président Victor Iouchtchenko, son intention de se porter candidate à l’entrée dans l’Union européenne. L’intérêt de la Pologne, afin de ne plus être en situation de frontière de l’UE, est que l’Ukraine rejoigne un jour cette dernière. En 2004, le chef du gouvernement polonais, Marek Belka a officiellement « encouragé » l’Ukraine à accélérer ses négociations avec l’Union européenne, et pressé cette dernière de présenter publiquement le plus vite possible sa position sur la candidature de l’Ukraine. Cette déclaration d’intention ukrainienne ne s’est cependant pas accompagnée par la suite d’un dépôt officiel de candidature.

33La réponse à la possibilité d’une candidature ukrainienne, apportée par la majorité des ministres des Affaires étrangères de l’UE et le président de la commission européenne18, prône un ralentissement de la politique d’élargissement et un rapprochement économique n’impliquant pas d’adhésion à part entière. Quels que soient les dirigeants à s’être succédé à la tête du pays depuis 1990, aucun d’entre eux n’a pour l’instant joué le jeu d’un rapprochement complet en direction de l’UE ou de la Russie, car il subsiste trop de risques de se couper irrémédiablement de l’autre. L’apogée de cette politique ambigüe a été atteint en 2003, puisque cette même année et au même endroit (à Yalta), le président Koutchma a signé, d’une part des « accords d’intégration à l’UE et à l’Otan » lors d’un sommet avec ces deux organisations19, puis quelques semaines plus tard, des accords de création d’un « Espace économique unique » (EEU) avec la Russie, le Bélarus et le Kazakhstan20.

1.4.2 Les liens « organiques » avec la Russie

34L’Ukraine apparaît inextricablement liée à la Russie : les territoires russes reçus en « cadeau » de l’URSS, les minorités russes qui y vivent, la dépendance énergétique vis-à-vis de son « grand voisin21 », font qu’on peut parler de « liens organiques » entre les deux pays. Les deux États ont eu depuis 1990 des points de désaccords politiques récurrents au sujet de cet « héritage commun ».

35Les tensions principales concernent le statut de la minorité russe dans l’Est ukrainien et en Crimée, le statut de la Crimée, le maintien de la base navale russe de Sébastopol, le statut de la mer d’Azov et du détroit de Kertch22, enfin le maintien d’un prix avantageux du gaz fourni à l’Ukraine par la Russie. Ces tensions, plus que les problèmes de délimitations territoriales, font qu’un accord de délimitation de la frontière commune n’est conclu qu’en janvier 2003 entre les présidents Poutine et Koutchma (Foucher, 2007, p. 144). La démarcation physique de la dyade ukraino-russe, longtemps jugée inutile par la partie russe, a finalement débuté en 2007 (idem). La ligne de conduite de la Russie vis-à-vis de l’Ukraine est d’éviter tout rapprochement avec l’UE ou surtout avec l’OTAN, pour ne pas perdre encore une zone d’influence. La fourniture de gaz à un prix largement inférieur à celui du marché mondial est le principal moyen de pression que détient la Russie pour parvenir à cette fin. Le rapprochement de l’Ukraine avec l’OTAN au cours de la présidence de Victor Iouchtchenko (2004-2010) a entraîné une levée de bouclier de la part de la Russie. Ce désaccord politique a mené à la « Crise du gaz » de janvier 2006, qui a touché par ricochet le reste de l’Europe. La victoire de Victor Ianoukovitch à la présidentielle de 2010 a apaisé les tensions entre l’Ukraine et la Russie, mais les négociations entre les deux États reposent toujours sur les intérêts stratégiques et économiques communs. Un vaste « réseau d’accords » a été conclu en avril-mai 2010, portant à la fois sur le renouvellement de 25 ans du bail de la base navale de Sébastopol23, la fourniture de gaz à l’Ukraine à un tarif préférentiel pendant la même période et la construction d’un pont reliant la Crimée à la région russe de Krasnodar24.

36À la suite de ces accords, le président Ianoukovitch a fait voter par le Parlement « un projet de loi permettant d’empêcher une adhésion de cette ex-république soviétique à l’OTAN25 ». L’Ukraine paraît donc engagée dans une « troisième voie », celle du non-alignement avec ses deux grands voisins. Cette politique s’illustre également par la présence de l’Ukraine dans l’Organisation pour la démocratie et le développement (GUAM), et son refus de rejoindre l’union douanière avec la Russie, le Bélarus et le Kazakhstan en 200926. À cette date, la dyade russo-ukrainienne est plus perméable que les dyades occidentales avec l’UE (Pologne, Slovaquie, Hongrie, Roumanie), mais l’Ukraine montre avant tout la volonté de ne fermer aucune d’entre elles, revendiquant en quelque sorte son statut de « frontière » — mot duquel son nom est issu — entre l’UE et la Russie. Cette politique frontalière paye pour l’instant ses fruits dans le cas de la dyade polono-ukrainienne, puisque grâce aux accords frontaliers conclus avec la Pologne (cf. infra), le trafic frontalier n’a pas souffert de l’élargissement de l’UE ni de la mise en place préventive de la frontière externe de l’espace Schengen (fig. 26 et 27).

Figure 26 – Flux migratoires avec l’Ukraine (1994-2007).

Figure 27 – Flux de poids lourds avec l’Ukraine (1994-2007).

2 La frontière, agent économique répulsif

37La frontière de la Pologne avec l’Ukraine, le Bélarus et la Russie représente une discontinuité économique comparable à celle qui s’observe entre la Pologne et l’Allemagne (cf. carte 36 p. 287). Dans les années 1990, des activités commerciales comparables de « petit commerce frontalier » s’y étaient développées. À la fin des années 2000, la barrière logistique que représente cette frontière rend plus difficile la mise en valeur de cette discontinuité économique : ces régions frontalières s’inscrivent en périphérie d’espaces économiques bien distincts.

2.1 Des liens économiques bridés

38Depuis 1997, la fermeture de la frontière cause d’importants délais de franchissement. Les contrôles douaniers sont devenus systématiques, provoquant des files d’attente de plusieurs kilomètres de long. Celles-ci représentent au mieux quelques heures d’attentes, au pire quelques dizaines, comme en cas d’intensification des contrôles, de pic du trafic, ou de grève des douaniers. Juste après l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen, en janvier 2008, un mouvement social des douaniers polonais, réclamant de meilleures conditions de travail et augmentations de salaires, paralysait la frontière externe de l’Union européenne pendant quelques jours. Indépendamment de la fermeture politique, le franchissement de cette frontière par le chemin de fer doit se faire par le changement de l’essieu des wagons, pour remédier au problème des différences d’écartement des rails. Cette opération, qui prend en moyenne deux heures, est possible sur seulement quatre points de passages (un avec la Russie, un avec le Bélarus et deux avec l’Ukraine). En terme logistique, la frontière agit donc comme un filtre, qui « met de la distance dans la proximité » pour reprendre l’expression de Christiane Arbaret-Schultz (2002). De ce fait, les logiques de proximité ont été redessinées lors de la décennie 1997-2007 : les territoires situés au-delà de la frontière orientale se sont éloignés, pendant que se rapprochaient ceux situés à l’ouest et au sud de la Pologne. Cette nouvelle réalité a entraîné la réorientation de nombreux partenariats commerciaux des voïvodies de l’est, qui réalisaient jusqu’alors une grande partie de leur commerce avec les États voisins orientaux (cf. fig. 1 p. 143). Désormais, cette configuration frontalière les place dans une situation périphérique très préjudiciable à leur développement économique, comme il sera détaillé au prochain chapitre.

2.2 Le tarissement des flux de proximité

39Le petit commerce frontalier, apparu dans les années 1990, était devenu une « soupape de sécurité sociale » pour les régions périphériques présentant des possibilités économiques réduites. Ce type de commerce concerne en grande partie des produits alimentaires ainsi que de l’alcool, des cigarettes et du carburant. Nous avions observé, dans les années 2003-2007, des flux de « tchelnoki* » (navetteurs) et la présence de marchés frontaliers de plein air (situés des deux côtés des frontières) à proximité de chaque point de passage frontalier (cf. infra). En 1999, on estime qu’environ 20 000 Ukrainiens traversent chaque jour la frontière pour travailler, légalement ou non, dont parmi eux de nombreux navetteurs (De Tinguy, 2000). La mise en place de visas a depuis remis en cause l’existence de ce petit commerce frontalier. De nombreux élus locaux et régionaux, conscients que ce « commerce de valise » fait vivre beaucoup d’habitants de leur région, ont tenté de le maintenir malgré la fermeture de la frontière. Dans les faits, ce petit trafic frontalier a presque complètement disparu, sauf sur la frontière avec l’Ukraine où les accords pris au bénéfice des populations locales permettent de le maintenir, bien que dans une moindre ampleur (voir infra).

40La fin de ce commerce informel signifie la perte d’une part ou de la totalité de leurs revenus pour de nombreux habitants de la zone-frontière. Pour les clients, elle représente une perte significative de pouvoir d’achat, ceux-ci devant désormais s’approvisionner sur leur marché local, aux prix nationaux. Dans ces régions économiquement en péril, la fermeture de la frontière est une épreuve supplémentaire qui marginalise d’autant plus ces territoires.

2.3 Une « dépression » économique

41Les régions frontalières qui sont séparées par cette frontière fonctionnent comme des périphéries de leurs espaces centraux respectifs. Elles s’apparentent souvent, à l’échelle régionale, à une « dépression économique » longeant la frontière.

2.3.1 Des régions économiquement marginales

42Historiquement, les régions frontalières orientales de la Pologne apparaissent comme des espaces faiblement peuplés et développés. En devenant une « périphérie fermée » de l’espace de l’UE, ces régions voient s’accroître leur caractère structurellement dégradé. Économiquement, cette frontière orientale marque depuis 1990 une rupture nette entre la stabilité et l’instabilité économique. Les monnaies de la Pologne et de ses voisins qui font partie de l’UE connaissent une relative stabilité, alors que dans le même temps la Russie, l’Ukraine et surtout le Bélarus sont confrontés à une dévaluation de leurs monnaies et à une inflation constantes. Le złoty, qui s’échangeait en 2000 contre 12 roubles bélarusses, en valait 905 en 200927 (tableau 8 page suivante).

Tableau 8 – Taux de change du złoty avec les monnaies des États voisins (2000-2009).

43Comme nous le verrons en détail dans le chapitre suivant, les voïvodies frontalières orientales de la Pologne sont à la fois les moins riches du pays et celles qui connaissent la plus faible croissance économique (cf. carte 35 p. 281). Pour ces régions, la proximité de la capitale polonaise, premier pôle de croissance économique du pays, est autant un atout qu’un frein à leur développement. De par son poids démographique et économique, Varsovie écrase les villes de Białystok ou Lublin, qui peinent à s’affirmer en capitales régionales. Fait symptomatique, du côté de l’Ukraine, les régions occidentales sont également les plus rurales et les moins riches du pays (carte 23). Les services et les industries y sont concentrés dans la capitale et dans les oblast orientaux du Donbass. Même si la frontière représente une nette rupture en ce qui concerne le niveau de vie, la région transfrontalière peut s’apparenter à une « dépression » économique longeant le tracé des frontières orientales ; des deux côtés de la frontière, les niveaux de vie sont nettement plus faibles que les moyennes étatiques respectives.

2.3.2 La faiblesse des zones économiques spéciales implantées le long de la frontière orientale

44La zone économique spéciale de Mielec, située dans la voïvodie de Basses-Carpates (voir carte 24 p. 233) est un des rares exemples de réussite de ces ZES situées à proximité des nouvelles frontières de l’UE. Mielec, ville de 60 000 habitants, était depuis les années 1960 spécialisée dans la construction aéronautique, domaine pour lequel elle était devenue un centre de production majeur du CAEM. De 1990 à 1994, le nombre des emplois industriels y est passé de 20 000 à 6 000. La ZES de Mielec, première du genre en Pologne en 1994, a permis de limiter les effets néfastes de la restructuration industrielle post-socialiste. Le niveau de production a pu être maintenu avec moins d’emplois, et une diversification a été encouragée, puisant dans la main d’œuvre disponible.

Carte 23 – PIB par habitant par oblast en Ukraine en 2009.

45Les autres zones économiques spéciales créées à l’Est et au Nord du pays par le gouvernement polonais, peinent à atteindre leurs objectifs. La plupart des sites des ZES de Varmie-Mazurie, Suwałki et Tarnobrzeg sont remplis à moins de 50 % et attirent en majorité des petites et moyennes entreprises locales (principalement dans les domaines du bois ou de la construction). Pour atteindre leurs objectifs, ces ZES acceptent souvent que des entreprises soient implantées ailleurs que sur leurs territoires initiaux. Il arrive même de plus en plus fréquemment qu’elles bénéficient à des entreprises qui étaient déjà installées en dehors de leur périmètre d’action initial, moyennant des embauches ou investissements dans les firmes concernées. La participation des entreprises étrangères y est également moins forte que dans les autres ZES. Les firmes des États frontaliers sont relativement peu présentes, invariablement, celles d’origine allemande sont les plus représentées (Coudroy de Lille, 2007, p. 655). La localisation de ces ZES est surprenante : seule une d’entre elles (Suwałki) est située à proximité immédiate de la frontière. Aucune non plus n’a été créée dans les villes orientales qui souffrent de la concurrence de Varsovie. Cette situation est d’autant plus regrettable que certaines ZES ont obtenu des dérogations leur permettant de s’implanter à Varsovie même. La carte de la localisation des ZES nous renseigne à la fois sur la dispersion des sites de ces ZES et sur la faiblesse de leur implantation dans les voïvodies de Podlasie et de Lublin (carte 24).

46Malgré les échecs des ZES, la région frontalière de l’est de la Pologne présente des possibilités économiques évidentes, qui ne sont pour l’instant pas mises à profit. La présence d’une main d’œuvre qualifiée et très bon marché de l’autre côté de la frontière rend potentiellement avantageuse la délocalisation sur ces régions frontalières des entreprises de sous-traitance qui s’étaient installées le long de l’Oder-Neisse. Dans l’état actuel des choses, deux éléments freinent ce possible glissement des « maquiladoras » vers l’est : la fermeture de la frontière qui rend plus difficiles les flux de travailleurs frontaliers et la mauvaise accessibilité de ces régions polonaises avec le cœur de l’Europe, où doivent être acheminées les productions. Faire évoluer ces deux critères permettrait, à notre sens, d’obtenir de bien meilleurs résultats que ceux qui sont observés avec la plupart des ZES, pourtant très coûteuses pour l’État polonais.

3 Une coopération transfrontalière difficile

47Au cours de la période de programmation 2000-2006, le programme communautaire Tacis, destiné aux États de l’ex-URSS et comprenant des financements pour la coopération transfrontalière, faisait le pendant du programme Phare dont bénéficiait la Pologne. Après l’élargissement de 2004, la « politique de voisinage » (PEV) a été instaurée par l’UE, afin « d’éviter l’émergence de nouvelles lignes de division entre l’UE élargie et nos voisins » (Commission européenne).

3.1 La PEV, un outil insuffisant pour la Pologne

48À l’origine, cette nouvelle politique de voisinage devait se limiter aux nouveaux voisins orientaux, après les élargissements de 2004 et 2007. Certains États membres comme l’Italie ont tenu à ce qu’elle soit étendue aux voisins méditerranéens de l’UE ; des États non frontaliers avec l’UE ont également obtenu leur rattachement à cet instrument. Au total, en 2010, la PEV concerne 17 États, dont sept à l’Est : Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Géorgie, Moldavie, Ukraine, Russie (les dix autres étant des États méditerranéens). À partir de 2007, c’est un seul « instrument européen de voisinage et de partenariat » (IEVP) qui remplace les programmes Tacis et Meda (équivalent de Tacis pour les pays méditerranéens). L’UE n’a donc plus de programme spécifique pour ses frontières terrestres externes.

Carte 24 – Localisation des sites des zones économiques spéciales en Pologne.

49Pour la période 2007-2013, la Pologne est concernée par les programmes Pologne/Ukraine/Bélarus, Lituanie/Pologne/Russie et mer Baltique, qui représentent 341 millions d’euros sur le 1,11 milliard d’euro de budget de l’IEVP (Commission européenne). Il faut noter que l’éligibilité « géographique » de cet instrument est parfois surprenante, comme dans le cas du programme destiné à la mer Baltique, auxquels le Bélarus, ainsi que la Norvège sont éligibles. Le saupoudrage et la dilution des fonds semblent donc être des problèmes récurrents de ce type de projets.

50Bien qu’intégrée à cet IEVP, la Russie bénéficie d’un statut particulier, comme c’est le cas depuis l’accord de partenariat et de coopération (PC) conclu avec l’UE en 1994. En 2003 et 2005, lors des sommets UE-Russie tenus à Saint-Pétersbourg et à Moscou, ont été définis et adoptés « quatre espaces communs de coopération » portant sur l’économie, la justice, la sécurité et la culture. Ces accords, qui prennent la forme d’une « feuille de route », sont donc non contraignants et concernent plutôt des dispositifs généraux sur les intérêts communs (harmonisation juridique, accords sur les fournitures énergétiques) ainsi que quelques déclarations consensuelles portant sur le terrorisme, l’environnement ou les droits de l’homme. La coopération transfrontalière est la grande absente de ces « quatre espaces communs » ; alors que l’APC prévoyait à terme la mise en place d’une « zone de libre échange » (Commission européenne), ils ne prévoient aucun accord douanier. Suite à cette feuille de route, des accords ont été conclus en 2005 entre l’UE et la Russie sur la facilitation réciproque des délivrances de visas et la réadmission des personnes en situation irrégulière. Ces dispositions concernant les visas sont cependant suivies de peu d’effets.

51Comme nous l’avons vu ci-dessus, la situation politique du Bélarus a conduit l’UE, en signe de désapprobation, à couper les liens politiques et économiques avec cet État. Depuis 1997, l’UE a donc considérablement réduit les aides destinées au Bélarus dans le cadre de ses projets comme Tacis . Au cours de la période 2000-2003, la Russie a par exemple reçu 600 millions d’euros au titre du programme Tacis, l’Ukraine 436 millions d’euros et le Bélarus seulement 10 millions d’euros.

52Comme nous l’avions abordé dans le chapitre précédent, la logique de la politique régionale, qui distingue les États membres, les États candidats et les États tiers, représente un frein à la coopération transfrontalière sur les frontières externes de l’UE (objectifs distincts, calendriers différents, sommes allouées inégales...). Alors que la situation avait rapidement évolué à l’Ouest avec l’adhésion de la Pologne, la situation semble ici devoir durer, ce qui rend nécessaire, pour la Pologne, la création d’un meilleur outil de coopération transfrontalière, pour aller plus loin que la PEV.

3.2 Le « partenariat oriental » : une initiative polonaise

53L’intérêt géopolitique de la Pologne depuis 2004 est le même que celui de l’Allemagne en 1990 : ne pas se retrouver en situation de marge de l’UE et permettre une ouverture de ses frontières orientales. Malgré la même volonté politique, la Pologne se heurte à la stratégie de la Russie et du Bélarus, qui n’est pas de rejoindre l’UE (d’autant que celle-ci n’envisage plus beaucoup de nouvelles adhésions), mais de déterminer un espace économique concurrent. Pour répondre aux faiblesses de la PEV, la Pologne, soutenue par la Suède, a proposé au Conseil européen de juin 2008 un « partenariat oriental », pour renforcer la PEV avec les « voisins européens » de l’UE. Pour la Pologne, l’enjeu est aussi de relancer la coopération transfrontalière avec le Bélarus, qui est au point mort depuis 1997. Cette proposition intervient après l’initiative d’une « Union pour la Méditerranée » lancée par la France en 2007 et discutée au Conseil européen de mars 2008, soit quelques semaines plus tôt. Elle s’inscrit avant tout en réaction au « processus de Barcelone » et prône un recentrage de la PEV sur les voisins orientaux de l’UE. Pour légitimer cette demande, la Pologne insiste sur le fait qu’une distinction politique doit s’opérer au sein de la PEV entre les voisins « européens » de l’UE et les autres, ce qui n’est alors pas le cas. La proposition polono-suédoise s’attache en effet à qualifier « d’européens » les voisins orientaux de l’UE, afin que puisse être reconnue leur vocation à pouvoir se porter candidats, contrairement aux voisins du Sud. La Suède et la Pologne proposent aussi que ce partenariat oriental mette progressivement en place une zone de libre-échange et de libre circulation graduelle avec ces États (Rzeczpospolita, 28-05-2008).

54Le partenariat oriental est lancé en mai 2009, sous la présidence tchèque de l’UE et s’étend à six États de l’Est (Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Géorgie, Moldavie et Ukraine). Il dispose d’un budget de 600 millions d’euros pour la période 2010-2013, prélevé sur celui de la PEV (qui est de 12 milliards d’euros pour 2007-2013). Le « partenariat oriental » défini à Prague a deux objectifs principaux : approfondir les aides nationales avec les six pays concernés (réformes politiques, harmonisation juridique...) et créer une structure de coopération multilatérale entre l’UE et ces six États. Ce second objectif est une nouvelle impulsion à la PEV, dont 95 % du budget étaient jusqu’en 2007 alloués aux réformes nationales. Le partenariat oriental doit consacrer 350 millions d’euros à la coopération multilatérale (58 % de son budget) et 175 millions d’euros pour les réformes nationales28 (29 % de son budget). Sur le plan migratoire, le partenariat oriental vise à mettre progressivement fin à la politique obligatoire de visas, en échange d’efforts de ces pays pour lutter contre l’émigration (sécurisation de leurs frontières, accords de réadmission...). L’enjeu est de savoir si la fin de la politique des visas est un levier suffisant pour ces États, pour qui les institutions européennes ne sont pas encore accessibles. Pour la Pologne, le bilan, à cette première étape du partenariat oriental, semble contrasté puisque la coopération avec le Bélarus est assortie de nombreuses conditions (pour l’instant non remplies par cet État), et que la Russie n’y est pas du tout intégrée.

3.3 Les impulsions bilatérales : la prépondérance ukrainienne

55Dans le cadre imposé par l’UE, la coopération transfrontalière prend aussi la forme de collaborations bilatérales, impulsées le plus souvent au niveau étatique. Une distinction s’opère entre les trois États voisins de la Pologne : l’Ukraine et la Pologne sont très actives pour essayer d’assouplir la réglementation européenne concernant les migrations des résidents frontaliers ; la Russie se contente des relations bilatérales particulières et principalement économiques qu’elle développe directement avec l’UE ; le Bélarus, hormis à de rares exceptions, reste tourné vers la Russie.

56Depuis 2006, un règlement européen prévoit la possibilité pour un État membre et un État frontalier d’obtenir une dérogation à la politique systématique des visas pour leurs résidents frontaliers, conformément à l’engagement de l’UE pour que « les frontières avec ses voisins ne soient pas une barrière aux échanges commerciaux, sociaux et culturels, ni à la coopération régionale » (cf. encadré 5). Deux États qui signent un accord bilatéral peuvent ainsi accorder un permis de « petit trafic frontalier » aux habitants d’une zone de 30 km de profondeur de part et d’autre de la frontière. Cette dérogation, qui peut être délivrée gratuitement, donne le droit à son détenteur de franchir la frontière sans visa et éventuellement en bénéficiant de conditions préférentielles (contrôles moins systématiques, possibilité d’ouvrir des points de passages ou couloirs réservés pour éviter les queues...). Le règlement pose cependant de nombreuses limites et conditions liées à ce permis frontalier afin « d’empêcher l’immigration clandestine et de contrer les menaces potentielles que les activités criminelles font peser sur la sécurité ». Pour pouvoir être délivré, il faut tout d’abord que le demandeur soit résident depuis au minimum un an dans la zone frontalière, ne représente pas « une menace pour l’ordre public » ni ne soit « signalé dans le SIS ». Le permis délivré est uniquement une dispense de visa et ne remet pas en cause les autres principes de la politique frontalière (contrôles frontaliers et douaniers). Il ne permet d’accéder qu’à la zone frontalière de l’État de délivrance. Les États ont également la possibilité de mettre fin à l’accord unilatéralement et à tout moment, sans justification particulière. Au final, les deux aspects de ce règlement illustrent bien la marge de manœuvre étroite de l’UE sur sa frontière orientale, entre la politique de coopération transfrontalière et celle de sécurisation des flux.

57L’Ukraine est le seul État voisin de l’UE qui tire profit de cette règlementation, sur ses frontières avec la Pologne, la Slovaquie et la Hongrie. Les accords bilatéraux avec la Pologne ont été conclus rapidement et sur la base la plus avantageuse pour les frontaliers (gratuité, un an de résidence, durée de validité d’un an). Les deux autres pays voisins semblent moins attirés par de tels accords avec la Pologne : le Bélarus a pour l’instant uniquement consulté la Commission européenne à ce sujet pour l’ensemble de ses frontières avec l’UE ; la Russie a fait de même, mais uniquement au sujet de ses frontières avec la Lituanie et la Lettonie.

58La coopération transfrontalière entre la Pologne et l’Ukraine est impulsée par des relations bilatérales étatiques constructives depuis 1990. La Pologne est le principal appui de l’Ukraine lorsqu’il s’agit de ses relations avec l’UE, comme lors des élections de 2004, de la crise du gaz avec la Russie en 2006, de la proposition polono-suédoise d’un partenariat oriental renforcé pour la PEV ou plus généralement pour soutenir la vocation « européenne » de l’Ukraine. Avant l’entrée de la Pologne dans l’UE puis dans l’espace Schengen, les deux pays ont activement négocié avec l’UE le retardement, puis des dérogations concernant la politique de visas obligatoires (retardement des mesures29, ensuite gratuité des visas, puis dérogations pour les frontaliers). Ces mesures ont permis à la frontière de garder un degré d’ouverture suffisant pour que les flux économiques s’y maintiennent. Fait assez rare, la réciprocité ou l’alignement tarifaire en matière de visas n’ont pas été systématiquement ou immédiatement demandés par l’Ukraine, montrant bien sa volonté de rapprochement. Depuis le début des années 2000, pour anticiper la mise en place des visas, les deux États se sont lancés dans une politique d’ouverture de consulats pour faciliter les demandes de visas et de ce permis frontalier. En conséquence, les flux migratoires observés sur la frontière entre les deux pays sont en hausse. Cette augmentation est même très marquée depuis 2004, tout comme celle de la part relative des ressortissants polonais dans ces flux (figure 26 p. 227).

59Cette proximité étatique se concrétise également depuis 2007 avec l’organisation commune de l’Euro 2012 de football. L’organisation d’une telle compétition internationale est une aubaine pour les deux pays et pourrait avoir un effet cumulé de deux points croissance économique30. L’Euro 2012 est également pour les deux États l’occasion d’afficher leur entente internationale et le caractère « européen » de l’Ukraine. Le slogan choisi pour la compétition (créer l’histoire ensemble ») a ainsi une forte connotation politique. Malgré les retards pris par la partie ukrainienne dans la construction des infrastructures et des stades, le soutien de la Pologne n’a pas varié. Les importants transferts de supporteurs, journalistes et délégations sportives entre les sites sont également une bonne occasion de développer la coopération transfrontalière et les infrastructures de transport entre les deux pays. Compte tenu du retard pris dans la construction des autoroutes dans les deux États et de l’éloignement des sites sportifs, c’est évidemment le transport aérien qui est favorisé par les organisateurs. En cas de réussite dans l’organisation et de venue importante d’Européens de l’Ouest, la position de la Pologne se trouvera renforcée dans l’UE et celle de l’Ukraine mieux justifiée pour y entrer.

60À l’échelle locale, la coopération transfrontalière pâtit de la faiblesse des autorités locales dans les États voisins de la Pologne. Dans les années 2000, Lviv a par exemple été choisie pour recevoir un prêt de la Banque mondiale afin de remettre à niveau ses infrastructures déficientes en matière de réseaux énergétiques et de communications. Malgré le profit à tirer, le prêt n’a pu être accordé faute d’avoir présenté les garanties nécessaires sur la bonne utilisation et le remboursement de ces fonds (Mrinska, 2007, p. 31). Cet exemple est révélateur de la faiblesse des autorités locales en Ukraine et du peu d’appui dont elles disposent de la part du pouvoir central.

4 Les régions de Terespol/Brest : deux périphéries adossées

61Les villes de Terespol et Brest sont situées sur le principal axe routier de la plaine du nord de l’Europe, reliant Berlin, Varsovie, Minsk et Moscou. Terespol, la polonaise, est une petite ville de 6 000 habitants, alors que Brest est la 6^e ville du Bélarus avec une population de 310 000 habitants. Les deux villes, distantes de cinq kilomètres, sont séparées par le Bug et surtout, depuis 1945, par la frontière étatique entre le Bélarus et la Pologne. Elles sont reliées par un point de passage routier, réservé aux flux migratoires, et un point de passage ferroviaire. La coopération transfrontalière entre les deux villes est à l’image de celle des deux États. Malgré leur proximité, leur position centrale et un accord de jumelage qui les unit, celle-ci est au point mort en 2010. Les flux aux deux postes-frontières sont en baisse de 1994 à 2007 et apparaissent très marqués par les restrictions migratoires mises en place par l’UE en 1998 et 2001 (fig. 28 et 29 page suivante). La fonction de transit est prépondérante, au vu de la faible part des Polonais.

Figure 28 – Flux migratoires routiers à Terespol-Brest (1994-2007).

Figure 29 – Flux migratoires ferroviaires à Terespol-Brest (1994-2007).

Photo. 36 – Brest. Le « pont de Varsovie », poste frontière avec Terespol. Le principal point de passage routier entre la Pologne et le Bélarus est constamment saturé par le trafic transfrontalier. Cliché : Q. Mackré, 2004.

4.1 Des liens économiques fluctuants

62De par les écarts de prix (tableau 9), révélateurs du différentiel de niveau de vie qui s’observe entre les deux villes, les possibilités économiques liées à la frontière sont semblables à celles observées sur l’Oder-Neisse. Elles sont ici bridées par la présence d’une frontière fermée, qui tarit depuis 2007 les flux économiques entre les deux villes. Au début des années 2000, les flux de navetteurs étaient très développés entre les deux villes. Pour leur grande majorité, ces tchelnoki sont des habitants de Brest et généralement des femmes. La navette s’effectue la plupart du temps en train, puisque le poste-frontière routier entre les deux villes n’est pas accessible aux piétons et qu’il est constamment saturé par des files de voitures. Trois ou quatre fois par jour, les navetteurs prennent le train qui relie Brest à Terespol, emportant avec eux cigarettes et vodka achetées dans le magasin détaxé de la gare de Brest, entre les deux contrôles frontaliers, à un prix inférieur de 20 à 30 % à celui observé à Brest.

63Même lorsque la frontière était ouverte, elle représentait une barrière logistique importante, puisqu’il faut entre une et deux heures pour ce trajet de quatre kilomètres. Chaque train entre les deux villes était alors rempli de 200 à 300 navetteurs, qui dissimulent quelques milliers de cigarettes ou litres d’alcool sous leurs vêtements ou dans le train pendant le trajet. L’activité de « navetteur » était souvent exercée à plein temps, car elle exige de bien connaître les équipes de douaniers et leurs horaires, ainsi que des intermédiaires pour revendre rapidement les produits à Terespol. Bien souvent, les douaniers sont complaisants sur ce petit commerce qui permet à leurs riverains de gagner leur vie. À l’arrivée du train, les cigarettes et la vodka sont généralement vendues sous le manteau sur le parvis de la gare de Terespol (photo. 37). La revente se fait soit à des habitants ou à des voyageurs venus s’approvisionner (les locaux connaissent les horaires des trains pour aller acheter leurs cigarettes), soit à des intermédiaires, qui revendent eux-mêmes cette marchandise, le plus souvent à Varsovie. Les navetteurs emportent ensuite au retour des produits alimentaires pour les revendre à Brest. En raison des écarts de niveau de vie, ce commerce est moins profitable pour les Polonais. Beaucoup d’habitants de Terespol avaient tout de même l’habitude de faire régulièrement leurs courses à Brest, cette fois-ci le plus souvent en voiture, pour y profiter des prix du carburant la mise en place des visas, ces activités commerciales ont progressivement diminué.

Photo. 37 – Parvis de la gare de Terespol. À l’arrivée du train Brest-Terespol, les navetteurs vendent ou échangent leurs produits, puis repartent vers Brest. Cliché : Q. Mackré, 2004.

64Tout comme sur l’Oder-Neisse, la différence de niveau de vie entraîne dans cette région des flux illicites. L’un des produits les plus touchés par ces flux est certainement le carburant, en raison des écarts de prix croissants entre les deux pays depuis les années 2000. Il existe ainsi de ce côté de la frontière, de nombreuse « pompes à carburant » clandestines ayant une clientèle d’habitués et alimentées grâce à des trajets répétés avec des voitures au réservoir surdimensionné ou grâce à des chauffeurs routiers revendant une partie du contenu de leur réservoir avant de traverser la frontière.

Photo. 38 – Brest. Affichage officiel sur la vitrine d’un commerce. Cliché : Q. Mackré, 2004.

4.2 Des liens politiques et culturels réduits au minimum

65Dans les années 1990 et 2000, les contacts établis entre les deux villes relèvent pour la plupart de liens commerciaux, le plus souvent à l’échelle individuelle. Dans des contextes supra-étatique et étatique défavorables, les contacts politiques entre les deux municipalités sont inexistants. La coopération transfrontalière sur les marges de l’UE n’est pas toujours bien vue au Bélarus et les autorités locales font souvent preuve de prudence à ce sujet. En termes politique, économique ou culturel, les deux populations sont en train de s’éloigner l’une de l’autre. Alors qu’en Pologne les transformations politiques et économiques sont rapides depuis 2004, même sur les confins orientaux de l’État, la situation à Brest et au Bélarus semble figée depuis 1994. Les habitants de Terespol, lorsqu’ils se rendent à Brest, disent parfois en plaisantant qu’ils « voyagent dans le temps » ou qu’ils se rendent dans un « musée de l’URSS », tant les symboles du soviétisme y sont toujours ostentatoires (photo. 41 p. 246). La place centrale de Brest, autrefois dénommée « place de l’union de Brest », porte toujours son nom soviétique de « place Lénine » et la statue du premier secrétaire trône toujours en son centre, montrant du doigt l’ancienne bibliothèque (photo. 40 p. 246), redevenue depuis 2002 l’église catholique qu’elle était avant la guerre. Cette rénovation reste une exception ; d’une manière générale, tout ce qui a trait à la polonité au Bélarus fait l’objet de méfiance de la part des autorités. Tous les 9 mai, les deux villes célèbrent leurs différences culturelles : Terespol célèbre depuis 2004 la fête de l’Europe en tant que membre de l’UE, pendant que Brest commémore avec vigueur l’anniversaire de la victoire de l’armée rouge sur l’Allemagne hitlérienne (photo. 38 page précédente).

66Les difficultés de franchissement de la frontière contribuent à cet éloignement politique et culturel. Comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, les liens économiques individuels, même limités, sont une première base au développement d’activités économiques plus élaborées (flux de travailleurs frontaliers, entreprises sous traitantes...), condition nécessaire pour développer et faire vivre une coopération transfrontalière institutionnalisée.

Conclusion

67La frontière de l’UE s’est fixée sur un espace qui présente beaucoup des caractéristiques classiques d’un espace frontalier, c’est-à-dire qui souffre de sa position périphérique par rapport aux centres d’impulsion de l’activité économique et du pouvoir politique. Ces territoires ont historiquement constitué des marges étatiques peu densément peuplées et économiquement mal valorisées . Avec l’élargissement, le « transfert des bornes » de l’Union européenne s’est accompagné d’une fermeture complète de ces frontières, par le cumul des fonctions politiques, à l’échelle étatique ou supra-étatique (UE, OTAN ; fonction migratoire et douanière). Contrairement à la situation observée lors des précédents élargissements, la fermeture de la frontière externe de l’UE est cette fois plus aboutie. Elle paraît également plus durable. La Russie et le Bélarus ne sont pas des États concernés par les institutions de l’UE ; l’Ukraine, qui en est la plus proche, ne s’est toujours pas officiellement déclarée. En poursuivant une politique de voisinage qui n’offre pas de réelle alternative économique, migratoire ou douanière à l’adhésion à part entière, l’UE encourage donc ses voisins à se détourner d’elle.

68L’Union européenne se heurte ici à un dilemme frontalier, entre développement régional et sécurité migratoire. Pour l’instant c’est la logique de sécurité qui l’emporte largement sur celle de d’organisation des mobilités frontalières. À la veille de l’entrée de la Pologne dans l’espace Schengen, Michel Foucher écrivait :

Les fonds européens permettent à la Pologne d’investir dans ses régions orientales, les plus déprimées, ce qui atténue les dispositifs de plus grande rigueur des contrôles liés à l’entrée prochaine dans l’ensemble Schengen et permet d’équiper les postes frontières, même les moins fréquentés.
(Foucher, 2007, p. 138)

Photo. 39 – Ancienne église catholique devenue un cinéma après 1945. Cliché : Q. Mackré, 2004.

69Pourtant, nous avons constaté, lors de nos observations que les délais d’attente et les contraintes pour franchir cette frontière devenaient de plus en plus grands. Les postes frontières, s’ils sont aménagés, le sont surtout en vue de leur mise aux normes pour la sécurisation de la frontière. Le nombre de points de passage sur ces frontières, ainsi que la fréquence d’ouverture de nouveaux postes-frontières (tableaux 10 p. 249 et 11 p. 249), ne permettent pas de limiter les effets négatifs liés à la fermeture de ces dyades. Représentant une barrière logistique très importante avec les délais d’attente qui y sont observés, ces frontières sont un frein au développement des flux de marchandises, d’hommes et d’idées. Cette situation délicate contribue à accroître les discontinuités économiques et culturelles qui étaient déjà fortes entre l’UE et le monde traditionnellement sous influence de la Russie.

Photo. 40 – Brest, place Lénine. La statue de Lénine, qui pointe du doigt l’église catholique, trône sur la place centrale de Brest. Cliché : Q. Mackré, 2004.

Photo. 41 – Brest, mémorial de la seconde guerre mondiale. Le monument aux héros de la seconde guerre mondiale est régulièrement entretenu. Il fait l’objet de nombreuses visites scolaires. À droite, l’église où fut signée l’Union de Brest en 1596. Cliché : Q. Mackré, 2004.