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Les sentiers du développement, de l’art à la manière

 | 
Karim Kadir
, 
Marème Niang Ndiaye
, 
Anaïs Trousselle

Les outils du développement

Développement local et transfert de modèle : apprentissage d’une norme et reconstruction géographique ? Le cas de LEADER dans la région de Madrid (Espagne)

Claudia Yubero

Texte intégral

Introduction

  • 1 Liaisons entre acteurs de l’économie rurale.
  • 2 Gustáv Nesmes, Integrated rural development. The concept and its operation, Institute of Economics (...)

1Pour la première fois et à compter de 2007, l’Union européenne (U.E.) transfère au cœur de sa Politique agricole commune (PAC), l’outil de développement local LEADER1 en tant que méthode pour aboutir à un développement rural intégré. La théorie du développement rural intégré se nourrit des considérations théoriques et des pratiques actuelles qui proposent une reconfiguration des ressources en milieu rural, en opposition à la théorie de la modernisation agricole. Son caractère intégré fait référence à l’idée récente de l’articulation nécessaire entre l’échelle du pouvoir politique central et l’échelle locale des communautés rurales2. Si pour les pays nouvellement adhérents à l’U.E., ce transfert se présente comme un nouveau défi de décentralisation et de démocratisation de leurs systèmes politiques, l’enjeu qui se pose pour l’Espagne est celui de s’adapter à un cadre européen plus contraignant que celui des projets pilotes de LEADER qu’elle expérimente depuis les années quatre-vingt-dix.

  • 3 Christopher Ray, « Towards a Theory of the Dialectic of Local Rural Development within the European (...)
  • 4 Christopher Ray, op. cit. ; Jan Dowe Van der Ploeg, et al., « Rural Development : from Practices an (...)

2Le modèle de développement que la méthode LEADER entend promouvoir est essentiellement fondé sur les prémisses du développement « local », endogène », dit aussi « bottom-up ». Il est ainsi conçu sous une approche territoriale et non sectorielle, basé sur une valorisation des ressources locales et adapté aux contextes socioéconomiques en ciblant les besoins, les capacités et les attentes de la population locale3. L’instrument LEADER cherche avant tout à renforcer la démocratie locale et à légitimer politiquement cette échelle d’action. LEADER se présente ainsi comme une méthode plus efficace que les modèles antérieurs de développement portés par les États4.

3Or, l’application de cet instrument apparaît toujours comme un acte d’importation, de « haut » en « bas », de l’Union européenne aux États membres, puis, au local. À la conception endogène du modèle de développement qu’elle entend promouvoir s’oppose donc le sens de sa diffusion. Afin d’affronter ce problème, les instances européennes ont conçu un instrument politique « mou » qui comporte une certaine marge de manœuvre. Les États acquièrent ainsi une certaine latitude lors de son obligatoire transposition à la réglementation nationale à partir de 2007. La mise en place de l’instrument est sujette aux diverses interprétations que les acteurs en font, rationnellement ou en raison de leurs contextes territoriaux. Cette marge de liberté constituerait-telle un risque de déviation du modèle de développement endogène que l’U.E. entend promouvoir ?

  • 5 L’apprentissage institutionnel et social de la méthode LEADER a fait l’objet de recherches paneurop (...)
  • 6 Andy Smith, L’Europe politique au miroir du local. Les fonds structurels et les zones rurales en Fr (...)
  • 7 Sous forme d’Initiative communautaire, la première version, appelée Leader I, fut mise en place ent (...)
  • 8 LEADER couvrait 16 % du territoire national et 5 % de la population nationale en 1991 et couvrait 9 (...)
  • 9 Javier Esparcia montre comment les acteurs institutionnels ont premièrement conçu LEADER comme un i (...)

4Dans l’Union européenne, la diffusion de l’instrument LEADER se heurte à des contextes territoriaux différents en fonction des capacités d’apprentissage de l’approche bottom-up tant de la part des acteurs institutionnels que sociaux5. Dans ce cadre, l’Espagne présente un contexte singulier. Sans véritable politique nationale de développement rural avant l’arrivée des fonds structurels6, elle a été l’un des premiers espaces laboratoire de la première version du dispositif LEADER7. Il s’agissait aussi de la première fois que le pays bénéficiait d’investissements publics territorialisés. Peu après l’adhésion espagnole à la Communauté européenne, cela suscita un grand intérêt de la part des décideurs politiques et d’espoir de la part des populations rurales. Au terme de la première expérience, les nouvelles versions de LEADER n’ont fait qu’accroître le territoire et la population concernés ; aujourd’hui, l’étendue de LEADER en Espagne a atteint son « maximum8 » et la plupart des auteurs rapportent un bilan positif de ce « phénomène LEADER » de longue durée. Or, lors de sa mise en œuvre dans les années quatre-vingt-dix, et dans un contexte de récente décentralisation politico-administrative du pays, le processus d’implémentation cachait une instrumentalisation politique de la part des acteurs régionaux pour gagner du pouvoir face au gouvernement national9. Les institutions politiques espagnoles ont ainsi traversé une longue période d’apprentissage dans la mise en place de cet instrument de développement.

  • 10 Pour un recueil des principaux résultats des recherches voir Thierry Delpeuch, « L’analyse des tran (...)
  • 11 David Dolowitz, David Marsh, « Learning from abroad : the role of policy transfer in contemporary p (...)

5Dans cet article nous proposons d’étudier comment la nouvelle version de LEADER, pour la période 2007-2013, est appréhendée par les institutions espagnoles, tant aux niveaux national et régional que local. Nous empruntons le cadre analytique proposé par les études des transferts de politiques publiques pour comprendre sa diffusion. Né dans les années quatre-vingt-dix, ce courant de recherche a pour objet de comprendre la mise en œuvre dans un contexte politique donné de solutions d’action publique fabriquées dans un autre contexte politique. Il s’agit d’une nouvelle approche sur la diffusion, la convergence et l’innovation politiques10. Ce courant dépasse l’approche État-centrée en considérant les échelles supra et infranationales de la décision et une vaste arène de négociation, puis dépasse l’approche rationnelle du processus pour donner plus de poids aux structures institutionnelles dans les conditions des transferts. Essentiellement formé par un cadre analytique proposé par David Dolowitz et David Marsh11, ce courant nous permet de catégoriser le type de transfert que représente LEADER sur la base de son degré de coercition, la nature de son contenu et le type d’acteurs engagés.

  • 12 Pour une approche de la pertinence du courant des transferts de politiques publiques dans le domain (...)
  • 13 Andy Smith, 1995, op. cit.
  • 14 Marie-Claude Maurel, « Le modèle LEADER est-il transférable ? », dans Marie-Claude Maurel, Maria Ha (...)

6Appuyés sur des études empiriques auprès des GAL de la région de Madrid, nous mettons en évidence les conditions de réception du modèle et les effets socio-spatiaux au niveau des territoires locaux. Le défi d’engager aussi la question sur les facteurs entravant ou favorisant ce transfert se pose dès lors qu’elle n’a pas été suffisamment traitée12. Ainsi, notre recherche s’efforce de contribuer à l’étude de l’européanisation « par le bas13 », « au miroir du local14 », c’est-à-dire d’appréhender comment la dynamique d’intégration européenne s’articule aux espaces d’action publique que sont les territoires infranationaux.

1 Développement local en Europe : l’importance de l’outil LEADER

1.1 La mise en pratique de l’hypothèse de développement territorial

  • 15 Pascal Chevalier, A ction locale et développement rural en Europe : vers une géographie de la mise (...)
  • 16 Andy Smith, Olivier Nayo (dir.), Le gouvernement du compromis, Paris, Economica, coll. « Études pol (...)

7Les discours sur le développement local commencent à voir le jour dans les années soixante-dix. Ceux-ci s’inscrivent dans un environnement de contestation des modèles de développement fordistes d’uniformisation des trajectoires de développement, essentiellement portés par les États. Cette notion se répand alors dans les campagnes d’Europe, notamment en France et au Royaume-Uni, à l’instar des mouvements régionalistes, entre contestation de l’État et affirmation d’identité locale et de volonté d’autogestion15. Au tournant des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, les États européens viennent encadrer, par un mouvement de décentralisation politique, ces mouvements spontanés afin de guider la croissance des territoires à l’écart des grandes dynamiques économiques, notamment rurales (dépeuplement, crise agricole). Le postulat du développement local repose sur la conviction qu’il ne peut y avoir de développement sans prise en compte des références sociales et culturelles des populations concernées. Il s’agit d’abord de territorialiser les stratégies d’acteurs puis d’institutionnaliser l’action collective locale16 afin que les actions de développement soient déterminées et conduites par la population locale. À la démarche top-down qui avait caractérisé l’action étatique jusque-là, se noue une démarche dite bottom-up, ou ascendante, certes encadrée, mais davantage ancrée dans les territoires locaux.

  • 17 Pascal Chevalier, 2012, op. cit.
  • 18 Bernard Pecqueur, Jean-Baptiste Zimmermann, Économie de proximités, Paris, Lavoisier, 2004, 264 p e (...)

8Toutefois, l’assise théorique du développement local reste fragile17. Il s’agit plutôt d’une pratique, d’une méthode de renforcement des liens locaux, de valorisation des ressources locales, de légitimation de la voix de la population locale. La force qui impulserait le développement résiderait dans la capacité de concertation des acteurs locaux. Pour reprendre les travaux de Bernard Pecqueur et d’André Torre18, les réseaux de relations et les proximités territoriales, capables de construire un véritable projet collectif, constituent l’assise dynamique du développement.

  • 19 Ray Christopher, « The EU LEADER Programme : Rural Development Laboratory », Sociologia Ruralis, vo (...)

9C’est dans ce cadre que prend naissance la méthode européenne LEADER de développement local. Elle est basée sur quatre hypothèses recueillies par Christopher Ray19 : elle serait effective en raison de son caractère territorial et non sectoriel ; elle retiendrait les bénéfices sur place car elle valorise les ressources locales ; elle serait plus éthique puisqu’en promouvant la participation locale, elle favoriserait l’adoption des valeurs de la communauté au cours des interventions ; enfin, elle serait transférable à plusieurs pays et aux différents territoires du fait de son adaptation aux divers contextes territoriaux.

  • 20 Commission of the European Communities, The Cork Declaration : a living countryside, 1996.
  • 21 Le Règlement no 1698 /2005 est l’instrument principal. Voir Conseil européen, Règlement (CE) no 169 (...)

10Cette méthode naît suite à la réforme des fonds structurels en 1988. Elle prend la forme d’un programme d’Initiative communautaire qui a pour but de tester l’approche de développement local en milieu rural afin de contribuer à la convergence économique des régions que la Politique de cohésion promeut. Toutefois, c’est la transformation de la PAC qui emporte l’instrument à partir des Accords du Luxembourg en 2003. Notamment depuis 1996, l’U.E. prône l’urgence d’un basculement du soutien au développement agricole basé sur l’intensification et la spécialisation de la production à un développement durable et intégré, suivant une approche locale, la plus décentralisée que possible, en accord avec le principe de subsidiarité20. C’est dans cet objectif, que se constitue la Politique européenne de développement rurale (P.E.D.R.) en tant que deuxième pilier de la PAC. Quand la méthode LEADER est convertie en axe 4 de la P.E.D.R. à partir de 2007, l’outil LEADER de développement devient un instrument politique à part entière inséré dans un cadre règlementaire21. Il se constitue comme un instrument opérationnel et transversal pour conduire la mise en œuvre des mesures disposées par la Commission dans le reste des axes : il contribue ainsi aux objectifs des axes 1, 2 et 3 de compétitivité, d’environnement, de diversification et de qualité de vie, respectivement.

  • 22 Marie-Claude Maurel, 2010, op. cit.

11L’outil LEADER est fondé sur les principes de subsidiarité et de partenariat. La subsidiarité, rappelée à Cork pour responsabiliser les États, est amenée au plus près des périmètres d’intervention où des organes locaux prennent les décisions concernant le choix des territoires de projet LEADER et de leur stratégie locale de développement. Ces organes impliquent, par le principe de partenariat, la participation des acteurs locaux, publics et privés, tant à la conception de la stratégie qu’à sa mise en œuvre, à travers des appels à projets portés par des promoteurs locaux (élus locaux, entrepreneurs privés, exploitants agricoles, associations locales, etc.). L’entité décisionnelle qui sous-tend ces organes est appelé Groupe d’action locale (GAL) et se présente comme maître d’œuvre des projets portés par les acteurs locaux. En conférant au GAL un statut d’acteur collectif, la démarche LEADER est l’exemple d’une décentralisation de l’action publique conduite aussi loin que possible22.

1.2 Le cadre analytique de son transfert politique

12L’application de l’outil LEADER se présente comme un acte de transfert de l’U.E. aux États membres, en l’occurrence, l’Espagne. Mais, comment se présente l’outil transféré ? Quelle est la démarche ?

  • 23 Elizabeth Bomberg, John Peterson, « Policy transfer and Europeanization : passing the Heineken Test (...)
  • 24 Marie-Claude Maurel (dir), Guillaume Lacquement (dir.), A griculture et ruralité en Europe Centrale(...)

13Au sein de l’U.E., il existe plusieurs modèles de transfert d’instruments politiques. Par son encadrement réglementaire, le transfert de la méthode LEADER se trouve à l’interstice de la contrainte (instruments de l’acquis communautaire) et de la souplesse (instruments de soft-law23). Le transfert LEADER revêt d’une modalité hybride24 : l’Union européenne transfère des règles, des principes et des savoir-faire afin de favoriser des apprentissages institutionnels et sociaux en accord avec l’esprit de la méthode qu’elle entend promouvoir.

14Pour décomposer le transfert de LEADER, nous utilisons explicitement le cadre analytique apporté par les études des transferts de politiques. Les trois séquences dans lesquelles se décompose la temporalité du processus de transfert sont : la sélection, la transposition et la réception (fig. 1). À chaque séquence correspond une échelle de traduction et d’interprétation et de bricolage » du modèle par des acteurs qui ont des fonctions différentes.

15La première séquence correspond à la production de la norme par l’acteur source ». L’U.E. définit les orientations stratégiques en matière de politique rurale à travers une décision du Conseil pour la période de programmation 2007-2013 (2006/144/CE) et l’accompagne de deux règlements relatifs au fond de financement ((CE) no 1698/2006 et (CE) no 1974/2006). Dans ce cadre réglementaire, l’U.E. propose des objectifs, des critères minimums et une liste de mesures parmi lesquelles les États pourront choisir leurs priorités nationales de développement rural et qu’ils déclineront dans le cadre d’un Plan Stratégique.

16Lors de la deuxième séquence, l’acteur « opérateur » va transposer le modèle à son propre système politique. L’Espagne va solliciter l’échelle régionale de la décentralisation pour la programmation de la P.E.D.R. En raison de leur pouvoir normatif, les acteurs, tant étatiques que régionaux, interviennent dans l’hybridation du modèle. Le processus dit d’apprentissage institutionnel est engagé alors dans le but de traduire le plus fidèlement possible la P.E.D.R.

17Enfin, la troisième séquence fait appel à la mise en œuvre du modèle par les acteurs « receveurs ». Ceux-ci, responsables politiques, associatifs et économiques ont en charge d’élaborer leur propre stratégie locale de développement et de la mettre en œuvre dans le cadre réglementaire défini par les acteurs opérateur. À ce moment du transfert, ces acteurs s’engagent dans un processus d’apprentissage et d’appropriation de l’outil.

18Dès lors que ce modèle est construit pour être transférable au plus près du « local », l’examen des étapes successives du transfert et de la forme que prend le dispositif par sa normalisation, s’avère fondamental pour comprendre la portée réelle du transfert de la méthode européenne de développement local en milieu rural.

  • 25 Claudia Yubero, Transfert du modèle LE DER en Espagne (2007-2013). Mémoire de master 2 Développemen (...)

Figure 1 – Les séquences du transfert de LEADER en Espagne (2007-2013). Source : Yubero Claudia d’après Chevalier Pascal (2013)25.

Figure 1 – Les séquences du transfert de LEADER en Espagne (2007-2013). Source : Yubero Claudia d’après Chevalier Pascal (2013)25.

2 Développement local en Espagne et apprentissages institutionnels (?)

2.1 L’encadrement réglementaire européen : entre contrainte et souplesse

19Le « cadre cohérent » que l’U.E. construit pour transférer l’instrument LEADER est composé d’un socle commun défini mais restreint, une large marge de manœuvre quant à la formation du dispositif au niveau local et une part d’éléments « non affichés » qui amplifient la marge de liberté des États. En conséquence, les États assument un poids remarquable dans la transposition et sont les principaux responsables de la mise en œuvre de la méthode. En l’occurrence, ce sont les États qui vont décider de renforcer la décentralisation et légitimer les échelles infranationales dans la prise de décision ou plutôt de retenir la programmation au sein de leurs institutions centrales.

20De plus, une large marge de manœuvre est laissée aux États dans la constitution du dispositif local : les seuils pour assurer le principe de partenariat représentatif des acteurs locaux à 50 % public et 50 % privé (sans spécifier leur composition), les territoires de projet infrarégionaux et cohérents ayant une « masse critique » (entre 5 000 et 150 000 habitants) et l’absence de définition d’une méthode participative pour l’élaboration de la stratégie de développement locale (dans laquelle les mesures visant à la diversification économique ne sont que fortement encouragées) sont autant d’« espaces de liberté » que les États devront interpréter pour les adapter à leurs contextes et à leurs intérêts.

  • 26 Selon le Règlement 1698/2006, le FEADER financera pour la plupart des régions espagnoles entre 20 e (...)

21Par contre, le cadre européen impose aux États de s’engager dans un processus de contrôle et de suivi qui implique l’aval de la Commission à trois moments de la période. Il leur impose également des seuils de financement : un pourcentage maximum de cofinancement par le fonds européen de développement rural (FEADER) est réservé à l’axe 4 LEADER afin d’engager l’acteur étatique dans la politique, et un pourcentage minimum du budget alloué au FEADER est réservé à l’axe 4 LEADER pour assurer la mobilisation du potentiel local d’action26.

  • 27 À l’issue de la révision de la PAC en 2009 appelé health check ou « bilan de santé ».
  • 28 Le feedback consisterait en un retour en arrière dans le cycle de la politique publique, jusqu’à la (...)

22Ce cadre cohérent, mais rigide par certains aspects comme le financement, implique que soient déclenchés des processus de « révision » initiés par la Commission à tout changement, quel que soit le niveau de la décision. Ainsi, la crise économique et financière de 2008 et la montée en puissance des grands enjeux environnementaux au cours de l’année 200927 ont activé cette procédure de contrôle ou de feedback28. Ayant trouvé écho au sein de la P.E.D.R., et par conséquent du dispositif LEADER, de nouvelles mesures plus soucieuses de contribuer à l’amélioration de l’environnement s’ajoutent au menu de mesures » et de nouveaux seuils économiques s’affichent pour les pays en difficultés économiques. La P.E.D.R. se flexibilise pour répondre aux nouveaux défis et engager les institutions nationales, mais entraîne en même temps un alourdissement des tâches administratives de mise à jour de tous les documents des États membres.

2.2 Contrôle national d’une réglementation décentralisée

  • 29 Si la Constitution espagnole n’indique pas clairement la compétence régionale en matière de « dével (...)
  • 30 Régions politico-administratives de base infranationale où le gouvernement régional acquiert une ad (...)

23Conformément à la répartition des compétences figurant dans la Constitution29, le gouvernement espagnol régionalise la programmation de la P.E.D.R. c’est-à-dire, qu’il compte 17 programmes de développement rural, véritables instruments territorialisés, menés par les Communautés autonomes30. La structure politico-administrative décentralisée ex ante et la forte appropriation régionale de l’outil depuis son apparition, paraît rejoindre les approches qui soulignent le poids des « structures du passé » dans la modalité du transfert actuel.

24Les acteurs impliqués pour l’élaboration du Plan national sont nombreux : le pouvoir politique national, les ministères de l’Agriculture, du milieu rural et marin (MARM), de l’Économie, la Direction générale de la biodiversité, l’Institut de la femme et le Réseau d’autorités environnementales ; régional, toutes les Communautés autonomes ; et local, la Fédération espagnole de municipalités et provinces ; puis, socioéconomique, les organisations agraires et les réseaux ruraux, parmi lesquels les GAL de 2000-2006 qui ont accumulé une expérience dans la mise en place de l’initiative.

25En revanche, l’État espagnol ne paraît pas se contenter de définir la stratégie nationale et constitue un Cadre réunissant les priorités et les éléments d’application communs et obligatoires aux 17 programmes de développement rural. Pour cela, il compte avec la seule participation du MARM et des Communautés autonomes. De l’ensemble des États membres ayant choisi la programmation régionalisée, seules l’Allemagne et l’Espagne ont dressé ce type de cadre. Si l’État espagnol décentralise la programmation au niveau régional, il se doit de rapprocher la mise en œuvre de la méthode aux territoires. L’État trouve ici son « espace de pouvoir » pour garantir la cohérence et le contrôle des Programmes et des autorités de gestion régionales.

  • 31 Les comarcas constituent un maillage supramunicipal essentiellement reconnu pour les territoires ag (...)
  • 32 Depuis 2000 le collectif des femmes est spécialement visé par le gouvernement espagnol. À partir de (...)

26Quoique moins stratégique au niveau national, l’État ajoute un bon nombre de mesures pour la mise en place de la méthode LEADER. Les Communautés autonomes doivent s’assurer que la plupart des fonds attribués aux mesures de diversification de l’économie rurale et d’amélioration de la qualité de vie doivent être conduits par les GAL. Elles doivent aussi justifier tous les critères pour garantir les préceptes européens concernant d’abord, la capacité des GAL à mener à bien leur stratégie, puis la cohérence du territoire (avec des indices sociodémographiques ou la reconnaissance d’un territoire de comarca31) et enfin, la participation dans l’élaboration de la stratégie de développement locale cohérente (à l’aide d’un diagnostic territorial établi préalablement). De plus, l’adhésion des GAL à, au moins, un projet de coopération est obligatoire ainsi que la représentation des organisations de femmes32, jeunes et du secteur agricole dans l’organe de décision de ceux-ci.

  • 33 Pascal Chevalier, A ction locale et développement rural en Europe : le modèle européen LE DER 2007- (...)
  • 34 Rapport de la Commission Européenne COM (2011) 450 final.

27Les mesures du Cadre rejoignent les propositions et encouragements de la Commission concernant le modèle de développement local. Toutefois, en raison des normes que le contrôle national impose, la transposition nationale provoque un durcissement du cadre réglementaire33. Ce phénomène ne conduit pas tant à une déformation du modèle, mais à une procédure administrative qui s’alourdit, se complexifie et se retarde. En effet, lors de son premier Rapport34, la Commission relève un déphasage temporel dans l’approbation.

  • 35 Loi 45/2007 de développement durable du milieu rural.

28L’Espagne intervient ainsi fortement dans le processus. L’État s’approprie-t-il certains aspects du cadre règlementaire pour assurer son rôle face à une politique territoriale européenne qui prétend le réduire à sa plus simple expression ? Cette hypothèse paraît probable puisque parallèlement l’État s’est muni de sa propre et première Politique de développement rural35 qui viendrait encadrer l’action politique nationale en la matière.

2.3 La Communauté de Madrid : entre maintien du statu quo du modèle et contrôle politique en contexte de crise économique

29En dépit de ce recentrage national, le niveau régional est l’échelle la plus importante à laquelle se décline la P.E.D.R. et, a fortiori, l’instrument LEADER. Manifestement, la Communauté autonome de Madrid conditionne l’émergence du développement local avec l’inscription de critères précis dans le cadre de son Programme de développement rural. Bien qu’en garantissant la philosophie LEADER quant à la formation des GAL, l’élection des territoires de projet et l’élaboration de la stratégie de développement local, la Communauté autonome s’empare du dispositif comme source de contrôle politique et de soutien économique de son territoire rural. Les territoires locaux sont alors confrontés tant au retard programmatique de la Communauté autonome qu’aux contraintes budgétaires imposées par l’État.

  • 36 Le territoire qu’occupe aujourd’hui GALSINMA constitua le premier territoire de Madrid à mettre en (...)

30Le retard programmatique en région madrilène élève l’attente des projets à trois ans, jusqu’en avril 2010, au moment de la signature de la convention entre la Communauté et les GAL approuvés. Parmi ceux-ci, se trouvent deux nouveaux GAL Sierra Media del Jarama et Campiña del Henares/Alcarria de Alcalá en plus des trois territoires traditionnellement LEADER (depuis 1991 pour GALSINMA36 et 1996 pour ARACOVE et Consorcio Sierra Oeste).

  • 37 Selon les critères de l’OCDE et les critères de l’U.E. appliqués au niveau NUTS 3 selon les statist (...)
  • 38 En raison du manque de définition actuelle de l’aire métropolitaine par la Communauté de Madrid, no (...)

31La Communauté de Madrid affiche clairement son intention d’approuver des GAL pour un maximum de son territoire. Sa configuration socio-territoriale montre une gradation de forme concentrique de la densité de population à partir de la capitale, les zones les moins denses se trouvant au niveau des trois « sommets » de la région. Sachant que les trois GAL de la période antérieure occupaient la plus grande partie de cet espace, le défi qui se pose est donc de rendre éligibles les « interstices » de cette région par essence urbaine37. Ainsi, c’est le seul critère européen, emprunté à l’OCDE, qui est affiché (densité de moins de 100 habitants/km2) puis contourné de deux façons. L’une, en acceptant une municipalité plus dense qui puisse voir réduire sa densité en adhérant à une deuxième municipalité et l’autre, déjà suggérée au niveau national, en excluant le centre-ville d’une municipalité plus dense. De plus, elle établit un seuil minimum de huit municipalités pour la conformation de GAL. Par conséquent, le périmètre des territoires LEADER contourne simplement l’aire plus urbanisée38 et difficilement éligible au programme européen (fig. 2).

32Quant à la composition des groupes d’action, la Communauté est favorable à la surreprésentation des acteurs socioéconomiques dans les territoires de projet (elle impose clairement une proportion 40/60 favorable aux représentants privés au sein des organes de décision des GAL) alors qu’elle maintien tout de même, un certain contrôle politique en instaurant la présence obligée de tous les maires.

33Les critères proposés par Madrid pour transférer le principe européen et national qui incite les groupes d’action à contribuer à la diversification de l’économie locale et à la qualité de vie de la population, est très suggestive. La région va inciter les GAL à mettre en place toutes les mesures possibles pour contribuer à cet objectif, au-delà des mesures retenues par l’État et même l’U.E. Il s’agirait d’une mesure pour encourager l’émergence des projets locaux les plus innovants. Cette amplification est contrebalancée par un durcissement du contrôle régional qui impose une procédure de supervision régionale et d’envoi aux GAL de décisions contraignantes sur les projets subventionables. Peut-être parce qu’elle détient le risque financier le plus élevé de non cofinancement par le FEADER de projets non aboutis, elle justifie cette procédure.

Figure 2 – Les groupes d’action locale de la Communauté de Madrid (2007-2013) : au profit du contournement de l’aire urbaine. Source : auteur (selon les données de 2007 de l’Institut national de statistique).

Figure 2 – Les groupes d’action locale de la Communauté de Madrid (2007-2013) : au profit du contournement de l’aire urbaine. Source : auteur (selon les données de 2007 de l’Institut national de statistique).
  • 39 Les Réseaux ruraux nationaux sont promus par le règlement européen. Ils ont pour principal but de f (...)
  • 40 En Espagne l’avancement du financement total de la P.E.D.R. (part du FEADER, part de l’État et part (...)

34Toutefois, la crise économique que traverse l’Espagne influence fortement les décisions politiques et est l’occasion d’une réduction des ambitions pour suivre le modèle « à la lettre ». Les Communautés autonomes voient en 2010 comment l’État, pour ne pas entraver leur capacité de financement LEADER, fait marche arrière lorsqu’il ramène au minimum européen la part de financement attribuée à l’axe 4, (initialement augmenté de 5 à 10 % en 2007) ; puis, lorsqu’il augmente le budget national attribué à chaque Programme de développement rural grâce au transfert financier de plus de la moitié du budget réservé au Réseau rural national39. Or, ces mesures ne résistent pas aux seuils d’endettement public imposés par le gouvernement national aux Communautés40. Dans ce contexte, la Communauté de Madrid est forcée de restreindre les modalités d’appel à projet locaux pour garantir une meilleure gestion financière et en mai 2013 de geler brutalement le financement des GAL.

2.4 Des réponses locales entravées : quelles reconfigurations des groupes, des périmètres et des projets d’action face à l’inertie des territoires ?

35Le processus d’adaptation locale à l’outil transféré, dû tantôt aux nouveaux critères d’éligibilité tantôt aux restrictions budgétaires, provoque des restructurations territoriales que nous étudions pour deux cas : GALSINMA et ARACOVE (fig. 2). Les territoires se montrent plus favorables ou, au contraire, plus réticents à s’adapter au modèle transféré. Un retard dans la mise en œuvre des stratégies locales se produit certes à cause d’une programmation régionale retardée, mais aussi à cause des restructurations des GAL, des périmètres d’action, puis de l’ajustement des nouvelles stratégies.

  • 41 Javier Esparcia, « The LEADER Programme and the Rise of Rural Development in Spain », Sociologia Ru (...)

36La composition de GALSINMA et ARACOVE a dû être restructurée puisque les deux organes de décisions comptaient une participation privée à 50 %. Si ARACOVE a vu cette proportion augmenter à 60 %, GALSINMA n’a pas suivi le règlement. La réticence du secteur public à voir sa proportion diminuer s’expliquerait sur la base opportuniste de son implication41.

37ARACOVE doit restructurer aussi son périmètre d’action. Deux municipalités, Aranjuez et Ciempozuelos, ne répondent plus aux critères de sélection (forte densité de population) et de ce fait ont été exclues du territoire de projet LEADER. En conséquence, un déplacement du siège du GAL d’Aranjuez à Chinchón s’est effectué. Dans le cas de Ciempozuelos, la croissance urbaine de cette localité de petite superficie, moins de 50 km2, a augmenté jusqu’à atteindre une densité de plus de 400 hab/km2 ce qui empêche clairement son inclusion dans le périmètre. Or, concernant Aranjuez, s’il existait la possibilité d’exclure le centre-ville et d’inclure les environs dans le territoire de projet GAL (d’autant plus important que ce soit en périphérie rurale, Cortijo de San Isidro, que se localisait le siège) pourquoi la région n’a-t-elle pas appliqué ce cas d’exception ? L’hypothèse qu’en est faite est que l’un des acteurs, mairie de Aranjuez ou Communauté de Madrid, garderaient des intérêts stratégiques autres que ceux de l’inclure dans les programmes de développement rural.

38De plus, la stratégie de ARACOVE s’est confrontée à un nouvel obstacle, elle a été refusée par la Communauté car jugée trop large, et donc peu tournée vers les projets innovants vers des secteurs spécifiques. À cet argument qui soumet le développement à la logique stratégique, s’oppose un autre qui cherche moins à s’adapter au modèle en contexte économique défavorable : que faire quand le territoire est peu innovant à cause d’un contexte incertain qui pousse les acteurs locaux à avancer ?

39Au local, la crise économique pèse sur la capacité des territoires à faire fonctionner le dispositif LEADER. Premièrement, les promoteurs locaux ont moins d’accès aux circuits financiers tels que le crédit. Par conséquent, les GAL, notamment ARACOVE, voient augmenter le pourcentage de désistement de projets acceptés. Deuxièmement, pour agir en faveur des promoteurs, la Communauté de Madrid a accepté les « certifications partielles », il s’agit d’un mécanisme par lequel le GAL est en mesure d’avancer l’argent avant la justification des dépenses complètes à la fin des projets. Or, ce mécanisme augmente le risque du GAL : si les promoteurs se désistent de leurs projets et ne remboursent pas la somme versée, alors le GAL ne sera plus remboursé du financement initialement attribué au projet. Tandis que GALSINMA a mis en œuvre ce mécanisme, ARACOVE l’a refusé. Troisièmement, après le gel du financement en mai 2013, les GAL sont plongés dans l’incertitude et dans l’attente de voir leurs stratégies locales redémarrer après 2014. Enfin, quatrièmement, les restrictions budgétaires locales entraînent la disparition d’acteurs clés dans l’élaboration des stratégies, les agents de développement local (ADL) et le personnel fonctionnaire des mairies dont les postes sont supprimés. Il s’agit des premiers effets territoriaux dans la mise en œuvre de l’outil pour cause de crise économique.

Conclusion

40Après plus de vingt ans de mise en place de l’outil LEADER, est-il encore pertinent de parler d’apprentissage des institutions espagnoles dans le renforcement de l’approche endogène du développement rural ? Face au transfert de la méthode sous une nouvelle « enveloppe politique », la P.E.D.R., et face à la crise économique et financière, les institutions espagnoles sont engagées dans un processus de perpétuel apprentissage d’adaptation de la norme à son contexte, même en phase de consolidation territoriale de la méthode LEADER. Dans ce contexte et pour conclure, nous avancerons deux effets (désynchronisation et recentrage) produits par le transfert de LEADER en 2007 au cœur de ce système d’action publique qui articule en cascade les échelles de la décision et de la mise en œuvre.

41L’outil analytique retenu s’est avéré simple et clair pour appréhender le suivi du transfert en théorie mais limité dans sa pratique : les effets de feedback pour cause de reprogrammation ou de contrôle sont fréquents au long de la période et viennent modifier les règles du jeu à plusieurs reprises. Par conséquence, le transfert montre une plus forte articulation des échelles que l’analyse séquentielle ne le laisserait croire. De plus, l’étude normative du mécanisme de transfert s’est faite au détriment de l’analyse approfondie des facteurs structurels qui peuvent être à l’origine des choix institutionnels, bien que certaines hypothèses aient pu être ébauchées.

42À la lumière des retards de la programmation de la Communauté de Madrid et des stratégies locales de développement, nous observons une désynchronisation entre les systèmes d’action publics constituant les normes, aux niveaux national et régional, et l’inertie des territoires de réception dans l’adaptation face aux changements imposé. À titre d’exemple quelques éléments clés de l’adaptation locale de l’outil qui nous éclairent sur les conditions de mise en œuvre sont : d’abord, quant aux critères, les acteurs locaux ont dû faire prévaloir le rôle des acteurs socioéconomiques dans les organes de décision des GAL, mettre à jour leurs données statistiques pour répondre aux critères d’éligibilité territoriale, et ajuster les stratégies locales à la nouvelle P.E.D.R. Ensuite, c’est la capacité de résistance aux conditions économiques défavorables qui parait conditionner la mise en œuvre de l’outil. Nous avons commencé à reconnaître, sous une perspective plus ample, comment dans ce système d’action publique, les différents contextes territoriaux subissent des disparités spatiales sur la base de leurs vitesses d’adaptation, d’apprentissage. La question qui se pose alors est de savoir quelle est la vitesse d’adaptation des autres Communautés autonomes et des autres territoires locaux espagnols en fonction de leurs propres trajectoires d’apprentissage.

43Enfin, nous avons vu comment dans ce contexte de changements rapides des règles du jeu, le rôle de l’État se renforce. La volonté de se montrer plus fidèle à l’esprit du modèle ou le besoin de renforcement du contrôle des comptes publics a provoqué une multiplication et un durcissement des critères encadrant l’outil, réduisant ainsi la marge de manœuvre laissée aux acteurs locaux pour garantir la mobilisation du potentiel endogène de développement. Bien que sous la forme, le modèle s’avère favorable au maintien des préceptes européens, le recentrage étatique de l’outil, qui prend écho dans les programmations régionales, serait à l’origine d’un début d’éloignement entre le modèle transféré et sa mise en œuv. À une progression idéale de l’outil vers le local, s’opposerait en Espagne une « marche arrière » puisque celui-ci est davantage règlementé, contrôlé, en définitive, « retenu », au sein du gouvernement national.

Notes

1 Liaisons entre acteurs de l’économie rurale.

2 Gustáv Nesmes, Integrated rural development. The concept and its operation, Institute of Economics Hungarian Academy of Sciences, Discussion Papers 2005/6, 52 p.

3 Christopher Ray, « Towards a Theory of the Dialectic of Local Rural Development within the European Union », Sociologia Ruralis, vol. 37, no 3, 1997, p. 345-362.

4 Christopher Ray, op. cit. ; Jan Dowe Van der Ploeg, et al., « Rural Development : from Practices and Policies towards Theory », Sociologia Ruralis, Vol. 40, no 4, 2000, p. 391-408.

5 L’apprentissage institutionnel et social de la méthode LEADER a fait l’objet de recherches paneuropéennes inscrites dans le cadre du projet de recherche ALDETEC, Action locale et développement territorial en Europe centrale, coordonné par Marie-Claude Maurel et Pascal Chevalier (ANR-08-BLAN-0270).

6 Andy Smith, L’Europe politique au miroir du local. Les fonds structurels et les zones rurales en France, en Espagne et au Royaume-Uni, Paris, l’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 1995, 300 p.

7 Sous forme d’Initiative communautaire, la première version, appelée Leader I, fut mise en place entre 1991 et 1994. Plus tard, LEADER II se déroula entre 1995-1999 et LEADER + entre 2000 et 2006.

8 LEADER couvrait 16 % du territoire national et 5 % de la population nationale en 1991 et couvrait 90 % et 38 % respectivement en 2010. Red Rural Nacional, Leader en España (1991-2011). Una contribución activa al desarrollo rural, Madrid, Ediciones del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2012, 360 p.

9 Javier Esparcia montre comment les acteurs institutionnels ont premièrement conçu LEADER comme un instrument de pouvoir politique, social et économique, puis progressivement, sans y aboutir complètement, comme un instrument de développement rural endogène. Ceci avait entravé la mise en place et la généralisation de la méthode. Javier Esparcia et al., « LEADER en España : desarrollo rural, poder, legitimación, aprendizaje y nuevas estructuras », Documents d’Anàlisi Geografica, no 37, 2000, p. 95-113.

10 Pour un recueil des principaux résultats des recherches voir Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Questions de Recherche/Research in Question, no 27, 2008, p. 69-75.

11 David Dolowitz, David Marsh, « Learning from abroad : the role of policy transfer in contemporary policy-making », Governance, vol. 13, no 1, 2000, p. 15-24.

12 Pour une approche de la pertinence du courant des transferts de politiques publiques dans le domaine de la géographie voir Claudia Yubero, La transferencia de políticas : ¿cuestiones para la geografía ?, Jornadas de I+D del Departamento de Geografía Humana de la Universidad Complutense de Madrid, 27 février 2014, Faculté de Géographie et Histoire, Madrid.

13 Andy Smith, 1995, op. cit.

14 Marie-Claude Maurel, « Le modèle LEADER est-il transférable ? », dans Marie-Claude Maurel, Maria Halamska. (dir.), Le programme LE DER à l’épreuve du modèle européen, Prague, Publication du CEFRES et de l’IRWiR PAN, Prague, 2010, p. 71-93.

15 Pascal Chevalier, A ction locale et développement rural en Europe : vers une géographie de la mise en œuvre de l’action publique, Mémoire d’habilitation à diriger des recherches en géographie, Montpellier, Université Paul-Valéry, 2012, vol. 3, 219 p.

16 Andy Smith, Olivier Nayo (dir.), Le gouvernement du compromis, Paris, Economica, coll. « Études politiques », 2002, 237 p.

17 Pascal Chevalier, 2012, op. cit.

18 Bernard Pecqueur, Jean-Baptiste Zimmermann, Économie de proximités, Paris, Lavoisier, 2004, 264 p et André Torre, Jean-Eudes Beuret, Proximités territoriales, Paris, Économica, Anthropos, Collection « Géographie », 2012, 105 p.

19 Ray Christopher, « The EU LEADER Programme : Rural Development Laboratory », Sociologia Ruralis, vol. 40, no 2, 2000, p. 163-171.

20 Commission of the European Communities, The Cork Declaration : a living countryside, 1996.

21 Le Règlement no 1698 /2005 est l’instrument principal. Voir Conseil européen, Règlement (CE) no 1698/2005 du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen zgricole pour le développement rural (FE DER), JO L 277 du 21.10.2005.

22 Marie-Claude Maurel, 2010, op. cit.

23 Elizabeth Bomberg, John Peterson, « Policy transfer and Europeanization : passing the Heineken Test », Qween’s Parpers on Europeanisation, no 2, 2000, p. 25-43.

24 Marie-Claude Maurel (dir), Guillaume Lacquement (dir.), A griculture et ruralité en Europe Centrale, Paris, Aux lieux d’être, 2007, 150 p.

25 Claudia Yubero, Transfert du modèle LE DER en Espagne (2007-2013). Mémoire de master 2 Développement durable et aménagement, Montpellier, Université Paul-Valéry, 2013, 121 p.

26 Selon le Règlement 1698/2006, le FEADER financera pour la plupart des régions espagnoles entre 20 et 55 % du budget alloué à l’axe 4, le reste devant être apporté par l’État. Concernant l’équilibre entre les axes, le financement de l’axe 4 devra couvrir au moins 5 % du financement total de la P.E.D.R.

27 À l’issue de la révision de la PAC en 2009 appelé health check ou « bilan de santé ».

28 Le feedback consisterait en un retour en arrière dans le cycle de la politique publique, jusqu’à la reformulation des problèmes à affronter, par exemple voir Pierre Muller, Yves Surel, L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 1999, 153 p.

29 Si la Constitution espagnole n’indique pas clairement la compétence régionale en matière de « développement rural » elle reste souple pour son accaparement : « l’agriculture » est attribuée aux régions puis la Constitution instaure un système de triple liste, plus ou moins souple, où les compétences régionales sont en grande partie acquises par négociation et inscrites dans leurs statuts d’autonomie dès le début des années quatre-vingt : le développement rural y est inclus.

30 Régions politico-administratives de base infranationale où le gouvernement régional acquiert une administration semblable à celle du gouvernement national.

31 Les comarcas constituent un maillage supramunicipal essentiellement reconnu pour les territoires agricoles. Il existe aussi des comarcas institutionnalisés à travers la Loi du régime local de 1985.

32 Depuis 2000 le collectif des femmes est spécialement visé par le gouvernement espagnol. À partir de 2007, l’axe 4 suit la même trajectoire que LEADER +.

33 Pascal Chevalier, A ction locale et développement rural en Europe : le modèle européen LE DER 2007-2013, Bruxelles, RISC Édition Peter Lang, coll. « Intégration régionale et cohésion sociale », 2014, 202 p.

34 Rapport de la Commission Européenne COM (2011) 450 final.

35 Loi 45/2007 de développement durable du milieu rural.

36 Le territoire qu’occupe aujourd’hui GALSINMA constitua le premier territoire de Madrid à mettre en œuvre l’initiative communautaire LEADER mais il fut dirigé par une autre collectivité, le PAMAM, dont la légitimité fut remise en cause par la Commission. Le groupe GALSINMA se créa alors pour pouvoir mettre en place le deuxième programme LEADER. Pour la période 2007-2013, le PAMAM s’occupe de la mise en place de l’axe 3 hors approche LEADER. Voir Adolfo Cazorla Maontero et al., « La iniciativa comunitaria LEADER como modelo de desarrollo rural : aplicación de la región capital de España », A grociencia, no 39, 2005, p. 697-708.

37 Selon les critères de l’OCDE et les critères de l’U.E. appliqués au niveau NUTS 3 selon les statistiques de l’Eurostat, 2010.

38 En raison du manque de définition actuelle de l’aire métropolitaine par la Communauté de Madrid, nous empruntons les limites de l’aire urbaine proposée par l’Atlas statistique de 2006 du ministère du Logement.

39 Les Réseaux ruraux nationaux sont promus par le règlement européen. Ils ont pour principal but de favoriser la diffusion des « bonnes pratiques » entre les GAL.

40 En Espagne l’avancement du financement total de la P.E.D.R. (part du FEADER, part de l’État et part de la Communauté autonome) est porté par les Communautés autonomes.

41 Javier Esparcia, « The LEADER Programme and the Rise of Rural Development in Spain », Sociologia Ruralis, vol. 40, no 2, 2000, p. 200-207.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Les séquences du transfert de LEADER en Espagne (2007-2013). Source : Yubero Claudia d’après Chevalier Pascal (2013)25.
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3791/img-1.jpg
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Titre Figure 2 – Les groupes d’action locale de la Communauté de Madrid (2007-2013) : au profit du contournement de l’aire urbaine. Source : auteur (selon les données de 2007 de l’Institut national de statistique).
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3791/img-2.jpg
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Auteur

Doctorante en géographie, université Complutense de Madrid

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2017

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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