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Les sentiers du développement, de l’art à la manière

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Karim Kadir
, 
Marème Niang Ndiaye
, 
Anaïs Trousselle

Les enjeux du développement

Décentralisation et développement en Afrique de l’Ouest : quels enjeux aujourd’hui ?

Marème Niang Ndiaye

Texte intégral

Introduction

  • 1 L’Afrique de l’Ouest est une région géographique couvrant toute la partie occidentale de l (...)

1En Afrique de l’Ouest1, les nombreuses recherches effectuées sur le développement depuis la fin de la mise sous ajustements des économies ouest-africaines à la fin des années quatre-vingt-dix, se sont essentiellement appuyées sur le processus de décentralisation (Jacob, 1998 ; Bertrand, 1999a, 1999b ; Béridogo, 2002 ; Leclerc-Olive, 2002, 2003 ; Lauzon et Bossard, 2005 ; Faye 2008 ; Niang, 2004 ; Niang, 2007 ; Idelman, 2009). Cependant, la mise en application de cette politique dans le cadre ouest-africain semble de prime abord confiner la réflexion à des clichés : celui du « mimétisme » colonial dans sa pratique et sa mise en œuvre par nombre d’États, anciennement colonisés. Ce cliché est aussi celui d’une politique marquée certes par des avancées (institutionnelles, politiques) mais qui est caractérisé dans les faits, par des contradictions, des inégalités et des disparités entre les collectivités locales et leurs territoires. Pourtant, ces clichés ne sont guère infondés et reflètent même une certaine réalité. Partir d’eux seuls risque en revanche de présenter la décentralisation comme la conséquence d’un ou de plusieurs phénomènes selon une logique mécaniste mais aussi de nier la diversité et l’hétérogénéité des situations locales.

2Définie comme un transfert de compétences du gouvernement central ou de ses agences à des gouvernements locaux, la décentralisation recouvre des situations politiques, administratives et juridiques multiples et façonne les appareils d’action publique, les systèmes territoriaux et les configurations démocratiques très diverses (Jacob, 1998). Elle vise à construire des niveaux d’actions publiques et politiques plus efficaces, plus démocratiques à partir d’un changement d’échelle et de l’implication d’une pluralité d’acteurs publics, privés et associatifs (Piteveau, 2005 : 5). Dans cette acception, introduire une approche globalisante dans l’analyse de la décentralisation, ne revient ni à écarter ces clichés, ni à affirmer qu’une politique de décentralisation reste unique et propre à un État et/ou une société particulière mais constitue un moyen de comprendre les conditions de sa production. L’hypothèse sous-jacente serait que la décentralisation n’est pas réductible à une situation de contraintes et peut constituer un instrument stratégique pouvant faire émerger ce que nous appelons de « petites dynamiques » de développement à l’échelle locale dans certains territoires ouest-africains. Ce postulat nous amène dans le cadre de notre réflexion à une double interrogation : d’une part, en quoi une critique de la notion de décentralisation ou plutôt une analyse de la manière dont elle est comprise et mise en application dans certains pays ouest-africains permet de mesurer les multiples enjeux qui se posent à elle ? Et, d’autre part, en quoi la décentralisation constitue-t-elle un moyen de redéfinir les politiques et processus dans l’objectif de sortir d’une explication mécaniste des réalités sociales et sociétales ?

  • 2 Ces exemples sont tirés d’une recherche que nous avons effectuée au Sénégal dans le cadre (...)

3Pour répondre à ces questions il est nécessaire de poser les cadres politiques et institutionnels de sa mise en œuvre. En nous appuyant sur les exemples sénégalais et malien2 principalement, cette contribution tentera de mettre en lumière les dynamiques issues de logiques d’acteurs qui complexifient autant qu’ils n’enrichissent les multiples enjeux de la décentralisation.

1 Décentralisation en Afrique de l’Ouest, vers quelles réalités ?

  • 3 L’indépendance des pays d’Afrique de l’Ouest au lendemain de la seconde guerre mondiale (M (...)

4Au lendemain des indépendances, la majeure partie des pays africains hérite de frontières de la colonisation et s’engage vers l’édification d’un état unitaire qui concentre la plus grande partie du pouvoir. Cette logique centraliste qui a prévalu pendant les années qui suivirent les indépendances dans nombre de pays ouest-africains (Sénégal, Mali, Côte d’Ivoire pour ne citer qu’eux) s’est traduite par des résultats mitigés3. Une prise de conscience lente mais effective voit le jour dans les années soixante-dix, et annonce l’entame d’une politique de décentralisation qui connut de nombreuses étapes renforcées par l’adoption d’une série de lois et la mise sur pieds d’un certain nombre d’institutions accompagnant des réformes (Niang, 2007). Cette décentralisation est aussi intervenue dans un contexte de crise de l’État central, d’une recherche d’identité sociétale (Lauzon et Bossard, 2005). Des pays comme le Mali, le Sénégal, le Burkina Faso et la Côte d’Ivoire ont été parmi les premiers à connaître progressivement un ancrage institutionnel démocratique. C’est ainsi qu’au milieu des années 1990, dans ces pays, on est passé d’une poignée d’hommes politiques membres généralement d’un parti unique, à de nombreux élus locaux dont des femmes, de toutes origines sociales, appartenant à une multitude de partis politiques (Marie et Idelman, 2010).

5Alors que l’État central a conservé pendant longtemps autorité, tutelle et responsabilité, l’adoption de la décentralisation a pour principale ambition l’émergence d’entités administratives et politiques qui se veulent autonomes ; des collectivités locales qui aspirent à une liberté d’administration jouissent de liberté dans l’administration des affaires de leur localité. Dans cette démarche, l’objectif de son application dans ces pays a été pour l’essentiel de rééquilibrer les disparités et les inégalités territoriales qui profitaient beaucoup plus aux capitales administratives et économiques et aux grandes villes qu’aux immenses zones rurales et agricoles souvent soumises à un exode rural important. En légitimant et en transférant certains pouvoirs aux collectivités locales, la décentralisation, dans ces pays, s’est engagée à contribuer de façon décisive à la réorganisation de la « gouvernance locale ». Cela s’est fait, d’une part, en introduisant une sorte de relation contractuelle, relativisant les rapports de force et les logiques d’intérêt et, d’autre part, en favorisant une participation directe des populations locales dans la définition et le suivi des actions et projets menés au sein de leurs localités. Ainsi voit-on aussi une diversification des acteurs, qui, malgré leurs intérêts souvent divergents, s’activent dans le développement de leurs collectivités locales. Il s’agit des organisations communautaires de bases, des médias, du secteur privé et de diverses sortes d’association formalisées ou non.

6La décentralisation a aussi été une des modalités de sortie de conflits régionaux et de guerres civiles par la création de nouvelles possibilités de participation politiques à différents niveaux dans l’administration du pays (Lauzon et Bossard, 2005). Au Mali, le renversement du régime de Moussa Traoré en 1991, le séparatisme touareg entamé depuis juin 1990 (Grémont, 2005), les troubles sociaux permanents dans les villes comme dans les campagnes, la chute du prix du coton, ont été déterminants dans ce processus de décentralisation, qui a influencé au même moment les orientations démocratiques du pays (Felix, 1996 ; Kassibo, 1997).

7Dans le même temps, cette politique s’inscrit dans le projet des organismes internationaux. Contraints de se conformer aux instructions des IFI (Institutions financières internationales), certains pays ouest-africains ont mis œuvre une politique de stabilisation macro-économique et d’ajustement structurel caractérisée par un retrait massif de l’État surtout en milieu rural et une dévaluation du F.C.F.A. (O.C.D.E. et al., 2002). C’est dans cette perspective qu’il faut aussi comprendre les injonctions à la démocratie demandée par la France et la Banque mondiale à partir de 1990 comme condition d’attribution des prêts à nombre d’États (Marie et Idelman, 2010). M. Bertrand souligne aussi qu’au début de la décennie 1990, les perspectives ouvertes par la Banque mondiale en faveur d’un troisième projet urbain au Mali, de même que le deuxième sommet mondial des villes (Istanbul, juin 1996) qui fixe bon nombre de termes de référence de la gestion décentralisée (Bertrand, 1999), y ont joué un rôle important. En conséquence, la décentralisation a pu ainsi correspondre à des objectifs distincts selon M. Leclerc-Olive : « Constituer un découpage administratif du territoire national en vue d’une plus grande efficacité en matière de développement local [...] [et] rapprocher les pouvoirs publics des populations et faciliter leur participation aux processus de décision » (Leclerc-Olive 2002 : 180), une politique qui devient en quelque sorte une condition parmi d’autres du développement économique et social dans la région ouest-africaine.

  • 4 Il s’agit des lois no 78-07 du 9 janvier 1978 et no 80-1182 du 17 octobre 1980, décisives (...)

8Ainsi, dans la quasi-totalité de ces pays, les principes de la décentralisation sont érigés par des lois et réformes pour tenter de mener à bien cette vision. Dans le cas de la Côte d’Ivoire, la période post-indépendance (1960 et 1980) reste profondément marquée par une forte présence de l’État dans le système de production nationale et les mécanismes de prise de décision (Akpoué et al., 2008). Bien que l’article 68 de la première constitution prévoie la création des collectivités territoriales, il faut attendre la deuxième moitié de la décennie 1980 pour que l’État se retire progressivement de la gestion des affaires locales coïncidant avec le vote des deux premières lois sur la communalisation4. Elles sont celles du démarrage effectif de la communalisation avec la création de 198 communes et la mise à disposition de moyens financiers, techniques et matériels ainsi que des instruments administratifs et juridiques aux communes.

  • 5 Le code de 1996 a transféré aux collectivités locales neuf domaines de compétences : (i) l (...)

9Le Sénégal s’est orienté depuis son accession à la souveraineté nationale (année 1960) vers une responsabilisation des collectivités locales (régions, communes et communautés rurales) dans la gestion de leurs affaires. Le transfert de neufs domaines de compétence5 tel que libellé par la loi 96-07 (portant transfert des compétences aux entités territoriales) et celle 96-06 du 22 mars 1996 (portant code des collectivités locales et par la régionalisation entrée en vigueur en janvier 1996), constitue une étape importante de cette décentralisation. Cette politique par le biais de l’article 17 de la loi de 1996 reconnaît également « le droit aux collectivités à entreprendre des actions de coopération qui donne lieu à des conventions avec les collectivités territoriales de pays étrangers ou des organismes publics ou privés de développement » (Code des collectivités locales, novembre 2003). Ces réformes traduisent une volonté de la part de l’État sénégalais de confier à des instances élues proches des citoyens et sous leurs sanctions politiques régulières, la gestion politique, économique et administrative de leurs affaires dans des secteurs-clés. Une démarche qui devrait permettre aussi de promouvoir l’épanouissement économique de certaines entités territoriales sur la base de leurs aspirations et génie propres (Niang, 2004, Niang et al 2006 ; Niang, 2007 ; Colin, 2007).

10Le Sénégal fait partie des premiers pays d’Afrique de l’Ouest à opter pour une politique de décentralisation. Entamée depuis 1972, cette politique, qui se voulait lente et progressive, a connu de nombreuses étapes, renforcée par l’adoption d’une série de lois et la mise sur pied d’un certain nombre d’institutions accompagnant des réformes qui aboutissent en 1996 la régionalisation. Durant ce long processus, le Sénégal a connu un ancrage institutionnel en plusieurs étapes : la première étape de 1960 1972 est appelée « décentralisation limite ». Elle ne concerne que les communes qui avaient une autonomie très limitée (cf. loi no 66-64 du 30 juin 1960 portant code de l’administration communale). La deuxième étape de 1972 1990 est appelée « décentralisation surveillée ». Elle est marquée par la création de communautés rurales avec une autonomie limitée par l’assistance du sous-préfet qui exerce la tutelle d’assistance et détient la compétence en matière budgétaire. La troisième étape qui va de 1990 1996 symbolise le renforcement et l’élargissement de la décentralisation surtout rurale et communale. Elle donne une plus grande autonomie aux collectivités avec la suppression des communes à statut spécial, ce qui se traduit par une égalité des communes qui deviennent toutes de droit commun avec un maire élu, un conseil municipal et des compétences générales ; la dotation de pouvoir financier aux communautés rurales avec une réduction du rôle du sous-préfet ; et enfin la régionalisation avec l’érection de région en collectivité locale et la naissance des communes d’arrondissement dans la région de Dakar.

  • 6 Pour plus d’information sur la décentralisation au Mali, se référer à Bréhima Kassibo, « L (...)
  • 7 Cette réforme a attribué une autonomie financière aux régions, aux cercles, aux communes u (...)

11Au Mali6, le processus de décentralisation, entamé timidement durant la période coloniale et indépendant depuis 1960, s’est accéléré dans la décennie 1990 avec l’avènement d’une « démocratie multipartisane » (Felix, 1996 ; Bertrand 1999). La « troisième république » jette ainsi les bases d’une grande réforme administrative (ibid., 1996) et adopte une série de lois et décrets qui précisent les collectivités territoriales de la République du Mali7.

12Le Mali à l’instar des pays comme le Sénégal et la Côte d’Ivoire a opté pour une « communalisation » intégrale et simultanée de son territoire national. Le Mali a entrepris la réforme de la décentralisation par une refonte complète du découpage territorial hérité de l’administration coloniale franaise. Les populations ont dès le début été impliquées dans la mise en application de toutes les étapes de la communalisation par le biais de la définition du contenu territorial des communes, du choix du chef-lieu et du nom de la commune. L’article 41 de la Constitution du 22 septembre 1960 énonce déjà la nouvelle structuration territoriale du pays : « les collectivités territoriales de la République du Mali sont : les régions, les cercles, les arrondissements, les tribus nomades, les communes, les villages et les fractions nomades ». Les subdivisions administratives devenaient ainsi des collectivités territoriales qui s’administrent librement par des conseils élus, placés sous la tutelle de l’administration centrale. La loi no 66-9/AN-RM du 2 mars 1966 portant code municipal au Mali met un terme la hiérarchisation coloniale précédente en uniformisant le statut des 13 communes sous le régime de plein exercice, mais ne donne pas lieu à d’autres créations de communes. Après mars 1991, les textes législatifs régis par les lois 93-008 AN/RM du 11 fvérier 1993 (portant libre administration des collectivités territoriales modifiée par la loi no 96-056 du 16/10/1996), 95-034/AN-RM du 12 avril 1995 (portant codes des collectivités territoriales), 00-042 du 7 juillet 2000 (portant création de l’ANICT) et enfin celle 00-044 du 7 juillet 2000 (déterminant les ressources fiscales des communes, des cercles et des régions) constituent les points de départ d’un important ancrage institutionnel de cette politique au Mali. À partir des années deux mille, la décentralisation territoriale se caractérise essentiellement par la création de sept cent trois communes, l’élaboration d’un code des collectivités territoriales, la création d’une nouvelle institution de la République (le Haut Conseil des collectivités territoriales) portant ainsi le nombre des institutions huit ainsi que l’adoption d’une nouvelle démarche politique de décentralisation sur la période 2005-2014.

13Ces quelques exemples de dispositifs élaborés par ces pays et grandement influencés par les bailleurs de fonds (surtout au niveau de la définition des réformes du système d’action publique) et les organismes non gouvernementaux, loin d’être exhaustifs, peuvent être compris comme une certaine tendance à la rupture de la gestion étatique issue de « l’héritage politique jacobin ». Vers la fin des années quatre-vingt-dix, hormis certains pays confrontés à des conflits, des crises ou des guerres civiles (République démocratique du Congo, Liberia, République centrafricaine, etc.), la décentralisation est devenue une réalité dans cette région ouest-africaine.

14Cependant, même si au niveau administratif, juridique et institutionnel, d’importants efforts ont été réalisés, cette politique correspond-il réellement aux réalités socio-économiques et politiques de ces pays ? Quels sont aujourd’hui les enjeux réels que soulève la décentralisation dans sa mise en application ? Cette politique, ce modèle, est-elle au final porteur « d’espoir » dans le processus de développement de ces pays ?

2 Le dit et le non-dit des processus de décentralisation : des enjeux importants ?

15En effet, dès son introduction, la difficulté majeure de cette politique dans ces États a été la non application des principes de décentralisation qui veut que tout transfert de compétences soit accompagné d’un transfert concomitant des ressources nécessaires à leur libre exercice. Or, dans nombre de pays ouest-africains, ce principe de rétribution des pouvoirs par le transfert de compétences et de moyens aux divers types de collectivités territoriales, est mis en œuvre dans un contexte de grande précarité des ressources locales et budgétaires. Premièrement la décentralisation a été réalisée dans un contexte de crise économique pour l’essentiel des pays d’Afrique de l’Ouest. Les différentes politiques d’ajustement structurel, les séquelles de la dévaluation vers les années quatre-vingt-dix, l’échec des politiques agricoles, ont conduit à l’appauvrissement des populations rurales. S’y ajoutent les épisodes de sécheresse chroniques qui se sont produites dans ces pays au cours des années soixante-dix et quatre-vingt-dix. Dans le cas du Mali, le problème de la dette et l’effondrement des cours mondiaux du coton et de l’arachide conjugués à une série de programmes d’ajustement structurel a poussé le gouvernement, au début des années quatre-vingt, à adopter des mesures d’austérité budgétaire, à privatiser les entreprises d’État et à démanteler les monopoles commerciaux. La dévaluation du franc malien en 1983 (consécutive au retour dans l’Union monétaire ouest-africaine) entraîne au même moment un effondrement rapide du pouvoir d’achat des populations. Il s’en suit une exacerbation de l’exode rural vers les grandes villes et un gonflement du secteur informel dans la capitale bamakoise (Felix, 1996). Dans ce contexte, la décentralisation s’est très tôt heurtée à un déséquilibre économique au niveau des collectivités locales. Alors que les compétences transférées aux communes impliquent d’importantes dépenses, les revenus de l’État sont faiblement redistribués aux collectivités et demeurent en grande partie aux mains du gouvernement central. La faiblesse des budgets alloués aux collectivités locales et surtout aux communautés rurales dans le contexte sénégalais, ne permet guère de réaliser des investissements utiles pour leur développement. Un déficit en ressources financières et budgétaires d’autant plus accentué que le retard et les lourdeurs des procédures dans la mise à disposition des fonds de dotation affecte au quotidien le fonctionnement des collectivités locales (Niang 2004 ; Niang, 2007). Ce déficit est également à chercher aussi bien dans la faiblesse du niveau de recouvrement des impôts et taxes, du rendement des services administratifs des collectivités que dans la mauvaise gestion de leurs ressources financières (Bengaly et Camara, 2009). Au Sénégal, la plupart des communes créées après la régionalisation en 1996 connaissent d’énormes problèmes liés au mode de recouvrement des impôts et des taxes qui se fait en plusieurs étapes. Souvent, l’opération se fait directement par la mairie, par l’intermédiaire des collecteurs qui vont sur le terrain pour le recouvrement. Le versement est ensuite effectué au niveau de la régie des recettes qui, à son tour, fait le versement à la perception de façon périodique. Le travail des collecteurs est également rendu difficile par le comportement des populations qui rechignent le plus souvent à s’acquitter de certaines taxes jugées parfois très chères (patentes, vignettes synthétiques et quitus fiscaux) (Niang, 2007). Même cas de figure au Mali où les collectivités locales, depuis l’extension de la politique de décentralisation en 1999, semblent connaître d’énormes difficultés dans la collecte des taxes surtout celle de la T.D.R.L. (taxe de développement régional et local), principale taxe des collectivités et qui n’est jamais payée de façon systématique par les populations locales ainsi que celle sur la voirie qui entre dans le cadre de l’assainissement des collectivités pour faciliter l’évacuation des ordures (Djiré et al. 2008). Ce travail de recouvrement est d’autant plus difficile que la mobilité des populations au moment du recouvrement est importante (ibid., 2008). Une inadéquation apparait dès lors entre les moyens disponibles, les besoins et les missions assignées aux élus locaux au moment où la crainte de la concurrence entre élites et l’autonomisation progressive de pouvoirs locaux oppositionnels constituent un dilemme réel.

16Aujourd’hui dans nombre de pays ouest-africains, la politique de décentralisation est devenue un enjeu important des relations de pouvoir, un système de décision alors entièrement contrôlé par la haute administration (comme en témoigne le poids constant de la tutelle du gouverneur au Sénégal sur l’ensemble des directions et sur les mairies dans nombre de capitales de région). Cette situation pose aussi la problématique de la formation et des compétences des élus locaux pour prendre le relais de l’État. Aujourd’hui le constat est patent. Dans nombre de collectivités nouvellement créées, les élus sont pour la plupart peu informés des réformes issues de la décentralisation et éprouvent des difficultés à remplir pleinement les tâches qui leurs sont assignées face aux pressions émanant du personnel de l’administration territoriale. Les prestataires de services, que ce soit pour les études ou la formation sont peu nombreux et s’ils existent témoignent de besoins importants en matière d’accompagnement dans l’accomplissement de leur travail (Lauzon et Bossard, 2005). Dans son étude sur la décentralisation en Côte d’Ivoire, Y. Eguima, souligne que dans beaucoup de régions rurales ivoiriennes, les services techniques et l’administration soucieux de leurs nouveaux rôles dans le processus de décentralisation, sont sceptiques par rapport à sa mise en application et à la capacité des populations de prendre en charge leur développement (Eguima, 2001). Le même constat est fait au Mali par S. Godin-Bilodeau qui décrit la fréquence des antagonismes entre élus et administrateurs civils qui prennent souvent l’allure d’une opposition entre « intellectuels » et « illettrés » (Godin-Bilodeau, 2010). Cette situation est très prégnante dans la région de Gao, où la majorité des élus prétendent ne « rien connaître à ces “affaires de communes” et perçoivent la gestion communale comme compliquée et exigeante » (Demante, 2004 : 10) d’autant plus que certains conseillers communaux ont le plus souvent un faible niveau de formation (Hilhorst et Baltissen, 2004). Il en découle un scepticisme autant du côté des élus locaux envers les services déconcentrés de l’administration territoriale, que du côté des populations locales envers les élus locaux. Les élus locaux déplorent les multiples stratégies émanant du principe de subsidiarité et d’obligation de prudence que les administrateurs instrumentalisent pour ralentir la dévolution des pouvoirs et des ressources financières qui les accompagnent (Hilhorst et Baltissen, 2004). Les populations locales, elles, reprochent aux élus le non respect de leurs promesses et la faiblesse des actions concrètes menées, susceptibles de changer leur vie. En outre, les collectivités locales n’impliquent pas encore suffisamment les populations dans l’identification de leurs priorités tant en services qu’en infrastructures. Bien que les séances du conseil traitant des questions budgétaires ou de développement soient obligatoirement publiques, les populations locales (chefs coutumiers, de membres associatifs ou simples habitants) qui souhaitent s’informer et participer au développement de leur localité n’ont pas droit de regard et se sentent exclus (Godin-Bilodeau, 2010). Les consultations budgétaires révèlent l’opacité des procédures d’informations aux populations qui souvent sont obligées de se conformer aux décisions prises par les élus (ibid., 2010)

17Le processus de décentralisation n’est pas simplement confronté à un manque de ressources mais également au clientélisme qui prévaut dans sa démarche. Dans la majorité des cas, ce clientélisme se traduit par l’érection de collectivités locales pour des raisons politiques (élections législatives ou présidentielles) mais aussi par des recrutements pléthoriques de personnel non qualifié au détriment de personnel qualifié (Faye, 2008). Comme le souligne M. Niang dans son étude sur la décentralisation au Sénégal, le régime senghorien (1960-1981) avait « usé » de cette politique pour consolider sa base politique. Des présidents de conseils ruraux furent ainsi inscrits sur des listes du parti socialiste (Niang, 2004). Cette démarche paralysa longtemps la machine, puisque ces élus locaux élus étaient pour la plupart incompétents (ibid., 2004). L’élection du président Wade en 2000 ne mit pas fin à ces stratégies politiques. Des réformes sur la régionalisation ont abouti à une multiplication des instances décisionnelles propulsées par la création de quatre régions supplémentaires (Matam, Kafrine, Sedhiou et Kédougou). Ce clientélisme n’est pas sans conséquence sur la démarche démocratique de ces pays. Cela explique les périodes chaotiques qu’a traversé le Mali dans la décennie 1990 : contestation des élections présidentielles de 1997, annulation du premier tour des législatives, report des élections communales avec substitution de délégations spéciales constituées de hauts fonctionnaires aux anciens conseils municipaux urbains qui étaient arrivés en fin de mandat, qui traduisent la difficulté du pouvoir et de la société civile d’assumer pleinement cette décentralisation (O.C.D.E. et al., 2002). Cette « gestion politicienne » des collectivités transparait au niveau de leur gestion foncière. La révision du code domanial et foncier et l’élaboration d’un code de l’urbanisme étant inachevée dans la plus part des pays, des problèmes fonciers ont surgis dans nombre de collectivités locales dès la mise en application de la décentralisation. Le redécoupage des limites administratives a perturbé, que ce soit au Mali ou au Sénégal, les pratiques foncières des communes et villages et incite à penser que la délimitation des nouvelles collectivités territoriales vaut menace de réquisition du patrimoine foncier rural par le monopole d’État (Bertrand, 1996 ; Faye, 2008 ; Niang 2004 ; Niang, 2007). À cet effet, M. Bertrand souligne que la maîtrise domaniale et foncière reste encore largement contrôlée par l’État malien qui peine à céder une compétence aussi cruciale sur le plan politique et économique ; Ce qu’elle qualifie de « cannibalisation foncière » se décline par des procédures de marchés publics extrêmement centralisées en proies à des spéculations et sous-tendues par des allégeances politiques et qui profitent rarement aux populations locales (Bertrand, 1999). Au Sénégal, l’érection de nouvelles régions en 2008, même s’il reflète une volonté étatique de transferts de compétences, a soulevé des enjeux fonciers importants. D’après les enquêtes menées par I. Fall (Fall, 2010) dans la région de Kaffrine, des chefs coutumiers et lignagers propriétaires fonciers se sont farouchement opposés à cette réforme de la régionalisation craignant une confiscation de leur patrimoine foncier par l’État sénégalais. La crainte n’est pas tout à fait infondée au vu des conflits domaniaux qui existent dans la commune de Birkilane (Fall, 2010). Le préalable d’un véritable redécoupage se fait aussi sentir au niveau de la gestion des ressources naturelles allouées aux collectivités. Au Mali, les tournées du chef de la Mission de décentralisation dans la région de Gao rendent compte des inquiétudes qui surgissent chez les élus locaux et même chez les populations locales quant à la possibilité de gérer de manière extensive les ressources naturelles et en particulier l’eau et les pâturages (Demante, 2006).

18Au final, dans la pratique, nombre d’entraves et d’enjeux se posent à la décentralisation dans cette partie du continent africain. Ce qui laisse penser qu’elle est loin d’être concrétisée. Aussi bien les transferts de compétences que l’allocation de ressources budgétaires et financières sont loin d’être démocratiques ; les compétences des acteurs décentralisés ne sont pas non plus sans causer de problème. Cette situation a aujourd’hui amené des bailleurs de fonds, comme la Banque Mondiale, pourtant à l’initiative de nombre de projets au Sénégal, au Mali et en Côte d’Ivoire, à réexaminer leurs politiques territoriales (Bertrand, 1999 ; Felix, 1996).

19Toutefois, il n’en reste pas moins que la décentralisation s’avère sur certains aspects, novatrice et bénéfique. Dans cette perspective, M. Leclerc-Olive, note qu’en réaction aux multiples entraves qui se posent à cette politique, des réseaux d’entraide communautaires gravitant autour d’associations locales et d’organismes internationaux émergent et dessinent de nouvelles formes d’expériences de gestion de proximité et d’engagement politique (Leclerc-Olive, 2003). Ces dynamiques et initiatives portées d’en bas, souvent dessinées en marge des instances officielles, constituent aujourd’hui non seulement de nouveaux lieux de contrepouvoir dotés d’une « légitimité populaire » qui les distinguent des formes de gouvernance étatique mais aussi une véritable chance pour le développement local dans ces territoires.

3 L’implication de la société civile, des associations et O.N.G. dans le processus de décentralisation : un pas vers de « petites dynamiques » de développement ?

  • 8 Créée en 1974, la Compagnie malienne pour le développement des textiles est une société an (...)
  • 9 La marp (Méthode accélérée de recherche participative ou Méthode active de recherche et de (...)
  • 10 Le diagramme de Venn est un outil de la marp qui permet d’explorer les problèmes organisat (...)
  • 11 À l’instar du diagramme de Venn, du profil historique, de l’arbre à problème, du diagramme (...)

20Au cours des années quatre-vingt-quatre-vingt-dix, face aux multiples problèmes qui bloquent le processus de décentralisation aussi bien au Sénégal qu’au Mali, sont nées de nombreux organisations de la « société civile » qui s’impliquent dans les prises de décision concernant leurs localités. Ces dynamiques sont impulsées par la volonté pour ces organisations de veiller à être solidement représentées au sein des collectivités territoriales de façon à consolider leur influence (Quiminal, 2002 : 290). Aujourd’hui au Mali ou au Sénégal, l’avènement de la décentralisation permet aux associations locales de « faire pression » sur les élus pour faire valoir certaines de leurs revendications (Hilhorst et Lodenstein, 2008). Dans certaines communes, les associations tendent même à s’imposer aux municipalités dans la recherche de financements et dans la gestion des projets de développement (Leclerc-Olive, 2003). C’est dans ce cadre qu’il faut comprendre la délégation des charges sociales aux organisations non gouvernementales (O.N.G.) et aux groupements d’intérêt économiques (G.I.E.) par l’octroi de contrats de prestation de services (Dorier-Apprill, 2002). Très actifs dans la gestion des projets de développement, ces associations voient dans la décentralisation une opportunité de développement et de changement social. La grande majorité a déjà une longue expérience de gestion des affaires locales et politiques (Hilhorst et al., 2005). Au Mali par exemple, grâce aux revenus engrangés par le coton, les structures villageoises de la Compagnie malienne de développement des textiles (C.M.D.T.8) ayant pris le relais à partir de 1974, sont des partenaires majeurs pour la réalisation des projets de développement dans le Sud-Mali (Godin Bilodeau, 2010). Au Sénégal, les associations villageoises, longtemps restées sous la tutelle des chefs coutumiers, voient dans la décentralisation un moyen de s’en affranchir mais aussi d’acquérir davantage d’influence auprès des élus locaux (Niang, 2007). Ces structures, devenues très influentes représentent d’importantes opportunités de financement pour les communes. Ce qui pousse les élus locaux à composer avec elles. Aujourd’hui nombre d’élus travaillent en partenariat avec les associations de base dans une logique de développement plus participatif de leur territoire. Cette démarche participative constitue dans nombre de pays une avancée significative dans la politique de décentralisation et témoigne d’une réelle implication des populations locales. Sur cet aspect, l’étude diagnostic de la commune rurale de Ndofane située dans la région de Kaolack, vieux bassin arachidier du Sénégal est particulièrement parlante. Ancien chef-lieu d’arrondissement, Ndofane a été érigé en collectivité locale par le décret no 96725 du 5 septembre 1996 dans le cadre de l’approfondissement de la politique de communalisation. Au lendemain de son érection, comme la grande majorité des collectivités locales sénégalaises, Ndofane est confronté, dans l’accomplissement de sa politique, à des contraintes d’ordre juridique, politique et économique, auxquelles s’ajoute le manque de formation de la plupart des élus locaux, mais également d’infrastructures communales nécessaires pour assoir son développement. Pour relever ce défi, le futur candidat à la mairie en collaboration avec nombre d’associations communales confie à une équipe de géographes de l’Université de Dakar, l’élaboration d’une étude diagnostic de la commune. L’administration d’une méthode participative dénommée la MARP (Méthode accélérée de recherche participative9) a permis, à travers la combinaison de différents outils et techniques (diagrammes de Venn10, transects11, etc.) de collecter avec les populations locales et les associations, des informations riches et fiables sur la commune et d’établir un programme d’aménagement communal (PAC). Ce qui permit, un an plus tard au nouveau maire entrant — qui avait mandaté l’étude —, d’avoir à sa disposition un tableau de bord, une feuille de route l’accompagnant dans la prise de décisions et de gestion de sa localité. Cette recherche a également permis de voir qu’aujourd’hui malgré les difficultés de mise en application de la démarche participative, elle se révèle réellement populaire et représente une avancée concrète dans le processus de décentralisation. Les enquêtes de terrain menées à cet effet ont relevé qu’un habitant sur deux prétend que l’administration de la MARP constitue une bonne approche qui les a permis de cibler leurs besoins réels. Ces personnes estiment également que l’existence de ces études élaborées est « une garantie que, tôt ou tard, les projets suivront » (Niang, 2007).

21Toutefois, même si les relations entre les communes et les associations peuvent se définir en termes de complémentarité à travers l’approche participative, elles ne sont pas exemptes de rapports de compétition ou de conflits. Les élus tendent alors à s’arroger le monopole des affaires locales en voulant coordonner l’ensemble des associations (Quiminal, 2002). Puisque les maires deviennent les interlocuteurs officiels entre l’État et les collectivités locales, la décentralisation est susceptible de favoriser la mainmise du bureau communal sur les affaires locales par l’exclusion (ou la cooptation) des membres associatifs (Leclerc-Olive, 2003 : 176).

22 À côté des associations de base, les O.N.G. représentent des acteurs très présents dans le processus de décentralisation et de développement au Sénégal et au Mali. La plupart des activités conduites dans ce domaine souvent sous forme de recherche action sont à maints égards comparables à ceux des nouvelles réformes de décentralisation. Sur cet aspect, l’exemple du dynamisme d’une O.N.G. malienne est illustratif à plus d’un titre. C’est le cas de l’O.N.G. GUAMINA qui est organisme national créé en 1988 et qui est à vocation nationale. Elle intervient sur tout le territoire national dans les secteurs du développement social, (éducation, santé, culture), de l’économie solidaire (promotion socio-économique des groupes marginalisés, jeunes et femmes dans le secteur de l’artisanat en priorité) et des droits économiques, sociaux et culturels (DESC) comme axe transversal de tous ses projets. L’O.N.G. travaille en partenariat avec Terre des Hommes France depuis 1994 dans la mise en œuvre d’un programme d’appui à la promotion des droits économiques, sociaux et culturels afin de permettre aux cadres de l’administration publique de mieux assumer leurs rôles et responsabilités face aux citoyens. L’objectif étant de contribuer à la recherche d’une meilleure jouissance des droits des populations locales maliennes. Dans ce cadre, elle privilégie l’approche inclusive et « responsabilisante » de promotion et de jouissance matérielle des droits des populations locales en œuvrant à ce qu’elles accèdent à un travail décent, aux équipements et services sociaux de base et participent au processus de développement de leurs localités. Le projet d’insertion socioéconomique des jeunes et de réinsertion professionnelle des travailleurs licenciés des entreprises publiques privatisées dans le cadre des programmes d’ajustement structurels de l’économie malienne, s’inscrit dans cette logique. En 2002, l’O.N.G. met en place une démarche de mutation avec le Programme d’appui au secteur populaire de l’économie urbaine en collaboration avec la Cellule opérationnelle de la formation professionnelle (COFPA) mise en place par l’Assemblée permanente des chambres de métiers du Mali (A.P. C.M.M.) et la Fédération nationale des artisans du Mali (FNAM). Cette démarche devient dès lors une stratégie de développement du secteur de l’artisanat et du pouvoir de décision des artisans en les impliquant et en les responsabilisant dans la mise en œuvre des actions sur le terrain. Les premiers programmes ont consisté à financer des formations professionnelles pour les artisans et à proposer des crédits pour leur installation. Sa stratégie de promotion des droits économiques, sociaux et culturels n’est pas seulement orientée vers l’artisanat mais aussi dans la lutte contre l’exclusion et la pauvreté (Niang, 2006). L’organisation de conférences sur ce thème à travers tout le pays est une occasion pour l’O.N.G. de mener une campagne de sensibilisation sur les droits économiques et socio-culturels des couches défavorisées au Mali. Ce dynamisme transparait aujourd’hui dans les différents partenariats que l’O.N.G. noue avec différentes associations communautaires. C’est ainsi que dans la région Sikasso, deuxième pôle urbain du pays, lieu d’accueil et de passage de plusieurs populations, l’O.N.G., bénéficiant de l’appui du Conseil Général du Haut-Rhin, a déployé son activité dans trois volets principaux : la formation, la vente et la santé. Ainsi pour accomplir sa mission, l’O.N.G. a travaillé en étroite collaboration avec un G.I.E. (Groupement d’intérêt économique) chargé de vendre aux Sikassois des marchandises de seconde main provenant principalement du Haut-Rhin (machines et pièces d’automobiles d’occasion, vélos, d’autres appareils électroménagers, de friperie etc.) et dont les dividendes sont ensuite reversées à l’organisme. Ce qui lui permet d’apporter un appui en matériel médical aux centres de santé communautaires dans 45 villages autour de Lobougoula. Aujourd’hui, bien que l’O.N.G. soit toujours active dans l’entreprenariat local à Sikasso, force est de constater que les activités déployées par le GIE entre en forte concurrence avec certains opérateurs sikassois qui s’activent dans la vente de friperie dans la région (OECD et al., 2002).

23En revanche, du fait que certains de ces organismes génèrent parfois des attitudes opportunistes (création de groupements virtuels), la méfiance des populations locales s’est développée vis-à-vis d’elles. Les populations locales ainsi que les élus reprochent à ces organismes le décalage de nombre de leurs projets par rapport aux multiples enjeux de développement des localités, d’autant plus que les principaux bénéficiaires, les populations constituent souvent les parents pauvres rarement associés au portage et au pilotage des projets. Aussi, leurs expériences souvent diffuses traduisent-elles les difficultés de ces organisations à concilier sur le terrain des acteurs et partenaires variés.

Conclusion

24Au terme de cette analyse, on s’aperçoit que la décentralisation en Afrique de l’Ouest et notamment au Mali et au Sénégal semble à bien des égards mener à des tâtonnements et contrastes. Cette politique qui implique une bonne volonté politique, des réformes et des changements importants aussi bien dans sa mise en application que dans son processus d’appropriation par les États mais aussi par les populations locales, n’a pas encore trouvé les conditions adéquates et opportunes de sa mise en œuvre. Les collectivités locales se heurtent à un « transfert souvent incomplet et inachevé » de compétences. Cela se répercute dans la gestion de leurs localités : du manque de ressources budgétaires et locales au manque de formation et de compétences, la tâche et le rôle des collectivités semblent compromis. Cela entrave en conséquence, dans la majorité de ces pays, les approches et démarches en matière de développement. Aujourd’hui même si le transfert des compétences et la volonté politique des élus locaux restent des acquis importants qui permettent d’entrevoir des moyens de contourner les modèles « top-down » de gouvernance et de suppléer aux déficits d’articulation entre les différents niveaux administratifs et politiques de la décentralisation, beaucoup d’efforts dévolus par ces derniers demeurent insuffisants. Toutefois, malgré ces nombreuses entraves, les dynamiques endogènes portées non seulement par les populations locales à travers diverses sortes d’associations que par les O.N.G. semblent constituer de véritables « petites dynamiques » de développement qui légitiment autant qu’ils ne consolident l’importance de la décentralisation dans le contexte ouest-africain. La mise en application de nouvelles méthodes de développement local « endémiques » et participatives calquées aux réalités socioculturelles de ces populations, les partenariats noués avec d’autres collectivités locales en dehors de l’Afrique, l’implication de toutes les couches de populations dans les dynamiques de développement de leurs collectivités, semblent être des atouts réels qu’exploitent avec minutie ces acteurs locaux à la base.

25Toujours est-il que le défi actuel de la décentralisation dans cette partie du monde serait de ne pas s’inscrire dans une logique allant du bas vers le haut mais de tendre plutôt vers une interaction dans les deux sens avec des connections et des articulations entre les différents acteurs qui interfèrent dans ce processus, une réconciliation des diverses approches complémentaires aux niveaux local et national, tout en les liant aux niveaux régional et mondial.

Notes

1 L’Afrique de l’Ouest est une région géographique couvrant toute la partie occidentale de l’Afrique subsaharienne. Elle comprend approximativement les pays côtiers au nord du golfe de Guinée jusqu’au fleuve Sénégal, les pays couverts par le bassin du fleuve Niger ainsi que les pays de l’arrière-pays sahélien. Elle regroupe 16 pays tous membres de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CÉDÉAO), à l’exception de la Mauritanie qui appartient à l’Union du Maghreb Arabe (UMA) (Sénégal, Mali, Guinée Conakry, Guinée Bissau, Bénin, Togo, Côte d’ivoire, Nigéria, Niger, Burkina Faso, Libéria, Sierra Léone, Cap-Vert, Gambie, Ghana, Mauritanie). La population de la région est de 237 millions d’habitants environ et représente 29 % de la population totale de l’Afrique subsaharienne en 2014.

2 Ces exemples sont tirés d’une recherche que nous avons effectuée au Sénégal dans le cadre de notre mémoire de maîtrise d’enseignement en 2007 et d’une autre étude réalisée sur le Mali et le Sénégal entre 2004-2006 en collaboration avec l’o.n.g. oxfam pour le compte de la peace (Plateforme des étudiants africains pour le commerce équitable).

3 L’indépendance des pays d’Afrique de l’Ouest au lendemain de la seconde guerre mondiale (Mali, Sénégal, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Niger, Ghana, etc.) avait nourri un immense espoir de développement surtout chez les populations locales. Un espoir qui tourne très vite au drame lorsque ces nouveaux États, dirigés le plus souvent par des leaders de partis formés à l’école française (Léopold Sedar Senghor et Mamadou Dia au Sénégal, Modibo Keita au Mali, Ahmed Sekou Touré en Guinée Conakry, Félix Houphouët-Boigny en Côte d’Ivoire, etc.), se sont mis à reproduire les mêmes modèles jacobins de gouvernance à la « française », (Marie et Idelman, 2010). Très rapidement, nombre de ces États se sont montrés autoritaires et très centralisateurs. Ce qui ne tarda pas à nourrir chez les populations et surtout chez les chefferies traditionnelles, une certaine méfiance. Au Niger et au Ghana, les chefferies traditionnelles ont joué pendant longtemps un rôle fondamental dans l’exercice du pouvoir (exécutif, foncier et judiciaire). En revanche, au Mali, au Sénégal, en Côte d’Ivoire ou au Burkina Faso, l’État a exercé non seulement une main mise sur le domaine foncier qui était pour l’essentiel détenu par le pouvoir local et coutumier, mais aussi, combattu les règles des groupes traditionnels jugés souvent féodales et arriérées. Ce qui entraîne durant ces périodes, un profond divorce entre l’exercice de l’État et les aspirations des populations locales (Colin, 2007 ; Marie et Idelman, 2010).

4 Il s’agit des lois no 78-07 du 9 janvier 1978 et no 80-1182 du 17 octobre 1980, décisives dans le processus de décentralisation en Côte d’Ivoire.

5 Le code de 1996 a transféré aux collectivités locales neuf domaines de compétences : (i) la gestion et l’utilisation du domaine privé de l’État, du domaine public et du domaine national, (ii) l’environnement et la gestion des ressources naturelles, (iii) la santé, la population et l’action sociale, (iv) la jeunesse, le sport et les loisirs, (v) la culture, (vi) l’éducation et la formation professionnelle, (vii) la planification, (viii) l’aménagement du territoire, (ix) l’urbanisme et l’habitat.

6 Pour plus d’information sur la décentralisation au Mali, se référer à Bréhima Kassibo, « La Décentralisation au Mali : état des Lieux », Bulletin de l’APAD, no 14, 1997, mis en ligne le 26 janvier 2007, http://apad.revues.org/579.

7 Cette réforme a attribué une autonomie financière aux régions, aux cercles, aux communes urbaines et communes rurales et a interdit toutes relations de subordination, hiérarchique entre ces différentes collectivités. Elle a également permis la création par le décret de novembre 1992, no 92 008/PM RM, d’une structure souple appelée Mission de décentralisation (M.D.D.) qui oriente la décentralisation dans le sens d’une gestion plus performante des collectivités territoriales malienne.

8 Créée en 1974, la Compagnie malienne pour le développement des textiles est une société anonyme d’économie mixte, chargée de gérer la filière de production cotonnière du Mali. Elle assure plusieurs missions : le conseil agricole en direction des producteurs de coton ; la collecte, la commercialisation, l’égrenage du coton graine ; la vente de la fibre de coton à l’exportation et aux industries textiles maliennes ; la vente de la graine de coton.

9 La marp (Méthode accélérée de recherche participative ou Méthode active de recherche et de planification participatives) est décrite comme étant une méthodologie de collecte rapide d’informations riches et fiables sur le terrain par la combinaison de différents outils et techniques qui suscitent et maintiennent la participation des communautés tout le long du processus. En tant qu’approche basée essentiellement sur la participation, elle favorise la mise en œuvre des actions pour jeter les bases d’une meilleure organisation et de responsabilisation des populations locales.

10 Le diagramme de Venn est un outil de la marp qui permet d’explorer les problèmes organisationnels d’une collectivité locale et les relations entre celle-ci et l’extérieur. Il est utilisé spécialement pour illustrer les interactions et les rapports entre les groupes, les institutions et les individus dans la communauté.

11 À l’instar du diagramme de Venn, du profil historique, de l’arbre à problème, du diagramme des flux, le transect est un autre outil de la marp qui permet d’observer et de connaître les principales caractéristiques et les changements survenus le long d’une ligne tracée à travers une collectivité locale ou aux environs de celle-ci. Le transect permet de faire ressortir l’essentiel des variations du bio-écosystème et de prospecter une localité en suivant un parcours déterminé au préalabl. À travers cet outil, on peut donc apercevoir le relief, les types de sols, les espèces végétales, les activités agricoles ou de pêche de la zoné étudiée etc.

Auteur

Docteure en géographie, U.M.R. ART-Dev (U.M.R. 5281), université Paul-Valéry Montpellier 3

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2017

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