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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

 | 
Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Circulation des normes — bricolage institutionnel — gouvernance territoriale

Acteurs internationaux et transferts de normes techniques : le cas de la modernisation des hôpitaux en Ukraine et en Moldavie

Rodica Plugaru

Texte intégral

  • 1 Erin R. Graham, Charles R. Shipan et Craig Volden, « The Diffusion of Policy Diffusion Res (...)

1La littérature autour de l’étude des mouvements d’idées, de normes ou d’institutions entre les systèmes politiques (ou les sous-unités d’un système politique) foisonne depuis les années deux mille, avec une grande diversité de concepts utilisés. En faisant l’inventaire des termes employés, Erin Graham note 104 notions différentes, parmi lesquelles : apprentissage, décentralisation, diffusion, contagion, harmonisation, hybridation, transfert, socialisation etc.1. Si cette littérature s’accorde sur les grandes lignes du phénomène étudié (comment les décisions politiques dans un pays sont influencées par des éléments extérieurs), elle utilise en revanche des angles d’analyse différents pour expliquer le pourquoi et le comment du phénomène. L’ouvrage au sein duquel nous présentons cette contribution s’inscrit dans la continuité de cette diversité conceptuelle : l’intérêt principal est d’expliquer comment la circulation d’idées, de normes, de modèles d’actions publiques influence la décision politique, mais les concepts utilisés sont nombreux (circulation, diffusion, hybridation, institutionnalisation, transfert...).

  • 2 Ces deux projets ont fait l’objet d’une analyse approfondie dans le cadre d’une thèse de d (...)

2Au sein de la problématique des transferts internationaux, la question que soulève ce chapitre est la suivante : pourquoi les acteurs étrangers transfèrent-ils, à travers leur savoir-faire, des normes techniques ? Nous avançons l’hypothèse que les acteurs économiques transfèrent des normes techniques dans le cadre de leurs activités parce qu’elles représentent un enjeu de pouvoir permettant de maximiser les gains, mais également parce qu’elles structurent leur savoir-faire de telle sorte qu’ils ne peuvent pas facilement s’en détacher. Ces normes techniques deviennent donc « intériorisées » et se traduisent par la conviction dans le « bien-fondé » de la pratique et de la façon de faire de l’acteur « exportateur ». Par conséquent, dans le cadre de leurs activités à l’international, les acteurs privés recommandent, suggèrent et conseillent l’application de leur savoir-faire à la fois parce que cela peut les avantager financièrement, mais aussi parce que cela leur paraît être la manière dont il faut procéder. Cette hypothèse sera vérifiée sur la base de deux projets hospitaliers, réalisés avec le concours d’architectes étrangers, en Ukraine et en Moldavie dans les années 20002.

  • 3 Dans les deux anciennes républiques soviétiques, en l’absence d’une offre de soins au nive (...)

3Le choix d’étudier la modernisation des hôpitaux en Ukraine et en Moldavie est lié à notre intérêt pour la transformation des anciens pays soviétiques. Il nous a semblé que ce terrain se prêtait bien à l’étude des transferts, étant donné le souhait de modernisation après 1991 et la participation de nombreux acteurs internationaux à ce processus. Dans les années deux mille, les pouvoirs publics en Ukraine et en Moldavie se sont intéressés à la modernisation du parc hospitalier. Cette question est apparue dans un contexte soulignant l’écart entre l’offre de soins nationale et les progrès de la médecine au niveau mondial3. Deux opérations ont alors vu le jour dans des environnements différents : en Ukraine, l’arrivée au pouvoir du président Viktor Youshchenko a constitué un terrain favorable au lancement en 2007 de la construction de l’Hôpital du Futur (HDF) à Kiev (un projet mis au point par son épouse Kateryna Youshchenko et sa Fondation Ukraine 3000). En Moldavie, dans le cadre de la réforme de la santé appuyée par les financements de la Banque mondiale, le ministère de la Santé a décidé en 2008 de procéder à la restructuration du plus important hôpital du pays (d’après la taille et l’offre de soins proposée) : l’Hôpital Clinique Républicain de Chisinau (HCR). À la suite d’appels d’offre internationaux, des architectes étrangers ont été sélectionnés pour la réalisation des deux projets (le cabinet franco-britannique bdpgroupe-6 en Ukraine et le cabinet d’ingénierie allemande Top Konsult en Moldavie). Nous nous sommes intéressés au rôle de ces acteurs économiques dans le cadre de leurs missions architecturales.

4La première section de ce chapitre fait le point sur les notions et les concepts utilisés. Nous y définissons le concept de transfert, tout en nous distinguant des travaux sur la diffusion. Nous présentons également le rôle des normes techniques en tant qu’arrangements institutionnels qui régissent la grande majorité d’activités humaines. C’est ainsi que la construction de tout hôpital est un processus comportant de nombreuses normes que les acteurs doivent respecter (de la conception architecturale à la construction en pierre du bâtiment). L’entrée par les normes permet de saisir la contrainte qui s’exerce sur l’action des acteurs internationaux. Ils ne sont pas libres de construire les hôpitaux à leur manière. Ils doivent tenir compte des normes techniques du pays où ils agissent. Mais ils sont également influencés par les normes de leurs propres pays, étant donné qu’elles ont forgées leur expérience et leur savoir-faire.

5La deuxième section rentre dans les coulisses de la réalisation des projets hospitaliers en Ukraine et en Moldavie. Elle se donne pour objectif de vérifier notre hypothèse selon deux approches institutionnalistes. La première postule que les acteurs internationaux ont transféré des normes hospitalières occidentales parce qu’ils avaient des intérêts économiques à le faire (l’approche du choix rationnel). La deuxième envisage qu’ils se sont engagés dans ce transfert non pas seulement pour des raisons économiques, mais également sociologiques, laissant entrevoir un attachement aux normes de leur pays.

1 Analyser le transfert de normes techniques : éléments conceptuels

1.1 Le concept de transfert de politiques publiques

  • 4 Laurence Dumoulin, Sabine Saurugger, « Les policy transfer studies : analyse critique et p (...)
  • 5 Fabrizio Gilardi, « Policy interdependence : transfer, diffusion, convergence », dans Enge (...)
  • 6 Beth A. Simmons et al., « Introduction : the diffusion of liberalization », dans Simmons B (...)
  • 7 David P. Dolowitz, David Marsh, « Who Learns What from Whom : a Review of the Policy Trans (...)
  • 8 Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un é (...)

6Afin d’analyser comment des facteurs extérieurs ont influencé la modernisation des hôpitaux dans les anciens pays soviétiques, nous avons retenu le concept de transfert de politiques publiques. Tout en nous inscrivant dans la lignée des policy transfer studies4, nous nous distinguons des travaux sur la diffusion. Ces derniers envisagent un processus d’interdépendance5 au sein duquel les décisions prises dans un système politique sont nécessairement liées à des décisions prises au sein d’un autre système politique6. Les études sur le transfert de politiques publiques se sont ralliées autour d’une définition qui pose un cadre défini : « le processus par lequel les connaissances sur les politiques publiques, les arrangements administratifs, les institutions et les idées d’un système politique (présent ou passé) sont utilisées pour le développement de politiques, arrangements administratifs, institutions ou idées d’un autre système politique7 ». La diffusion souligne un processus de propagation dans le temps d’une norme, d’une institution, d’une idée, alors que le transfert délimite un cadre plus précis au sein duquel des acteurs d’un système A transfèrent des arrangements institutionnels vers un système B. Nous nous intéressons précisément à ce cadre d’échanges entre des acteurs de systèmes politiques différents afin « d’appréhender les interactions et les mécanismes sociaux engagés dans les transferts8 ». Bien plus que la propagation de normes hospitalières d’un pays à l’autre, notre intérêt est d’observer comment des acteurs internationaux ont produit des changements dans la manière de construire des hôpitaux d’autres pays.

  • 9 Diane Stone, « Private philanthropy or policy transfer ? The transnational norms of the Op (...)
  • 10 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Repenser les relations entre transferts et appren (...)
  • 11 Patrick Hassenteufel, Jacques De Maillard, « Convergence, transferts et traduction : Les a (...)
  • 12 Ces études mettent l’accent sur le rôle des facteurs nationaux dans les processus de trans (...)

7La littérature sur les transferts a beaucoup évolué ces dernières années, mais le rôle des acteurs dans le cadre de ces processus nécessite d’être encore approfondi. Des travaux mettent l’accent sur la participation des organisations internationales, des think tanks, des organisations de charité9, mais également des administrations centrales et locales à la mise en place de transferts internationaux10. Des questionnements plus récents portent sur la manière dont les éléments importés de l’extérieur sont mis en œuvre au sein d’un pays (ou d’une unité locale) générant des phénomènes de traduction et d’hybridation11. Au travers de ce chapitre, nous abordons deux aspects qui nous semblent mériter davantage d’attention. Il s’agit d’une part, de souligner le rôle des acteurs économiques, tels que les entreprises privées, dans les processus de transfert. En étudiant de plus près leurs activités commerciales, nous avons observé que ces deniers peuvent transférer des arrangements institutionnels (normes, idées, pratiques...). D’autre part, il s’agit d’interroger les raisons qui poussent les acteurs étrangers à s’engager dans des processus de transfert, là où on accorde généralement avant tout de l’importance aux actions d’importation des acteurs nationaux12.

8Dans le cadre de notre étude, nous nous intéressons au transfert de normes techniques. En étudiant les activités des acteurs économiques à l’international, nous avons observé que de nombreux débats portaient sur les différences de savoir-faire. Selon nous, la notion de savoir-faire recouvre non pas seulement les connaissances et les compétences acquises par l’expérience d’un individu, mais également les normes techniques qu’il a intériorisées durant ce processus. La question du transfert de savoir-faire devient alors beaucoup plus intéressante, étant donné qu’elle laisse entrevoir des pratiques faisant l’objet d’une « norme » différente d’un pays à l’autre. Ainsi, afin d’expliquer le comportement des acteurs étrangers lors du transfert de leur savoir-faire, nous nous intéressons aux normes techniques de leur activité.

1.2 Les normes en tant qu’arrangements institutionnels

  • 13 International standard organisation.
  • 14 Association française pour la normalisation.
  • 15 Benoît Lelong, Alexandre Mallard, Réseaux : communication, technologie, société, vol. 18. (...)

9Selon la définition de B. Lelong et A. Mallard (adaptée des termes de l’ISO13 et de l’AFNOR14) : la norme technique est « un document déterminant des spécifications techniques de biens, de services ou de processus qui ont vocation à être accessibles au public, résultent d’un choix collectif entre les parties intéressées à sa création, et servent de base pour la solution de problèmes répétitifs15 ». Nous retenons cette définition pour caractériser les normes techniques de la construction d’hôpitaux.

  • 16 Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo, Les enjeux de la normalisation technique internation (...)
  • 17 Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo soulignent par exemple « la perméabilité entre la nor (...)

10Comme le soulignent E. Brosset et E. Truilhé-Marengo, il convient de retenir trois aspects constitutifs d’une norme technique : le fait qu’elle soit élaborée par un organisme de normalisation reconnu par l’État, qu’elle s’appuie sur la technique et la science et qu’elle ait un caractère volontaire (non-obligatoire)16. En même temps, cette dernière caractéristique doit être nuancée, dans la mesure où des normes techniques peuvent être rendues obligatoires par le législateur17. C’est le cas de la plupart des normes de construction d’hôpitaux. Etant donné les risques liés à l’utilisation des bâtiments, les pouvoirs publics réglementent ce domaine en rendant nombre de ces normes techniques obligatoires.

  • 18 AFNOR : agence française de normalisation, créée en 1926. L’AFNOR est habilitée de délivre (...)
  • 19 L’ISO, l’organisation internationale de normalisation, est « une organisation internationa (...)
  • 20 Le CEN, le comité européen de normalisation fut créé en 1975. L’organisme européen produit (...)
  • 21 Plusieurs contributions du numéro spécial de la revue Réseaux sur la « Fabrication des nor (...)
  • 22 Olivier Borraz, « Les normes : instruments dépolitisés de l’action publique », dans Lascou (...)
  • 23 Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo, Les enjeux de la normalisation technique internation (...)

11Le rôle de l’État dans le domaine de la construction des hôpitaux mérite d’être souligné dans un contexte où la normalisation technique semble lui « échapper » de plus en plus. Aujourd’hui, les normes techniques sont nationales ou internationales, en fonction des acteurs « émetteurs » : des organismes publics ou privés, nationaux ou internationaux (AFNOR18, ISO19, CEN20...)21. L’État n’est donc plus l’unique « émetteur » de la norme technique. Comme le note O. Borraz, il y a même « une tendance qui voit les autorités publiques déléguer à des organismes privés le soin d’édicter des règles [...]22 ». Cependant, les pouvoirs publics se gardent un rôle de « surveillance » de l’intérêt général notamment à travers des dispositifs de contrôle de l’application de normes. Certains auteurs soulignent précisément le fait que le désengagement du « législateur » au profit du « normalisateur » ne doit pas être compris comme une absence des acteurs étatiques23. Ces derniers continuent d’avoir un « droit de regard » sur l’élaboration et la mise en œuvre des normes techniques sur leur territoire.

  • 24 La plupart des normes techniques du domaine de la construction des bâtiments sont des règl (...)
  • 25 Michelle Egan, Constructing a European Market : Standards, Regulation, and Governance, Oxf (...)

12Les diverses normes techniques de construction d’hôpitaux (sanitaire, de sécurité incendie, environnement etc.24), notamment parce qu’elles sont obligatoires, ont des effets sur la manière dont un hôpital est construit. En fonction de la spécificité de chaque État, les normes techniques diffèrent. Michelle Egan souligne explicitement que les normes « traduisent les différences légitimes entre pays en termes de culture administrative, d’évaluation des risques et de relations entre État, société et économie25 ». Les normes techniques du domaine de la construction au sein d’un pays expriment donc une structuration spécifique des différents acteurs prenant part à cette activité (architectes, ingénieurs, constructeurs etc.), les rapports entre eux ainsi qu’avec les pouvoirs publics (obtention d’autorisation de la part d’autorités publiques, encadrement du marché des appels d’offres, etc.). Elles expriment également l’offre de soins d’un hôpital : selon que la priorité soit donnée aux soins ambulatoires (la tendance récente des hôpitaux occidentaux) ou à la prise en charge de longue durée (le cas des hôpitaux durant la période soviétique), la construction d’un hôpital ne comportera pas les mêmes caractéristiques d’un pays à l’autre et ce sont les normes techniques qui résument ces différences.

13Le fait que la construction des hôpitaux soit un domaine d’activité règlementé par de nombreuses normes techniques est un point de départ. À partir de ce constat, il s’agit de souligner que les professionnels en charge de construire un hôpital sont tenus de respecter ces nombreuses normes. Les aspects techniques et règlementaires sont une constante de leur travail. Nous souhaitons développer davantage ce point en soulignant que l’utilisation dans le temps de normes techniques encadre et structure fortement la manière de concevoir architecturalement un hôpital. Au-delà de sa vision architecturale du futur bâtiment, tout architecte intègre dans son travail une large part de normes techniques auxquelles il doit se conformer.

1.3 Les effets des normes techniques sur le comportement des acteurs : les explications institutionnalistes

  • 26 Selon D. North, c’est une des fonctions principales de l’institution que de réduire l’ince (...)
  • 27 Ces trois façons d’envisager les institutions divisent les tenants du courant institutionn (...)
  • 28 Wolfgang Streeck, Kathleen Thelen, Beyond Continuity : institutional change in advanced po (...)

14Certains auteurs définissent les institutions comme étant simplement les « règles du jeu » permettant aux acteurs de réduire les incertitudes lors de leurs interactions26. Selon d’autres, ce sont les contraintes formelles et informelles qui structurent les interactions humaines. D’autres encore iront plus loin, en les envisageant en tant que représentations, schémas cognitifs, routines et normes sociales27. Quelle que soit la définition retenue, une institution a un caractère contraignant, comme le soulignent K. Thelen et W. Streeck : son application s’impose, sous peine de sanction d’ordre juridique (amende) ou social (rejet de la société)28.

15Dans une approche institutionnaliste, les normes de construction d’hôpitaux peuvent être analysées en tant qu’arrangements institutionnels qui organisent l’activité du domaine de la construction d’hôpitaux et qui ont un caractère contraignant. De fait, elles offrent des informations sur les caractéristiques du futur hôpital et définissent les modalités selon lesquelles il doit être réalisé.

16L’approche institutionnaliste permet d’analyser de deux façons différentes les raisons qui incitent les architectes étrangers à transférer des normes techniques de leurs pays. La première piste est l’explication du choix rationnel : les acteurs étrangers transfèrent des normes de leurs pays parce que cela leur permet de maximiser leurs gains. Ils utilisent alors leur savoir-faire pour gagner des appels d’offre internationaux et augmenter leurs ressources. Les normes techniques leur permettent alors de mieux renforcer leur position sur les marchés étrangers.

17La seconde piste relève de l’institutionnalisme sociologique. Ce dernier insiste sur le fait que les arrangements institutionnels ont des effets sur le comportement des acteurs, sans qu’ils puissent les « instrumentaliser ». À l’opposé de l’approche du choix rationnel qui voit des acteurs calculateurs, l’approche sociologique voit des raisons plus subjectives à leurs actions. Ainsi, les architectes réalisant des hôpitaux à l’étranger ne transfèrent pas leur expérience seulement pour des raisons économiques. Parfois, ils transfèrent des normes en mettant en œuvre leur savoir-faire et leur expérience, sans se soucier de la maximisation de leurs intérêts. Ils peuvent être « sensibles » au modèle architectural qu’ils proposent, en insistant sur sa prise en compte même lorsque les normes locales s’y opposent. Leur façon de faire leur semble alors être la « meilleure solution » architecturale. En tant qu’arrangements institutionnels, les normes techniques influencent leur manière de construire un hôpital en créant des représentations de « comment cela doit être fait ».

18Par ailleurs, l’étude des normes techniques en tant qu’arrangements institutionnels, permet de mettre l’accent sur le rôle des acteurs économiques en tant que « transporteurs » d’éléments de politiques publiques, aux côtés d’autres acteurs plus traditionnels de ce domaine (États, entrepreneurs politiques, organisations internationales, think tanks...).

2 Quand les normes techniques sont un enjeu de pouvoir entre les acteurs étrangers et nationaux

2.1 Transfert de normes de l’étranger selon des intérêts économiques ? Le cas de l’HDF de Kiev, en Ukraine

  • 29 Le consortium bdpgroupe-6 a réuni en son sein plusieurs entreprises, chacune intervenant s (...)

19Les principaux acteurs du projet ukrainien étaient d’une part, le client ukrainien — la Fondation de l’HDF et, d’autre part, le consortium bdpgroupe-6 réunissant des entreprises françaises et britanniques29. Dès le départ, le client ukrainien a souhaité construire un hôpital selon des standards internationaux. Il a donc demandé aux architectes étrangers de réaliser le futur hôpital de Kiev selon les caractéristiques techniques des hôpitaux de leurs pays. En même temps, il leur a également demandé d’obtenir les autorisations ukrainiennes, en particulier le permis de construire. Ainsi, il fallait réaliser un hôpital à la française ou à la britannique, tout en respectant les normes techniques ukrainiennes. Cet aspect s’est révélé très rapidement contradictoire. Si bdpgroupe-6 fut sélectionné en juin 2007, le contrat avec la Fondation n’a été signé qu’en décembre 2007. La question des normes techniques s’est retrouvée au cœur de six mois de débats.

  • 30 Entretien Fondation de l’HDF de Kiev, Ukraine, avril 2009.
  • 31 Entretien Fondation de l’HDF de Kiev, Ukraine, mai 2010.

20Il est essentiel de comprendre ici la position des deux parties au sujet du respect des normes ukrainiennes. Le client ukrainien souhaitait un hôpital selon les standards internationaux. Il mentionnait même la nécessité de ne pas faire un hôpital à l’image de ceux que l’Ukraine avait hérités de la période soviétique. Il insistait sur le transfert d’expérience des architectes français et britanniques, qu’il voyait comme un point positif de la réalisation du projet : « Autrement, nous ne voyons pas pourquoi nous aurions fait une compétition internationale et sélectionné une équipe étrangère30 ». En même temps, comme l’ont affirmé certains de ses représentants quelques années plus tard, la Fondation ne connaissait pas le domaine de la construction des hôpitaux : « Nous devons reconnaître que nous étions des profanes. C’est pour cela que nous attendions beaucoup des architectes étrangers...31 ». Ce manque d’expérience (pour nombreux d’entre eux, c’était leur premier projet hospitalier) explique pourquoi les Ukrainiens ne se souciaient pas de l’incompatibilité des normes locales.

21La Fondation a même insisté pour que bdpgroupe-6 s’associe avec un architecte ukrainien afin d’adapter leur projet aux normes ukrainiennes. Cependant, même si un partenaire local a été trouvé, les architectes étrangers n’ont pas voulu inscrire dans leur contrat l’obligation de respecter les normes ukrainiennes. Ils risquaient de ne pas être payés si le projet n’obtenait pas le permis de construire. Ils souhaitaient donc garder une marge de manœuvre plus importante face au respect des normes locales, ce qui allait aussi dans le sens d’un transfert de leur savoir-faire et d’une réalisation de l’hôpital selon les standards internationaux.

  • 32 Entretien avec l’architecte ukrainien Volodimir Pidgirniac, de chez Budova Centre-1, Ukrai (...)

22La position des architectes étrangers s’appuyait sur plusieurs points. Tout d’abord, ils avaient compris que les normes ukrainiennes n’allaient pas leur permettre de réaliser l’hôpital présenté lors de l’esquisse du concours. L’architecte local les avaient conforté dans ce sens : « Comme je l’ai dit à la Fondation, si je dois reprendre le projet d’après nos normes à nous, il ne restera plus grand-chose de l’hôpital qu’ils ont présenté lors du concours. Ce ne sera plus un hôpital “international” comme ils veulent, mais un hôpital “à la soviétique32” ». En effet, les normes techniques ukrainiennes sont encore aujourd’hui, dans leur grande majorité, celles héritées de la période soviétique. Appelées « DBN » après l’indépendance du pays en 1991, elles n’ont subi que très peu de modification, notamment en ce qui concerne le domaine hospitalier. Les architectes étrangers ne souhaitaient pas appliquer ces normes lors de l’élaboration des plans, car cela devait changer l’image entière de l’hôpital à construire. Ils ne voulaient pas que l’on se serve uniquement de leur nom pour afficher un bâtiment qui ne les représentait pas.

23À cette raison d’ordre architectural, s’ajoutaient également des raisons d’ordre économique. Les architectes étrangers négociaient pour obtenir plus de transfert de leur savoir-faire afin de défendre leurs intérêts financiers. Car l’application des normes techniques correspondait à la quantité de travail et donc d’honoraires attribués : si les normes ukrainiennes devaient être respectées, l’architecte local aurait eu une plus grande mission et donc plus de rémunération. En revanche, si les plans devaient être établis selon l’expérience internationale, la société bdpgroupe-6 récupérait une mission plus importante. Cette dernière insistait d’autant plus sur ce point, qu’elle avait répondu à l’appel d’offre international, attirée par la taille et les ressources du projet.

24Lors des négociations avec la Fondation ukrainienne, les deux raisons, d’ordre économique et architectural ont été avancées. Comme nous avons pu l’observer lors des réunions internes à bdpgroupe-6, certains architectes étaient plutôt attachés à l’image de l’hôpital et d’autres, aux ressources financières. Etant donné qu’au sein d’une même organisation, il y a des intérêts différents, le chef du projet était par exemple, plus sensible à garder l’esquisse présentée au concours et dont il était l’auteur, tandis que le directeur financier cherchait à négocier une part d’honoraires plus importante. Même si les raisons économiques sont plus facilement identifiables dans le cadre des négociations, il serait trompeur de ne retenir que cet aspect, car les raisons d’ordre architectural ont également été mentionnées.

  • 33 La Fondation a sollicité l’aide de l’Administration du Président. Ce dernier a convoqué lo (...)

25Vers la fin des négociations, les architectes étrangers ont su jouer à leur avantage la « carte » politique de la Fondation, liée au rôle de Kateryna Youshtchentko, directrice et épouse du président. L’aspect « politisé » de l’organisation a été dévoilé par les membres de la Fondation eux-mêmes. Ces derniers ont essayé de convaincre les architectes étrangers de signer le contrat avant les fêtes de fin d’année, étant donné l’engagement qu’ils avaient pris devant les citoyens ukrainiens. Ils ont même affirmé que la prolongation des délais de signature du contrat pouvait avoir des retombées négatives sur l’image du président. Le projet hospitalier était une opération très médiatisée en Ukraine. La Fondation devait communiquer régulièrement sur l’avancement de cette opération suivie par de nombreux citoyens. Ces éléments ont fait comprendre aux architectes étrangers qu’ils avaient plutôt l’avantage dans le cadre des négociations du contrat. S’appuyant sur cela, bdpgroupe-6 a insisté sur le maintien d’un projet architectural selon son savoir-faire et a fait face aux menaces de la partie ukrainienne de suspendre le contrat. À la suite d’une réunion exceptionnelle du conseil d’administration de la Fondation, celle-ci a finalement accepté le transfert d’expérience des architectes étrangers et s’est engagée à les accompagner dans l’obtention d’autorisations ukrainiennes33.

2.2 Quel transfert lorsque la norme n’est pas un enjeu économique ? Le cas de l’HCR en Moldavie

26Si dans le cas ukrainien nous avons vu que les professionnels étrangers ont insisté sur le transfert de leur savoir-faire pour des raisons économiques, mais aussi plus subjectives, le cas moldave présente une situation différente. L’entreprise étrangère poursuivait, certes, des intérêts économiques en modernisant l’hôpital de Chisinau. Néanmoins, leurs honoraires n’étaient pas liés au respect des normes locales. Dans ces conditions, pourquoi les architectes internationaux se sont-ils engagés dans un transfert de normes hospitalières ?

27Le ministère de la Santé de Moldavie a sélectionné le cabinet d’ingénierie allemand Top Konsult pour la modernisation de l’HCR de Chisinau. La mission d’étude de faisabilité envisageait la restructuration de l’hôpital existant et la construction d’une nouvelle extension, intégrant des nouvelles technologies médicales.

28Dès le départ, la demande d’expérience internationale semble avoir été moins forte en Moldavie qu’en Ukraine. Formellement, les deux projets mentionnaient la nécessité d’intégrer l’expérience internationale. Cependant, durant les échanges, le client ukrainien avait insisté plus lourdement sur cet aspect que le client moldave. Ainsi, il n’y a pas eu dans le cas moldave de débats entre les représentants nationaux et étrangers au sujet du respect des normes techniques locales. Les professionnels étrangers ne pensaient pas que ces dernières seraient un obstacle à l’introduction de leurs solutions ou à l’obtention de leur part d’honoraires.

  • 34 Il s’agit du cabinet d’architecture Dolmen, Chisinau, Moldavie.
  • 35 Entretien avec un architecte du cabinet d’ingénierie allemand Top-Konsult, Chisinau, Molda (...)

29Les débuts du projet en Moldavie semblent donc conforter l’hypothèse du choix rationnel : les architectes étrangers insistent sur le transfert de leur expérience lorsque la question des honoraires est en jeu. Etant donné que cette question ne s’est pas posée dans le projet moldave, les acteurs étrangers n’ont pas cherché à déroger aux normes locales. Au contraire, ils affirmaient vouloir les respecter : « Il est important de s’adapter à ce qu’il y a dans le pays où l’on travaille, c’est pour cela que nous avons pris un architecte local34, lui il connaît les normes ici, il saura adapter nos plans35 ». On observe que les architectes étrangers semblaient plutôt « détachés » des normes techniques qui structurent leur savoir-faire, en estimant qu’il leur serait possible de le mettre en œuvre sans « froisser » les normes techniques locales. Mais pouvaient-ils s’affranchir si facilement des normes techniques qu’ils ont intégrées tout au long de leur expérience ?

  • 36 Les développements de la politique hospitalière durant l’URSS ont eu comme conséquence l’h (...)
  • 37 À la suite de l’effondrement de l’Union soviétique en 1989, les pouvoirs publics ukrainien (...)

30Le cas moldave montre que les acteurs étrangers sont plus attachés aux normes de leur pays qu’ils ne le pensent. Plus concrètement, si l’on analyse le projet moldave dans la durée, on observe que les acteurs étrangers ne semblaient pas concernés par les normes techniques au début du projet, lorsque cette question ne se posait pas encore. Par contre, dès que l’enjeu des normes s’est immiscé dans les débats, le comportement de ces derniers a changé. Bien que Top Konsult ait mentionné l’importance de respecter les normes locales, il a finalement présenté une étude de faisabilité en rupture avec les développements hospitaliers en Moldavie. Estimant que la dimension économique était l’élément manquant du modèle hospitalier moldave, les ingénieurs allemands ont cherché à introduire la notion de rentabilité. L’hôpital « économique » devait donner la possibilité d’un développement plus efficace, dans le sens d’une suppression de l’excédent de lits et de services médicaux. En effet, les caractéristiques de l’hôpital en Moldavie durant la période soviétique s’inscrivaient dans le cadre de l’économie centralisée. À titre d’exemple, le nombre d’hôpitaux ou de lits hospitaliers étaient indiqués par le ministère de la Santé de l’URSS, calculés selon les plans quinquennaux et non pas selon les besoins spécifiques de chaque république36. Durant cette période, l’hôpital était un « symbole » de la politique publique à destination des citoyens, ce qui explique par exemple sa construction dans de nombreuses localités rurales37. Dans ce contexte, la proposition de Top Konsult était en rupture avec le rôle qu’avait traditionnellement l’institution hospitalière en Moldavie.

31Les ingénieurs allemands ont insisté sur l’introduction de la dimension économique de l’hôpital dans le contexte du passage à l’économie de marché. Or, leurs propositions ne correspondaient pas aux engagements initiaux de respecter les normes moldaves. Les professionnels étrangers ont transféré leur expérience même lorsqu’il ne s’agissait pas de défendre leurs intérêts économiques. Ils l’ont fait parce qu’ils étaient attachés à une certaine conception de l’institution hospitalière (intégrant le rôle économique) qu’ils connaissaient au sein de leur pays. Leur manière d’envisager le développement hospitalier était en quelque sorte « conditionnée » par des normes techniques de leur pays, qu’ils ont cherché à mettre en œuvre également en Moldavie, convaincus que c’était « la meilleure façon de faire ».

Conclusion

32Ce chapitre a eu pour objectif de souligner le rôle structurant des normes techniques sur le comportement des acteurs, au sein des phénomènes de transferts internationaux. L’utilisation des normes techniques dans le temps produit des façons de faire, des représentations, des pratiques de travail qui deviennent « intériorisées ». À partir de cette idée, il s’agissait de montrer que les acteurs économiques transfèrent dans le cadre de leurs activités à l’international des normes techniques, non pas seulement en fonction de leurs intérêts financiers, mais également du fait de leur attachement à leur savoir-faire.

33Cette hypothèse a été vérifiée en analysant le cas de la modernisation des hôpitaux en Ukraine et en Moldavie dans les années deux mille. L’exemple de l’hôpital en Ukraine a révélé que lorsque les normes techniques sont un enjeu économique, les acteurs internationaux n’hésitent pas à insister sur la prise en compte de leur expérience et de leur savoir-faire. Ils deviennent alors des véritables « avocats » du transfert, en poursuivant la maximisation de leurs intérêts. Le cas de l’hôpital moldave a approfondi un autre aspect. Il s’agit du fait que même en l’absence d’intérêts financiers, les architectes étrangers transfèrent des normes de leurs pays, parce qu’ils sont convaincus de leur « bien-fondé » et attachés à leur savoir-faire.

34Au-delà du rôle des acteurs économiques dans les processus de transfert, ce chapitre a abordé de manière transversale la question des normes techniques. Cette question ne tient pas seulement à la réglementation du commerce international. C’est aussi une question politique et sociale dans la mesure où cela concerne notre façon de nous organiser en société (la manière dont on s’alimente, dont on construit nos logements, dont prend en charge les soins de santé...). L’écho des débats sur le traité transatlantique Union européenne — États-Unis de 2014 prouve que la mise en place d’une plus grande liberté dans les échanges économiques ne tient pas seulement au libre-échange entre les deux parties. Les produits et les services au centre des relations marchandes portent en eux une certaine manière de nous organiser en société, et c’est précisément en cela que ces accords dépassent le cadre simplement technique pour faire émerger une question éminemment politique. Comme nous l’avons vu au sein de ce chapitre, la construction d’hôpitaux par les entreprises occidentales en Ukraine et en Moldavie ne peut être traitée comme une simple activité économique entre les deux pays. Une attention toute particulière doit être portée aux normes techniques de ce domaine, car ce sont elles qui sont au cœur des débats entre les acteurs nationaux et internationaux et donc au cœur des phénomènes de transfert.

Notes

1 Erin R. Graham, Charles R. Shipan et Craig Volden, « The Diffusion of Policy Diffusion Research in Political Science », British Journal of Political Science, no First View, 2012, p. 18.

2 Ces deux projets ont fait l’objet d’une analyse approfondie dans le cadre d’une thèse de doctorat menée au sein de l’Institut d’études politiques et du laboratoire PACTE de Grenoble. Les données ont été collectées dans le cadre de trois ans d’observation participante (au sein du cabinet d’architecture français Groupe-6), ainsi que par une centaine d’entretiens réalisés avec les divers participants nationaux et internationaux.

3 Dans les deux anciennes républiques soviétiques, en l’absence d’une offre de soins au niveau national, les cas plus complexes cherchaient un traitement dans les hôpitaux des pays voisins. À titre d’exemple, le ministère de la Santé de Moldavie réoriente encore aujourd’hui les demandes de traitement complexes, pour lesquelles il n’y pas d’équipements médicaux au niveau national, vers les pays extérieurs. Plusieurs rapports de l’Organisation mondiale de la santé mentionnent l’état déplorable du système hospitalier en Moldavie : Laura Maclehose, Health care systems in transition : Republic of Moldova, The European Observatory on HealthCare Systems, Copenhague, 2002 ; Rifat Atun, Erica Richardson et al., « Moldova : health system review », dans Euro WHO Health Systems in Transition, Copenhague, The European Observatory on Health Systems and Policies, 2008.

4 Laurence Dumoulin, Sabine Saurugger, « Les policy transfer studies : analyse critique et perspectives », Critique internationale, no 48 (3), 2010, p. 9-24.

5 Fabrizio Gilardi, « Policy interdependence : transfer, diffusion, convergence », dans Engeli, I., Rothmayr C., dir. Comparative Policy Studies : Conceptual and Methodological Challenges, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2013.

6 Beth A. Simmons et al., « Introduction : the diffusion of liberalization », dans Simmons B. A. et al., dir. The Global Diffusion of Markets and Democracy. New York, Cambridge University Press, 2008, p. 7.

7 David P. Dolowitz, David Marsh, « Who Learns What from Whom : a Review of the Policy Transfer Literature », Political Studies, no 44 (2), 1996, p. 343-357.

8 Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Questions de recherche, no 27, 2008, p. 9.

9 Diane Stone, « Private philanthropy or policy transfer ? The transnational norms of the Open Society Institute », Policy & Politics, no 38 (2), 2010, p. 269-287.

10 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Repenser les relations entre transferts et apprentissages en Europe centrale Les théories de l’européanisation à l’épreuve du changement des politiques de développement local en Bulgarie (1990-2013) », Revue d’études comparatives Est-Ouest, no 44 (04), 2013, p. 5-52.

11 Patrick Hassenteufel, Jacques De Maillard, « Convergence, transferts et traduction : Les apports de la comparaison transnationale », Gouvernement et action publique, no 3 (3), 2013, p. 377-393.

12 Ces études mettent l’accent sur le rôle des facteurs nationaux dans les processus de transfert, tels que les institutions nationales, l’organisation du système politique, les veto players (voir le numéro spécial sur la « traduction » des transferts au niveau national : Patrick Hassenteufel, Jacques De Maillard « Convergence, transferts et traduction : Les apports de la comparaison transnationale », Gouvernement et action publique, no 3 (3), 2013).

13 International standard organisation.

14 Association française pour la normalisation.

15 Benoît Lelong, Alexandre Mallard, Réseaux : communication, technologie, société, vol. 18. Paris, Hermès Science Publications, 2000, p. 11.

16 Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo, Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, Paris, La Documentation française, 2006. Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo, « Normes techniques en droit international : les mots et les choses... » dans dir. Brosset E., Truilhé-Marengo È., Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, Paris, La Documentation française, 2006, p. 24.

17 Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo soulignent par exemple « la perméabilité entre la norme technique et la norme juridique », en raison des processus de « juridicisation » des normes techniques. À ce titre, elles peuvent être « insérées » au sein de normes juridiques, en devenant une sorte de « greffe » ou d’« auxiliaire » règlementaire. Le caractère de la norme serait selon les auteurs plutôt « hybride », dans la mesure où elle demeure volontaire, mais son non application peut avoir des effets négatifs. Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo, Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, ibid., p. 33.

18 AFNOR : agence française de normalisation, créée en 1926. L’AFNOR est habilitée de délivrer la marque nationale de conformité aux normes « NF » depuis 1939.

19 L’ISO, l’organisation internationale de normalisation, est « une organisation internationale non gouvernementale dont les travaux s’étendent à tous les domaines de la normalisation, à l’exception des norme concernant la technologie électrique et électronique », Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo (2006) « Normes techniques en droit international : les mots et les choses », dans Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international. Paris, Documentation française. p. 14.

20 Le CEN, le comité européen de normalisation fut créé en 1975. L’organisme européen produit de nomes techniques dans tous les domaines, à l’exception des technologies électroniques (CENELEC) et télécommunications (ETSI).

21 Plusieurs contributions du numéro spécial de la revue Réseaux sur la « Fabrication des normes » font apparaître les différents acteurs institutionnels et privés de la normalisation, notamment lors de ses processus d’élaboration. Pour « une petite histoire de “NF” », voir par exemple Franck Cochoy, « De l’“AFNOR” à “NF”, ou la progressive marchandisation de la normalisation industrielle ». Réseaux, 2000, p. 3-89. L’implication de divers acteurs (institutionnels et du marché, nationaux et européens) dans la normalisation européenne apparaît dans Kessous E., ibid. L’objectivation des qualités industrielles en discussion. Les acteurs du marché européen confrontés à l’élaboration de normes communes, p. 91-117.

22 Olivier Borraz, « Les normes : instruments dépolitisés de l’action publique », dans Lascoumes P. et Le Galès P., dir. Gouverner par les instruments, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2004, p. 126.

23 Estelle Brosset, Ève Truilhé-Marengo, Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, Ibid., p. 35.

24 La plupart des normes techniques du domaine de la construction des bâtiments sont des règlementations (rendues obligatoires par les pouvoirs publics). Leur contenu est extrêmement vaste. Il peut y en avoir plusieurs types d’instruments juridiques : des textes législatifs (Code construction et habitat, code urbanisme, code du travail etc.), des règlementations techniques, des normes et dispositions. On peut mentionner à titre d’exemple, l’organisation des locaux dans un hôpital : l’accessibilité de certains départements par rapports à d’autres, « la limitation des déplacements des patients, la programmation des différents fonctions (accueil, séjour, surveillance et repos des patients ; décontamination, stockage et entretien du matériel) avec pour objectif de garantir des conditions d’hygiène et d’asepsie », Catherine Fermand, « Les hôpitaux et les cliniques », Paris, Le Moniteur, 1999, p. 258.

25 Michelle Egan, Constructing a European Market : Standards, Regulation, and Governance, Oxford, Oxford University Press, 2001.

26 Selon D. North, c’est une des fonctions principales de l’institution que de réduire l’incertitude en offrant des informations sur les comportements des autres au sein d’une société. Douglass C. North, Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, p. 3-4.

27 Ces trois façons d’envisager les institutions divisent les tenants du courant institutionnaliste en trois approches principales : celle du choix rationnel, historique et sociologique. Pour un éclaircissement des approches institutionnalistes, voir l’article de référence de Peter Hall et Rosemary Taylor, qui résume les principales différences et similitudes : Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, « Political Science and the Three New Institutionalisms », Political studies, no XLIV, 1996, p. 936-57.

28 Wolfgang Streeck, Kathleen Thelen, Beyond Continuity : institutional change in advanced political economies, New York, Oxford University Press, 2005.

29 Le consortium bdpgroupe-6 a réuni en son sein plusieurs entreprises, chacune intervenant sur une partie différente du projet. Les architectes français de chez Groupe-6 étaient en charge de la partie architecturale. Les ingénieurs britanniques de chez BDP étaient responsables de la partie ingénierie.

30 Entretien Fondation de l’HDF de Kiev, Ukraine, avril 2009.

31 Entretien Fondation de l’HDF de Kiev, Ukraine, mai 2010.

32 Entretien avec l’architecte ukrainien Volodimir Pidgirniac, de chez Budova Centre-1, Ukraine, mai 2010.

33 La Fondation a sollicité l’aide de l’Administration du Président. Ce dernier a convoqué lors d’une réunion des représentants de différents ministères (de la Santé, de la Construction, de l’Environnement) afin de les mettre au courant du transfert de savoir-faire de l’étranger dans le cadre de l’hôpital de Kiev. Le Président leur a également demandé de travailler ensemble afin de trouver les solutions nécessaires à l’introduction de l’expérience internationale. C’est dans ce contexte que l’hôpital de Kiev a obtenu ultérieurement le statut de projet « expérimental », ayant la possibilité de déroger (sous conditions) aux normes techniques ukrainiennes.

34 Il s’agit du cabinet d’architecture Dolmen, Chisinau, Moldavie.

35 Entretien avec un architecte du cabinet d’ingénierie allemand Top-Konsult, Chisinau, Moldavie, mars 2010.

36 Les développements de la politique hospitalière durant l’URSS ont eu comme conséquence l’héritage d’un grand nombre d’institutions médicales et de lits hospitaliers, dépassant les besoins nationaux en matière de santé. Plusieurs travaux soulignent cet aspect des systèmes hospitaliers des anciens pays soviétiques : Laura Maclehose, Health care systems in transition : Republic of Moldova, Ibid. ; Valeria Lekhan et al., Health care systems in transition : Ukraine, Copenhague, The European Observatory on Health Systems and Policies, 2004.

37 À la suite de l’effondrement de l’Union soviétique en 1989, les pouvoirs publics ukrainiens et moldaves ont cherché à fermer les hôpitaux de nombreuses communes, considérés comme étant des « doublons » de l’offre de soins. Ces opérations ont d’ailleurs rencontré des oppositions au sein de deux pays.

Auteur

Sciences Po Grenoble, UMR PACTE.

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2016

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