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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

 | 
Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Circulation des normes — bricolage institutionnel — gouvernance territoriale

Production de nouvelles recettes de développement dans un régime d’aide internationale

Le cas de la conservation de la nature au Mozambique

Rozenn N. Diallo

Texte intégral

  • 1 Pitcher M. Anne, Transforming Mozambique. The Politics of Privatization, 1975-2000, Cambridge, Camb (...)

1Le Mozambique est, depuis l’abandon du marxisme-léninisme à la fin des années quatre-vingt puis la fin du conflit civil en 1992, considéré comme un « chouchou » des bailleurs mais aussi comme un champion des réformes néolibérales1. On observe de fait une convergence prononcée avec la rhétorique (néo) libérale ainsi que l’adoption de politiques promues par les agences de l’aide. Sa dépendance vis-à-vis de l’aide internationale est particulièrement importante, même si elle tend à s’amoindrir — notamment du fait de la diminution de l’aide d’un point de vue général. Le régime de l’aide, au sens d’une présence internationale constante et structurelle, en termes d’acteurs présents, de formation des agents locaux, de financements (dons et/ou prêts) et de narrations véhiculées, est ainsi constitutive de l’État au Mozambique.

  • 2 Pour une analyse de cette unité et du phénomène des enclaves bureaucratiques, voir par exemple N. D(...)
  • 3 Le GEF est une agence de financement instaurée par la Banque mondiale en 1991 pour soutenir des pro (...)
  • 4 Anonyme, Report No : 32148-MZ, Project appraisal document on a proposed credit in the amount of SDR (...)
  • 5 Qui promeut notamment une marchandisation des aires de conservation et une régulation par le secteu (...)
  • 6 Anonyme, Report No : 32148-MZ, Project appraisal document on a proposed credit in the amount of SDR (...)

2L’une des manifestations de l’aide consiste en la création d’enclaves bureaucratiques au sein de ministères — c’est-à-dire d’espaces administratifs financés par des bailleurs, composés de hauts fonctionnaires recrutés sur concours publics et hautement rémunérés. C’est le cas de l’unité TFCA (Transfrontier conservation areas) du ministère du Tourisme2, financée par la Banque mondiale via le GEF (Global Environment Facility3). La philosophie de cette unité est ancrée sur une vision très commerciale de la conservation : l’objectif est d’améliorer l’efficacité et la rentabilité économiques des aires de conservation, en favorisant les investissements du secteur privé. Mais elle y associe dans le même temps les communautés locales qui doivent participer du développement du tourisme : on parle de « pro-poor tourism4 ». D’une manière générale, ce projet est conforme au triptyque du développement promu par la plupart des organisations internationales (FAO, PNUD, AFD, WWF) et qui allie conservation, tourisme et lutte contre la pauvreté. La feuille de route de l’unité TFCA correspond plus précisément à la conservation dite néolibérale5 : « The tourism development and conservation objectives are intended to be synergetic6 ». L’idée est donc d’œuvrer vers la progressive gestion autonome des aires protégées et leur financement durable.

  • 7 Une Politique est un texte de déclaration générale à effets non obligatoires, qui précède généralem (...)

3L’agenda de l’unité comporte le financement d’une réforme en matière de conservation de la nature, à commencer par la fabrique d’une politique et d’une stratégie dans ce domaine7. Cette politique a pour objet la proposition de nouvelles recettes de politiques publiques, qui promeuvent l’association du développement et de la conservation de la nature via le tourisme dans les aires de conservation. L’étude de la formulation de ce texte permet de s’interroger sur les modalités de passage et de traduction de référentiels dominants en matière de conservation de la nature sur la scène mozambicaine : comment et par quels acteurs des idées, des pratiques et des instruments liés aux enjeux de conservation de la nature, ‘légitimes’ sur la scène internationale et promus par les bailleurs, sont-ils traduits pour devenir acceptables et adoptés dans les régulations nationales au Mozambique ? Autrement dit, quid des dynamiques de transnationalisation des idées et des pratiques ?

4Certes, les référentiels relatifs à la conservation de la nature et au développement sont forgés à l’international, et s’exportent en tant que tels. Mais leur application, c’est-à-dire leur introduction dans le paysage réglementaire national, puis leur mise en œuvre, représentent une fenêtre où l’État — via ses élites nationales situées à l’interface avec les bailleurs — peut se renforcer en négociant, voire en imposant, ses propres normes. L’État revient donc au moment du glissement des référentiels, quand ils se nationalisent en s’intégrant au contexte mozambicain. Une lecture par le sommet de l’État — c’est-à-dire par les interactions entre les élites administratives et expertes et les représentants de bailleurs — montre que l’État conserve le pouvoir de la norme, même si celui-ci est désormais contesté à la fois par les organisations internationales et par des organismes privés.

1 Une fabrique contractualisée de la réglementation sous régime d’aide

5Le régime de l’aide se caractérise par une contractualisation de la fabrique réglementaire : les procédures et les inputs des bailleurs formatent les débats, et des accords sont signés entre État et bailleurs prévoyant la formulation de nouvelles politiques. Cette formulation s’opère dans le cadre de concertations multi-acteurs : la méthode consistant à organiser des séminaires et des rencontres nationales débouchant sur des programmes nationaux et des politiques est de fait relativement courante, au moins depuis le début des années quatre-vingt-dix. Ce faisant, les agendas des bailleurs sont a priori porteurs de reconfigurations narratives et instrumentales des politiques publiques des pays dans lesquels ils interviennent. Dans notre cas d’étude, les processus de transferts qui se réalisent ont lieu au sommet de l’État, c’est-à-dire, avant tout, à l’échelle de l’unité TFCA du ministère du Tourisme, fer de lance de l’entreprise de réforme du paysage législatif dans le domaine de la conservation de la nature.

6La politique de conservation naît de la rencontre entre deux modalités de l’aide, une enclave bureaucratique au sein du ministère du Tourisme — l’unité TFCA — et le groupe de conservation, qui relève de l’architecture de l’aide. Cette dernière s’organise en groupes de travail dans lesquels interviennent bailleurs et ministères impliqués dans des secteurs spécifiques. Il existe ainsi un groupe de l’environnement — et le groupe de conservation est un sous-groupe dudit groupe. Ces deux modalités de l’aide sont synonymes de rencontres quasi quotidiennes d’acteurs internationaux et de membres de ministères centraux dans la formulation des politiques publiques. Concrètement, des consultants internationaux — rémunérés par l’unité TFCA — sont employés pour élaborer la politique de conservation, et leurs activités sont régulièrement suivies par le groupe de conservation mais aussi par des comités interministériels. L’action publique est ainsi marquée par une implication importante d’acteurs internationaux et d’acteurs mozambicains rémunérés par la Banque mondiale. Toutefois, ce qui semble confirmer une absence de l’État est à relativiser, puisque de vives luttes et controverses ministérielles se font jour.

1.1 Une politique publique formatée par des narrations internationales et selon une procédure avalisée par la Banque mondiale

  • 8 Les participants sont en l’occurrence l’UICN, le WWF, le KfW, la FAO, l’UEM (Universidade Eduardo M (...)
  • 9 Anonyme, Acta do encontro entre o secretariado e a presidente do comité de coordenação intersectori (...)

7Les débuts de la politique de conservation se situent en 2004, lorsque l’unité TFCA rédige une proposition de termes de référence pour le futur cabinet de consultants chargé de la rédaction de la politique. Ces termes de référence mettent l’accent sur une vision commerciale des aires de conservation et de leur gestion, conformément à l’agenda de la Banque mondiale en la matière. En 2006, ces termes de référence font l’objet d’une discussion ouverte aux organisations que l’on retrouve pour la plupart par la suite comme membres du groupe de conservation — on parle à l’époque d’un « Forum de consultation pour l’élaboration de la politique de conservation8 ». Ces termes de référence, après avoir été revus par ce Forum et par le comité interministériel formé à l’occasion de l’élaboration de la politique — comme détaillé au paragraphe suivant — sont envoyés à la Banque mondiale pour approbation en mai 20069. La philosophie attendue de la future politique est claire :

  • 10 Anonyme, Termos de Referência (Tdr), Consultoria para Elaboração da Politica de Conservação e Estra (...)

[...] adoption d’une conception de la conservation avec des caractéristiques commerciales modernes, en accord avec le mandat du ministère du Tourisme, afin de concilier le tourisme et la conservation10.

  • 11 Anonyme, 2007, Acta de avaliação da proposta técnica de firmas e/ou empresas para elaboração da pol (...)

8En parallèle, un comité interministériel (dit « comité de coordination intersectoriel ») est donc formé pour suivre les travaux du cabinet. Ce comité est constitué des ministères de la coordination de l’action environnementale, du tourisme, de l’agriculture, des pêches et de l’éducation et de la culture. Selon ce montage, le ministère de la Coordination de l’action environnementale (Micoa) préside le comité, tandis que le ministère du Tourisme (Mitur) assure la tâche de secrétariat du comité11. L’accent est donc mis sur le rôle moteur de l’État dans la fabrique de la politique.

9L’élaboration proprement dite de la politique de conservation s’étend de l’automne 2007 à août 2009, lorsque le texte est approuvé par le Conseil des ministres, puis publié au Bulletin de la République en novembre de la même année. Trois réunions régionales ont été organisées pendant l’été 2008, afin de présenter la première mouture du texte, principalement aux directions provinciales des différents ministères concernés par ces questions ; les consultants ont également organisé des visites dites sectorielles auprès de membres de ministères concernés par les questions de conservation.

10La philosophie de la politique correspond au triptyque du développement, qui allie conservation, tourisme et lutte contre la pauvreté. Ce triptyque du développement est le fruit des évolutions internationales en matière de conservation de la nature, et il est aujourd’hui communément partagé par les agences internationales de développement présentes au Mozambique, comme la Banque mondiale, la FAO, le WWF (World Wide Fund for Nature), l’UICN, l’USAID (United States Agency for International Development), l’AFD et la coopération allemande, le KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau). Ce triptyque met l’accent sur la lutte contre la destruction des ressources naturelles et insistant sur la préservation des forêts pour l’équilibre de la biodiversité et sur la protection de la faune pour la bonne marche du tourisme national et international. Ce triptyque entre directement en écho avec l’agenda du Frelimo, particulièrement avec l’arrivée au pouvoir d’Armando Guebuza en 2005, qui pose la lutte contre la pauvreté comme priorité absolue du gouvernement. En témoigne par exemple l’adoption en 2005 du premier plan pluriannuel de réduction de la pauvreté absolue (PARPA).

11Les injonctions internationales sont ainsi vecteurs d’une dépendance institutionnelle du côté de la réglementation : elles balisent les débats (elles formatent les possibles) et, par ricochet, la réglementation elle-même, contingente des interactions État/acteurs internationaux qui se multiplient. Certaines narrations s’enracinent progressivement et sont reprises au fil du temps. C’est le cas du rôle du secteur privé, de plus en plus prisé dans les discours : dès les années soixante-dix du temps colonial, et particulièrement dans les recommandations des bailleurs à partir des années quatre-vingt-dix. C’est aussi le cas de l’idée d’une administration autonome pour les questions de conservation, qui apparaît là aussi du temps de la colonisation portugaise, pour être ensuite reprise des décennies plus tard dans les recommandations des bailleurs — et actée, tout comme la montée en puissance du secteur privé d’ailleurs, dans les programmes nationaux et en particulier par la politique de conservation de 2009. Il y a donc renforcement des objectifs d’autonomisation de la conservation, en tant que secteur géré d’une manière autonome par une administration dédiée ; des modes de gestion tripartite des aires de conservation sont par ailleurs valorisés, entre l’État, le secteur privé et les communautés locales.

1.2 Un régime de l’aide sous-tendu par des controverses ministérielles

12L’un des grands enjeux de la politique est la question de l’identité du ministre de tutelle de la future agence paraétatique. Il s’agit en effet de savoir s’il convient de laisser au Mitur le soin de superviser la future agence, ou bien si c’est plutôt le Micoa qui devrait assumer cette responsabilité. La proposition des consultants consistait à avancer une institution intermédiaire, le Condes — Conseil national du développement durable, institution consultative rattachée au Conseil des ministres. En filigrane de ce débat se trouve un double enjeu. D’abord, l’enjeu organisationnel de la captation de ressources et de l’attribution de la mission ‘conservation de la nature’. Ensuite, l’enjeu de la conception de ce qu’est la conservation de la nature : une conservation alliée au tourisme, et financièrement viable grâce à ce dernier ; ou une conservation ayant pour mission déclarée la protection des ressources — cela donc dans une optique plus préservationniste que conservationniste.

  • 12 D’après plusieurs entretiens, ce transfert a été impulsé par le chef de l’État lui-même, et en oppo (...)

13La gestion des aires de conservation par le ministère du Tourisme est ainsi relativement récente, suite au passage de relais entre le ministère de l’Agriculture et le ministère du Tourisme, créé en 200112. Le passage de l’agriculture au tourisme a représenté un changement paradigmatique en matière de conception de la conservation : on ne conserve pas la nature en elle-même et pour le bénéfice de quelques-uns, mais prioritairement afin d’attirer des touristes, de renforcer la profitabilité de cette activité et de pouvoir concurrencer les pays voisins très pointus sur ce marché.

  • 13 Entretien avec M., membre de l’unité TFCA, le 13 mai 2009, Maputo.
  • 14 Ce montage était prévu comme tel dès 2004. Il illustre la nécessité formelle qu’ont les projets sou (...)

14Aux « cicatrices non refermées » entre le ministère de l’Agriculture et le ministère du Tourisme13, s’ajoute la faiblesse institutionnelle et organisationnelle du Micoa. Le montage coordonné par l’unité TFCA prévoyait une supervision du processus d’élaboration de la politique par le Micoa14, afin de garantir la recevabilité politique de la réforme — dans la mesure où le secteur est, on le voit, parsemé de tensions et de visions antithétiques de la nature. Mais ce montage pose question dès le départ. Ce ministère, créé en 1995, est chargé de faire le lien entre les différents ministères impliqués sur des questions environnementales. Or, en tant que ministère de coordination et non d’exécution, ses prérogatives sont limitées vis-à-vis de ministères de mise en œuvre et financièrement plus forts. De fait, les représentants du ministère sont apparus peu aux manettes, au contraire de l’unité TFCA, au cœur du processus — coordonnant le groupe de conservation ainsi que le comité interministériel, et finançant le cabinet de consultants.

15Pourtant, la version de la politique publiée au Bulletin de la République en novembre 2009 a été modifiée à la dernière minute, vraisemblablement par un membre du Micoa. Selon le texte, le Mitur n’est plus en charge de la mise en œuvre de la politique, mais bien le Micoa, qui était jusque-là mis à l’écart du montage institutionnel prévu. Cette remise en cause de la position dominante du Mitur acte donc un retour en force du Micoa — mais semble être avant tout une « manœuvre » bureaucratique de dernière minute, plus qu’une reconnaissance et une affirmation par le Conseil des ministres de la centralité du Micoa. Dans une lecture wébérienne, ce retournement de situation, par lequel un ministère en retrait pendant l’élaboration d’un texte revient sur le devant de la scène grâce au truchement de quelques mots dans ledit texte avant son approbation par le Conseil des ministres, on peut estimer que la mise en avant du Micoa peut être le fruit de « rivalités de boutique » entre ministères, et qu’elle est le fait isolé d’un membre du Micoa. En tout état de cause, elle est signe des fortes tensions qui parsèment les relations entre ministères, et démontre que si leadership d’une enclave bureaucratique financée par la Banque mondiale il y a dans la conception de l’action publique, le régime de l’aide peut être surpris par l’appareil bureaucratique en place — et doit composer avec ce dernier.

2 Glissement de référentiels de l’international au national

  • 15 Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l’action publique, A. Colin, coll. « U », Paris, 2008.

16La formulation de la politique de conservation correspond à un processus de cadrage de la politique publique, moment d’une large conciliation multi-acteurs. C’est le temps de la construction du sens, c’est-à-dire du moment où s’élaborent des diagnostics sur la base desquels sont proposés des orientations, des principes et des instruments d’action publique15.

2.1 Processus de cadrage des orientations : une prépondérance des acteurs internationaux

17La formulation de la politique correspond à la production de catégories structurant les choix opérationnels futurs. Ce qui est en fait contractualisé entre l’État et les bailleurs se pare des atours de la concertation, pour déboucher sur un triptyque déjà en vogue depuis un certain temps dans les discours et rapports de bailleurs. Les nouveaux instruments proposés par la politique consistent en un État plus régulateur qu’opérateur, qui admet une montée en puissance d’aires de conservation commerciales, plus autonomes, gérées par une institution elle aussi autonome, et recevant des fonds provenant en partie d’un fonds indépendant. Dans ce cadre, l’action publique se cristallise autour de notes, de rapports, de documents plus ou moins officiels — qui tout à la fois expriment, traduisent et construisent des asymétries de leaderships, des silences, des oppositions de vues. La fragmentation de l’État illustre ainsi en grande partie le retournement de situation de novembre 2009, avec la mise en avant du Micoa. La production d’accords n’est ni stable ni consensuelle ; au contraire, les interactions étudiées sont plastiques et mouvantes. Les règles du jeu ne sont pas nécessairement routinisées : c’est le cas de l’implication des acteurs internationaux, par exemple au sein du groupe de conservation.

18L’accent mis sur les procédures de formulation des nouveaux instruments d’action publique a formellement été celui d’une large participation multi-acteurs à l’échelle nationale. Suivant le cahier des charges des bailleurs (et ici, en particulier de la Banque mondiale), c’est en effet le respect de ces procédures « participatives » qui confère de la validité au processus de refonte institutionnelle en cours. Les acteurs sur le devant de la scène — c’est-à-dire les consultants, l’unité TFCA et les participants au groupe de conservation — insistent ainsi sur les idées de discussion, de débat, de concertation, de consultation et de participation. Toutefois, le processus décisionnel s’est avant tout concentré sur le haut et sur certains acteurs en particulier.

19C’est bien le Mitur — et plus précisément l’unité TFCA — qui a été le fer de lance du texte de la politique, sous l’impulsion du groupe de conservation — espace où s’est finalement concentré le processus décisionnel, dans la mesure où ses liens avec le cabinet de consultants étaient assez étroits. Ce faisant, même si ce groupe, de même que le comité interministériel officiellement en charge du suivi des travaux des consultants, place le leadership du processus dans le giron de l’État, en l’occurrence l’unité TFCA, il n’en demeure pas moins que cette dernière est précisément une enclave bureaucratique financée par la Banque mondiale. L’action publique est, en ce sens, largement pilotée par cette enclave qui relève officiellement de l’État mais qui est organiquement et financièrement liée à la Banque mondiale. D’où une ambiguïté de l’action publique, marquée par une confusion des genres entre monde de l’État et monde des bailleurs, c’est-à-dire entre les frontières (supposées) de la souveraineté. Nous avons de fait constaté l’absence d’arbitrage du politique dans les processus étudiés.

20Cette ambiguïté est au cœur de ce que nous appelons une gouvernance hybride : l’ajustement est le fait de médiateurs que sont les élites administratives de notre cas d’étude. Ces élites sont à l’interface du monde des bailleurs et du monde de l’État : elles s’investissent en quelque sorte de la double représentativité, et sont les représentants de l’un dans l’autre et de l’autre dans l’un. Par exemple, les membres de l’unité TFCA représentent l’administration auprès de la Banque mondiale, et la Banque mondiale auprès de l’administration. C’est le jeu de l’interface : les médiateurs font de la représentation des intérêts et négocient à la marge — et créent de l’ajustement.

2.2 Élites administratives, entre État-parti et Banque mondiale

21La plupart des acteurs nationaux au cœur de la conception de l’action publique dans le secteur de la conservation de la nature fait partie d’un étroit réseau d’interconnaissances et d’un cercle restreint au Mozambique. Le pays dispose en effet d’un nombre limité de personnes-ressources, c’est-à-dire hautement qualifiées sur les questions de conservation de la nature. D’où la concentration de quelques-uns aux postes-clé en matière décisionnelle et de formulation de programmes d’action publique, à l’interface du monde de l’État et de celui des donneurs dans le contexte du régime de l’aide.

22Cette position d’interface entraîne pour ces élites des rôles de traducteurs. Dans ce cadre, les représentations de métier, en l’occurrence leurs visions de la faune sauvage, peuvent recouper celles des organisations internationales de développement/conservation. En effet, beaucoup sont vétérinaires, et partagent en ce sens une représentation de la conservation axée sur la faune. Fortement internationalisées de par leur trajectoire professionnelle — soit en négociation régulière avec des bailleurs de fonds, soit en travaillant pour ces derniers en se mettant en disponibilité de l’État ou dans le cadre d’enclaves bureaucratiques — les élites administratives et expertes de notre cas d’étude maîtrisent le langage des agences de l’aide, et la plupart se sont formées à l’étranger. L’accent mis sur la conservation de la faune et le développement de politiques touristiques assurant la viabilité financière des aires de conservation, promu par la Banque mondiale, n’est ainsi pas étranger aux visions du monde de cette élite.

  • 16 Harold Wolman, Ed Page, « Policy Transfer among Local Governments : An Information-Theory Approach  (...)
  • 17 Wolman et Page proposent de classer les acteurs impliqués dans les transferts en fonction du rôle q (...)

23Ce rôle de traducteurs fait de ces acteurs des médiateurs de l’action publique. En reprenant la typologie proposée par Wolman et Page16 et reprise par Delpeuch (2008)17, ces acteurs sont à la fois des opérateurs et des facilitateurs. En effet, les opérateurs de transfert prennent une part active à la diffusion d’idées et à la transplantation de solutions d’action publique. De fait, ils interagissent et négocient des accords relatifs à l’adoption de catégorisations communes et d’instruments consensuels — avec les autres parties prenantes (bailleurs, organisations internationales de la conservation et autres ministères, représentants de l’État local, représentants de populations locales). Ils se caractérisent par leur multipositionnalité à l’interface d’univers sociaux différents. Ces acteurs sont également des facilitateurs, dans la mesure où ils contribuent au succès de la transplantation en créant des conditions favorables à la réception.

  • 18 L’hybridité fait en ce sens aussi et surtout le constat de la versatilité de ces acteurs.

24En effet, les membres de l’unité TFCA formatent les débats relatifs à la formulation de la politique de conservation, en étant présents au sein du comité interministériel et du groupe de conservation — en reprenant des narrations qui viennent de l’international. Ils sont payés pour le faire, ils maîtrisent ces représentations du monde et sont les promoteurs du triptyque du développement. Ils sont des acteurs « hybrides » à « loyautés multiples », et font partie intégrante du régime de l’aide. L’idée d’hybridité fait référence à leur double allégeance — à l’État et au bailleur qui les rémunère — mais elle signifie également l’hybridité des acteurs eux-mêmes. En d’autres termes, ils sont eux-mêmes l’expression de l’hybridité : par leur straddling professionnel, leur formation, leur culture18.

25Dans la pratique, les élites administratives mozambicaines, situées au sommet de l’État, se positionnent comme étant au service de l’État — et plus précisément du « gouvernement », la dimension politique/partisane n’étant jamais très éloignée du champ administratif. Et pourtant, c’est bien la feuille de route établie conformément à l’agenda de la Banque mondiale — dans le cas de l’unité TFCA par exemple — en matière de conservation de la nature qui est mise en œuvre par ces acteurs, cela au nom et avec la bénédiction de l’État. Leur appartenance institutionnelle se dédouble, en quelque sorte — et même s’entremêle.

26Ainsi, les élites administratives de l’unité TFCA sont rémunérées par la Banque mondiale, et elles se définissent dans une large mesure via les critères et les catégories internationaux — tout en revendiquant un fort attachement à l’État, et plus précisément à l’État-parti, même si la référence explicite au Frelimo est rare en entretien : elle va en quelque sorte de soi, et à ce niveau de la fonction publique, l’appartenance au parti est presque généralisée (hors université). Dans sa présentation de soi, l’élite administrative mozambicaine met ainsi systématiquement en avant son travail pour le « gouvernement » — et non pour la Banque mondiale qui la rémunère. Cet attachement, que l’on retrouve en général toutes générations confondues, va de pair avec la préservation des domaines de compétences de l’État vis-à-vis des agences internationales de développement/conservation.

27Tout se passe en effet comme si l’ombre du Frelimo n’était jamais bien loin dans les discours et les pratiques de l’élite administrative mozambicaine. De fait, cette dernière fait preuve d’une maîtrise voire d’un partage des visions du monde des bailleurs en matière de conservation de la nature — qui vont de pair avec son inscription nationale. A ce titre, la mise en œuvre d’agendas pour partie exogènes n’est pas incompatible avec l’affirmation d’un périmètre des compétences de l’État. En d’autres termes, ces élites participent certes de la transnationalisation de l’action publique — et donc d’une gouvernance hybride au sommet de l’État — mais également de l’affirmation de l’État qui reste au centre du jeu.

Conclusion

28L’enjeu de l’analyse est de comprendre en quoi ce « groupe social » qu’est l’élite administrative de l’unité TFCA est effectivement porteur d’une vision du monde dans son secteur, qui fait écho aux référentiels que véhiculent les agendas des acteurs internationaux, et qui en même temps s’en autonomise. Autrement dit, ces acteurs seraient les producteurs d’un référentiel propre à la scène mozambicaine, qui représente la traduction du référentiel global d’action publique en matière de conservation/développement — c’est-à-dire sa réinvention à partir de cadres existants.

29En l’occurrence, cette réinvention consiste précisément en la reprise non systématique des orientations dessinées dans le cadre de la politique. On l’a dit, ce texte est une sorte de déclaration d’intention, qui n’a pas d’effet obligatoire. Or, la formulation de la loi de conservation montre justement combien les éléments de la politique ne sont pas nécessairement repris par les acteurs étatiques chargés d’élaborer ce nouveau texte — au premier rang desquels les membres de l’unité TFCA. Par exemple, alors que la politique prévoyait que les aires de conservation soient gérées par une agence paraétatique, donc autonome de l’État, les premières moutures de la loi prévoient en fin de compte une administration nationale de gestion des aires de conservation — c’est-à-dire sans guère d’autonomie vis à vis de l’appareil de l’État. C’est ici que se situe véritablement la marge de manœuvre de l’État vis-à-vis de la Banque mondiale : dans de la non décision et/ou dans une reformulation des normes préalablement discutées mais non actées dans des textes contraignants.

30Les acteurs médiateurs permettent ainsi à l’État de rester au cœur du jeu et de politiser celui-ci — notamment en faisant en sorte que les réformes soient « incomplètes », ou « en attente ». Mais dans le même mouvement, si le state power de l’État est préservé, l’État change : le régime de l’aide entraîne une redéfinition des ressorts et des modalités de l’entreprise de domination, qui passe nécessairement par l’adoption — même à la marge — de narrations et de procédures promues par les agences de l’aide.

31Les transferts opérés par les élites administratives du ministère du Tourisme représentent une « mise en conformité » formelle du secteur de la conservation aux idées et instruments « légitimes » sur la scène internationale — et inversement elles assurent un lien de représentation des intérêts de l’État vers la Banque mondiale. L’État fait cependant preuve d’une liberté sous contrainte, puisque même « nationalisées », les normes exogènes, poussant vers une reconfiguration de l’État, sont adoptées. Il existe en somme une reconfiguration a minima de l’État qui doit changer, même si ce n’est qu’à la marge.

Notes

1 Pitcher M. Anne, Transforming Mozambique. The Politics of Privatization, 1975-2000, Cambridge, Cambridge University Press, 2002.

2 Pour une analyse de cette unité et du phénomène des enclaves bureaucratiques, voir par exemple N. Diallo Rozenn, « Élites administratives, aide internationale et fabrique de l’action publique de la conservation au Mozambique », Politique Africaine, no 126, p. 143-161, juin 2012.

3 Le GEF est une agence de financement instaurée par la Banque mondiale en 1991 pour soutenir des projets relatifs à la protection de la biodiversité.

4 Anonyme, Report No : 32148-MZ, Project appraisal document on a proposed credit in the amount of SDR 13.9 Million (US$ 20 million equivalent) and proposed grant from the Global Environment Facility trust fund in the amount of US$ 10 million to the Republic of Mozambique for a transfrontier conservation areas and tourism development project, World Bank, Maputo, 2005.

5 Qui promeut notamment une marchandisation des aires de conservation et une régulation par le secteur privé.

6 Anonyme, Report No : 32148-MZ, Project appraisal document on a proposed credit in the amount of SDR 13.9 Million (US$ 20 million equivalent) and proposed grant from the Global Environment Facility trust fund in the amount of US$ 10 million to the Republic of Mozambique for a transfrontier conservation areas and tourism development project, World Bank, Maputo, 2005. p. 43.

7 Une Politique est un texte de déclaration générale à effets non obligatoires, qui précède généralement la formulation d’une loi.

8 Les participants sont en l’occurrence l’UICN, le WWF, le KfW, la FAO, l’UEM (Universidade Eduardo Mondlane), la DNAC-MITUR et l’unité TFCA (Anonyme, 2006a).

9 Anonyme, Acta do encontro entre o secretariado e a presidente do comité de coordenação intersectorial para a elaboração da politica de conservação, TFCAU, Maputo, 2006b.

10 Anonyme, Termos de Referência (Tdr), Consultoria para Elaboração da Politica de Conservação e Estratégia da sua implementação em Moçambique, TFACU, Maputo, date non précisée, p. 7.

11 Anonyme, 2007, Acta de avaliação da proposta técnica de firmas e/ou empresas para elaboração da politica e estratégia de conservação em Moçambique, TFCAU, Maputo.

12 D’après plusieurs entretiens, ce transfert a été impulsé par le chef de l’État lui-même, et en opposition avec le ministre de l’agriculture qui y voyait une grande perte de ses prérogatives. Il s’agissait de répondre à la récente reprise du secteur touristique, qui au Mozambique se concentre sur les plages et les aires de conservation.

13 Entretien avec M., membre de l’unité TFCA, le 13 mai 2009, Maputo.

14 Ce montage était prévu comme tel dès 2004. Il illustre la nécessité formelle qu’ont les projets soutenus par l’aide internationale de s’insérer dans le paysage ministériel de l’État récipiendaire, notamment pour gagner en légitimité auprès des parties prenantes nationales, en conviant à la décision le plus d’acteurs possibles.

15 Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l’action publique, A. Colin, coll. « U », Paris, 2008.

16 Harold Wolman, Ed Page, « Policy Transfer among Local Governments : An Information-Theory Approach », Governance, vol. 15, no 4, 2002, p. 577-601.

17 Wolman et Page proposent de classer les acteurs impliqués dans les transferts en fonction du rôle qu’ils jouent dans le processus. Il existe ainsi d’abord les acteurs qui sont sources d’inspiration, dont les pratiques sont prises pour modèles en vue d’une transposition, et les acteurs qui élaborent des solutions abstraites destinées à être appliquées dans différents contextes. Puis, il existe des acteurs qui participent à la diffusion d’idées ou à la transplantation de solutions : ils sont les opérateurs de transfert. Ensuite, sont présents les acteurs qui créent les conditions favorables à la réception : ce sont les facilitateurs. Enfin, l’auteur souligne les acteurs qui mettent en œuvre ou utilisent la solution transférée : ce sont les receveurs. (Voir Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Question de recherche, no 27, décembre. CERI, Paris, 2008, p. 40).

18 L’hybridité fait en ce sens aussi et surtout le constat de la versatilité de ces acteurs.

Auteur

Sciences Po Bordeaux, LAM.

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