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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

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Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Circulation des normes — bricolage institutionnel — gouvernance territoriale

La municipalité argentine, acteur du développement territorial ?

Laurence Barthe, Roberto Bustos-Cara, Marcela Petrantonio et François Taulelle

Texte intégral

1La décentralisation est en Argentine un sujet de débat permanent entre les différentes échelles de l’administration locale et de l’État. Le processus en cours consiste en un transfert du pouvoir central vers les collectivités locales de niveau inférieur que sont les 23 Provinces et les municipios L’article 123 de la constitution de 1994 reconnaît « l’autonomie des municipios » et donne de nouvelles fonctions au gouvernement local. Cependant, cet article n’a pas été intégré dans cinq provinces sur les vingt-trois que compte l’Argentine, ce qui est le cas pour la Province de Buenos-Aires, terrain d’étude analysé dans cette contribution. Cela témoigne d’une faible reconnaissance institutionnelle de l’échelon local et du rôle peu contraignant de l’État sur cette question.

2La municipalité est en Argentine, État fédéral, le plus petit niveau territorial de mise en cohérence entre les politiques des différentes strates territoriales (municipale, provinciale et nationale). Dix ans après une profonde crise économique qui a déstabilisé l’organisation politique et économique de ce vaste pays, assiste-t-on à l’apparition d’un processus de municipalisation qui permettrait d’affirmer que les municipalités sont des acteurs clés du développement territorial en Argentine, et plus particulièrement dans la province de Buenos Aires ? L’objectif de cette communication est d’analyser les modalités d’action des municipalités dans un contexte institutionnel et socio-économique marqué d’une part, par un processus de décentralisation inachevé et, d’autre part, par le déploiement d’un modèle de développement agricole intensif fortement intégrateur.

3Il s’agit d’observer, à travers une analyse comparée entre trois municipalités organisées autour de trois villes moyennes de la Pampa, la configuration et le fonctionnement de la trame institutionnelle locale (au-delà donc du seul gouvernement local). Quels sont les modes de gouvernance qui favorisent une maîtrise locale des ressources (environnementales, culturelles, organisationnelles, économiques) ? Cette étude permet de mettre en évidence des figures dominantes du développement territorial : le maire (intendente) le délégué municipal, les associations, les coopératives et de construire ainsi des modèles d’analyse de la sphère locale.

  • 1 Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française (...)

4Cette problématique s’inscrit au carrefour de l’approche géographique et de l’approche sociopolitique, en interrogeant le sens et les modalités des transformations de l’action publique pour la construction d’un développement territorialisé dans les espaces ruraux argentins. Elle permet de questionner les actions gouvernementales territorialisées et leur articulation aux actions collectives locales et donc les modalités d’émergence d’une action publique au sens que lui donnent les sciences politiques (une production locale ad-hoc et permanente de mécanismes de coordination, et non des solutions gouvernementales conçues d’en haut puis mises en place et adaptées par la bureaucratie du développement1.

5Cette approche suppose de bien comprendre dans un premier temps comment se structure l’organisation municipale dans le contexte politique argentin, quelles sont ses compétences et ses marges de manœuvre. Elle nécessite ensuite une observation fine de l’échelle locale pour comprendre comment fonctionne un système local d’action publique autour de la municipalité (municipio) en essayant de qualifier sa posture au sein de ce système. Cette observation nous permettra de questionner in fine les conditions propres à l’émergence d’un rôle fédérateur du municipio dans le développement territorial argentin.

1 Le municipio, un acteur ordinaire du developpement territorial

6Le partido est le territoire d’action du municipio qui est localisé dans une ville (pas forcément la plus importante en taille) et rayonne sur les pueblos, petits bourgs de moins de 2000 habitants.

7Le travail de terrain effectué en 2012 par le biais d’entretiens semi-directifs auprès d’élus locaux et nationaux, d’agents de développement, de responsables associatifs, syndicaux, d’acteurs économiques nous a conduit à analyser les configurations d’acteurs dans trois municipios (Necochea, Villarino et Tandil) de la même Province, celle de Buenos-Aires qui compte 135 municipalités (densité de 2hab/km2). Ces trois études de cas nous permettent d’interroger le municipio dans sa fonction d’acteur potentiel de développement territorial.

1.1 Des municipalités aux marges de manœuvre restreintes et contraintes

1.1.1 Les trois municipios de notre échantillon ont des profils différents

8Tandil est une ville industrielle qui s’est développée autour des activités liées à la métallurgie incluant celle de précision (lames de couteaux ou pièces d’avions). La ville est au centre d’un système agricole qui comprend des filières de production céréalières très intégrées et qui valorise les produits locaux que ce soit les salaisons ou encore les fromages (issus des savoir-faire des communautés immigrantes, italiennes, danoises, néerlandaises).

Tableau 4 – Population de la Province de Buenos Aires, municipalités du sud-ouest et bourgs ruraux

Tableau 4 – Population de la Province de Buenos Aires, municipalités du sud-ouest et bourgs ruraux

(Source : Recensements nationaux de la population et du logement 1960-2001. INDEC)

9Necochea, en revanche, est une ville portuaire, tête de pont d’une puissante activité d’exportations de céréales. Son arrière-pays se compose d’une zone d’agriculture pampéenne dans laquelle de petits pueblos assurent des fonctions de relais agricole et plus généralement de services pour la population active.

10Le municipio de Villarino est très différent des deux précédents : situé au sud de la province de Buenos Aires, il marque la transition avec la région patagonique et il est divisé en deux ensembles : une zone septentrionale caractérisée par la sècheresse et où domine l’élevage et une zone sud, zone irriguée grâce à la présence du Rio Colorado, qui se spécialise dans une agriculture intensive d’exportation (ail et oignon). Cette zone est le siège d’une immigration récente de main-d’œuvre venue essentiellement de Bolivie et du Paraguay et connaît une croissance démographique très élevée.

1.1.2 Trois caractéristiques marquent le fonctionnement municipal

11La première concerne leur fonction dominante de relais des politiques de l’État. Ceci a trois conséquences majeures. D’abord, il existe une centralisation très grande des décisions et des financements : la municipalité est ainsi le lieu de la mise en évidence voire de mise en scène des politiques nationales. En effet, la part de l’État dans la gestion des ressources budgétaires est écrasante : si en 1983 sous la Présidence d’Alfonsin, après les années de dictature, 40 % des ressources budgétaires étaient gérées par la Nation et 60 % par les Provinces, c’est le contraire aujourd’hui : en 2012, sous la présidence de Cristina Kirchner, 75 % des ressources budgétaires sont attribuées par le pouvoir central. De fait, il s’agit bien d’un processus de déconcentration c’est-à-dire d’une gestion des actions de l’État dans les territoires par des collectivités qui doivent jouer le rôle de l’État local (l’Estado local »). Ainsi, dans le municipio de Villarino, l’Intendant doit gérer l’attribution des logements sociaux pour les personnes les plus défavorisées. Les familles remplissent une grille indiquant l’état de leurs conditions de logement, ces grilles, élaborées par l’administration centrale, sont ensuite collectées et permettent de produire un classement des demandes en fonction des difficultés de la famille. Il revient in fine à l’Intendente de procéder à l’attribution des maisons construites sur les fonds de l’État. L’État a construit 37 logements alors que 400 demandes ont été enregistrées, ce qui souligne le fort taux de sélection et donc de déçus. La deuxième conséquence est la difficulté dans laquelle se trouve l’Intendente ou les delegados municipales, dans leurs responsabilités d’interlocuteurs directs pour la population. Elu par elle, l’Intendante n’a pas une grande marge de manœuvre pour répondre aux demandes portées par les citoyens. Enfin, la troisième conséquence relève du clientélisme. Les candidats qui militent pour le pouvoir en place, n’hésitent pas à mobiliser les réseaux politiques et argumentent sur le fait qu’ils pourront constituer de solides relais des politiques nationales en raison de leur proximité avec le pouvoir en place. Comme l’essentiel des ressources vient de l’État ou de la Province, être du côté de ceux qui ont le pouvoir est un élément clé pour le financement des projets municipaux et peut influer sur les choix politiques lors des élections locales. Ceci a été particulièrement marquant lors des élections municipales de 2011 : dans deux des municipalités étudiées, Villarino et Necochea, les élus en place ont été battus au profit de candidats proches du pouvoir présidentiel.

12La deuxième caractéristique du fonctionnement municipal est liée à son fort ancrage dans l’action sociale et l’action de services aux populations afin de satisfaire leurs besoins vitaux en matière de logement, de santé, de conditions de vie dans un contexte où une partie importante de la population connaît des formes de précarité et où les équipements locaux sont soit déficitaires (absence de tout-à-l’égout), soit en très mauvais état (état dégradé de la voirie par exemple). C’est alors une forme d’action en réponse aux urgences qui est privilégiée et qui s’inscrit dans une logique forte de proximité aux habitants. Très majoritairement, les municipalités ne sont pas dans des logiques de pilotage global de l’action publique locale mais agissent plutôt à la marge pour pallier les effets pervers du système productif et du modèle économique dominant. Elles s’inscrivent ainsi davantage dans un rôle de contention des problématiques sociales (appui à l’éducation, aides aux publics en difficulté, sécurité) et d’équipement pour améliorer les conditions de vie quotidienne de la population (éclairage public, assainissement, amélioration de la voirie publique). Disposant de ressources propres limitées, les autres domaines d’action comme l’économie, l’environnement ne sont investis que partiellement, en fonction de la dynamique du projet politique et de la mobilisation de ressources extérieures (dispositifs provinciaux, nationaux voire internationaux).

13Le troisième trait caractéristique des municipios est lié à leur mode de fonctionnement interne fortement pyramidal, hiérarchisé et où l’expertise joue un rôle déterminant. L’action de proximité conduite par le municipio est incarnée d’abord par la figure de l’intendente, représentant de l’exécutif local : il s’agit d’un leade, produit d’une double logique, celle d’une forte intégration locale (liée à sa profession, à son implication dans la communauté) et celle de l’appartenance à un parti politique qui conditionne fortement son cadre d’action. Il incarne le projet politique local. Mais ce projet dépend étroitement de la qualité et des profils du personnel technique qui l’entourent : responsables de différents registres d’action du municipio (secrétariats techniques), ils sont les concepteurs du projet politique, acteurs potentiels de son renouvellement. Il est intéressant de constater dans certains municipios, l’important renouvellement de ce personnel à travers l’arrivée d’une jeune classe, très formée (masters en économie, sciences politiques) et très impliquée dans le fonctionnement du municipio. Le tandem intendente-secretarios (secrétaires) constitue la tête de pont de l’action municipale. En position intermédiaire, apparaît le consejo deliberante qui exerce davantage une fonction administrative de rouage pour la mise en œuvre de différentes procédures techniques. Il est éloigné d’une fonction politique et très peu identifié au sein de la communauté locale. Enfin, agissant dans les localités éloignées du pôle central du municipio, les délégués municipaux qui sont les personnes de confiance de l’intendente mais non élues, gèrent les questions de proximité et se portent en relais des actions municipales dans une logique de contrôle de la continuité de l’action politique municipale.

1.2 Deux types de profils municipaux

14Cependant, au-delà de cette posture dominante, nos travaux de terrain permettent d’identifier deux types de profils dans les stratégies municipales.

15Un premier profil caractérise des municipios agissant dans une logique de gestion des affaires communes où la priorité principale est de répondre aux besoins primaires de la population locale. Ils interviennent principalement dans deux registres d’action : le secteur social et le secteur des œuvres publiques. Ils offrent des services de base en échange de taxes prélevées aux usagers et en mobilisant les ressources issues de programmes nationaux en matière de logements, d’aides sociales et d’œuvres publiques. La municipalité de gestion se singularise par plusieurs traits d’organisation.

16D’abord, l’agenda politique local n’est pas construit par une agrégation d’intérêts économiques et sociaux. L’Intendente construit sa politique mais des pans entiers de la société locale agissent à la marge avec leurs propres agendas sans dynamique globale. C’est le cas par exemple pour le municipio de Necochea. Dans cette ville, les acteurs économiques s’organisent sans lien avec les autorités en charge du municipio. Le secteur agro-industriel, la structure de gestion des activités portuaires, (consorcio del puerto) ont des stratégies pour le développement économique voire social mais sans chercher une articulation avec la municipalité.

17Ensuite, ces municipios attendent beaucoup des programmes nationaux pour mettre en œuvre des projets (logique descendante et d’assistance). Dans une période de domination très forte du parti au pouvoir, si la ville est dans la mouvance Kirchnériste, elle sera fortement impactée par diverses politiques publiques ou projets singuliers. Tels sont les cas de Necochea ou de Villarino : dans ces villes, les élus du Front pour la victoire ont construit un programme électoral expliquant que de grands projets (d’infrastructures, d’équipements sociaux) pourraient se réaliser sur le territoire puisque ces acteurs élus avaient un lien direct avec le pouvoir central.

18Cette figure du municipio de gestion témoigne de la difficulté pour de nombreuses municipalités à agir comme un acteur en charge de la conduite d’une politique intégrée de développement territorial. Compte tenu de la faiblesse des budgets municipaux, les actions ne peuvent être que de faible impact et restent dans les prérogatives strictes des compétences institutionnelles. Les municipalités inscrites dans cette logique ne peuvent pas être considérées simplement comme des acteurs de l’administration locale car elles sont bel et bien insérées dans une action politique à travers leur positionnement au service des programmes politiques mis en œuvre par le pouvoir central. Cependant, elles ne parviennent pas à s’émanciper d’une organisation du pouvoir très descendante.

19La deuxième figure est celle de la municipalité-acteur intégrant du développement territorial qui essaie, dans un cadre contraint, de construire des stratégies territorialisées, débordant le cadre des actions ordinaires des secteurs du social et des œuvres publiques.

20Le municipio et son administration construisent une action beaucoup plus offensive. Ils souhaitent se positionner dans une stratégie de développement territorial et construire un projet territorial global. Plusieurs caractéristiques permettent de décrire cette figure.

21En premier lieu, le municipio assure les services de base en matière sociale et d’équipements publics et pour cela, il prélève de nombreuses taxes sur les usagers. Il crée même parfois de nouveaux services pour mieux répondre aux besoins des populations (hôpital par exemple). Cette démarche atteint parfois ses limites puisque elle est liée à la fourniture de services et aux ressources propres de la population locale qui ne peut pas supporter une pression fiscale trop élevée.

22Ensuite, il appuie les innovations en organisant l’agenda municipal. Concrètement, le municipio est le coordinateur général des actions sectorielles qui se trament sur le territoire, en associant les dimensions sociale et économique du développement. Il incarne une capacité à rassembler les différents acteurs locaux et leurs formes d’organisation pour construire un projet de territoire.

23À la recherche de nouvelles ressources et pas uniquement des ressources publiques nationales, une des alternatives est la mise en œuvre de démarches de partenariat avec le secteur privé afin de co-financer des actions tant économiques que sociales. Ces financements ne concernent pas nécessairement des montants très importants mais ils se singularisent par leur fonction d’appui au lancement de nouvelles initiatives qui rapprochent des acteurs, créant un nouvel espace de dialogue et de confiance en l’action publique locale.

24Dans cette figure de l’action publique, le collectif est essentiel puisque la coalition des intérêts nécessite une prise en compte de la population qui doit se reconnaître dans le projet municipal : cette adhésion peut se lire au moment des élections certes mais aussi dans le taux de recouvrement des taxes qui est dans ce cas très fort.

25L’exemple du municipio de Tandil peut illustrer cette figure du municipio acteur fédérateur du développement territorial.

26Au-delà de ces deux figures, il convient de préciser que les municipalités ne peuvent agir seules : elles sont tantôt associées, tantôt entourées par des systèmes d’acteurs spécialisés qui, les uns avec les autres, tiennent le champ du développement territorial.

2 Des systèmes d’acteurs, relais ou substituts des municipalités ?

27La faiblesse de l’action municipale en matière de développement territorial n’empêche pas la mise en place de systèmes d’action concrets pour faire face aux besoins et enjeux de développement des territoires. Ces systèmes d’action s’organisent autour des systèmes productifs et du secteur social et des services et œuvrent dans une logique de bricolage et d’ajustement spontané. Nous avons pointé l’existence et la mobilisation d’un système d’action de proximité, agissant en complémentarité ou en parallèle des municipalités, capable de mobiliser des ressources globales (programmes nationaux, voire internationaux) pour faire face aux défis locaux et tenter de les réguler, ces défis résultant principalement des effets pervers du modèle productif dominant. Cependant, cela n’empêche pas la mise en place d’actions innovantes, certes peu structurantes, mais qui peuvent préfigurer l’apparition de nouvelles alternatives de développement. L’INTA (Instituto nacional de tecnologia agropecuaria) ainsi que certaines structures coopératives apparaissent à l’échelle des municipalités comme des acteurs médiateurs qui, grâce à la variété de leurs programmes d’action et aux profils de leurs agents mais aussi avec leurs moyens financiers, s’inscrivent à la croisée de l’appui aux actions municipales émergentes dans le champ du développement et aux actions innovantes des acteurs des secteurs productif et social.

28Ces réseaux d’acteurs se déploient le plus souvent pour compenser les faiblesses des municipios ou parce qu’ils correspondent à des coalitions d’intérêts pour la gestion d’un secteur économique : la filière autour de la production de l’oignon dans le municipio de Villarino, la métallurgie dans celui de Tandil.

2.1 Des acteurs économiques, investisseurs discrets du développement local

29Un premier système d’acteurs se structure autour du secteur productif. Nous avons identifié deux formes d’implication des acteurs économiques dans le développement territorial. Une première configuration apparaît autour des grandes filières de production agricole dont la dimension est internationale. Ainsi, dans le municipio de Villarino, la production d’oignons dépend d’importateurs brésiliens qui viennent structurer sur place la finalisation de la production. Ce système productif est appuyé par différents organismes de développement comme l’INTA, une structure de gestion de l’irrigation (CORFO) et des organismes spécialisés dans la certification de la qualité de la production. Tous ces acteurs facilitent en premier lieu le développement du système productif. Une partie de ce système fonctionne avec l’arrivée d’une main d’œuvre étrangère composée de Boliviens et de Paraguayens, main-d’œuvre migrante qui s’installe dans les localités. À côté de leur fonction principale d’appui au développement économique, ces différents acteurs ont également des actions d’appui à la création d’infrastructures pour le territoire (dans le domaine des transports par exemple) et au développement social (aide aux familles, soutien à des initiatives culturelles). Cependant, ce système d’acteurs organisé autour des activités productives est largement piloté de l’extérieur. De ce fait, les retombées économiques pour impulser d’autres projets sur le territoire sont pénalisées par cette évaporation des crédits hors du municipio de de Villarino.

30Une deuxième configuration d’acteurs est composée de structures coopératives du secteur productif qui disposent de fonds liés à leur activité économique et qui choisissent de les mobiliser au service de projets territoriaux. Il peut s’agir par exemple de coopératives dans le secteur électrique ou agricole. Une partie des ressources tirées de leur activité fondatrice est réinvestie dans des actions sociales de proximité. Elles développent des services à la population comme l’accès à Internet, la culture, l’appui à l’éducation et peuvent même gérer une station service. Ainsi dans la localité de La Dulce (muncipio de Necochea), la coopérative agricole est la structure qui fait vivre la culture et les actions en matière sociale. De même, 3500 membres participent au financement de la coopérative électrique du municipio de Villarino. Un récent projet a consisté à développer de l’enseignement à distance abrité dans les locaux de la coopérative en lien avec les Universités proches. Une autre coopérative électrique agit de même dans une autre localité du municipio de Villarino, celle d’Algarabo. Il s’agit là aussi d’une structure coopérative qui vend du pain, gère l’électricité et Internet. 1200 personnes en sont membres et elle emploie ainsi 14 personnes.

2.2 Les acteurs de la sphère sociale, relais des municipalités

31Un deuxième système à dimension sociale s’organise autour des acteurs sociaux qui agissent parfois de concert avec le municipio. On y trouve d’abord des associations du type ONG (Casita Madre Teresa à Villarino) ou des centres associatifs à vocation socio-culturelle à forte coloration politique comme le centre LLancayani à Pedro Luro dans le municipio de Villarino. Ce sont des militants du développement social et communautaire largement investis dans des politiques d’aides aux personnes par le biais de services rendus en matière d’éducation, de culture et de prévention sanitaire. La structure Casita Madre Teresa s’investit beaucoup pour l’amélioration des conditions de vie des populations, essentiellement les enfants des producteurs boliviens d’oignons. Cet investissement auprès des enfants leur permet ainsi de travailler avec les producteurs et l’INTA vient alors en appui à travers un programme à vocation agricole qui vise à favoriser la création de petites exploitations ou d’activités maraîchères (« Minifundia et micro huertas »). Le centre Llancayani agit dans la même logique : ce centre par exemple gère une garderie, un restaurant, une école professionnelle. Dans le municipio de Villarino, le plus caractéristique pour la présence d’un tissu d’acteurs à fort engagement dans le secteur social, on note également la présence de deux organismes de micro-crédit qui proposent de modestes prêts à des porteurs de projets : c’est une initiative de la municipalité (Micro-crédit municipal) et d’un organisme associatif, El Banquito. On peut associer à cet ensemble une association de la communauté bolivienne Bolivienne (COVOLVI) qui pratique par diverses formes la solidarité et l’entraide au sein de la communauté bolivienne.

32De manière plus générale, tous les municipios sont marqués par l’activité structurante en matière socio-culturelle des Sociedades de fomento (sociétés d’appui aux initiatives locales). Ce sont des lieux de mobilisation des habitants, des espaces de discussion à travers des assemblées participatives qui organisent les activités festives des localités mais qui peuvent aussi financer de modestes investissements locaux comme les plaques de dénomination des rues ou des opérations plus ambitieuses comme l’aménagement et la gestion de maisons de santé publique.

33Dans tous les cas, les services qui se déploient sont pilotés par des individus qui sont impliqués dans la communauté.

34Ces sous-systèmes identifiés sur le terrain font l’objet de coordinations émergentes.

35Le territoire est une imbrication d’espaces d’actions à dimensions sociales et économiques. Analyser les deux sous-systèmes séparément ne permet pas d’appréhender la complexité des relations d’acteurs. Si la pédagogie de l’exposé oblige à séparer les deux systèmes et à les décrire de manière distincte, la réalité est bien plus imbriquée et métissée.

36Ainsi, le système productif a une forte dimension sociale. Cependant, ce sont les formes coopératives de ce système qui sont les plus ouvertes vers les chantiers sociaux. Nous avons évoqué le rôle social des coopératives électriques. En revanche, CORFO ou bien les producteurs d’oignons n’ont pas d’initiatives fortes dans le domaine social. Il est ici question de rendements, de volumes de production et d’embauche de main d’œuvre le plus souvent bolivienne et dont les conditions de travail et de vie sont difficiles. Le système social supplée les effets du système économique. Cependant, il tente aussi d’organiser, de structurer la production et le développement des activités productives afin d’améliorer les revenus des producteurs.

37Au regard de ces systèmes d’acteurs, les municipios ont un pouvoir de concertation plus ou moins intégrateur. Ainsi, dans le cas du municipio de gestion, ces réseaux sont peu interconnectés et fonctionnent de manière indépendante les uns des autres. Ils restent sectoriels. L’INTA peut alors apparaître comme un acteur intégrateur du fait de sa triple fonction d’accompagnement du secteur productif, d’aide à l’insertion des plus petits producteurs et de relais de programmes nationaux. Cependant, cette fonction de médiation reste partielle.

38Dans le cas du municipio acteur intégrateur, ces réseaux spécialisés s’articulent a minima pour produire un dispositif innovant et interrelationnel. Un croisement entre la gestion de la vie quotidienne (gestion de services) et la dimension économique du développement peut ainsi contribuer à l’apparition d’une politique de développement territorial plus globale, voire un projet de territoire.

39Les lieux de discussion et de mise en débat des enjeux d’aménagement et de développement territorial restent finalement peu nombreux. Les acteurs qui arrivent au pouvoir lors des nouveaux mandats municipaux insistent sur l’importance de la mise en place de tables rondes, d’espaces de concertation sur le développement territorial.

3 Les dynamiques de transformation de l’action municipale : quels ressorts

40Il est bien évident que l’identification des deux figures évoquées dans le point précédent pose immédiatement la question des causes de ces différences de situation. Pourquoi, dans le contexte décrit, des acteurs locaux peuvent-ils se retrouver en situation de gestion ordinaire des compétences locales et d’autres, au contraire, en situation de mise en œuvre de stratégies intégrées de développement ?

3.1 La construction d’une culture de l’action locale

41À Tandil, l’Intendente, en place depuis 2003, a été récemment réélu avec 75 % de votes. Dans un système électoral qui organise le même jour l’élection de plusieurs représentants aux différents lieux de pouvoir, et en premier lieu, l’élection du Président de la République, il est certain que choisir un maire Radical avec un pourcentage aussi fort ne reflète pas l’orientation du vote national et témoigne de la forte reconnaissance locale du rôle de l’intendente. Concrètement, les électeurs ont souvent détaché la partie du bulletin correspondant au maire pour éventuellement voter pour un autre parti à l’échelle provinciale et nationale. À Tandil comme à Villarino, les élus sont bien connus de la population : tous les deux sont médecins, l’un est pédiatre et l’autre spécialisé en ORL. La capacité de ceux-ci à coaliser les intérêts de leurs municipios est un élément déterminant pour la conduite d’un projet partagé. Ceci sous entend une gestion proche de la population, pour un élu disponible, attentif et bien identifié par les habitants. Il est évident ici que la ville moyenne est le lieu privilégié pour le déploiement de telles stratégies.

42Un autre élément de différenciation des profils municipaux tient à l’existence d’une organisation et de la culture locale, creusets d’un engagement et d’une confiance en l’action publique. Tandil est une ville dans laquelle un sentiment communautaire associé à un esprit d’entreprenariat semble bien affirmé. Une dynamique de coopération entre acteurs publics et acteurs privés s’est construite de longue date dans ce municipio alors que dans le pays, les intérêts publics et privés ont du mal à cohabiter : c’est le cas avec L’Usina (une deux SEM du pays) ou encore les organismes en charge du tourisme et de l’élevage. Or, cette adhésion nécessite un travail de longue durée qui pose la question de la pérennité et de la durabilité de l’engagement.

43La troisième raison est l’existence d’une institutionnalisation au sein de la société locale qui œuvre au bénéfice d’une reconnaissance collective dans le projet municipal et qui favorise la construction d’une identité territoriale.

44La société argentine est une société jeune, marquée par une histoire politique chaotique qui a fragilisé les organisations sociales et politiques et ralenti les mécanismes d’implication. L’impulsion de démarches de développement territorial nécessite une forte mobilisation des élus locaux et une capacité de la société locale à s’organiser et à se structurer à la fois pour prendre en charge les enjeux de son propre développement et pour formuler sur la scène locale des attentes et des points de vue quant aux orientations de la vie locale. C’est ensuite la structuration de lieux de rencontre qui apparaît comme une nouvelle étape pour construire le projet commun, débattre entre des acteurs qui se rencontrent autour de différents thèmes/enjeux de la gestion locale. Cette institutionnalisation de la société locale, du débat public se fait souvent face à des situations de crise. Ainsi, dans le municipio de Villarino au cours des années quatre-vingt-dix, devant la multiplication de situations de sécheresses, les acteurs locaux ont interpelé le pouvoir provincial et ont institué en urgence une « table ronde de l’élevage ». Cette revendication a permis le vote d’une loi de développement régional pour le sud-ouest de la province de Buenos-Aires. Le municipio de Villarino est inclus dans cette aire géographique et compte beaucoup sur cette reconnaissance institutionnelle pour mieux adapter l’agriculture aux contraintes locales.

45L’existence d’une variété d’organisations en mesure de ramifier la société locale, de la représenter et de fédérer les différents intérêts locaux constitue un gage pour la structuration d’une action publique territorialisée car ce sont des interlocuteurs potentiels pour la municipalité sur lesquels elle peut s’appuyer pour impulser de nouveaux projets.

3.2 Des ressources humaines diversifiées, gage d’une dynamique municipale

46La montée en capacité du municipio en matière de développement territorial est certes liée à la dynamique de la société locale et de ses élites politiques mais elle est également fortement dépendante de la structuration d’équipes de fonctionnaires capables de mettre en œuvre une ingénierie de projet. Cette mobilisation de compétences est aussi bien interne au municipio (constitution d’équipes aux compétences diversifiées et importance des jeunes), qu’externe, en particulier avec la mobilisation de l’Université pour favoriser le développement d’une ingénierie locale. Trois caractéristiques semblent déterminantes pour expliquer le dynamisme du projet local : la dimension militante des équipes, leurs compétences universitaires et leur jeunesse.

47La carrière universitaire donne une légitimité mais l’expérience ne commence vraiment que sur le terrain en se frottant aux réalités des territoires et des acteurs. La compétence universitaire est importante si elle est entendue comme la maîtrise d’un certain nombre d’outils, de méthodologies, de réseaux mais également comme la capacité à appréhender la réalité territoriale de manière globale et stratégique. Ces éléments font le plus souvent défaut parmi les cadres municipaux en place qui ont peu d’expérience de la gestion publique.

48Dans le cas du municipio de Villarino, les acteurs les plus qualifiés font leur carrière au sein d’organismes de développement tels que l’INTA, les organismes d’appui au secteur agricole, les ONG et de manière plus marginale, au sein de la municipalité. Dans le cas du municipio de Tandil, l’Intendente, dès son élection, s’est entouré d’experts de la gestion publique locale : il a ainsi fait appel dans un premier temps à des consultants externes (issus de l’Université) pour l’aider à formuler une stratégie globale et il a ensuite profondément réorganisé les services internes de la municipalité en créant par exemple un secrétariat au développement local. Il a enfin progressivement recruté un ensemble de cadres issus de différentes disciplines universitaires (économie, sciences-politiques) pour accompagner la mise en œuvre des politiques locales. Il n’hésite pas à mobiliser les compétences des organismes de développement sectoriels présents sur le territoire.

49Cependant, la municipalité n’est pas encore le lieu le mieux organisé pour proposer de la formation, c’est la raison pour laquelle les élus locaux plaident pour des formations à l’échelle provinciale ou nationale en lien avec les Universités et par exemple la Fédération Argentine des Municipalités. Dans le cas du municipio de Villarino, des formes de modernité dans la gestion municipale sont très visibles depuis les dernières élections municipales de 2011, révélant une fois encore la reconnaissance par les élus de la fonction stratégique des ressources humaines pour le développement territorial. En premier lieu, la nouvelle équipe municipale a créé un secrétariat de gestion publique en confiant cette charge à un jeune diplômé en sciences politiques. De plus, et c’est la seconde innovation, une direction de la communication et des médias a remplacé l’ancienne direction de presse.

50Enfin, la capacité des acteurs locaux à construire des réseaux pour échanger et disposer ainsi d’un regard distancié sur les affaires du municipio apparaît comme un levier déterminant pour l’émancipation du rôle de la municipalité dans le développement territorial Ces réseaux sont aussi bien à l’échelle de villes argentines que de villes de la même taille dans d’autres pays : réseau des Ciudades del mercosur par exemple.

51On relève ainsi l’importance des réseaux de discussion et de formation sur les aspects méthodologiques du travail de la fonction publique : le réseau des municipalités argentines (FAM), le réseau des municipalités avec un budget participatif, etc. Associés aux autorités nationales et provinciales, ces réseaux installent et consolident progressivement une communauté de fonctionnaires. Dans d’autres cas, ces réseaux s’appuient sur des Masters délivrés par les Universités. Ainsi, la FAM co-organise une Maestria avec l’Université de droit et des sciences sociales de Buenos-Aires afin de mieux préparer les cadres aux nouveaux enjeux de la gestion locale.

Conclusion

52Les analyses permettent de rendre compte des difficultés qu’ont les municipalités argentines à intervenir de manière autonome et puissante face aux enjeux du développement économique et social de leurs territoires. Les politiques publiques nationales ou provinciales sont celles qui impactent le plus les territoires locaux et laissent ainsi peu de marges de manœuvre aux municipalités qui dépendent fortement des ressources distribuées par l’État. L’étude met en évidence les modalités de structuration de partenariats locaux dans un bricolage institutionnel pour tenter de pallier l’absence de l’État central et son incapacité à gérer les situations locales.

53Employer le terme de décentralisation pour caractériser les relations entre l’État national et les municipalités n’est pas le terme adéquat pour décrire l’organisation et le fonctionnement du système territorial argentin. En effet, on assiste plutôt à une centralisation du pouvoir entre les mains de l’État national et à un mécanisme de déconcentration de certaines interventions pouvant s’appuyer sur le relais municipal. Dans ce contexte, les municipalités ont bien du mal à conduire des politiques territoriales ambitieuses compte tenu de leurs ressources pilotées et octroyées par le haut. Pourtant, dans les terrains analysés, de nombreux systèmes économiques et sociaux se déploient sur les territoires et créent des actions structurantes et dynamiques venant compléter ou parfois se substituer à la gouvernance publique municipale. De même, dans certaines villes moyennes, la volonté municipale, nourrie par la mobilisation d’élites locales et de corps sociaux et professionnels organisés et par la présence d’une ingénierie territoriale, permet d’expérimenter des formes innovantes de gouvernance locale et de mettre en marche une approche transversale et territoriale des questions de développement. Les chemins de traverse dans l’invention du développement territorial sont multiples et les situations à fortes contraintes (économiques, institutionnelles, politiques) sont révélatrices de la capacité de créativité et d’habileté des sociétés locales.

Notes

1 Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, Presses de Sciences Po, vol. 46, no 4, août 1996, p. 580-623.

Table des illustrations

Titre Tableau 4 – Population de la Province de Buenos Aires, municipalités du sud-ouest et bourgs ruraux
Crédits (Source : Recensements nationaux de la population et du logement 1960-2001. INDEC)
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3526/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 41k

Auteurs

université Toulouse 2, UMR Dynamiques rurales, .

Centro de Investigaciones Urbano Regionales, Argentine.

Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentine.

université Jean-François Champollion Albi, UMR LISST

.

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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