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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

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Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Circulation des normes — bricolage institutionnel — gouvernance territoriale

Pratiques de développement et grammaire du territoire : effets du transfert du développement local en Nouvelle-Calédonie

Séverine Bouard

Texte intégral

1Les normes et instruments du développement local participent-ils aux recompositions politiques et territoriales ? Favorisent-ils le renouvellement des politiques et pratiques locales de développement ? Plus spécifiquement, en quoi l’ouverture d’espaces locaux de discussion est-elle susceptible de modifier les jeux d’acteurs et les dynamiques sociales pour in fine participer à la redéfinition des périmètres de l’action publique ?

2Nous proposons de répondre à ces questions dans le contexte postcolonial de la Nouvelle-Calédonie. Aujourd’hui, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d’un statut spécifique, produit des accords politiques de Matignon-Oudinot (1988) et de Nouméa (1998), qui entend répondre aux revendications indépendantistes qui se sont violemment exprimées dans les années quatre-vingt. Outre la planification d’un référendum d’autodétermination d’ici 2018, ce statut instaure trois provinces dotées d’importantes compétences, telle que le développement économique et rural. Après des décennies de marginalisation liée à la colonisation de peuplement européen, ces changements politiques ont permis l’ouverture de l’espace politique calédonien aux Kanak indépendantistes et la mise en œuvre de la politique de développement revendiquée pendant les événements.

  • 1 Opération groupée d’aménagement du foncier.

3Cette contribution analyse comment un instrument de développement local, d’abord appliqué en France puis transféré en Nouvelle-Calédonie — les OGAF1, devient le siège de recompositions ascendantes des représentations et des pratiques de développement. Il s’agit de discuter l’hypothèse suivante : la mise en œuvre des OGAF fait émerger localement des scènes de débat qui induisent des recompositions ascendantes dans les discours, les référentiels et les pratiques de développement.

4Après une brève introduction au terrain, les discours et représentations portés par les membres des comités locaux sont analysés, puis confrontés au contenu des débats qui traversent les comités locaux et aux pratiques des acteurs.

1 Introduction au terrain

5Les OGAF sont un dispositif de développement local créé en France. Il a été imaginé dans les années soixante-dix pour accompagner les opérations de remembrement, il était au départ très lié à la problématique foncière, d’où son nom. Au cours des années quatre-vingt, le dispositif a beaucoup évolué. Il visait à accompagner la structuration de filières agricoles. Puis, dans les années quatre-vingt-dix avec l’émergence de la problématique environnementale et les grandes crises sanitaires (vache folle, pollution des élevages intensifs), les OGAF sont devenues un dispositif d’accompagnement à la prise en compte de la problématique environnementale mais aussi de développement local. D’abord appliqué en métropole, il a été transféré et proposé sur le territoire calédonien au début des années quatre-vingt-dix. Les élus et cadres de la province Nord se le sont appropriés. Perçu comme un moyen de mettre en œuvre un développement rural et local adapté au modèle d’agriculture kanak, les OGAF se sont multipliées à partir du milieu des années quatre-vingt-dix, notamment sur la partie Est de la Nouvelle-Calédonie où la population est majoritairement kanak.

6Le dispositif OGAF augmente le nombre et la diversité des acteurs impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques de développement. En effet, en Nouvelle-Calédonie une OGAF repose sur l’existence d’une association locale, bien souvent composée de producteurs ruraux et sur la mise en place de comités locaux de discussion composés de personnes appartenant au territoire de projet. Les services techniques, ici, provinciaux participent également à ces réunions.

  • 2 Séverine Bouard. La ruralité kanak à la recherche d’un modèle décolonisé. Papeete, Au vent (...)

7Issus d’une thèse sur la territorialisation des politiques de développement de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie2, les résultats présentés reposent sur 64 entretiens réalisés auprès d’acteurs impliqués dans deux OGAF (Côte Est et Canala, cf. figure 1), auprès d’élus provinciaux et communaux, des services techniques provinciaux et d’État, de la chambre d’agriculture, d’experts et de chercheurs. Ces entretiens ont été complétés par des observations ethnographiques et la collecte de documentation grise hétérogène (déclaration de politiques publiques, réglementations, expertises, comptes-rendus de réunions, bases de données).

Figure 1 – Carte des provinces et communes de la Nouvelle-Calédonie, localisation des deux OGAF étudiées, OGAF Côte Est (Touho, Poindimié et Ponérihouen) et OGAF de Canala.

Figure 1 – Carte des provinces et communes de la Nouvelle-Calédonie, localisation des deux OGAF étudiées, OGAF Côte Est (Touho, Poindimié et Ponérihouen) et OGAF de Canala.

2 Diversité des référentiels de développement

2.1 Cadrage théorique : référentiel et modèle d’agriculture

  • 3 Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, PUF, (...)
  • 4 Bruno Palier, Yves Surel, « Les “trois I” et l’analyse de l’État en action », Revue frança (...)

8Les représentations portées par les acteurs des comités locaux, peuvent être décrites selon trois dimensions inspirées de la notion de référentiel3 et des matrices cognitives et normatives4. Dans un premier temps, les valeurs portées par les acteurs traduisent la manière dont ils perçoivent le réel et les principaux enjeux de développement agricole et rural du territoire et les représentations fondamentales de ce qui est « bien ou mal », « désirable ou à rejeter ». Les valeurs constituent la base du « réel-voulu » par les acteurs et le cadre global de l’action publique. Enfin, les normes, puis les recettes d’action publique pour répondre aux enjeux identifiés, sont à expliciter. Il s’agit d’identifier les principes d’action, les moyens en termes de politiques publiques, pour atteindre ce « réel-voulu » et répondre aux problèmes identifiés.

9Au sein des comités locaux, les discours des acteurs enquêtés sont souvent associés à deux modèles d’agriculture : les exploitations professionnelles et marchandes des exploitations non professionnelles et non marchandes.

  • 5 ISEE, DAVAR, RGA terres coutumières, ISEE-DAVAR, Nouméa, 2005, 84 p.

10Le modèle d’agriculture professionnelle et marchande correspond à des exploitations à haut niveau de capitalisation, même si une partie non négligeable connaît des situations financières fragiles et une transmission incertaine. À ces exploitations sont associées un ensemble de caractéristiques : une surface d’exploitation minimale, le niveau de formation de l’« exploitant », des objectifs de commercialisation, qui selon les productions visent le marché intérieur (maraîchage, élevage...) ou l’exportation (squash...). Ce modèle d’agriculture est principalement pratiqué sur du foncier de droit commun5.

  • 6 Séverine Bouard, Jean-Michel Sourisseau, « Stratégies des ménages kanak : hybridations ent (...)

11L’agriculture dite « non professionnelle et non marchande » repose sur des activités diversifiées, son niveau de capitalisation est faible et sa production est valorisée sur le marché intérieur, voire non commercialisée. Certains produits font l’objet d’une circulation complexe au sein de la société kanak et fournissent une part conséquente de l’autosuffisance alimentaire6. Souvent qualifiée d’agriculture « traditionnelle », vivrière ou domestique, elle est principalement pratiquée sur terres coutumières. Ces terrains reconnus comme relevant du statut coutumier sont les réserves mises en place au cours du xixe siècle dans un objectif de cantonnement des Kanak et d’organisation de la colonisation européenne. La réforme lancée en 1978 a permis des attributions foncières à des tribus (villages kanak) sous la forme d’agrandissement de réserve, puis à des clans. Les terres coutumières sont inaliénables, insaisissables, incommutables et incessibles. Elles ne peuvent changer de propriétaire sous aucun motif, que ce soit volontaire (vente, donation...) ou forcé (saisie, prescription...) mais il est possible de les louer. Ces spécificités influencent les modalités de financements de projets économiques sur ces espaces.

12En partie intériorisées par les acteurs, les caractéristiques de ces deux modèles d’agriculture structurent les référentiels de développement portés par les acteurs des OGAF.

2.2 Les valeurs, les normes d’action et les recettes des référentiels de développement : divergence ou convergence ?

13Sur l’ensemble des enquêtes réalisées sur les deux territoires de projet, deux grands groupes de valeurs se distinguent et correspondent aux deux modèles d’agriculture identifiés.

14Tout d’abord, en faisant référence aux pratiques agricoles non professionnelles et non marchandes, la moitié des acteurs souligne la fonction identitaire des activités agricoles et rurales pratiquées par la population des territoires de projet. La solidarité et la reconnaissance sociale sont les principaux moteurs d’action de la population. Ces valeurs de solidarité, d’importance du collectif et d’écoute sont perçues comme identitaires, en lien avec la culture kanak et importantes à conserver dans les politiques de développement.

  • 7 Ibid., 2014.
  • 8 Séverine Bouard, Jean-Michel Sourisseau, op. cit.

15Sur les deux territoires de projet, l’utilisation des produits ruraux (produits de l’agriculture, de la pêche et de la chasse) relève de stratégies complexes hybridant abstraction marchande et identification sociale. L’agriculture a pour vocation première l’autoconsommation et le don, en dernier lieu la commercialisation, selon les objectifs du producteur. Les ventes représentent moins de 20 % de la quantité des produits agricoles7. Les ménages et les individus sont ainsi pris dans un processus d’abstraction marchande qui tend à renforcer leur intégration au marché et leur sensibilité aux signaux de prix, à les extraire de leurs réseaux de relations interpersonnelles. Il se traduit par une monétarisation croissante des échanges et la recherche d’accumulation productive pour en augmenter l’intensité capitalistique. Mais conjointement, le groupe génère ses propres mécanismes de maintien de son identité en opposition/résistance aux logiques marchandes, notamment en modulant la carte des droits et des obligations et les mécanismes de sanction qui y sont attachés. Ainsi, les stratégies des ménages ruraux kanaks se révèlent complexes et correspondent à une insertion plus ou moins importante au marché8, s’approchant ainsi soit du modèle d’agriculture professionnelle et marchande, soit du modèle d’agriculture kanak. Pour les membres des comités qui se réfèrent plutôt au modèle d’agriculture kanak, il semble essentiel de reconnaître que les producteurs du territoire de projet font d’abord l’agriculture pour eux, pour vivre, voire pour survivre. L’agriculture kanak ne se réduit pas à un mode de production ou à des techniques culturales, elle traduit un mode de vie et une relation spécifique au foncier. Les personnes enquêtées distinguent le mode de vie kanak et le mode de production agricole associé de ceux pratiqués par les autres acteurs. L’agriculture, telle que pratiquée par les Kanak sur le territoire de l’OGAF Côte Est, participe à leur reproduction, d’un point de vue alimentaire mais aussi d’un point de vue culturel.

16Pour les personnes enquêtées, les politiques de développement, et de surcroît les dispositifs de développement local, doivent tenir compte de cette diversité des modèles d’agriculture. Tout d’abord, il semble important de penser et décider au niveau du territoire de projet pour adapter les objectifs aux problématiques et stratégies locales. Dans le déroulement des projets, les acteurs insistent sur la nécessité d’écouter les problèmes de la population locale. Il s’agit de construire et d’expérimenter des solutions en partant des pratiques et des savoir-faire locaux. En réponse aux spécificités du foncier coutumier, ce n’est pas la construction réglementaire qui est invoquée pour en sécuriser l’accès mais plutôt une gestion qui repose sur la médiation avec les autorités coutumières.

17Les membres des comités se référant au modèle d’agriculture professionnelle et marchande construisent un discours qui différencie deux types d’accompagnement selon la population à appuyer. Ils distinguent le développement local et l’appui fourni dans le cadre des OGAF du développement agricole. Le premier concerne les « petits » producteurs non professionnels et non marchands qui travaillent sur des « petites parcelles » et produisent pour assurer les échanges quotidiens et cérémoniels nécessaires à l’entretien des relations sociales kanak. Le second s’adresse à des agriculteurs ayant des objectifs de commercialisation et de rentabilité. Dans les discours, le développement agricole est associé à des financements important pour des investissements structurants.

18Les valeurs, les normes et les recettes de l’action publique portées par les acteurs se référant au modèle agricole professionnel et marchand reposent sur des « success story » de producteurs kanak. Ces trajectoires d’agriculteurs mettent en exergue les valeurs de travail, la capacité des agriculteurs à améliorer leurs techniques de production et à investir dans du matériel pour réussir à se professionnaliser et, ainsi, conquérir de nouveaux marchés. Les récits insistent sur la volonté de ces agriculteurs à se former, sur leur capacité à s’entourer de techniciens, en particulier pour « apprendre à cultiver ». Dans ces discours, les savoir-faire locaux présents sur le territoire sont peu reconnus.

  • 9 Pierre Muller, Le technocrate et le paysan, Les Éditions ouvrières, Paris, 1984, 175 p.

19Les normes rencontrées se révèlent alors relativement proches du référentiel de la modernisation des années soixante identifié et décrit par P. Muller (1984)9. Il faut former, travailler, agrandir et moderniser les exploitations pour améliorer la productivité et la rentabilité :

Les Kanak faut qu’ils se forment... Il faut à tout prix qu’ils se forment au niveau de l’entretien [des parcelles], au niveau de la commercialisation des produits. (membre du comité de Canala, entretien du 09/12/2009)

20Les membres des comités locaux ont des discours qui font référence aux deux modèles d’agriculture et de développement institutionnalisés par la colonisation. Il existe une opposition très marquée entre les valeurs portées par les acteurs, mais la distance entre les deux référentiels diminue quand on s’intéresse aux normes et recettes d’action publique proposées par ces mêmes acteurs. En effet, les normes d’action, les recettes et les instruments de politiques publiques favorisent presque toujours la professionnalisation ou l’insertion au marché. Les instruments de politiques publiques censés répondre aux producteurs proches du modèle d’agriculture kanak sont rares et peu formalisés, seuls les projets de développement local sont perçus comme étant en mesure d’appuyer l’agriculture kanak.

3 Des discours aux pratiques : maintien des pratiques du passé

21Au-delà de cette analyse des référentiels de développement, analysons finement les pratiques des acteurs à travers le fonctionnement des comités locaux et les décisions prises par ces derniers. Est-ce que la rencontre d’acteurs porteurs de référentiels différents permet l’émergence de nouvelles pratiques de développement ?

22À Canala, commune de la Côte Est de la province Nord, les discussions menées dans le cadre du comité local ont principalement concerné les règles d’accès aux projets et les moyens d’accélérer leur montage. Au début de l’opération, les discussions portaient sur la définition des populations bénéficiaires et du taux de subvention. Selon les personnes enquêtées, c’est le seul sujet qui a fait l’objet de désaccords entre les acteurs, mais le débat a été rapidement clos par la construction d’un règlement définissant les différentes catégories de porteurs de projet selon leurs ressources monétaires :

On a beaucoup discuté sur l’apport personnel des gens en fonction de s’ils travaillent ou pas. Après, on a inventé des règlements intérieurs par rapport à tous ces cas. (membre du comité, entretien du 09/12/2009)

23La construction du règlement a reposé sur deux variables : les catégories de revenus des porteurs de projet et le niveau de subvention proposé par l’OGAF. Les discussions ont permis de définir trois niveaux de revenus auxquels correspondent trois taux d’intervention de l’aide publique :

entre 0 et 50000 XPF1/mois 80 % de subvention
entre 50000 et 100000 XPF/mois 60 % de subvention
de 100000 XPF/mois à plus 40 % de subvention.

24Selon les acteurs enquêtés, c’est la définition de ces catégories qui a occasionné le plus de discussions au sein du comité.

  • 10 Catherine Gaillard, Jean-François Bélières, Pierre-Marie Bosc, Jean-Michel Sourisseau, Mic (...)

25Si on les compare aux règles définies par le principal instrument d’appui au développement en province Nord, le Code de développement (CODEV), on constate qu’elles sont similaires. Le CODEV distingue trois catégories de projets (activités économiques traditionnelles, projets d’insertion économique et projets d’entreprises) en fonction de l’objectif du porteur de projet, du niveau d’investissement et des résultats attendus. Pour les deux premiers types de projets, des conditions spécifiques d’accès ont été définies selon les revenus du porteur de projet (tableau 1). Dans le Code de développement, les taux de subventions ne sont pas précisés mais dans les faits, des normes ont été instaurées. L’évaluation du CODEV10 a mesuré les taux moyens de subventions pratiqués selon les types de projets (tableau 1).

26Même si le règlement de l’OGAF de Canala ne définit pas différents types de projets comme dans le Code de développement, les discussions organisées au sein du comité local ont abouti à la construction de catégories de bénéficiaires auxquelles correspondent des taux d’intervention de la puissance publique très similaires à ceux pratiqués par le Code de développement.

  • 11 Anne-Cécile Douillet, « Les politiques contractuelles de développement rural : désectorisa (...)

27Ainsi, la société locale maintient les normes construites au niveau provincial. Il y a une continuité des critères permettant de définir les « populations cibles » et les possibilités d’accès aux aides au développement. Le fonctionnement des comités techniques entraîne un découpage de l’objectif du développement en plusieurs sous-problèmes plus structurés (taux de subvention, âge limité d’accès, zone géographique prioritaire, etc.), faisant déjà l’objet d’un outil de politique publique particulier. Comme l’a également montré A.-C. Douillet (2005)11 en France dans les régions Rhône-Alpes et Limousin, cette décomposition des problématiques territoriales est courante et s’adapte mieux aux référentiels et aux institutions sectorielles préexistants, mais elle facilite le maintien des pratiques du passé. Même si le dispositif OGAF ouvre des espaces locaux de débats permettant d’associer de nouveaux acteurs à l’élaboration et à la mise en œuvre du développement local, on observe le maintien des représentations de la société calédonienne et des moyens de régulation portés par la province.

28L’hypothèse d’un changement de référentiel par les territoires de projet au sein des comités locaux est donc partiellement infirmée. Même si les OGAF sont censées faciliter le débat et permettre la rencontre de différents référentiels de développement, les outils réglementaires mis en place au niveau du territoire restent très marqués par les normes et les routines instaurées au niveau provincial.

4 Recompositions du Métier de technicien : du conflit à l’adhésion, de l’adhésion à la « grammaire du territoire »

  • 12 Nous faisons référence ici aux travaux de S. Ségas (2004) qui, en mobilisant le modèle des (...)

29Malgré les limites observées concernant les recompositions ascendantes des référentiels de développement à l’œuvre dans les OGAF, une catégorie d’acteurs, les techniciens et animateurs provinciaux, affirme que leur participation à une OGAF a été source de changements dans la pratique de leur métier. Sur les deux opérations étudiées en détail (OGAF Côte Est et Canala), les recompositions prennent d’abord la forme de conflits liés à une compétition entre l’association, la cellule d’animation du dispositif OGAF et les agents locaux des services techniques provinciaux (DDEE). Le dispositif, en ouvrant la compétence de développement à d’autres acteurs, remet en question les relations entre agriculteurs et techniciens. Les compétences de ces derniers ainsi que la confiance que leur accordent les agriculteurs sont bousculées par le dispositif OGAF. Mais après le conflit, le projet OGAF permet l’institutionnalisation d’un registre argumentatif progressivement approprié par les techniciens provinciaux : la « grammaire du territoire12 », qui traduit un renouvellement de leur métier.

30Dans un premier temps seront présentés le rôle du technicien DDEE, puis son évolution dans le dispositif OGAF, telle que pensée en amont des projets. Ensuite, un des conflits opposant techniciens DDEE et cellule d’animation OGAF Côte Est sera décrypté. L’adhésion progressive à la grammaire du territoire sera enfin analysée.

4.1 Évolution « théorique » du rôle des techniciens DDEE dans les OGAF

4.1.1 Le rôle des services techniques dans le montage des projets CODEV

31La première étape du montage d’un projet CODEV consiste à rassembler les documents et informations nécessaires pour le dossier de demande de subvention. Participent à ces actions : les porteurs de projet, les animateurs, les techniciens des antennes et des services et, dans une moindre mesure, les chefs des antennes et des services.

32Le porteur de projet commence par faire une demande de projet auprès de la province (étape 1). Ensuite, le technicien reçoit le porteur de projet pour discuter du projet (objectifs, dimensions, etc.) et procède à des visites sur le terrain pour évaluer la faisabilité technique du projet (étape 2). Le porteur de projet doit également remplir des formulaires et fournir différents documents (pièce d’identité, devis, etc.) (étape 2). Lorsque le dossier administratif est prêt, il est présenté en commission provinciale de développement pour validation par les élus provinciaux (étapes 3 et 4). Ces derniers émettent un avis quant à l’intérêt du projet pour l’économie de la province Nord. Cet avis sera accepté ou non par l’Assemblée provinciale ou son bureau exécutif, selon les montants de l’investissement. Le projet est alors mandaté et les techniciens en assurent ensuite le suivi technique (étape 4).

  • 13 Martin Vanier, Bernard Debarbieux, Angelo Turco, Patrice Mele, Territoires, territorialité (...)
  • 14 Gilles Jeannot, « Les fonctionnaires travaillent-ils de plus en plus ? », Revue française (...)

33Comme cela a été montré en géographie13, en sciences politiques14, les fonctionnaires de l’action publique territoriale disposent d’une grande liberté d’action malgré la normalisation croissante des procédures. En province Nord, les procédures bureaucratiques sont appréhendées de manière très différente selon le technicien, l’origine du porteur de projet, le type et la localisation du projet. Dans leurs discours, ils semblent se sentir contraints par les procédures bureaucratiques et les règles fixées par le Code de développement. La réalité semble néanmoins plus ambiguë, les techniciens possèdent une marge de liberté et développent des stratégies personnelles dans le montage et le suivi des dossiers. Certains préfèrent prendre le temps de réaliser un diagnostic précis avant de finir le montage des dossiers ; d’autres soutiennent réellement un seul grand projet, d’autres encore font le choix d’accompagner seulement les procédures des projets peu ambitieux et peu techniques.

4.1.2 Le rôle des services techniques provinciaux dans les OGAF

34Dans le cadre d’un programme OGAF, les porteurs de projet s’adressent à la cellule d’animation qui accompagne le montage du projet (entretien personnel pour identifier le projet, collecte des pièces nécessaires à l’étude du projet, rédaction de la demande d’aide financière). Les services techniques provinciaux sont mobilisés pour les montages techniques de dossier, mais de manière moins directe que dans la procédure CODEV. C’est la cellule d’animation de l’OGAF qui se charge de l’accueil des porteurs de projet, du suivi du montage de dossier, de la collecte des pièces nécessaires (comme les devis pour le matériel) et de la validation du projet en comité local. Les services provinciaux n’interviennent que sur la dimension technique du projet ; les animateurs et les techniciens participent au comité local pour donner leur avis sur le projet. Ils définissent les caractéristiques techniques du projet (superficie, calibrage du matériel par rapport à la dimension et aux objectifs du projet) et en assurent ensuite le suivi technique. Toutes les tâches d’accompagnement du porteur de projet (dans ses choix, ses objectifs, la négociation du degré de financement personnel et de subvention, voire de crédit) ne sont plus seulement réalisées par le technicien et l’animateur provincial mais discutées ou exécutées en partenariat avec le comité local. Pendant les OGAF, le rôle et la marge de liberté des techniciens sont réduits. Ils doivent négocier avec plus d’acteurs que dans les projets CODEV.

4.2 Le projet OGAF : concurrences et conflits

35Cette reconfiguration des acteurs venant en appui au développement dans le cadre des projets OGAF a été source de conflits sur les deux terrains étudiés. Détaillons la reconfiguration sociale et le conflit à l’œuvre sur le territoire de l’OGAF Côte Est.

36Dès la phase de diagnostic de l’Opération Côte Est, les techniciens provinciaux ont été impliqués pour faciliter l’identification des principales associations agricoles du territoire. C’est le cas de l’association Côte Est Production, qui rassemble les principaux producteurs d’ignames professionnels et marchands du territoire de projet. Depuis 1989, ces producteurs ont bénéficié d’un fort soutien provincial en termes d’appuis financier et technique, mais aussi pour la structuration de l’association. Les techniciens ont d’abord travaillé à la vulgarisation des résultats de recherches agronomiques menées localement et structuré activement un réseau de producteurs. Un des techniciens provinciaux s’est tout particulièrement investi dans la création de cette association qui rassemblait des producteurs européens et kanak.

37L’association créée officiellement en 2000 connaît un franc succès commercial. Elle demande un appui provincial pour l’acquisition d’un centre de tri afin de diminuer les coûts liés au nettoyage des tubercules. Le centre de tri doit permettre d’assurer le lavage, le rinçage et le conditionnement des tubercules. Une chambre froide pour le stockage est prévue et le centre de tri doit être mis à disposition des autres agriculteurs. Vu le succès de l’association, le dossier de centre de tri monté par le technicien était quasiment acquis. Mais après l’annonce de la mise en place d’une OGAF en appui à la coopérative locale en difficulté financière, la commission provinciale de développement décide de ne pas attribuer la subvention à Côte Est production mais à la coopérative. L’association perçoit cela comme un « lâchage » de la part de la province. Le technicien qui s’était beaucoup impliqué dans la structuration de l’association se considère également désavoué par son organisation et se retrouve complètement discrédité vis-à-vis des producteurs qu’il appuie depuis plusieurs années. Le technicien et quelques producteurs de l’association sont conviés dans les comités locaux de l’OGAF mais sont souvent mal à l’aise, ils s’expriment peu. Certains producteurs profitent de cet événement pour quitter le comité. Le chef de projet OGAF recruté pour assurer l’animation du projet devient l’acteur central de la politique locale de développement.

38Le projet OGAF a fortement modifié le circuit de financement de l’aide provinciale, mais aussi le rôle du technicien qui s’est vu relégué au second plan par rapport à la cellule d’animation de l’OGAF.

4.3 Le projet OGAF : lieu d’adhésion à la « grammaire du territoire »

  • 15 Sébastien Ségas, La grammaire du territoire : action publique de développement et lutte po (...)

39Cependant, en remettant le projet dans le temps long, force est de constater que les techniciens passent progressivement d’une position conflictuelle à une position de consensus et de coopération avec les opérations OGAF. Dans les enquêtes, on observe des récurrences dans le répertoire sémantique utilisé et les finalités des actions que les techniciens poursuivent. Ces éléments correspondent aux éléments structurant la « grammaire du développement territorial15 ». Plusieurs techniciens affirment que leur participation aux comités locaux de discussion a été très intéressante. Ils insistent sur l’intérêt de l’animation et la médiation entre les acteurs apportées par le dispositif OGAF :

Le meilleur truc dans les OGAF c’est que les gens discutent ! [...] Les comités techniques, demander l’avis aux gens, c’était bien... Demander aux gens de participer à la décision, c’était bien ! Nous, techniciens, ça nous permettait de nous expliquer auprès des gens. Pourquoi on a opté pour ce projet ? Pourquoi celui-là on propose des modifications ? On peut expliquer pourquoi on a opté pour ce choix, qu’on soutienne ou pas. [...] Et puis, les agriculteurs ont besoin d’endroits où ils discutent parce qu’il y a des courts-circuits dans tous les sens. Il y a besoin d’une médiation entre les deux modèles d’agriculture...!
(technicien provincial, entretien du 09/07/2009)

40Ils trouvent particulièrement intéressant le débat entre eux et les membres des comités (producteurs, coutumiers, etc.). En tant que techniciens, la participation à cet espace de discussion leur a permis de préciser leurs justifications techniques et de partager leur vision des choses avec de nouveaux acteurs. Au sein des comités locaux, les techniciens et les animateurs ont acquis une nouvelle légitimité, plus large que celle qu’ils se sont construite auprès des producteurs professionnels et marchands. Ils ont découvert une nouvelle source de reconnaissance de leurs compétences techniques et de leur maîtrise du contexte social.

41Suite à leur récente expérience de développement territorial, les techniciens impliqués dans les OGAF déclarent avoir changé leur manière de travailler. Pour eux, l’important est d’avoir une approche territorialisée qui permet de prendre en compte le « milieu » des porteurs de projet et leur proposer un appui plus adapté à leurs objectifs :

On rencontre des gens qui sont sur des logiques sociales, des logiques de solidarité. La coutume : c’est la solidarité, du social...[...] Avec les OGAF, on veut faire du développement, faire passer les producteurs dans une logique marchande en respectant les logiques sociales...
(cadre provincial, entretien du 24/04/2009)

42Enfin, plusieurs soulignent l’importance d’avoir une approche territoriale pour rompre avec les approches sectorielles très prégnantes au sein du fonctionnement provincial.

43Leur métier de technicien repose alors pour eux sur des valeurs de solidarité. L’enjeu est d’accompagner l’intégration de l’individu dans le développement de son territoire sans trop perturber ses relations avec son environnement social. Leur métier de technicien s’en trouve renouvelé. Ils se sont appropriés les normes d’action du développement territorial, comme la médiation et l’écoute :

Il faut prendre le temps de discuter avec les gens pour être en phase avec eux. [...] Il faut savoir qui ils sont, quels sont leurs besoins, leurs attentes, leurs particularités, leurs organisations. Il faut prendre le temps d’organiser des groupes de travail... Et si les gens ne parlent pas, il faut essayer de libérer la parole... Le débat participatif, il faut instaurer ça !...?
(cadre provincial, entretien du 29/04/2009)

44Les techniciens qui ont participé à une OGAF adhèrent à de nouvelles normes d’action, celles de la grammaire du territoire, mais ils conservent leurs objectifs de développement initiaux. Ils articulent simplement l’objectif d’une insertion progressive dans le marché au nouveau cadre auquel ils souscrivent.

45Outre ce processus d’adhésion aux principales grandeurs de la grammaire du territoire, les techniciens qui ont participé à une OGAF prennent du recul vis-à-vis de leurs collègues et de leurs pratiques du passé. Dans les enquêtes, ces acteurs se définissent en opposition aux autres techniciens qui n’ont jamais été impliqués dans une opération de développement territorial, à savoir les techniciens de la chambre d’agriculture, mais également leurs collègues de la côte Ouest où il n’y a pas encore eu de projet OGAF :

Chaque technicien va se positionner quelque part : je connais des collègues qui sont soit là, soit là, soit là [il montre un schéma à quatre dimensions humaine, technique, économique et sociale et positionne les différents profils de ses collègues]... Et si tu es trop quelque part... tu as tout faux... parce tu as oublié quelque chose ! Et la chose la plus importante c’est l’approche humaine. [...] On a de plus en plus de réunions de travail avec les autres antennes mais on est sur des zones tellement différentes ! On a des idées complètement différentes. [...] Ils [les techniciens de la côte Ouest] disent on n’est pas là pour faire du social... Mais moi je dis : « C’est quoi le développement ? C’est de l’économique, du social, c’est tout ça ! » (technicien provincial, entretien du 09/07/2009)

  • 16 Michel Callon, « Éléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coqui (...)

46Par ce double processus d’adhésion aux valeurs de la grammaire du territoire et de discréditation des pratiques des autres techniciens, ces acteurs participent activement à la diffusion et à la légitimation des politiques de développement territorial. Au-delà de leur utilité technique et financière, les OGAF représentent ainsi un dispositif d’intéressement, au sens de M. Callon (1986)16 : « Le dispositif d’intéressement fixe les entités à enrôler, tout en interrompant d’éventuelles associations concurrentes et en construisant un système d’alliance » (p. 189). Une OGAF génère un ensemble de ressources — notamment financières — confiées à des personnes dotées de compétences spécifiques : connaissances fines du milieu social pour les coutumiers, connaissances techniques pour les techniciens, etc. Outre ces nouvelles ressources qui leur sont confiées, ils acquièrent une légitimité auprès de nouveaux acteurs, avec lesquels ils avaient peu l’habitude de travailler. De plus, ils arrêtent parfois de travailler avec certains producteurs moins concernés par le dispositif. Le délitement de ces interactions prend des formes variables, plus ou moins conflictuelles. L’utilisation de nouvelles ressources offertes par l’OGAF ainsi que le changement de « public d’intervention » les différencient en partie de leurs collègues, non impliqués dans une OGAF. La posture de l’ancien chef de projet de l’OGAF de Canala est à ce titre révélatrice. Sa participation à l’OGAF de Canala a été vécue comme une expérience extérieure à la province : « J’ai été dans l’ombre pendant 4 ans. J’étais complètement déconnecté [de la DDEE]. » Pendant toute la durée de l’entretien, il souligne sans cesse les « innovations » portées par l’OGAF et insiste sur les « manières de faire » différentes de ses collègues de la DDEE. La spécificité et la défense du dispositif OGAF ainsi que les nouvelles compétences acquises deviennent des arguments majeurs dans les luttes de prestige et d’influence internes à la bureaucratie provinciale. La grammaire du développement territorial maîtrisée par ces acteurs devient une ressource discursive utilisable au sein de l’organisation provinciale. Progressivement, les anciens responsables d’OGAF, déjà fonctionnaires de l’administration territoriale, ont progressé dans la hiérarchie provinciale et se sont vus chargés de suivre et d’accompagner la mise en œuvre des autres OGAF. En effet, après les opérations Côte Est et Canala, l’OGAF de Houaïlou a été lancée en 2007, puis les communes de Ouégoa, Poum et Pouébo ont bénéficié du dispositif respectivement dès 2008, 2009 et 2010. Ainsi, depuis 2005, l’administration provinciale s’est appropriée le dispositif, son investissement financier augmente au fil du temps (53 % du budget pour l’OGAF Côte Est en 2002 à plus de 78 % pour la commune de Poum en 2010). L’instrument OGAF a aussi été adapté par la province Nord pour appuyer spécifiquement et sur ses fonds propres le développement de la commune de Hienghène. L’opération concertée de développement local (OCDL) mise en place est très proche d’une OGAF mais l’État français n’y participe pas. L’opération présente aussi un caractère plus nettement environnemental et le dispositif intègre des associations et des ONG.

47Plus largement, fort de ces expériences, la province a entamé, depuis 2010 une vaste réforme de ses politiques de développement territorial. Cette réforme engage à poursuivre les efforts entrepris et à continuer à articuler marchand et non marchand, animation transversale locale et structuration de filières locales performantes. Elle vise également à mieux intégrer les projets locaux dans les dynamiques économiques plus globales (dans la logique de partenariats public-privé renouvelés) et à tenir davantage compte des phénomènes structurant de la pluriactivité et de la mobilité — géographique comme professionnelle — dans la définition des accompagnements locaux. Il s’agit enfin de revisiter les partenariats entre la province et les collectivités locales, en donnant plus de place au niveau infra-local, dans une logique d’encouragement des liens et leviers de la proximité.

Conclusion

48Alors que nous recherchions les conséquences et les changements induits par les espaces de débats locaux ouverts par les OGAF, les observations empiriques montrent une forte continuité des manières de penser et de procéder en lien avec le référentiel et les institutions qui structurent les politiques provinciales de développement. Ce constat nous amène à revenir sur notre hypothèse de départ.

49Tout d’abord, en modifiant la configuration sociale des acteurs habituellement impliqués dans les politiques de développement, l’instrument OGAF permet d’impliquer des acteurs porteurs de référentiels de développement différents. Cependant, le processus de recomposition des idées, des discours et des pratiques de développement n’est que partiel parce qu’il est complexe. Les changements ne se limitent qu’à quelques ajustements : les normes d’action et les institutions ne sont pas fondamentalement modifiées, certaines se maintiennent. L’instrument OGAF n’a donc pas entraîné une modification radicale des référentiels, discours et pratiques de développement des acteurs.

50Par contre, en modifiant la configuration sociale locale des acteurs impliqués dans les politiques de développement, l’instrument a progressivement transformé les représentations et les pratiques des techniciens, et ainsi favorisé l’émergence d’un nouveau registre d’action ascendant au sein de l’organisation provinciale. Les résultats soulignent comment les agents ont dû composer avec les configurations et les institutions héritées du passé, mais aussi comment s’est construit au fil du temps, et en situation, le « rôle » du technicien. Les techniciens participant à une OGAF adoptent d’autres idées, d’autres valeurs, celle de la grammaire du territoire qui favorise la légitimation du référentiel de développement kanak et la reconnaissance de l’agriculture non-professionnelle et non marchande. Ce registre d’action s’impose progressivement au sein de l’action publique provinciale.

  • 17 Expression empruntée à J. de Maillard (2000) pour expliquer les changements observés dans (...)

51Théoriquement, ces résultats contribuent à affiner la compréhension des processus de changement de politiques publiques « par le bas » et par les territoires de projet. Le changement observé se traduit par un « déplacement des petites lignes17 » c’est-à-dire de petites modifications au jour le jour opérées au sein de l’action publique. Ces changements prennent peu à peu une valeur exemplaire et c’est ensuite leur accumulation qui conduit à une transformation ascendante des modes d’action des administrations et leur périmètre d’action publique.

Notes

1 Opération groupée d’aménagement du foncier.

2 Séverine Bouard. La ruralité kanak à la recherche d’un modèle décolonisé. Papeete, Au vent des Iles, 2013, 392 p.

3 Bruno Jobert, Pierre Muller, L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, PUF, 1987.

4 Bruno Palier, Yves Surel, « Les “trois I” et l’analyse de l’État en action », Revue française de science politique, vol. 55, no 1, 2005, p. 7-32.

5 ISEE, DAVAR, RGA terres coutumières, ISEE-DAVAR, Nouméa, 2005, 84 p.

6 Séverine Bouard, Jean-Michel Sourisseau, « Stratégies des ménages kanak : hybridations entre logiques marchandes et non marchandes », Natures Sciences Sociétés, no 18, 2010, p. 266-275. Stéphane Guyard, Leïla Apithy, Séverine Bouard, Jean-Michel Sourisseau, Michel Passouant, Pierre-Marie Bosc, Jean-François Bélières, L’agriculture des tribus en Nouvelle-Calédonie. Résultats d’une enquête de 2010 sur la place et les fonctions de l’agriculture, l’élevage, la pêche et la chasse pour les groupes domestiques résidant en tribu. IAC/CIRAD, Pouembout, 2014, 256 p. + annexes.

7 Ibid., 2014.

8 Séverine Bouard, Jean-Michel Sourisseau, op. cit.

9 Pierre Muller, Le technocrate et le paysan, Les Éditions ouvrières, Paris, 1984, 175 p.

10 Catherine Gaillard, Jean-François Bélières, Pierre-Marie Bosc, Jean-Michel Sourisseau, Michel Passouant, Rapport d’évaluation CODEV/OGAF de la province Nord, rapport IAC/Axe III, Koné, 2010, 237 p.

11 Anne-Cécile Douillet, « Les politiques contractuelles de développement rural : désectorisation ou design territorial ? », dans L’action publique et la question territoriale, Faure A. et Douillet A.-C. (dir.), Presses universitaires de Grenoble, Grenoble, 2005, p. 75-92.

12 Nous faisons référence ici aux travaux de S. Ségas (2004) qui, en mobilisant le modèle des cités de Boltanski et Thévenot pour analyser les guides de la bonne gouvernance territoriale, identifie et caractérise une « grammaire du territoire ». L’universalité de cette grammaire repose sur la capacité des hommes à interagir, à dialoguer, à établir des compromis, à négocier, notamment au sein de dispositifs qui organisent le débat social tels qui les conseils de développement. Dans cette grammaire, le principe supérieur commun qui permet de juger les actes, les hommes et les dispositifs selon leur contribution au bien commun est l’animation, c’est-à-dire la capacité à susciter la participation et le débat autour d’un projet transversal sur un territoire.

13 Martin Vanier, Bernard Debarbieux, Angelo Turco, Patrice Mele, Territoires, territorialité, territorialisation : controverses et perspectives, PUR, Rennes, 2009, 228 p.

14 Gilles Jeannot, « Les fonctionnaires travaillent-ils de plus en plus ? », Revue française de science politique, vol. 58, no 1, 2008, p. 123-140.

15 Sébastien Ségas, La grammaire du territoire : action publique de développement et lutte politique dans les pays, thèse de doctorat en science politique, Institut d’études politiques, université Montesquieu — Bordeaux IV, Bordeaux, 2004, 459 p.

16 Michel Callon, « Éléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc », L’Année sociologique, no36, 1986, p. 169-208.

17 Expression empruntée à J. de Maillard (2000) pour expliquer les changements observés dans le « métier » de chef de projet de développement urbain.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Carte des provinces et communes de la Nouvelle-Calédonie, localisation des deux OGAF étudiées, OGAF Côte Est (Touho, Poindimié et Ponérihouen) et OGAF de Canala.
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