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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

 | 
Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Circulation des normes — bricolage institutionnel — gouvernance territoriale

Intégration de la notion de développement durable dans les politiques publiques rurales au Costa Rica et au Nicaragua

Jean-François Le Coq, Sandrine Freguin-Gresh, Fernando Saenz-Segura, J. Perez et Henri Hocde

Texte intégral

1Depuis le Sommet de la Terre en 1992, le développement durable (DD) s’est imposé comme le paradigme d’une vision renouvelée des politiques publiques rurales. Cette notion a été adoptée par de nombreuses institutions nationales et internationales au point de constituer la référence d’un nombre croissant de politiques et devenir une composante essentielle des stratégies de développement de nombreux pays.

  • 1 Pierre-Marie Bosc, Marie-Hélène Dabat, Élodie Maître d’Hôtel, « Quelles politiques de développement (...)

2Toutefois vingt ans plus tard, l’intégration de la notion DD dans les politiques rurales est loin d’être uniforme1 et les défis du DD sont loin d’être résolus : en Amérique Centrale notamment, les difficultés économiques (pauvreté, chômage), sociales (inégalités, gouvernance erratique) et environnementales (dégradation des ressources, déforestation, pollution) restent des enjeux de taille.

3Ce chapitre propose une analyse des processus d’incorporation de la notion de DD dans les politiques rurales de deux pays illustrant des situations contrastées mais emblématiques de l’Amérique Centrale : le Costa Rica, un pays politiquement stable et économiquement dynamique, reconnu pour ses engagements environnementaux ; le Nicaragua, un pays pauvre, marqué par une histoire politico-sociale conflictuelle et de fortes inégalités, où la déforestation et la dégradation des ressources sont préoccupantes.

4Après avoir rappelé l’émergence internationale de la notion de DD et les questions posées par l’incorporation de telles notions dans les politiques, nous présenterons notre démarche méthodologique. Nous décrirons les trajectoires et l’incorporation de la notion de DD dans les politiques rurales costariciennes et nicaraguayennes. Enfin, nous discuterons des formes d’insertion et d’usages différenciés de la notion selon les contextes nationaux et identifierons des facteurs explicatifs de ces deux modèles d’intégrations spécifiques.

1 Démarche méthodologique

1.1 Développement durable et transfert de politiques

  • 2 UICN, Stratégie mondiale de la conservation : la conservation des ressources vivantes au service du (...)
  • 3 WCED, Our Common Future : Report of the World Commission on Environment and Development, Switzerlan (...)
  • 4 Le DD est alors défini comme un « développement qui permet de couvrir les besoin du présent sans co (...)
  • 5 Carl Mitcham, « The concept of sustainable development : its origins and ambivalence », Technology (...)

5La notion de DD émerge au niveau international au milieu des années quatre-vingt avec la reconnaissance des enjeux environnementaux globaux (réchauffement climatique, désertification) et la nécessité d’adopter des stratégies à long terme, une action cohérente et la participation de tous les pays et groupes sociaux pour y répondre2. Puis, à la fin des années quatre-vingt, le Rapport Brundtland3 marque un tournant en définissant4 et popularisant la notion au niveau international. La notion de DD représente alors un changement important depuis une vision négativiste de « ce qui ne doit pas être fait » et des risques que court l’humanité pour sa survie à une vision positiviste de « ce qui devrait être fait », et insistant sur la nécessité de concilier croissance économique, inclusion sociale et préservation des ressources5.

  • 6 Desta Mebratu, « Sustainability and sustainable development : Historical and conceptual review », E (...)

6Si la notion a donné lieu à de multiples interprétations6, le rapport Brundtland montrant l’existence de liens entre réduction de la pauvreté, améliorations environnementales et équité sociale, est à l’origine d’une représentation mondialement connue en trois dimensions (économique, environnementale et sociale). Cette représentation est médiatisée lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement ou Sommet de la Terre. Progressivement, d’autres dimensions sont ajoutées (institutionnelles, culturelles, liées à la gouvernance) avec la montée en puissance de la démocratisation et de la participation sociale suite au Sommet mondial pour le DD et la Déclaration de Johannesburg de 2002.

  • 7 Eric Léonard, Philippe Bonnal, Jean Foyer, Sergio Pereira Leite, « La construction normative du dév (...)
  • 8 Pierre-Marie Bosc, Marie-Hélène Dabat, Élodie Maître d’Hôtel, 2010, op. cit. ; Jean-Michel Sourisse (...)

7Cette émergence internationale a suscité divers travaux cherchant à comprendre si l’incorporation de la notion avait véritablement modifié les paradigmes de l’action publique, et montrant que selon les pays, elle avait pu conduire à un gradient de transformations, soulignant les difficultés du changement institutionnel, s’inscrivant souvent dans des processus de dépendance de sentier7 et la difficulté qu’il y a à mettre en place des politiques basées sur des principes généraux définis « de l’extérieur8 ».

  • 9 Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’ (...)
  • 10 David P. Dolowitz, David Marsh, « Who Learns What from Whom : a Review of the Policy Transfer Liter (...)
  • 11 Thierry Delpeuch, op. cit. ; Laurence Dumoulin, Sabine Saurugger, « Les policy transfer studies : a (...)
  • 12 Thierry Delpeuch, op. cit.
  • 13 Laurence Dumoulin, Sabine Saurugger, op. cit.

8Considérant la notion de DD comme une « norme », la compréhension de son incorporation dans les politiques publiques s’intègre aux questionnements du champ des policy transfer studies qui analyse les phénomènes de diffusion, transfert et convergence de politiques et s’interroge donc sur la manière dont les idées, normes et modèles politiques et administratifs circulent dans l’espace international9. Avec l’intensification des échanges et de la communication entre les pays ainsi qu’avec la multiplication d’espaces politiques supranationaux, ce champ d’analyse s’est largement développé depuis les années quatre-vingt-dix sous l’impulsion d’auteurs tels que Dolowitz et Marsh10. Ce courant vise à interpréter les changements de politique avec une entrée particulière reliant les processus politiques nationaux à des variables exogènes internationales ou d’autres pays. Il est constitué d’un ensemble disparate de travaux abordant différentes dimensions et questions de recherches spécifiques11. Deux orientations majeures ont été développées12. L’une examine les causes et les effets de l’expansion des transferts en insistant sur l’influence des facteurs culturels et institutionnels. L’autre s’intéresse principalement au déroulement des processus de transposition d’une politique publique d’un contexte vers un autre, en mettant l’accent sur les propriétés sociales des acteurs et sur leurs interactions. Dumoulin et Saurugger13 (2010) identifient finalement cinq groupes de travaux qui se distinguent par des orientations thématiques ou théoriques : 1) les travaux de la sociologie de la diffusion dont l’objectif est de comprendre les raisons et les mécanismes pouvant expliquer le succès de certaines innovations dans le champ des politiques, 2) les travaux du courant dit de l’institutionnalisme sociologique qui conceptualise les transferts comme un désir de légitimation des acteurs, 3) les travaux de la sociologie critique qui analysent les transferts comme enjeux de pouvoirs et rapports de force entre acteurs des pays exportateurs et importateurs, 4) les travaux sur l’européanisation qui s’interrogent sur le changement politique, institutionnel et cognitif des systèmes nationaux en termes de convergence et divergence induits par les processus de l’intégration européenne et, enfin 5) les travaux portant sur l’apprentissage dont l’objectif portent spécifiquement sur les transferts de politique et qui visent à analyser des changements de l’action publique associés, dans un contexte donné, généralement national, à l’influence plus ou moins directe d’autres politiques publiques conduites dans un autre contexte. Dans ce groupe de travaux, l’élaboration de l’action publique et la mise en œuvre du changement sont appréhendés à travers des emprunts et de la circulation d’idées ou de modèles. Les politiques nationales sont appréhendées comme le fruit de processus d’apprentissage et de circulation des idées et de normes.

  • 14 David P. Dolowitz, David Marsh, op. cit.
  • 15 Olivier James, Martin Lodge, « The limitations of “policy transfer” and “lesson drawing” for public (...)

9Dans ce chapitre, nous nous inscrivons dans ce dernier groupe de travaux dans la mesure où ils proposent de focaliser l’attention sur le processus par lequel les connaissances attachées aux politiques, aux arrangements administratifs, aux institutions et aux idées dans un système politique (passé ou présent) sont utilisées pour le développement de politiques, d’arrangements administratifs, d’institutions ou d’idées dans un autre système politique14. Si ce courant a reçu quelques critiques concernant la faiblesse de l’innovation qu’il représente et son caractère d’assemblage de différents concepts parfois antagonistes conduisant à une faible capacité heuristique15, il nous semble pertinent pour analyser la diffusion d’un concept — ici la notion de DD — entre des pays aux caractéristiques contrastées : le Costa Rica et le Nicaragua. Nous nous intéressons à trois points spécifiques du processus de diffusion et de transfert : la forme de l’intégration de la norme (ici la notion de DD), la caractérisation de l’utilisation sélective et conceptualisée de la norme qui diffuse, l’identification des facteurs influençant sa réception. Nous chercherons à caractériser et expliquer l’existence de deux modèles d’incorporation et d’usage de la notion de DD dans les politiques rurales.

1.2 Matériel et méthodes

10Nous avons choisi deux études de cas, le Costa Rica et le Nicaragua, qui sont des pays emblématiques des problématiques en termes de DD rencontrées en Amérique Centrale (tableau 1).

  • 16 Stirling Evans, The Green Republic : A Conservation History of Costa Rica, University of Texas Pres (...)
  • 17 Jean-Francois Le Coq, Denis Pesche, Thomas Legrand, Géraldine Froger, Fernando Saenz-Segura, « La m (...)

11Le Costa Rica se caractérise par une longue tradition démocratique et contrairement à ses voisins, a connu peu de conflits au cours du xxe siècle. Après l’abolition de l’armée en 1948, et profitant des cours mondiaux élevés du café et de l’amorce d’un processus d’industrialisation, le pays a réorienté son budget vers l’éducation et la santé alors qu’il initiait sa transition démographique. Cette situation a conduit à une forte croissance économique dès les années soixante-dix, stimulée par l’aide et les investissements étrangers, tandis que la plupart des pays centroaméricains étaient en guerre. Le Costa Rica a ainsi pu atteindre un niveau de développement relativement élevé, avec un indice de développement humain parmi les plus élevé d’Amérique Latine. De plus, le Costa Rica a investi dans le développement d’infrastructures (électricité, télécommunication) et mis en place des systèmes de protection sociale. Bénéficiant d’une biodiversité reconnue au niveau mondial, le pays s’est doté dès les années soixante-dix d’aires protégées16. Faisant partie des rares pays du Sud parvenus à lutter efficacement contre la déforestation (passant d’un niveau de couverture forestière de 21 % en 1980 à 52 % en 2012), le Costa Rica s’est distingué pour ses politiques de conservation et la mise en œuvre dès 1997 d’un programme pionnier de Paiements pour Services Environnementaux17.

Tableau 1 – Indicateurs économiques, sociaux et environnementaux du Costa Rica et Nicaragua

Tableau 1 – Indicateurs économiques, sociaux et environnementaux du Costa Rica et Nicaragua

Sources : compilation des auteurs à partir de : PNUD (2011) ; MIDEPLAN (2010) ; Gutiérrez Saxe (2012) ; Fiche statistique pays de la BCIE, 2010 ; World Population Prospects, the 2010 Revision ; site web de la Banque centrale du Nicaragua ; Sites web du Sistema Nacional de Areas Protegida et de l’INAFOR ; Site web Banque mondiale. L’IDH est proposé comme une position relative sur 169 pays, E=IDH Élevé, M=IDH moyen, F=IDH faible)

  • 18 Arturo H. Grigsby, Francisco J. Pérez, Structural Implications of Economic Liberalization on Agricu (...)
  • 19 Hector Pérez-Brignoli, La diversidad cultural y las lógicas del mestizaje en América Central. Unive (...)
  • 20 Christophe Maldidier, Peter Marchetti (eds), El Campesino Finquero y el potencial economic del camp (...)
  • 21 Anne M. Larson, Jadder Lewis-Mendoza, « Decentralization and devolution in Nicaragua’s North Atlant (...)

12Le Nicaragua est le pays le plus grand en superficie de l’isthme. Au cœur de sa transition démographique18, la population nicaraguayenne est largement métissée avec une composante importante indigène19 rurale (43 %) et dépendante de l’usage des ressources naturelles, en particulier pour l’agriculture. Malgré des taux de croissance soutenus dans les années deux mille, le pays est l’un des plus pauvres et endettés du continent. Son économie, tournée vers l’agro-exportation de matières premières vers les États-Unis jusqu’au milieu des années soixante-dix, s’est effondrée au milieu des années quatre-vingt20. Depuis, sa structure économique est toujours dépendante de la production agricole et de l’exploitation minière. Le moteur de la croissance a historiquement reposé sur l’exploitation de plaines fertiles de la Côte Pacifique et sur l’expansion des terres agricoles vers l’Est, au détriment des réserves forestières qui correspondent aussi aux terres de populations indigènes21.

13Pour étudier l’intégration de la notion de DD dans les politiques rurales de ces deux pays, nous avons procédé en plusieurs temps. Un travail bibliographique nous a permis de reconstituer l’évolution des politiques et des institutions rurales sur le temps long et d’identifier la période où la notion de DD a été incorporée dans les cadres politiques et réglementaires nationaux. Puis, une analyse spécifique des documents de stratégie et des textes de lois de portée générale ou sectorielle, nous a permis de qualifier la nature de l’incorporation de la notion. Enfin„ nous avons comparé les trajectoires de chaque pays au regard de leurs contextes (historique, économique, politique, et humain), pour identifier les facteurs explicatifs des convergences et divergences observées en termes de cinétique et de formes d’incorporation.

1.3 Trajectoires des politiques agricoles et rurales au Costa Rica et au Nicaragua

14L’analyse des trajectoires de politiques publiques, resituées dans leur contexte social et historique, permet d’identifier des modes d’incorporation différenciée de la notion.

15La trajectoire des politiques rurales au Costa Rica peut être présentée en trois périodes (fig. 1). Au cours de la première (1960-1986), la stratégie du Costa Rica repose, comme de nombreux pays latino-américains, sur la substitution aux importations. Avec un secteur tertiaire peu développé, le Costa Rica mise sur l’agriculture et l’industrie. Le pays lance des programmes publics pour encourager le développement productif, avec le soutien de la coopération internationale. Des institutions publiques sont créées ou renforcées pour accompagner le développement agricole : le ministère de l’Agriculture et de l’élevage (MAG) chargé d’appuyer la production, le Conseil national de la production (CNP), chargé de l’approvisionnent en intrants, et de l’appui à la commercialisation des produits alimentaires, l’Institut de développement agricole (IDA) chargé d’installer une réforme foncière et d’expansion agricole en faveur de petits producteurs. À cette période, les questions environnementales relèvent alors de l’Institut des eaux et traitement (AyA) et de deux directions du MAG, créées par la première Loi Forestière de 1969 : la Direction générale de la forêt (DGF) en charge de programme de reforestation et le Système des parcs nationaux, en charge de l’administration et du contrôle des aires protégées.

  • 22 Cette orientation sera symboliquement appelée en 1986 « agriculture de changement ».

16Une seconde période (1986-1994) est marquée par un déficit commercial, la réorientation de la stratégie vers un modèle libéral fondé sur le consensus de Washington, et le lancement de plans d’ajustements structurels. La stratégie vise à une diversification économique et au développement des services en favorisant les investissements étrangers, facilités par la signature d’accords de libre-échange. Avec retrait de l’État, les budgets et le personnel des institutions publiques agricoles sont réduits. Le nouveau modèle est centré sur l’augmentation de la compétitivité des secteurs agro-exportateurs « traditionnels » (banane, et café) et nouveaux (ananas, cœur de palmier, melon, manioc, etc.22). Dans ce nouveau modèle, l’environnement devient une opportunité pour le développement des services. En 1988, le premier ministère en charge de l’environnement, le ministère des Ressources naturelles et des mines (MINEREM) est créé et agrège plusieurs directions anciennement sous tutelle du MAG. Alors que les institutions agricoles se réduisent, l’institutionnalisation du secteur environnemental se renforce. En 1990, le Costa Rica définit une stratégie de conservation pour le développement durable (ECODES) et signe des accords internationaux en faveur de la conservation (dont la Déclaration de Rio 1992).

Figure 1 – La trajectoire des politiques rurales au Costa Rica

Figure 1 – La trajectoire des politiques rurales au Costa Rica

(Source : auteur).

17La troisième période (depuis 1994) est marquée par le redéploiement des institutions publiques, un agenda politique environnemental et la modification de l’équilibre entre institutions environnementales et agricoles en faveur de l’environnement. Avec la loi organique de l’environnement de 1995 et les lois forestière et de biodiversité de 1996, les institutions environnementales se consolident et l’environnement devient un secteur à part entière géré par un ministère de l’Environnement et de l’énergie (MINAE). Il englobe le Système national des aires de conservation (SINAC) qui regroupe l’ancien service des parcs nationaux, la direction de protection de la faune sauvage et de la direction forestière. Le MINAE est reconnu comme l’institution en charge du développement durable, et son mandat couvre non seulement la gestion des forêts et des aires protégées mais aussi celle des autres ressources (eau, énergie et mines). Sous l’impulsion du MINAE, l’agenda environnemental se développe avec le plan national de politique environnementale (PNAE 1996-2000), une stratégie nationale de conservation de la biodiversité, la stratégie nationale pour l’environnement (ENA) de 2005. En collaboration avec les institutions régionales et l’appui de bailleurs, le MINAE renforce ses zones d’influence avec la consolidation des corridors biologiques à partir de 2007. Par ailleurs, le MINAE développe un agenda sur l’eau (agenda bleu »), consolide ses mécanismes de conservation des forêts, et en collaboration avec d’autres secteurs, met en place des programmes tels que le « drapeau bleu » avec l’institut du tourisme, ou des programmes de formation et sensibilisation à l’environnement avec le ministère de l’Éducation. Enfin, pour consolider son image environnementale, notamment en matière de changement climatique au niveau international, le Costa Rica annonce à l’occasion de l’anniversaire de son indépendance sa volonté d’être un des premier pays « carbon neutral » en 2021.

18Au Nicaragua, la trajectoire socio-historique des politiques rurales peut aussi être périodisée depuis les années cinquante (fig. 2). La première période se distingue par l’apogée d’un modèle libéral agro-exportateur (1950-1979), rendu possible par des politiques nationales d’expansion agricole. Alors que l’économie dépend largement des États-Unis investissant massivement dans l’exploitation des ressources (mines et bois), un ministère de l’Agriculture et de l’élevage (MAG) est créé en 1952 pour impulser le développement de produits stratégiques et équilibrer la balance commerciale (coton, sésame, arachide, café et viande) en parallèle de l’expansion des superficies et grâce à l’aide des États-Unis qui financent un Service technique agricole (STAN). Dans ce contexte et face au mécontentement populaire d’un système ayant exclu le plus grand nombre, le gouvernement crée un Institut agraire Nicaraguayen (IAN) et lance une micro réforme foncière en 1963 qui donne un accès à la terre à certains dans des zones reculées, et surtout, garantit la disponibilité d’une main-d’œuvre bon marché pour l’agro-industrie et les grands domaines. Le tremblement de terre de 1972 qui dévaste Managua, entraine l’effondrement de l’économie et celui des institutions publiques ainsi qu’un endettement important pour la reconstruction.

19La seconde période (1980-1990) fait suite au triomphe de la Révolution Sandiniste après plusieurs années d’insurrection qui apportent des changements radicaux. Avec la promulgation d’une nouvelle Constitution qui, entre autres, restaure l’autonomie municipale et reconnaît les droits des populations indigènes, le modèle promu se fonde sur une idéologie socialiste pour restructurer l’économie et la société. Un ministère de Développement agricole et de la réforme agraire (MIDINRA), fusion du MAG et de l’IAN, est créé en 1981 pour administrer, depuis l’État central, les activités agricoles : des directions et programmes sectoriels sont installés en parallèle du développement de fermes d’État et de coopératives. Les Régions Atlantique, déclarées autonomes en 1988, sont dotées d’institutions locales en charge de la gestion des ressources dont les mandats, dans certains cas, se superposent à ceux des institutions nationales. En parallèle, des groupes environnementalistes réprimés par la dictature émergent dès la fin des années soixante-dix et par leurs alliances avec le gouvernement permettent la création d’un Institut des Ressources Naturelles (IRENA) qui reçoit des financements internationaux. Toutefois, dès le milieu des années quatre-vingt, la progression d’une guerre contre-révolutionnaire engendre de graves tensions, qui affectent le secteur rural. La stratégie environnementale fondée sur la stricte conservation, avec intervention de l’armée, se confond avec la volonté du gouvernement de contrôler les zones reculées de conflits situées dans les régions centrales, Nord et Atlantique où se concentre aussi l’essentiel des réserves forestières.

Figure 2 – La trajectoire socio-historique des politiques rurales au Nicaragua

Figure 2 – La trajectoire socio-historique des politiques rurales au Nicaragua

(Source : auteurs).

20Une troisième période s’amorce avec la pacification et le retour des libéraux au pouvoir (1990-2007). Le pays adopte alors un modèle d’économie de marché. D’importantes réformes ont lieu avec la promulgation d’une stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (ERCERP 2000-2005), l’une des conditionnalités de la signature de plans d’ajustements structurels et de l’initiative d’allégement de la dette : le retrait de l’État s’accompagne d’un processus de libéralisation et de privatisation, en parallèle d’un processus d’intégration régionale et de la signature de traités de libre-échange. Un ministère de l’Agriculture et de l’élevage (MAG) est recréé en 1990 avec un personnel et des moyens réduits, et recentre ses activités sur la régulation. La coopération internationale se porte alors garante de programmes publics sous conditionnalités, en particulier pour la conservation de la nature, alors que le Nicaragua signe de nombreux accords et conventions internationales. En 1994, l’IRENA devient ministère (MARENA) et met en œuvre un Plan d’action environnemental (PAA-NIC, 1993), toujours la référence en la matière. Le MARENA promulgue en 1996 la Loi 217 qui marque un tournant dans la gestion des ressources qui se doit d’être « rationnelle, décentralisée, participative, responsable et socialement équitable ». En 1998, le MAG devient ministère de l’Agriculture, de l’élevage et de la forêt (MAGFOR) et prend sous sa tutelle l’Institut national des forêts (INAFOR). En 2001, la politique environnementale est réformée (loi 475) et intègre la notion de DD qui se retrouve en 2003 dans l’élaboration de la loi 462 de conservation, promotion et développement durable forestier. En parallèle, des changements légaux s’opèrent autour la question foncière pour tenter de contrôler l’avancée de la frontière agricole : en 2003, la Loi 445 reconnaît le Régime de propriété communale pour les populations indigènes et en 2004, sont proclamés une loi de Cadastre national et un décret pour récréer l’Intendance de la Propriété. Un changement s’opère alors pour impulser le DD alors que les tensions sociales et économiques, accrues par la politique d’austérité des années quatre-vingt-dix, affectent le secteur agricole. Avec le Plan national de développement et le premier Plan Sectoriel de développement rural productif PRORURAL (2005-2007), l’accent est mis sur la reprise de l’agriculture, secteur clef de l’économie qui permet de générer des devises et de stimuler la croissance. Mais, malgré des avancées du cadre réglementaire, les aspects sociaux et environnementaux du DD qui est promu dans les textes, sont largement délaissés.

  • 23 REDD+ (Réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts) est un méca (...)

21Une quatrième période (depuis 2007) commence avec le retour des Sandinistes au pouvoir. Le Plan national de développement humain, porté par un État qui se réimpose dans la gestion centralisée des affaires, priorise des programmes en faveur des producteurs marginalisés tout en conservant un pilier indispensable (pour la croissance) de promotion de l’agro-exportation et de l’exploitation forestière. En matière environnementale, le gouvernement s’engage vers une ouverture croissante aux thèmes de REDD+23 pour favoriser la replantation d’arbres dans les régions déboisées dans la lignée de la formulation d’un programme stratégique centroaméricain pour la gestion des écosystèmes forestiers (PERFOR 2008-2012).

2 L’incorporation contrastée de la notion de développement durable

22L’incorporation de la notion de DD dans les politiques rurales des deux pays s’opère dans des contextes sociopolitiques spécifiques et selon des modalités différentes, conduisant à un usage différencié de la notion au Costa Rica et au Nicaragua (tab. 2).

Tableau 2 – Caractéristiques de l’incorporation et de l’usage de la notion de développement durable dans les politiques rurales au Costa Rica et au Nicaragua.

Costa Rica

Nicaragua

Date d’incorporation

1994

1994

Contexte national

post plan d’ajustement structurel, réduction de l’aide

post conflit, post plan d’ajustement structurel

Forme d’incorporation initiale

objectifs généraux comme orientation globale d’un programme politique puis du plan national de développement

objectifs généraux dans un exercice planification pour la lutte contre la pauvreté

Mode d’incorporation

proactif (conviction et pari politique)

réactif (conditionnalités sous pression de la coopération internationale)

Importance relative des piliers

Économique et environnementale

Économique et sociale d’abord, avec ensuite une dimension environnementale forte

Implication en terme de modes de gouvernance

faible (justification de gestion décentralisé seulement dans le domaine de la conservation — Système national des aires de conservation —
sinac)

(Source : auteurs)

23Au Costa Rica, la notion de DD est intégrée dans la politique nationale juste après le Sommet de la Terre dans le programme de campagne de Jose Maria Figueres, élu en 1994. La référence au DD est alors explicite dans le Plan National de Développement (1994-1998) qui réoriente l’ensemble des politiques, avec un mandat clairement établi pour le MINAE. L’adoption de la notion est volontaire et stratégique, comme un élément d’un développement économique soucieux de la conservation des ressources naturelles. Dans un contexte de réduction de l’aide internationale et de l’émergence d’un agenda international sur les questions environnementales, le Costa Rica, longtemps reconnu comme promoteur de la démocratie et d’un modèle de développement inclusif, mise au début des années quatre-vingt-dix sur une nouvelle image « verte », profitant de l’abondance des aires protégées et des parcs nationaux mis en place dès les années 1970-80 et qui est vu comme un « avantage comparatif », pour un tourisme en plein essor à partir de 1990. La notion de DD s’impose comme un élément d’orientation de la planification nationale, et son usage est centré sur deux dimensions, la dimension économique et environnementale. Sa traduction concrète dépend des secteurs. Alors que son intégration reste limitée dans les politiques agricoles, la notion est omniprésente dans les politiques environnementales, aussi bien en termes de conservation de la biodiversité — que dans la gestion de l’eau et de l’énergie, même si des aspects fondamentaux sont largement délaissés (traitement de déchets). Par ailleurs, l’incorporation de la notion de DD dans les politiques costariciennes ne se réduit pas à la dimension environnementale, mais intègre largement une dimension économique, avec une volonté de promouvoir une « Économie Verte », pour attirer les investissements étrangers et développer les activités économiques notamment dans le secteur des services. Enfin, hormis la création du SINAC en 1998 qui ouvre la gestion des aires de conservation à la participation des acteurs locaux, l’incorporation de la notion de DD n’est pas liée à des processus de changement de gouvernance et participation locale au-delà de la sphère de la conservation.

24Au Nicaragua, le DD progresse à partir des années quatre-vingt-dix dans l’agenda politique avec la signature de conventions et accords internationaux se référant, en particulier, aux aspects environnementaux du DD liés à la conservation. Dans un contexte d’instabilité post-conflit et de misère généralisée, l’enjeu est de concilier la préservation de la nature (pour satisfaire les exigences de la communauté internationale), la croissance économique et le développement agricole, secteur clef d’une économie relativement inerte, et le respect des droits indigènes. À partir du milieu des années quatre-vingt-dix, la notion s’immisce dans des stratégies de croissance et de lutte contre la pauvreté, lancées par des gouvernements libéraux pour lesquels le DD est loin d’être une priorité : le pays, après quinze années de guerres, contraint par les conditionnalités des institutions financières internationales et de la coopération dont il a « besoin » pour éviter le collapse économique et social, adopte les recommandations des accords et conventions internationales et modifie son cadre réglementaire (Fréguin-Gresh et al 2014). Il ne serait pas correct toutefois d’attribuer aux seules pressions internationales la paternité de l’incorporation de la notion de DD dans les politiques : il existe des mouvements nationaux de défense de l’environnement, qui souvent, demandent davantage de justice sociale, et qui pour certains associent le respect des droits indigènes à la promotion du DD. Que ces mouvements aient des fins politiques internes à cette époque ou répondent à des leviers de la communauté internationale (en particulier des fonds), il n’en demeure pas moins que le modèle politique qui s’impose après 2007 incorpore pleinement les dimensions sociales et environnementales du DD dans une stratégie de développement résolument « humaine » et en « harmonie avec la Terre Mère », comme le mentionne le PNDH, une référence explicite à la cosmovision indigène dans sa relation à la nature. L’incorporation de la notion de DD accompagne directement la justification de nouveaux modes de gestion décentralisés des territoires (introduction de la notion de gestion environnementale territoriale). C’est le cas notamment avec la réforme de la loi 217. Elle correspond à la nécessité d’ouvrir à une participation locale dans une logique d’apaisement social, dans un pays où, dès la fin des années 1980, les deux Régions, concentrent les populations indigènes et représente la moitié de la surface nationale et l’essentiel des zones forestières, ainsi que la création d’instances de décision décentralisées effectives, même si leur fonctionnement reste problématique.

25L’analyse comparative de ces deux pays permet d’identifier quelques facteurs explicatifs de la différenciation d’usage et des processus d’insertion de la notion dans les politiques.

26L’importance relative accordée aux dimensions environnementales et sociales dans l’usage de la notion DD (environnementale au Costa Rica, social au Nicaragua) résulte de deux facteurs. Le premier renvoie aux dynamiques historiques et sociopolitiques, diamétralement divergentes, de pays aux conditions écologiques assez proches. D’une part, le Costa Rica a connu une stabilité politique et sociale exemplaire depuis 60 ans ; de l’autre, le Nicaragua a été marqué par plus d’une décennie de guerres et de conflits sociaux profonds. Aussi, alors que la dimension sociale du DD est faiblement mobilisée au Costa Rica, elle est au cœur des préoccupations au Nicaragua. Le second facteur concerne la structure économique (notamment entre secteur agricole et autres secteurs) et le poids relatif des institutions représentant les différents secteurs économiques. Alors que l’agriculture n’est plus un secteur clé en termes de PIB, il reste central en termes de revenu et de population active et de lutte contre la pauvreté au Nicaragua. Ainsi, au Costa Rica, alors que les institutions agricoles perdaient de leurs ressources et de leur pouvoir, le secteur environnemental s’est renforcé en regroupant non seulement la conservation mais aussi des activités productives (mines et énergie). Au Nicaragua, la croissance de la production reste une priorité dans un contexte de pauvreté notamment rurale au-delà des enjeux de conservation. Ainsi, l’accent mis sur la dimension environnementale du DD au Costa Rica reflète un équilibre économique et institutionnel en faveur de la conservation et l’absence d’une antinomie forte entre conservation et croissance économique reposant désormais sur des secteurs non agricoles, alors que ces oppositions restent fortes au Nicaragua.

  • 24 Jorge Mora-Alfaro, El sinuoso camino a la decentralizacion y el necesario fortalecimiento del gobie (...)

27Au-delà de ces facteurs qui concourent à expliquer la différence relative de mobilisation des trois dimensions de la notion de DD, d’autres facteurs spécifiques ont influencé l’ancrage de la notion dans le local et sa dimension de gouvernance. Le premier est la forme et le rapport de force entre les niveaux municipaux et le niveau national. Même si les deux pays sont de manière globale faiblement décentralisés en comparaison d’autres pays comme les pays fédéraux (Brésil, Mexique), des différences significatives demeurent entre le Costa Rica se caractérisant par un niveau de décentralisation très faible24 et le Nicaragua où le degré de décentralisation est plus élevé, avec notamment la loi de décentralisation promulguée très tôt (1987) et dont la mise en œuvre progressive a permis une déconcentration des administrations publiques (délégations locales du MARENA), l’émergence d’espaces de participation formels et de décision locale tel que les comités de développement municipal (Loi de 2003), forum où toute la population peut participer à la planification stratégique du territoire et faire des propositions sur le budget. Le second facteur est lié à la capacité des populations et acteurs locaux à réellement participer dans ces espaces locaux. Au Costa Rica, si les espaces formels de la participation citoyenne restent finalement très limités et la décentralisation administrative et politique faible, la société civile, à travers la multitude de petites organisations locales environnementales, parvient à s’insérer dans les décisions politiques, notamment sur les dimensions environnementales où la conscience populaire s’est largement développée suite aux programmes d’éducation environnementale mis en place au cours des vingt dernières années. À l’inverse le Nicaragua, malgré une tradition revendicative et de soulèvement, parvient paradoxalement plus difficilement à faire participer activement les populations locales dans des espaces de participation formels, du fait d’un manque de capacité humaine à investir ces espaces.

  • 25 C’est notamment le cas pour l’usage précoce de la notion de Service Environnementaux dans la créati (...)

28Enfin, affectant plus particulièrement les modalités du processus d’intégration de la notion, un dernier facteur concerne les relations de ces pays avec l’extérieur et en particulier le rapport de force entre la coopération internationale et les acteurs politiques nationaux. Alors qu’au Costa Rica, le poids de l’aide a connu une réduction forte dès les années quatre-vingt-dix, le poids de l’aide demeure important au Nicaragua qui dispose d’une marge de manœuvre budgétaire limitée et d’une faible capacité de prélèvement sur la population pour financer ces programmes d’actions. Ainsi, le Nicaragua a donc été davantage enclin à intégrer des concepts internationaux de manière réactive à travers sa relation avec les bailleurs, comme ce fut le cas de la notion de DD dans le PAA-NIC et la loi 217, alors que le Costa Rica s’est positionné pro-activement dans le mainstream des grands accords internationaux tant dans le registre commercial (OMC) qu’environnemental (Rio, Kyoto, etc.). Cette dimension d’ouverture internationale du Costa Rica, contraste avec celle du Nicaragua qui a fait des choix davantage autocentrés liés à la gravité des problèmes internes (guerres) qu’il a rencontrés. Ce choix du Costa Rica a entrainé une fluidité des échanges de concepts de sa sphère académique et politique avec celle des pays étrangers conduisant à une grande porosité et capacité de mobilisation des concepts internationaux émergents25.

Conclusion

29L’analyse comparée des politiques rurales au Costa Rica et au Nicaragua permet de mettre en lumière deux modèles d’intégration et d’usage de la notion de DD : un modèle d’intégration proactif et mettant l’accent sur la dimension écologique au Costa Rica, et un modèle d’intégration réactif et mobilisant davantage la dimension sociale au Nicaragua. Ces différences s’expliquent par plusieurs facteurs : la trajectoire historique notamment en termes de conflits sociopolitiques, les dynamiques structurelles économiques et le poids relatif des institutions sectorielles, ainsi que les relations avec les acteurs de la coopération et des arènes internationales. En outre, ces modèles intègrent et affectent de manière différenciées des changements en terme de gouvernance, qui s’expliquent par des niveaux contrastés d’avancement du processus de décentralisation, et de capacités des acteurs locaux à représenter et défendre leurs intérêts.

30Cette analyse montre que l’intégration de la notion de DD n’est pas uniforme mais privilégie de fait une dimension sur les autres. Ce déséquilibre entraîne nécessairement des conséquences négatives. Ainsi, malgré l’accent mis sur la dimension écologique, le Costa Rica connaît des problèmes de dégradations des sols et de pollution, avec une agriculture, notamment dans les principales filières d’exportation reposant encore sur une forte consommation d’intrants chimiques. En outre, bien que la pauvreté y ait diminué, la différenciation sociale s’accroît entre ménages et entre régions, notamment entre la Vallée Centrale, qui concentre l’essentiel des activités économiques du pays, et les régions périphériques, rurales et souvent agricoles, et où sont également situées la majorité des aires protégés. Au Nicaragua, malgré un accent mis sur la dimension sociale du DD, le niveau de pauvreté demeure élevé. En outre, les Réserves de Biosphère, représentant plus d’un quart de la superficie nationale, et concentrant les derniers espaces boisés du pays, restent menacées par la déforestation et la dégradation des ressources, doxnt l’origine repose le plus souvent sur la pauvreté rurale et les fortes inégalités qui poussent les producteurs les plus démunis à un usage abusif des ressources pour assurer leur subsistance.

Notes

1 Pierre-Marie Bosc, Marie-Hélène Dabat, Élodie Maître d’Hôtel, « Quelles politiques de développement durable au Mali et à Madagascar ? », Économie rurale, no 6/320, juin 2010, p. 24-38.

2 UICN, Stratégie mondiale de la conservation : la conservation des ressources vivantes au service du développement durable, Gland, UICN/PNUE/WWF, 1980.

3 WCED, Our Common Future : Report of the World Commission on Environment and Development, Switzerland, WCED, 1987.

4 Le DD est alors défini comme un « développement qui permet de couvrir les besoin du présent sans compromettre la possibilité des générations futures de couvrir leurs propres besoins »

5 Carl Mitcham, « The concept of sustainable development : its origins and ambivalence », Technology in Society, no 17/3, 1995, p. 311-326.

6 Desta Mebratu, « Sustainability and sustainable development : Historical and conceptual review », Environmental Impact Assessment Review, no 18/6, 1998, p. 493-520.

7 Eric Léonard, Philippe Bonnal, Jean Foyer, Sergio Pereira Leite, « La construction normative du développement durable dans les contextes de sa mise en politiques », Mondes en développement, no 4/148, 2009, p. 67-84.

8 Pierre-Marie Bosc, Marie-Hélène Dabat, Élodie Maître d’Hôtel, 2010, op. cit. ; Jean-Michel Sourisseau, Gilles Pestaña, Gilles Géronimi, Patrick Schembri, « Politiques publiques et développement durable dans le monde rural calédonien », Économie rurale, no 6, 320, 2010, p. 9-23.

9 Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Question de recherche, no 27, décembre, CERI, Paris, 2008, 69 p.

10 David P. Dolowitz, David Marsh, « Who Learns What from Whom : a Review of the Policy Transfer Literature », Political Studies, no 44, 1996, p. 343-357. David P. Dolowitz, Policy Transfer and British Social Policy. Learning from the USA ?, Buckingham, Philadelphia, Open University Press, 2000.

11 Thierry Delpeuch, op. cit. ; Laurence Dumoulin, Sabine Saurugger, « Les policy transfer studies : analyse critique et perspectives », Critique internationale, no 48 (3), 2010, p. 9-24.

12 Thierry Delpeuch, op. cit.

13 Laurence Dumoulin, Sabine Saurugger, op. cit.

14 David P. Dolowitz, David Marsh, op. cit.

15 Olivier James, Martin Lodge, « The limitations of “policy transfer” and “lesson drawing” for public policy research », Political studies review, vol. 1, no 2, 2003, p. 179-193.

16 Stirling Evans, The Green Republic : A Conservation History of Costa Rica, University of Texas Press, 1999, 335 p.

17 Jean-Francois Le Coq, Denis Pesche, Thomas Legrand, Géraldine Froger, Fernando Saenz-Segura, « La mise en politique des services environnementaux : la genèse du Programme de paiements pour services environnementaux au Costa Rica », VertigO, no 12, 2012, 25 p.

18 Arturo H. Grigsby, Francisco J. Pérez, Structural Implications of Economic Liberalization on Agriculture and Rural Development. RuralStruc Program Nicaragua — Phase I. Universidad Centroamericana, 2007, 128 p.

19 Hector Pérez-Brignoli, La diversidad cultural y las lógicas del mestizaje en América Central. Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, 2003, 23 p.

20 Christophe Maldidier, Peter Marchetti (eds), El Campesino Finquero y el potencial economic del campesinado nicaragüense, Tomo 1, Tipología y regionalización agrosocioeconómica de los sistemas de producción y los sectores sociales en el Agro nicaragüense, Instituto de Investigación y desarrollo Nitlapàn, UCA, 1996, 174 p.

21 Anne M. Larson, Jadder Lewis-Mendoza, « Decentralization and devolution in Nicaragua’s North Atlantic Autonomous Region : natural resources and indigenous peoples’ rights », International Journal of the Commons, no 6, 2012, p. 179-199.

22 Cette orientation sera symboliquement appelée en 1986 « agriculture de changement ».

23 REDD+ (Réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts) est un mécanisme international encadré par les négociations internationales sur le changement climatique afin d’encourager les pays en voie de développement qui protègent et restaurent leurs stocks de carbone forestier. Si sa nouveauté est discutable, il laisse miroité aux pays en développement des financements nouveaux pour l’appui à la conservation des forêts (Bidaud, 2012).

24 Jorge Mora-Alfaro, El sinuoso camino a la decentralizacion y el necesario fortalecimiento del gobierno local, FLACSO, 2009, 182 p.

25 C’est notamment le cas pour l’usage précoce de la notion de Service Environnementaux dans la création du programme national de payement pour services environnementaux (Le Coq et al., 2012).

Table des illustrations

Titre Tableau 1 – Indicateurs économiques, sociaux et environnementaux du Costa Rica et Nicaragua
Crédits Sources : compilation des auteurs à partir de : PNUD (2011) ; MIDEPLAN (2010) ; Gutiérrez Saxe (2012) ; Fiche statistique pays de la BCIE, 2010 ; World Population Prospects, the 2010 Revision ; site web de la Banque centrale du Nicaragua ; Sites web du Sistema Nacional de Areas Protegida et de l’INAFOR ; Site web Banque mondiale. L’IDH est proposé comme une position relative sur 169 pays, E=IDH Élevé, M=IDH moyen, F=IDH faible)
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3486/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 96k
Titre Figure 1 – La trajectoire des politiques rurales au Costa Rica
Crédits (Source : auteur).
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3486/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 42k
Titre Figure 2 – La trajectoire socio-historique des politiques rurales au Nicaragua
Crédits (Source : auteurs).
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3486/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 57k

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2016

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