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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

 | 
Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Circulation des normes — bricolage institutionnel — gouvernance territoriale

Transferts et apprentissages des politiques de développement local en Bulgarie

Thierry Delpeuch et Margarita Vassileva

Texte intégral

  • 1 Leann M. Brown, Michael Kenney, « Organizational Learning : Theoretical and Methodological (...)
  • 2 David Dolowitz P., Policy Transfer and British Social Policy. Learning from the USA ?, Buc (...)

1Le présent chapitre vise à rendre compte de la diversité des relations entre formes de transferts de politiques publiques et mécanismes d’apprentissages de ces mêmes politiques par les récepteurs du transfert. Plus précisément, notre objectif est d’identifier l’impact des différentes catégories de transferts en termes d’apprentissage de nouvelles modalités d’action publique dans les contextes où s’opère l’importation. L’apprentissage est ici entendu comme le processus par lequel un acteur public acquiert de nouvelles connaissances et compétences qui l’amènent à changer durablement ses manières de penser et d’agir1. Quant à la notion de transfert, elle est ici définie comme l’import-export de solutions d’action publique développées dans un contexte vers un autre contexte2.

  • 3 Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un é (...)

2La réflexion ici proposée sur les rapports entre transferts et apprentissage est fondée, non seulement sur les apports théoriques des recherches consacrées aux phénomènes de policy transfer et de policy learning3, mais aussi sur une enquête de terrain. Celle-ci a analysé comment et dans quelle mesure les politiques de développement économique local (DEL) mises en œuvre par des communes de Bulgarie depuis la fin du communisme (1989-2013) ont été influencées par la réception d’éléments exogènes de diverses natures. L’enquête avait pour but de déterminer quelle a été la portée de ces emprunts en termes de rationalisation de l’action municipale en matière de DEL. Nous faisons ici référence à la notion wébérienne de rationalité en finalité, entendue comme une façon particulière de déterminer une activité sociale par la mise en rapport mûrement réfléchie d’objectifs que l’on se propose d’atteindre, de ressources dont on estime pouvoir disposer et de conséquences subsidiaires que l’on souhaite éviter. On peut considérer qu’une commune a appris à agir avec un surcroît de rationalité dès lors qu’elle a augmenté sa capacité à identifier les opportunités susceptibles d’engendrer un développement économique, à concevoir des programmes d’action pour exploiter ces occasions, à exploiter les ressources et les soutiens sur lesquels elle a prise pour poursuivre les objectifs qu’elle s’est fixés, à mesurer les coûts et les avantages des différentes solutions possibles et à anticiper leurs effets.

  • 4 Pascal Chevalier, Marie-Claude Maurel, Peter Pola, « L’expérimentation de l’approche LEADE (...)

3Le développement local dans les territoires d’Europe post-communiste constitue une question particulièrement pertinente pour mettre à l’épreuve les théories des transferts et des apprentissages. En effet, la modernisation des politiques de développement territorial figurait au sommet de l’agenda des réformes exigées par l’UE de la part des pays candidats (Nikolova, 2008). Les exportateurs internationaux de transfert ont partout promu le même modèle de politique de DEL. Il s’agissait de rompre avec l’ancien système d’aménagement du territoire fondé sur le déploiement de politiques sectorielles orchestrées par le pouvoir central pour le remplacer par une nouvelle approche, qui met en jeu des formes décentralisées, territorialisées, transversales et partenariales d’action publique. Les réformes prônées ont eu pour but de rendre possible et d’encourager l’initiative locale, de manière à ce que les projets de DEL correspondent aux besoins, préférences et capacités des acteurs territoriaux. Dans ce secteur de politique publique, les dynamiques de réception et d’apprentissage, mais aussi d’inertie institutionnelle et de rejet, telles qu’elles se sont produites en Bulgarie, sont tout à fait similaires à ce qui s’est déroulé dans les autres pays d’Europe centrale et orientale, ainsi que le montrent les nombreux travaux récents sur la mise en œuvre de la politique régionale européenne dans les nouveaux États membres4.

4Nous comparons ici quatre formes de transfert ou de diffusion d’innovations dans le domaine des politiques de DEL sous l’angle de leur capacité à susciter des apprentissages à l’intérieur des municipalités bulgares. Les transferts du premier type, à savoir ceux qui sont effectués dans le cadre de la politique nationale et européenne de développement régional et ceux qui proviennent des opérateurs internationaux d’aide au développement (les niveaux national et international sont inextricablement liés en la matière), constituent des modes de transmission top-down, hiérarchiques, imposés et axés sur la prescription discursive de modèles génériques de comportement (1). Les trois autres types de transferts — diffusion de solutions pratiques par effet de voisinage, propagation vers les acteurs publics de savoir-faire existant dans les entreprises privées, expansion d’un champ professionnel dans le domaine du DEL — recouvrent, pour l’essentiel, des formes de circulation horizontales, non hiérarchiques, volontaires, axées sur la mise en pratique de solutions spécifiques (2).

1 Les transferts verticaux : les politiques nationales, européennes et internationales de développement régional

5Les premières initiatives communales en matière de DEL qui sont apparues dans la Bulgarie du postcommunisme ont, d’une manière générale, été impulsées par des acteurs internationaux.

  • 5 KPMG, Mid-Term Evaluation of Operational Programme Regional Development 2007-2013, Sofia, (...)

6Une grande variété d’acteurs internationaux est intervenue dans le domaine de coopération internationale — considéré comme prioritaire — des politiques de développement local. Les plus importants d’entre eux ont été la coopération bilatérale américaine (qui a pris fin en 2007 avec l’adhésion), l’assistance apportée par la Banque mondiale et par le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), les programmes européens de préadhésion (1997-2007) et, depuis l’entrée de la Bulgarie dans l’UE, les fonds européens de développement régional et de cohésion. Ces aides ont constitué, jusqu’à aujourd’hui, la principale source d’investissement des communes bulgares5, à plus forte raison pendant les périodes de crise économique (toutes les années quatre-vingt-dix et depuis 2009).

  • 6 François Bafoil, Fabienne Beaumelou, Rachel Guyet, Gilles Lepesant, Édith Lhomel, Catherin (...)

7Peu de temps après le commencement des mutations démocratiques, les grands organismes internationaux et bilatéraux de coopération technique ont proposé à certaines communes bulgares de leur enseigner des techniques et méthodes d’accompagnement des restructurations économiques en cours sur leur territoire. Ces opérations d’aide au développement consistaient à offrir aux responsables municipaux la possibilité de réaliser des stages de formation dispensés par des « experts » rattachés à la structure exportatrice, ainsi que des voyages d’études dans les pays donateurs. La plupart des évaluations qui ont dressé le bilan de ce type de programmes centrés sur le learning by discourse (par opposition au learning by doing) ont constaté leur faible impact sur les pratiques des municipalités6.

8Plusieurs causes expliquent cette portée limitée des apprentissages organisationnels suscités par les initiatives internationales dans le domaine de la formation des cadres municipaux.

  • 7 Julia Spiridonova, Nikolai Grigorov, « Bulgaria », dans Bachtler J., Downes R., Gorzelak G (...)
  • 8 Marie-Claude Maurel, « L’action publique “par le bas” : l’approche LEADER en Europe centra (...)

9Tout d’abord, il existait un écart important entre le modèle de DEL véhiculé par les exportateurs de réformes et la culture politico-administrative léguée par le régime communiste. Celle-ci s’inscrivait dans une tradition centralisatrice et interventionniste de l’appareil d’État, qui empêchait la constitution de pouvoirs territoriaux susceptibles de contester les décisions prises par les dirigeants nationaux. Le développement économique local était conçu comme étant essentiellement l’affaire des ministères et des administrations centrales qui décidaient, chacun dans son domaine de compétences, des investissements devant être réalisés dans chaque commune7. Il n’était pas tenu compte des spécificités et des aspirations locales. Cet héritage favorise la soumission des responsables locaux aux directives émanant des ministères et des directions des partis politiques. Il les prédispose à se vivre comme subordonnés et dépendants plutôt que comme devant faire preuve d’initiative pour prendre en main le développement de leur territoire8.

  • 9 Emmanuelle Boulineau, Marius Suciu, « Décentralisation et régionalisation en Bulgarie et e (...)
  • 10 Vassilis Monastiriotis, « The Emergence of Regional Policy in Bulgaria : Regional Problem, (...)
  • 11 Ilin Stanev, Yana Burer-Tanavie, « Are we Prepared for European Union Funds. Challenges an (...)

10Après la transition démocratique, les gouvernements successifs ont multiplié les déclarations d’intention en faveur de la décentralisation, mais, dans les faits, ils ont refusé d’abandonner la moindre parcelle de pouvoir au profit des municipalités9. En particulier, ils ont évité de leur octroyer une quantité suffisante de ressources fiscales propres. Par conséquent, les communes n’avaient pas d’autre ressource, pour financer leurs éventuels projets, que d’obtenir des subventions de la part des ministères. Dans la mesure où aucune grande orientation nationale n’avait été fixée en matière de développement économique régional, les rares dotations destinées aux investissements locaux étaient attribuées au coup par coup, selon des critères fortement teintés de clientélisme, d’esprit partisan et de favoritisme10. Les maires étaient à la tête d’administrations désorganisées, manquant cruellement de ressources et de compétences, fortement politisées, donc sujettes au spoil system à chaque changement de majorité municipale. Cette instabilité des personnels d’encadrement dans les communes, également causée par la faiblesse des salaires, a fait obstacle aux apprentissages organisationnels, la situation s’améliorant progressivement à partir des réformes de la fonction publique de 1998-1999. Mais même après ces réformes, les administrations étatiques ont continué d’accaparer les moyens destinés à la modernisation de la fonction publique et à la formation des fonctionnaires, au détriment des personnels municipaux11.

11Dans ces conditions, les trop nombreux responsables locaux ayant bénéficié des enseignements dispensés par des conseillers internationaux ont rarement eu la possibilité de mettre en application ce qu’ils avaient appris quand ils sont retournés sur leur lieu de travail. En effet, certains élus locaux, redoutant que l’introduction de nouvelles méthodes de travail importées ne vienne saper l’assise clientéliste de leur pouvoir et ne les empêche d’accéder à certaines rentes liées à des pratiques de corruption, se sont efforcés de réduire les marges de manœuvre de ces fonctionnaires ralliés à une conception « européenne » (c’est-à-dire conforme aux standards professionnels internationaux) de la gestion locale. Par conséquent, les cadres municipaux enrôlés dans les stages de formation ont fait peu d’effort pour assimiler les connaissances et les savoir-faire dispensés par les coopérants, car ils avaient de bonnes raisons de croire que les compétences techniques véhiculées par les acteurs de l’aide au développement ne leur seraient pas d’un grand secours pour progresser dans leur carrière.

12D’autre part, les stagiaires bulgares avaient tendance à ne pas prendre au sérieux les formateurs étrangers et les savoirs que ceux-ci avaient pour mission de leur transmettre. Une partie des enseignements se caractérisaient, certes, par leur important décalage avec les préoccupations quotidiennes des responsables administratifs bulgares, et bon nombre de coopérants méconnaissaient complètement la réalité du fonctionnement des municipalités de ce pays. Toutefois, il est important de souligner que la légitimité des formateurs étrangers est nécessairement fragile, car les attentes du rôle dont ils sont l’objet de la part des stagiaires sont fondamentalement impossibles à satisfaire. En effet, les apprenants exigent, pour respecter les formateurs, que ceux-ci cumulent une expérience professionnelle réussie (ils doivent être des praticiens de haut niveau, reconnus et en exercice), de hautes qualités de conseiller et de pédagogue, et un talent diplomatique (ils ne doivent pas apparaître comme arrogants, ils doivent faire l’effort de s’intéresser au contexte dans lequel ils interviennent...). Ces trois traits sont rarement cumulés par les formateurs étrangers, car ils sont en partie contradictoires entre eux. Ainsi, les intervenants dont le métier est la formation professionnelle sont soupçonnés par les apprenants d’être des praticiens « ratés ». Plutôt que de remettre en cause leurs pratiques incompatibles avec les conceptions occidentales du service public, dont ils se sentent captifs en même temps qu’ils en reconnaissent le caractère inapproprié, certains apprenants préfèrent discréditer les formateurs.

  • 12 Pavlina Nikolova, « Régionalisation et politique régionale en Bulgarie, ainsi que leur rev (...)

13Les premières stratégies et plans nationaux de développement régional sont apparus à partir de 1999 suite aux pressions exercées par l’Union Européenne, qui faisait de l’adoption de tels programmes une condition préalable à l’octroi de fonds structurels. Selon la plupart des travaux sur l’européanisation, cette conditionnalité européenne, que l’on peut définir comme un processus descendant d’imposition ayant pour but de contraindre les pays candidats à adopter certains modèles et styles de politique publique qui n’ont pas d’antécédent dans leur tradition politique et qui déplaisent à une fraction importante de leurs élites dirigeantes12, a été le principal ressort des transferts de normes européennes vers les pays post-communistes.

  • 13 Tanja Börzel, Thomas Risse, « Conceptualizing the Domestic Impact of Europe », dans Feathe (...)
  • 14 Martin Brusis, European Union Membership and the Regional Level in Bulgaria, Munich, Cente (...)

14Les recherches sur l’européanisation13 ont montré que, dans tous les domaines où existait un important décalage entre, d’un côté, les modèles recommandés par l’UE et, de l’autre côté, les habitudes et préférences de puissants acteurs domestiques, ces derniers se sont avérés tout à fait capables de déployer des stratégies de résistance ou d’évitement, en dépit du caractère très coercitif du processus d’adhésion, et ce de manière à préserver certaines caractéristiques, jugées par eux essentielles, du système dont l’UE exigeait la transformation. La plus répandue de ces stratégies a résidé dans l’adoption formelle de textes juridiques qui, dans les faits, n’ont été que très partiellement mis en œuvre. Tel a par exemple été le cas, en Bulgarie, de la loi de 1999 sur l’organisation territoriale de l’État, qui, pour complaire aux demandes de l’UE, a créé 28 gouverneurs de district — nommés par le pouvoir central — qui ont été formellement chargés d’animer la conception de stratégies territoriales de développement en coopération avec les pouvoirs municipaux et les ministères sectoriels. Il était également demandé aux gouverneurs, sur le papier, de défendre les intérêts des municipalités auprès du gouvernement. Cependant, dans la réalité, les gouverneurs devaient surtout contrôler l’exécution par les administrations communales des politiques définies au niveau central et, le cas échéant, annuler certaines décisions prises par les conseils municipaux14.

15Si les programmes d’assistance technique internationale ont effectivement favorisé une certaine rationalisation de l’action municipale en matière de DEL, c’est donc moins en raison des prestations pédagogiques reçues de la part les coopérants que grâce à l’expérience acquise par les communes lorsqu’elles ont dû accomplir les démarches préalables à l’obtention des aides étrangères. Les municipalités qui souhaitaient accéder aux aides européennes ont par exemple été contraintes de se doter d’instruments de planification pluriannuelle, de gestion financière et de contrôle de la réalisation des projets. Elles ont également été obligées d’apprendre à se concerter avec les acteurs locaux, nationaux et internationaux ciblés par leurs initiatives ou susceptibles de les cofinancer. Elles ont, en outre, pris l’habitude de travailler en partenariat avec des entreprises, des consultants, des organisations représentatives et des associations aux différents stades de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes de développement territorial. Elles ont, enfin, appris à justifier publiquement les stratégies adoptées. Par ailleurs, l’obligation imposée aux récipiendaires des aides européennes de respecter le calendrier prévu pour l’utilisation des fonds, ainsi que de se plier à de lourdes procédures formelles de contrôle de gestion et d’évaluation des résultats, a inculqué aux responsables municipaux une plus grande rigueur dans l’emploi des ressources confiées à l’administration communale.

  • 15 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Repenser les relations entre transferts et appren (...)
  • 16 Sabine Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, Paris, Presses de la F (...)

16D’autre part, sous la pression européenne, l’État bulgare s’est résigné à décentraliser partiellement les finances publiques, à partir de 2002 (la réforme majeure a eu lieu en 2007), ce qui a conféré aux communes des ressources propres leur permettant de contribuer financièrement aux projets soutenus par les fonds européens. La loi de 1999 sur développement régional, dont nous avons évoqué le caractère cosmétique, a connu des évolutions majeures en 2004 et 2008 qui ont renforcé de façon significative les moyens et les pouvoirs des municipalités. Ces réformes administratives et territoriales induites par la conditionnalité européenne n’ont pas, en elles-mêmes, engendré des apprentissages, mais elles ont dégagé des marges d’initiative pour les acteurs locaux. Grâce aux ressources et pouvoirs supplémentaires ainsi obtenues, les acteurs territoriaux ont entrepris de défendre leurs intérêts contre les forces favorables au maintien de la centralisation. Elles ont créé des scènes (tels les Conseil régionaux de développement15), des supports et des équipements institutionnels (tels les dispositifs de distribution des fonds structurels européens), qui, une fois investis par des acteurs favorables à une approche modernisée des politiques de DEL, ont fourni un cadre aux processus d’apprentissage. Elles ont, en d’autres termes, ainsi créé une nouvelle structure d’opportunité qui a favorisé les transferts volontaires16.

2 Les transferts horizontaux

17Notre enquête auprès des communes bulgares a révélé que les initiatives top-down émanant aussi bien des acteurs internationaux que du gouvernement national ont une portée réduite en termes d’apprentissages au niveau local. Pourtant, dans une partie des villes étudiées, nous avons pu observer l’existence d’une dynamique de rationalisation des modalités d’action publique dans le domaine du DEL. À l’examen, il est apparu que cette dynamique est en grande partie le résultat de trois formes horizontales de transferts : les leçons tirées de l’expérience des communes voisines, l’assimilation de compétences transmises depuis les entreprises privées et, enfin, un accès de plus en plus aisé aux savoir-faire détenus par les professionnels du développement local. Ces municipalités ont notamment appris à s’informer sur les mécanismes d’accès aux aides européennes, ainsi qu’à en faire usage pour financer leurs initiatives de développement territorial. Elles ont acquis une capacité à mettre en œuvre de façon plus rigoureuse que par le passé les procédures administratives requises par les projets de développement endogène : concertation préalable avec les acteurs locaux concernés, élaboration de plans d’action et de budgets prévisionnels, passation de marchés publics, les délivrances de permis de construire, établissement et exécution de contrats.

2.1 La diffusion de proche en proche des leçons de l’expérience

18Le DEL constitue un secteur d’action public au sein duquel le suivisme et l’imitation entre villes d’une même région jouent généralement un rôle majeur dans la diffusion des innovations administratives. Cette importance des phénomènes de bandwagoning (suivisme) est due à la concurrence qui oppose les municipalités les unes avec les autres pour attirer et retenir les investisseurs, ainsi que pour afficher les meilleurs résultats en matière de développement territorial. Dans la mesure où les élus municipaux ont intérêt à faire montre de volontarisme dans ce domaine qui préoccupe une grande partie de leur électorat, la tentation est forte pour eux de copier les solutions qui semblent bien fonctionner dans les communes voisines. Nous avons observé un bon exemple d’une telle émulation dans la vallée de la Mesta, suite aux erreurs commises par la ville de Bansko — une station de sports d’hiver — dans la gestion de son développement touristique.

19Celui-ci n’a pas été planifié de façon réaliste et la municipalité a laissé libre cours à la spéculation immobilière. La mairie n’a rien fait pour limiter les constructions d’hôtels, alors même qu’elle n’était pas capable de mettre en place les infrastructures nécessaires à l’accueil d’un afflux massif de touristes. Les possibilités de raccordement aux réseaux de distribution et d’évacuation des eaux n’étaient pas vérifiées avant d’accorder les permis de construire. L’expansion du parc hôtelier n’a pas été freinée en dépit d’un nombre de lits manifestement excédentaire, avec pour conséquence la faillite d’une grande partie des hôtels et des résidences peu de temps après leur ouverture. La mairie n’a pas voulu prendre en considération les avertissements des professionnels dépêchés par l’État.

20Les mairies des communes environnantes ont évité de reproduire les dérives constatées à Bansko. Ainsi, la municipalité voisine de Razlog a préféré prendre les devants vis-à-vis des investisseurs en mettant en place des zones d’accueil destinées aux équipements touristiques. Ces zones sont situées à la périphérie de la ville — pour éviter d’en défigurer le centre — et sont munies des infrastructures adéquates. Cet exemple positif sert maintenant de référence aux communes de la région. Par exemple, la municipalité de Yakorouda (située à 30 km de Razlog) a décidé de lancer, suite à des réflexions menées par le Conseil municipal et en coordination avec des investisseurs privés, un programme de développement touristique qui vise à attirer une clientèle différente de celle, plutôt haut de gamme, qui fréquente les équipements de Bansko et Razlog.

2.2 Les transferts du privé vers le public

  • 17 Michael Keating, « Local Economic Development : Policy or Politics », dans Walzer N., Loca (...)

21Dans l’ensemble des pays est-européen ayant connu une transition vers l’économie de marché, les entreprises privées ont rationalisé et professionnalisé leurs modes de fonctionnement plus rapidement que les administrations publiques. Cette différence de rythme est due à la pression concurrentielle qui existe dans le secteur privé, qui incite les firmes à faire évoluer leurs pratiques dans le sens d’une plus grande efficience et, d’autre part, les contraint à multiplier les contacts — donc les occasions d’apprentissage — avec des professionnels étrangers maîtrisant les techniques modernes de gestion, notamment à travers les relations commerciales, le crédit bancaire, la sous-traitance, les joint-ventures et les fusions et acquisitions. Par conséquent, les relations qui s’établissent entre les entreprises privées et les municipalités procurent à ces dernières des occasions de se confronter aux pratiques de gestion rationnalisées qui se propagent dans le secteur privé17.

22Au début du processus de transition, les cultures d’organisation et de travail qui avaient cours dans le secteur privé en voie de formation ne différaient guère de celles qui existaient dans les appareils municipaux. De ce fait, dans beaucoup de cas, c’est l’implantation sur le territoire de la commune d’investisseurs étrangers qui a constitué le point de départ de la rationalisation des pratiques d’action publique. Les entreprises étrangères ont véhiculé dans les territoires bulgares des modèles de gestion vus comme modernes. Certains acteurs municipaux en quête de ressources symboliques se sont emparés de ces modèles et les ont mobilisés au service de leurs stratégies de conquête du pouvoir local, qui impliquent très souvent des initiatives en matière de DEL.

  • 18 François Bafoil, Europe centrale et orientale. Mondialisation, européanisation et changeme (...)
  • 19 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Les banques comme agent de restauration de la for (...)

23Deux grands types de relations public-privé ont constitué des occasions de transferts : le recours aux entreprises en tant que fournisseur, prestataire ou délégataire dans le cadre de la mise en œuvre des services publics confiés aux communes, d’un côté, la participation d’élites économiques locales aux conseils municipaux et aux scènes de négociation dédiées à l’élaboration des politiques de DEL, de l’autre côté. Ces relations ont joué un rôle majeur dans l’apprentissage, par les responsables municipaux, de principes d’action organisés tels que la consultation d’experts lors de l’élaboration d’un projet, l’anticipation, la définition de priorités et de stratégies d’action, la programmation budgétaire et opérationnelle, la coopération partenariale, le contrôle de la réalisation des objectifs, l’évaluation de l’efficience et de l’efficacité18. Ce type de transfert est devenu courant, surtout dans les grandes villes, à partir de la fin des années 1990. En effet, les métropoles régionales ont eu des occasions de plus en plus fréquentes de négocier et de coopérer avec des sociétés multinationales. Cette intensification des contacts a été favorisée par l’amélioration de la situation économique et l’augmentation des aides européennes en lien avec le processus d’adhésion, qui ont permis aux villes les plus dynamiques d’un point de vue économique d’entreprendre de grands travaux de rénovation de leurs infrastructures. La mise en œuvre de tels projets a impliqué diverses formes de participation étrangère : apport de capitaux, crédits bancaires19, transfert de connaissances techniques, constitution de consortiums internationaux. Il revient à une association d’investisseurs privés, la Fondation Banques, Investissements, Argent, d’avoir réalisé, en 2009, la première évaluation détaillée du potentiel de développement économique de toutes les communes de Bulgarie, ainsi que de leur capacité à gérer les projets d’investissement et à rembourser les emprunts contractés.

24Une autre voie d’apprentissage du privé vers le public réside dans les relations qui se sont nouées, non pas à travers des relations commerciales, mais par le biais de l’association d’entrepreneurs privés aux scènes politiques locales où s’opèrent l’élaboration, la conduite et le contrôle des politiques de DEL. La participation des entreprises locales aux politiques de DEL peut se faire par le biais d’organisations représentatives telles que des associations d’entrepreneurs, des parcs d’activités économiques, des chambres d’industrie et de commerce, des agences régionales de développement. Ces groupements sont généralement membres d’unions nationales, elles-mêmes connectées à des associations internationales, et peuvent donc jouer le rôle d’importateur de solutions exogènes.

  • 20 Ilin Stanev, Yana Burer-Tanavie, « Are we Prepared for European Union Funds. Challenges an (...)

25Les transferts de ce type ont été particulièrement fréquents dans les villes moyennes, car les petites et moyennes entreprises qui y sont implantées ont besoin que la municipalité investisse pour créer les conditions matérielles et humaines nécessaires à leur croissance. Par conséquent, les responsables de ces firmes ont eu tendance à s’engager dans la politique municipale20. D’autre part, les communes de taille moyenne constituent un environnement particulièrement propice aux échanges d’idées entre élites économiques et politiques : le tissu économique y est suffisamment développé pour qu’existe un milieu entrepreneurial et, en même temps, dirigeants ou cadres d’entreprises et responsables politico-administratifs y partagent une grande proximité au sein des mêmes réseaux d’interconnaissance.

26Dans beaucoup de cas, la motivation initiale des entrepreneurs locaux pour s’investir dans la gestion des affaires municipales a été l’espoir de réaliser des profits. Ce qu’ils cherchaient, en entrant en politique dans l’arène municipale, c’est principalement à tisser un réseau de relations leur permettant de faire prospérer leur entreprise grâce aux faveurs, protections et passe-droits obtenus de la part du pouvoir local. Cependant, une fois en place, certains de ces élus locaux issus du secteur privé ont commencé à prendre également en considération l’intérêt de la commune et de ses habitants. En effet, ils ne pouvaient pas mécontenter leurs électeurs en privilégiant uniquement leur intérêt personnel dans leurs décisions.

2.3 La professionnalisation du développement local

  • 21 Frank Moulaert, Christophe Demazière, « Local Economic Development in post-Fordist Europe  (...)

27Les transferts horizontaux liés à la proximité géographique et ceux qui s’opèrent à travers les contacts avec le secteur privé reposent principalement sur des mécanismes spontanés de socialisation. Ils sont le produit d’interactions sociales non programmées entre des individus participant au même système d’action local. Parallèlement à ces processus involontaires de diffusion, existent d’autres modes horizontaux de propagation des innovations en matière de politiques de DEL qui reposent sur l’action volontaire des professionnels du DEL. Les politiques de DEL constituent, en effet, l’objet d’un savoir professionnel établi. Au niveau international, le développement local est un objet d’étude classique pour les sciences de gouvernement et le métier « d’expert en développement local » est une spécialisation professionnelle tout à fait reconnue21.

  • 22 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Repenser les relations entre transferts et appren (...)

28L’essor des politiques de DEL en Bulgarie est allé de pair avec l’émergence d’un nouveau marché de l’aide à la conception et au pilotage des programmes d’action, où un nombre croissant « d’experts sectoriels », situés à l’interface entre les milieux politiques, administratifs et intellectuels, vendent divers types de prestations intellectuelles. Les municipalités se sont mises à recourir massivement à ces experts quand les politiques de préadhésion ont été mises en place. En l’absence de ressources alternatives pour financer leurs projets de développement territorial, et compte tenu des attentes croissantes manifestées par les électeurs dans ce domaine, les municipalités bulgares ont été contraintes de recourir aux systèmes de distribution des fonds structurels et de cohésion européens, donc de recourir à des professionnels capables de réaliser le montage de projets européens. Vu le déficit de compétences de leurs propres personnels, les communes avaient besoin de spécialistes extérieurs pour effectuer les études préalables à la rédaction de projets, pour monter les dossiers de demandes de subvention, ainsi que pour effectuer un travail de lobbying auprès des instances chargées de distribuer les aides. Dans beaucoup de cas, l’initiative des projets de développement n’émanait pas des communes, mais de ces experts, qui faisaient office de courtiers entre les programmes d’assistance internationaux, d’un côté, et les municipalités susceptibles de recevoir des fonds, de l’autre côté. Nous avons obervé en détail la contribution aux politiques de DEL de ces professionnels extérieurs dans le cas de plusieurs villes de la vallée de la Mesta, dans une région frontalière du sud-ouest de la Bulgarie22.

29On peut distinguer deux grands types d’experts pratiquant des activités de conseil dans le domaine du DEL : les organisations non gouvernementales et les consultants. Les ONG bulgares intervenant dans le domaine du développement local sont implantées principalement à Sofia et dans les métropoles régionales. Une partie d’entre elles a un mode de fonctionnement plus proche de celui d’un cabinet de conseil que de celui d’une association à but non lucratif ou d’un mouvement citoyen. Elles ont acquis leur savoir-faire grâce à leurs relations avec les ONG internationales, leur aptitude à utiliser les outils d’information électronique mis en place par les associations professionnelles, les centres de recherche et les think tanks étrangers, leur participation aux programmes internationaux d’aide au développement. Ces organisations sont davantage connectées à leurs bailleurs de fonds internationaux et aux structures de coopération technique internationale des pays occidentaux qu’à la « société civile » bulgare qu’elles prétendent représenter. C’est pourquoi elles diffusent essentiellement les solutions en vogue dans les communautés internationales d’experts.

30Une ONG bulgare a joué un rôle de tout premier plan dans la généralisation de compétences et d’innovations dans le domaine des politiques de DEL : l’Association nationale des municipalités de la République de Bulgarie. Lors de sa création en 1996, l’ANMRB a bénéficié d’un très fort soutien des organismes de coopération technique tant américains qu’européens, qui ont vu dans cette association un moyen de faciliter leur travail d’exportation de modèles et techniques de DEL en direction des communes bulgares. Tout en se prêtant à ce rôle de plate-forme de diffusion de savoir-faire occidentaux — en particulier via son site Internet et son bulletin d’information bimensuel, l’ANMRB a développé ses propres activités de conseil dans le domaine de l’orientation et de l’accueil des investissements étrangers, ainsi que du montage financier et juridique de projet de développement. À partir de 2001, elle a élaboré et diffusé une série de guides pratiques et de recueils de recommandations à l’intention des responsables politico-administratifs municipaux. L’Association a, en outre, organisé de très nombreux séminaires de formation, souvent en partenariat avec des opérateurs internationaux d’assistance technique, par exemple la Foundation for Local Government Reform ou le programme européen SAPARD. Elle a ouvert, en 2007, un centre de formation pour les élus et les cadres des municipalités, financé en partie par l’USAID. Elle intervient pour faciliter tant les relations verticales, entre les autorités municipales et les institutions étatiques, que les contacts horizontaux entre communes voisines. Elle encourage les municipalités appartenant à un même bassin économique à se concerter entre elles avant d’établir leur plan de développement, afin d’éviter les incohérences entre projets d’investissement.

31Ainsi, l’ANMRB est parvenue à suppléer, dans une certaine mesure, aux déficiences des politiques régionales menées par l’État bulgare. En 2004, l’ANMRB a adopté son propre plan d’action pour préparer à l’adhésion les communes du pays, axé sur l’enseignement de compétences dans les domaines du développement économique, du management de projets, de la programmation budgétaire, du contrôle de gestion et de la communication publique.

32L’ANMRB est devenue, outre un entrepreneur de transferts volontaires, une caisse de résonnance pour les élus locaux, de plus en plus nombreux, qui demandent un renforcement des pouvoirs territoriaux. Elle offre un point d’appui à ceux d’entre eux qui souhaitent desserrer l’étau des allégeances partisanes et des rapports de patronage. Elle s’est érigée en lobby politique en faveur de la décentralisation, ainsi qu’en veto player capable de bloquer les projets de réforme qui vont dans le sens contraire. Elle fonctionne comme un forum d’échanges entre les responsables municipaux, qui permet la diffusion horizontale d’idées. Son poids, très important lors de la négociation de l’Accord de partenariat pour la programmation 2014-2020 de l’utilisation du Fonds européen de développement régional, est révélateur de l’influence qu’elle a acquise sur les questions d’aménagement en Bulgarie.

33Si les premiers cabinets de conseil, qui ont pris leur essor à cette époque, fournissaient des prestations de qualité très médiocre, le jeu de la concurrence entre consultants, ainsi que la très grande technicité des procédures d’attribution des aides européennes, ont entraîné une professionnalisation progressive. C’est pourquoi les communes ont eu de moins en moins de difficultés à trouver des conseillers bulgares capables de leur apporter l’expertise technique dont elles avaient besoin pour impulser leurs projets. Les grands cabinets d’audit et de conseil internationaux ont des filiales en Bulgarie et leur transmettent leur savoir-faire. Parallèlement, les municipalités ont appris à gérer leurs relations avec les consultants (contractualisation, obligation de résultat...).

34Enfin, il convient de souligner que l’introduction, à partir de 1998, des concours administratifs a contribué à accélérer la professionnalisation des agents publics, qui a également bénéficié d’un considérable effort de formation financé en très grande partie par l’UE.

Conclusion

35Il ressort de notre étude que les modes programmatiques, descendants, bureaucratiques et by discourse de transferts — à savoir les politiques nationales et les formes top-down de coopération technique internationale — ont de faibles chances de générer directement les apprentissages voulus par les entrepreneurs de transferts, même si elles peuvent avoir des effets facilitateurs indirects. En revanche, ont une portée supérieure les modes de transfert qui véhiculent des instruments d’action ou des compétences politiques, ceux qui permettent au récipiendaire d’apprendre à utiliser la solution transmise en la mettant immédiatement en œuvre, ceux qui empruntent des canaux de propagation horizontaux tels les réseaux d’élus locaux et de professionnels du développement local ou encore les relations marchandes entre communes et entreprises privées.

Notes

1 Leann M. Brown, Michael Kenney, « Organizational Learning : Theoretical and Methodological Considerations », dans Brown L. M., Kenney M., Zarkin M., Organizational Learning in the Global Context, Aldershot, Ashgate, 2006, p. 1-20.

2 David Dolowitz P., Policy Transfer and British Social Policy. Learning from the USA ?, Buckingham, Philadelphia, Open University Press, 2000.

3 Thierry Delpeuch, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Question de recherche, no 27, décembre, CERI, Paris, 2008, 69 p.

4 Pascal Chevalier, Marie-Claude Maurel, Peter Pola, « L’expérimentation de l’approche LEADER en Hongrie et en République Tchèque : deux logiques différentes », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 43, no 3, 2012, p. 91-143.

5 KPMG, Mid-Term Evaluation of Operational Programme Regional Development 2007-2013, Sofia, KPMG, 2011.

6 François Bafoil, Fabienne Beaumelou, Rachel Guyet, Gilles Lepesant, Édith Lhomel, Catherine Perron, « Jumelages institutionnels : les limites d’un apprentissage collectif », Critique internationale, no 25, 2004, p. 169-182.

7 Julia Spiridonova, Nikolai Grigorov, « Bulgaria », dans Bachtler J., Downes R., Gorzelak G., Transition, Cohesion and Regional Policy in Central and Eastern Europe, Aldeshot, Ashgate, 2000.

8 Marie-Claude Maurel, « L’action publique “par le bas” : l’approche LEADER en Europe centrale », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 39, no 4, 2008, p. 33-61.

9 Emmanuelle Boulineau, Marius Suciu, « Décentralisation et régionalisation en Bulgarie et en Roumanie. Les ambiguïtés de l’européanisation », Espace géographique, tome 37, 2008, p. 349-363.

10 Vassilis Monastiriotis, « The Emergence of Regional Policy in Bulgaria : Regional Problem, EU Influence and Domestic Constraints », GreeSE, Paper no 15, London, Hellenic Observatory on Greece and Southern Europe, London School of Economics, 2008. Nadège Ragaru, « “Rendre service” : politique et solidarités privées en Bulgarie post-communiste », Cahiers d’études sur la Méditerranée orientale et le monde turco-iranien, no 31, janvier-juin, 2001, p. 9-56.

11 Ilin Stanev, Yana Burer-Tanavie, « Are we Prepared for European Union Funds. Challenges and Opportunities for Local Development Actors », Sofia, United Nations Development Program, Bulgaria National Human Development Report, 2006, p. 37-38.

12 Pavlina Nikolova, « Régionalisation et politique régionale en Bulgarie, ainsi que leur revendication de participation accrue à la prise de décision en matière de développement régional. Évaluer le rôle de l’Union européenne », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 39, no 3, 2008, p. 88.

13 Tanja Börzel, Thomas Risse, « Conceptualizing the Domestic Impact of Europe », dans Featherstone K., Radaelli C. M., The Politics of Europeanization, Oxford, Oxford University Press, 2003, p. 57-80. Adrienne Héritier, « Europeanization Research East and West : A Comparative Assessment », dans Schimmelfennig F., Sedelmeier U., The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca, London, Cornell University Press, 2005, p. 199-209.

14 Martin Brusis, European Union Membership and the Regional Level in Bulgaria, Munich, Center for Applied Policy Research, 2006.

15 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Repenser les relations entre transferts et apprentissages en Europe centrale. Les théories de l’européanisation à l’épreuve du changement des politiques de développement local en Bulgarie (1990-2013) », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 44, no 4, 2013, p. 5-52.

16 Sabine Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2009.

17 Michael Keating, « Local Economic Development : Policy or Politics », dans Walzer N., Local Economic Development, Boulder, Colorado, Westview Press, 1995, p. 13-30.

18 François Bafoil, Europe centrale et orientale. Mondialisation, européanisation et changement social, Paris, Les Presses de Sciences-po, 2006.

19 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Les banques comme agent de restauration de la force du droit. Dé-juridicisation et re-juridicisation des activités de crédit en Bulgarie entre la transition et l’adhésion à l’Union européenne (1989-2007) », dans Bessy C., Delpeuch T. et Pélisse J., Droit et régulations des activités économiques : perspectives sociologiques et institutionnalistes, Paris, LGDJ Lextenso, 2011, p. 149-165.

20 Ilin Stanev, Yana Burer-Tanavie, « Are we Prepared for European Union Funds. Challenges and Opportunities for Local Development Actors », Sofia, United Nations Development Program, Bulgaria National Human Development Report, 2006, p. 37-38.

21 Frank Moulaert, Christophe Demazière, « Local Economic Development in post-Fordist Europe : Survey and Strategy Reflections », dans Demazière C., Wilson P. A., Local Economic Development in Europe and the Americas, New York, Mansell, 1996, p. 3-28.

22 Thierry Delpeuch, Margarita Vassileva, « Repenser les relations entre transferts et apprentissages en Europe centrale. Les théories de l’européanisation à l’épreuve du changement des politiques de développement local en Bulgarie (1990-2013) », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 44, no 4, 2013, p. 5-52.

Auteurs

C.N.R.S., Centre Marc Bloch, Berlin.

centre Marc Bloch, Berlin.

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2016

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